Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пособие

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Введение

законодательство охрана атмосферный воздух

Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека.

Охрана атмосферного воздуха - это одна из актуальнейших задач (проблем) современности, решение которой не терпит отлагательства. Речь здесь идет об охране окружающей среды от отрицательных последствий многогранной в целом общественно необходимой деятельности людей правовыми, экономическими, техническими, санитарно-эпидемиологическими, биологическими и другими средствами. Наибольшую роль в этом играет правовая охрана атмосферного воздуха, выражающаяся: во-первых, в установлении государством и его специально уполномоченными органами строго обязательных для всех физических и юридических лиц норм и правил, т.е. принятии и издании соответствующих нормативных правовых актов различной юридической силы, направленных на охрану атмосферного воздуха. Это международные акты, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, ведомственные нормативные акты федеральных специально уполномоченных органов в области охраны атмосферного воздуха, санитарные нормы и правила; во-вторых, в осуществлении постоянного активного государственного контроля за соблюдением должностными лицами, гражданами и юридическими лицами независимо от форм собственности, подчиненности и подведомственности этих норм и правил; в-третьих, в применении компетентными государственными органами соответствующих санкций, как к физическим, так и к юридическим лицам, не соблюдающим экологические нормы и правила, т.е. нарушающим законодательство об охране атмосферного воздуха; в-четвертых, в осуществлении наступательного активного прокурорского надзора за исполнением названного законодательства всеми субъектами и в первую очередь органами экологического контроля, призванными вносить основной вклад в обеспечение законности в рассматриваемой сфере деятельности.

Люди особенно страдают от загрязнения атмосферного воздуха различными токсичными веществами и от шумовых воздействий. Загрязненный воздух отрицательно влияет и на капитальные сооружения, разного рода конструкции и материалы, нередко приводит к снижению качества продукции, вредно воздействует на погоду и климат. Между тем загрязнение воздушной среды в нашей стране различными газообразными и пылеобразными веществами приняло в ряде мест и в особенности в крупных городах и промышленных центрах опасные размеры.

Атмосферный воздух не только необходим для жизни людей, но и является важным компонентом промышленного производства и технического прогресса, без которого не может существовать современная цивилизация. В настоящее время загрязнение атмосферного воздуха газообразными веществами и твердыми частицами достигло огромных масштабов. Миллионы тонн газов, паров, пыли ежегодно выбрасываются в атмосферу в процессе производства электроэнергии, при работе промышленных предприятий черной и цветной металлургии, химии и нефтехимии, целлюлозно-бумажной промышленности, транспорта, при сжигании и переработке бытовых и промышленных отходов.

К основным загрязняющим веществам, содержащимся в воздушной среде практически всех городов, относятся взвешенные вещества, соединения азота и серы, оксид углерода, фенол. Наиболее опасны для здоровья населения городов повышенные концентрации взвешенных веществ, диоксида азота, бензола, бенз(а) пирена, мышьяка, никеля, винилхлорида.

Загрязнение атмосферного воздуха негативно сказывается на экологической безопасности страны, влияет на здоровье каждого без исключения жителя. При этом приходится констатировать, что замеры концентраций вредных выбросов, особенно в атмосфере крупных городов, являющихся, как правило, и крупными промышленными центрами, показывают превышение предельно допустимых концентраций (ПДК) таких вредных веществ, как углекислый и угарный газ, окислы азота, углеводорода, и т.д.

Основные направления политики государства в экологической сфере в соответствии с главой 4 Конституции РФ и федеральными законами определил Президент Российской Федерации в своем Указе от 12.05.2009 №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», в которой закреплено, что стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Таким образом, основополагающие способы управления качеством атмосферного воздуха законодательно закреплены, однако организационный механизм управления, а также обеспечивающее его функционирование нормативно-методическое обеспечение разработано не в полном объеме, что серьезно сдерживает реализацию мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Существующую нормативно-правовую базу по регулированию воздухоохранной деятельности следует оценивать через призму изменений состояния атмосферного воздуха и реальной деятельности по улучшению качества воздуха.

Обеспечение реализации законодательства об охране атмосферного воздуха в условиях рыночной экономики предлагает систему взаимосвязанных и взаимообусловленных организационно-правовых мер, включающих стимулирование природоохранной деятельности предприятий - источников загрязнений путем введения экономически обоснованной платы за выбросы.

В системе обеспечения качества атмосферного воздуха большое значение придается борьбе с нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха, особенно их предупреждению. Борьба с загрязнением атмосферного воздуха является важнейшей задачей и приоритетным направлением деятельности прокуратуры по обеспечению экологической безопасности, поскольку качество воздуха - важный показатель благоприятной окружающей среды для населения.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Учитывая значимость проблемы охраны окружающей среды, в том числе сохранения и улучшения качества атмосферного воздуха, для жизни и здоровья граждан, была создана система специальных природоохранных прокуратур, которая в настоящее время включает межрайонные природоохранные прокуратуры и Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру.

Надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха направлен, прежде всего, на обеспечение соблюдения всеми субъектами правоотношений требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека.

1. Нормативно-правовое регулирование отношений и управление в сфере охраны атмосферного воздуха

1.1 Нормативно-правовое регулирование в области охраны атмосферного воздуха

Охрана атмосферного воздуха регламентируется международными актами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, ведомственными нормативными актами федеральных специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Закрепленные в Конституции РФ принципы правового регулирования отношений в сфере охраны атмосферного воздуха конкретизированы в законах и подзаконных нормативных актах. Правовую базу составляют нормы международного права, национальное законодательство, которое определяет порядок использования воздушного бассейна, ответственность за загрязнение воздушной среды, а также регулирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха.

Международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха развивается в рамках многосторонних конвенций и соглашений, а также двусторонних договоров и соглашений со странами СНГ и дальнего зарубежья. Российское законодательство об охране атмосферного воздуха тесно взаимодействует с источниками международного права, с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Вместе с Типовыми и рамочными соглашениями, уставами и контрактами о приграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями) (заключена в г. Мадриде 21.05.1980); с Конвенцией о защите окружающей среды посредством уголовного права (заключена в г. Страсбурге 04.11.1998), в которой закреплено, что каждая из Сторон принимает необходимые меры по квалификации в качестве уголовных преступлений в соответствии с национальным законодательством: слива, выброса или выпуска веществ или ионизирующего излучения в воздух, которые служат причиной смерти или наносят телесные повреждения любому человеку или вызывают серьезную опасность наступления смерти или телесных повреждений человека; незаконного слива, выброса или выпуска веществ или ионизирующего излучения в воздух, наносящих или способных оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, угрозу жизни или здоровью человека либо состоянию охраняемых памятников истории и культуры, другим охраняемым объектам, собственности, нанести вред жизни или здоровью животных или растений; незаконного вывоза, обращения, хранения, транспортировки, экспорта или импорта опасных отходов, вызывающих или способных привести к смерти или серьезному вреду здоровью любого человека или способных оказать вредное воздействие на атмосферный воздух; незаконной деятельности производства, выполняющего представляющие опасность операции и вызывающего смерть или способного привести к смерти или серьезному вреду здоровью любого человека или способных оказать вредное воздействие на атмосферный воздух; незаконного производства, обращения, хранения, транспортировки, экспорта или импорта ядерных веществ или других вредных радиоактивных веществ, что служит или может служить причиной наступления смерти или наносит, или может наносить серьезный вред здоровью человека или качеству воздуха.

В 1985 г. в Вене состоялась конференция, принявшая Конвенцию об охране озонового слоя. Был установлен список веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, о принимаемых мерах. Решающим стало подписание Монреальского протокола в 1987 г., согласно которому устанавливался контроль за производством и использованием фреонов и хлорфторуглеродов, наиболее разрушающих озоновый слой. В настоящее время приобретает актуальность выполнение требований Киотского протокола, предусматривающего выделение странам квот на загрязнение атмосферы.

В Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.) отмечено, что изменение климата и его неблагоприятные последствия являются предметом общей озабоченности. В результате производственной деятельности произошло существенное увеличение концентрации парниковых газов в атмосфере. Цель Рамочной конвенции ООН - добиться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации концентраций парниковых газов в атмосферу на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему.

Основным нормативным правовым актом законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха является Федеральный закон от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Однако российское законодательство, регулирующее воздухоохранную деятельность, включает кроме Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха также федеральные законы от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановления и распоряжения Правительства РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты специально уполномоченных государственных органов в области охраны атмосферного воздух

Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в сфере охраны атмосферного воздуха, является Федеральный закон от 04.05.1999 №96-ФЗ

«Об охране атмосферного воздуха», которым определены основные принципы государственного управления в области охраны атмосферного воздуха, а также полномочия органов государственной власти Российской Федерации субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха. В законе закреплены общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух, требования к его охране при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности. Федеральный закон регламентирует вопросы, связанные с выбросами вредных веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств, а также выбросами вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления.

Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает систему нормативов, которые включают:

гигиенический и экологический нормативы качества атмосферного воздуха;

предельно допустимый выброс вредных (загрязняющих) веществ (далее - ПДВ) - показатель, устанавливаемый для каждого стационарного источника выброса вредных веществ по каждому выбрасываемому веществу или их суммирующему воздействию при условии, что их приземная концентрация не превысит ПДК;

временно согласованный выброс вредных (загрязняющих) веществ (далее - ВСВ) - лимит выброса вредных веществ, устанавливаемый для каждого стационарного источника выбросов предприятия, которое не может достигнуть ПДВ ко времени получения разрешений, но разрабатывает систему мероприятий в целях его поэтапного достижения (устанавливается с учетом социально-экономической ситуации в регионе и индекса загрязнения атмосферы (далее - ИЗА);

предельно допустимую (критическую) нагрузку - суммарный показатель воздействия одного или нескольких вредных веществ на атмосферный воздух на конкретной территории, превышение которого может привести к устойчивым негативным изменениям качества атмосферного воздуха;

предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух (далее - ПДУ) - показатель шумового, вибрационного, ионизирующего и иного физического воздействия на атмосферный воздух в пределах жилой застройки, в жилых и общественных зданиях, отражающий предельно допустимую величину физического воздействия, при которой отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду;

предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух (далее - ПДН) - устанавливается конкретно для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий с учетом ПДУ;

технический норматив выбросов - норматив выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, который устанавливается для технологических процессов, механических и технических средств и оборудования и отражает максимально допустимую массу ВВВ в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных и иных механических средств.

В ст. 11 и 12 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» определены порядок и условия установления этих нормативов, в ст. 14 - общие положения по выдаче разрешений на ПДВ и ВСВ, а также разрешений на ПДН. Эти разрешения являются одним из оснований для заключения договоров между инвестором и субъектом Российской Федерации либо органом местного самоуправления на осуществление деятельности предприятий, имеющих источники негативного воздействия на атмосферный воздух на конкретной территории. Нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух временно согласованные выбросы, методы их определения и виды источников, для которых они устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 №183 (в ред. от 22.04.2009 №351) «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него». Формы разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, это предусмотрено Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, а нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются разрешениями, выдаваемыми Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации по утвержденной соответственно Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ форме.

За выдачу разрешений на выброс вредных веществ и вредные физические воздействия взимается плата в соответствии с законодательством Российской Федерации. В жилой зоне и на других территориях проживания должны соблюдаться предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ, установленные для атмосферного воздуха населенных пунктов. В соответствии с СанПин 2.2.1/2.1.1 1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промплощадки превышают ПДК и / или вклад в загрязнение жилых зон превышает 0,1 ПДК. При таком положении, учитывая требования письма Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.04.2007 №04-09/386 «О применении коэффициента 1,2 к нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух», при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду применяется дополнительный коэффициент 1,2 к нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Статья 31 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», посвященная ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха, носит отсылочный характер - за административные правонарушения и преступления, связанные с загрязнением атмосферного воздуха, ответственность установлена соответственно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации.

Вред, причиненный здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме и в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, при их отсутствии - в полном объеме и в соответствии с фактическими затратами на восстановление здоровья, имущества граждан и окружающей среды за счет средств физических и юридических лиц, виновных в загрязнении атмосферного воздуха (ст. 32 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»).

Законодательство об охране атмосферного воздуха рассматривается в экологическом праве как самостоятельная отрасль со специфическими целями, задачами, с основным федеральным законодательным актом и системой иных нормативных правовых актов, изданных в его развитие. Одновременно это законодательство можно рассматривать в качестве составной части законодательства об охране окружающей среды и природных ресурсов.

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ определены, в частности, основы охраны атмосферного воздуха от вредных химических и физических воздействий: атмосферный воздух отнесен к объектам охраны окружающей среды (ст. 4); установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 5). В соответствии со ст. 5 и 6 этого Закона полномочия, в том числе по предъявлению исков по возмещению вреда, причиненного окружающей среде в результате нарушений законодательства об охране окружающей среды, предоставлены органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти ее субъектов. Согласно ст. 9 Закона разграничение полномочий между указанными органами закреплено Конституцией РФ, федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц устанавливаются нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещения. Обязанность по разработке указанных нормативов выбросов и сбросов установлена ст. 23 этого же Закона, а также соответственно Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха».

Порядок разработки и утверждения соответствующих нормативов регулируется постановлениями Правительства РФ от 03.08.1992 №545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» и от 02.03.2000 №183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него».

Деятельность по обращению с отходами регулируется Федеральным законом от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства потребления».

Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей непроизводственной сферы согласно п. 6 приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 №703 «Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение может осуществляться по упрощенной (декларативной) форме.

В соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Плата взимается в соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.08. 92 №632.

В ст. 34-55 Закона «Об охране окружающей среды» содержатся общие требования, касающиеся охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности, при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, с учетом специфики воздействия отдельных видов деятельности, а также требования к охране озонового слоя атмосферы и охране окружающей среды от негативного физического воздействия. Эти требования обязательны и для предприятий, имеющих источники негативного воздействия на атмосферный воздух. Статьи 47, 48 содержат требования в области охраны окружающей среды при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, ст. 45 - требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств.

Федеральным законом от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлены требования к проектированию, строительству и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих отходы, а также к размещению отходов и их транспортировке, включающие требования по охране окружающей среды, в том числе атмосферного воздуха, в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты.

Запрещается внедрение новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают требованиям охраны атмосферного воздуха.

При проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должны быть выдержаны нормативы качества атмосферного воздуха. Кроме того, необходимо учитывать фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при указанной деятельности.

Запрещается размещение и эксплуатация объектов хозяйственной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

При получении неблагоприятных метеорологических прогнозов юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по их уменьшению, а при изменении качества воздуха, при котором создается угроза жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры.

Федеральный закон от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает требования об обязательности проведения государственной экологической экспертизы материалов при планировании и проектировании объектов, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, включая атмосферный воздух. Строительство и эксплуатация таких объектов допускаются только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Федеральным законом от 19.07.1998 №113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» установлены правовые основы деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в том числе определены: органы управления в области гидрометеорологии; порядок действий гидрометеорологической службы в чрезвычайных ситуациях; метрологические и сертификационные требования к информации и информационной продукции; категории доступа к информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и иной информационной продукции; порядок и условия представления информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении юридическими и физическими лицами в государственные органы гидрометеорологической службы, и осуществляет свою деятельность на основе принципов глобальности и непрерывности наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением.

К иным законодательным актам, содержащим нормы об охране окружающей среды, включая атмосферный воздух, можно отнести: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ; Федеральный закон от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Федеральный закон от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Закон РФ от 05.03.1992 №2446-1 «О безопасности»; Федеральный закон от 21.11.1995 №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»; Федеральный закон от 09.01.1996 №3-ФЗ «О радиационной безопасности населения».

Градостроительным кодексом РФ регулируются отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, охраны окружающей среды; устанавливаются условия обеспечения благоприятной среды проживания населения и охраны природы, которые принимаются во внимание при разработке градостроительной документации и зонировании территории.

Законодательство о градостроительной деятельности основывается на принципах: обеспечение сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Федеральным законом от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлены: санитарно-эпидемиологические требования к качеству атмосферного воздуха, эксплуатации транспортных средств; требования к проведению санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий; система государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия (нормирование, разработка и утверждение санитарных правил, в том числе по охране атмосферного воздуха); права и обязанности должностных лиц Роспотребнадзора; ответственность за нарушения санитарного законодательства. Атмосферный воздух в городских и сельских населенных пунктах, на территориях промышленных организаций, а также воздух в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях (далее - место постоянного или временного пребывания человека) не должен оказывать вредное воздействие на человека. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии со своими полномочиями обязаны осуществлять меры по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в городских и сельских населенных пунктах, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, обеспечению соответствия атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека санитарным правилам

(ст. 20 указанного Федерального закона).

Закон РФ «О безопасности», федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения» содержат требования, предъявляемые к технологическим процессам, материалам и веществам, используемым в производстве, а также к соответствующему контролю, и иные требования промышленной безопасности, которые обеспечивают безопасность окружающей среды, включая атмосферный воздух как ее составляющую.

Механизм реализации воздухоохранной деятельности представлен и в подзаконных актах. В развитие Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» приняты постановления Правительства РФ: от 30.07.2004 №401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; от 02.03.2000 №182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ»; от 02.03.2000 №183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»; от 21.04. 2000 №373 «Об утверждении Положения о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников».

1.2 Органы, осуществляющие управление в области охраны атмосферного воздуха

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, который осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее - Минздравсоцразвития России) и Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее - Росгидромет). Установление и пересмотр экологических нормативов и физических воздействий входит в полномочия территориальных органов Минприроды России, гигиенических - Минздравсоцразвития России, при определении нормативов ВВВ используются методики, утвержденные Росгидрометом по согласованию с Минприроды России.

Значительное количество подзаконных актов в области охраны атмосферного воздуха издано до принятия Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» и требует доработки. Они действуют в части, не противоречащей указанному Федеральному закону. Среди них следует отметить:

Постановление Правительства РФ от 03.08.1992 №545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» (с изм., внесенными постановлением Правительства РФ от 16.06.2000), которое является основным документом, регламентирующим порядок установления нормативов выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и устанавливающим требования разработки проектов ПДВ (п. 4).

Предприятиям, учреждениям и организациям-природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов.

Лимиты размещения отходов устанавливают место их размещения, предельные размеры выделяемой площади (объемов) для складирования, способы и условия хранения отходов и другие показатели, связанные с предотвращением или ограничением отрицательного влияния на состояние окружающей природной среды и условия жизни населения.

Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов (п. 6).

На территории Российской Федерации действуют и нормативные правовые акты СССР, которые не противоречат законодательству Российской Федерации. Среди этих актов следует отметить:

постановление Совета Министров СССР от 16.12.1981

№1180 «О нормативах предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и вредных физических воздействий на нее», в соответствии с которым нормы ВВВ (ПДВ, ВСВ) устанавливаются для предприятий и иных объектов, имеющих стационарные источники выбросов в атмосферу; разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу выдаются действующим предприятиям, учреждениям и организациям на основании утвержденных нормативов предельно допустимых или временно согласованных выбросов в 3-месячный срок со дня их утверждения. В разрешении должны быть указаны нормативы предельно допустимых или временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, срок действия разрешения, другие условия и требования, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха;

Инструкцию о порядке рассмотрения, согласования и экспертизы воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферу по проектным решениям (ОНД1-84) (утв. Госкомгидрометом СССР 23.04.1984), разрешение на выброс загрязняющих веществ в атмосферу должно быть получено на все проектируемые и реконструируемые источники загрязнения атмосферного воздуха по законченным проектным решениям до утверждения проекта (рабочего проекта) предприятия по форме, приведенной в приложении 7;

методику расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий

(ОНД-86) (утв. Госкомгидрометом СССР 04.08.1986 №192) - основной инструктивно-методический документ по расчету приземных концентраций вредных веществ и групп веществ с эффектом суммации вредного действия в атмосферном воздухе, выбрасываемых предприятием или группами предприятий, на основании которого рассчитывается санитарно-защитная зона (далее - СЗЗ) предприятия или промышленной зоны.

Специально уполномоченными государственными органами в области охраны атмосферного воздуха утверждено значительное количество нормативных инструктивно-методических документов по охране атмосферного воздуха для различных производственных объектов.

Необходимо отметить приказ Минприроды РФ от 31.10.2008 №300 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по контролю и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха» (в ред. от 03.09.2009 №280). Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) разработан в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами по охране природы, защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора за соблюдением требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха, и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по государственному контролю за соблюдением требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха.

Нормативные акты по охране атмосферного воздуха населенных мест, а также воздуха рабочей зоны утверждаются Роспотребнадзором России. Из их числа следует выделить: санитарные правила «Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест. СанПиН 2.1.6.1032-01», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации 17.05.2001 №14, которые разработаны на основании Федерального закона от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Положения о санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 №554;

СанПиН 2.2.1, 2.1.1, 1031-01. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов (утв. постановлением Минздрава России от 17.05.2001 №15 (в ред. от 10.04.2003 №38) - чрезвычайно важный нормативный правовой акт, призванный обеспечить проживание граждан в условиях окружающей среды, безопасных для их жизни и здоровья, так как устанавливает предельно допустимые размеры СЗЗ исходя из особенностей воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на качество атмосферного воздуха.

Государственными стандартами устанавливаются преимущественно требования экологической безопасности к материалам и веществам, применяемым в производстве, к выбросу вредных веществ техническими средствами.

В соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» приняты гигиенические нормативы ГН 2.2.5.2536-09 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в воздухе рабочей зоны» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 03.09.2009 г. №56 (вместе с «Гигиеническими нормативами ГН 2.2.5.2536-09 «Дополнение №5 к ГН 2.2.5-1313-03 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в воздухе рабочей зоны» (зарегистрировано в Минюсте России 13.10.2009 №15014).

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» государственное управление в этой области осуществляется Правительством РФ непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» субъекты Российской Федерации: реализуют государственную политику в области охраны атмосферного воздуха, принимают нормативные правовые акты в этой области; участвуют в разработке предложений по снижению ВВВ, разработке и реализации программ по охране атмосферного воздуха, в организации и осуществлении государственного экологического контроля и мониторинга атмосферного воздуха; координируют воздухоохранную деятельность физических и юридических лиц; регулируют на подведомственной им территории передвижение транспортных средств; проводят мероприятия по защите населения в чрезвычайных ситуациях, связанных с загрязнением атмосферы, информируют население о состоянии атмосферного воздуха, предъявляют иски о возмещении вреда причиненного окружающей среде, в результате нарушения законодательства в области охраны атмосферного воздуха, выявленного в ходе организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» закреплены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст. 34), а нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.

Вместе с тем в федеральных законах и подзаконных актах не конкретизировано участие субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного экологического контроля, в том числе государственного контроля за охраной атмосферного воздуха. В связи с этим при организации такого контроля органам исполнительной власти следует руководствоваться ст. 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой при отсутствии норм о разграничении соответствующих полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации должно быть заключено соглашение о разграничении полномочий по конкретному вопросу в сфере охраны окружающей среды.

Важное значение в формировании качества атмосферного воздуха имеют градостроительное планирование, застройка, а также благоустройство территорий, которые осуществляются при непосредственном участии государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с законодательством РФ государственные органы исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать часть своих полномочий по охране атмосферного воздуха органам местного самоуправления, что должно сопровождаться передачей части финансовых и материально-технических средств.

Статьей 27 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» установлены права и обязанности государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха. Согласно Закону инспекторы имеют право: беспрепятственно посещать объекты хозяйственной и иной деятельности; проверять соблюдение установленных нормативов ВВВ и работу очистных сооружений, средств контроля за ВВВ; проверять соблюдение ПДН; определять размеры вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха; направлять в правоохранительные органы материалы о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха; аннулировать разрешения на ВВВ и ПДН; проводить измерения ВВВ; давать предписания, обязательные для физических и юридических лиц, об устранении правонарушений в области охраны атмосферного воздуха; привлекать к административной ответственности граждан и должностных лиц, виновных в нарушении экологического законодательства; предъявлять иски физическим и юридическим лицам за нарушения законодательства, регулирующего охрану атмосферного воздуха, обосновывать размеры возмещения вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха; направлять в правоохранительные органы материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха для решения вопросов о привлечении к ответственности лиц, виновных в указанных нарушениях;

аннулировать разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него или приостанавливать действие таких разрешений на определенный срок, если условия таких разрешений не соблюдаются.

Нормы данной статьи были конкретизированы в Положении о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха (утв. постановлением Правительства РФ от 15.01.2001

№31). Согласно этому Положению Минприроды России и его территориальные органы осуществляют государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха во взаимодействии с Минздравсоцразвития России и Росгидрометом; должностные лица Росприроднадзора контролируют соблюдение стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, в том числе проведения производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, а также установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух и других условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него.

В обязанности инспекторов Росприроднадзора и его территориальных органов входит:

осуществление контроля за соблюдением нормативов ВВВ, а также иных условий, предусмотренных разрешением (лицензией) на ВВВ;

обеспечение контроля за выполнением заключений государственной экологической экспертизы;

обоснование размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха;

информирование органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и правоохранительных органов о нарушениях законодательства в области охраны атмосферного воздуха;

подготовка и направление материалов о нарушениях законодательства в правоохранительные органы;

взаимодействие с общественными природоохранными организациями при осуществлении контроля.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют деятельность по охране атмосферного воздуха, руководствуясь Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 №404). Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности министерства; осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользования.

Минприроды России руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Общие требования к проведению государственного контроля на предприятиях установлены Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии со ст. 2 названного Закона государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Проведение экологического контроля регулируется Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (утв. постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 №53 (в ред. от 31.03 2009 №285).

Государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. В государственный экологический контроль входит государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).