Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Государственный экологический контроль осуществляется должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 25.09.2008 №716 «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)», и должностные лица уполномоченных органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Этими Правилами предусмотрен порядок допуска должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль, на объекты Вооруженных Сил Российской Федерации. Должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющие в соответствии с установленным порядком государственный контроль на объектах Вооруженных Сил Российской Федерации, перед проведением проверки должны ознакомить командование воинской части с планом ее проведения. При проведении проверки должностным лицом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов разрешается ознакомление лишь со сведениями, имеющими отношение к вопросам охраны окружающей среды.

Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют также предупредительный контроль, а именно проводят государственную экологическую экспертизу планов, программ в области охраны атмосферного воздуха, предпроектной и проектной документации на строительство предприятий, имеющих источники выбросов в атмосферный воздух. Планируемая деятельность осуществляется на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы по материалам, обосновывающим экологическую допустимость возможного воздействия. Однако порядок представления заключения государственной экологической экспертизы в органы государственного контроля (надзора) с целью проверки соответствия фактической деятельности проектным решениям, имеющим такое заключение, до настоящего времени не утвержден.

Современная система федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных в сфере охраны природы, сформирована в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и в нее в настоящее время входят: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации и ее территориальные органы осуществляют государственный санитарный надзор за состоянием и охраной атмосферного воздуха в части соблюдения санитарных правил, гигиенических нормативов, согласно постановлению Правительства РФ от 15.09.2005 №569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации»). Органы Роспотребнадзора осуществляют надзор за соблюдением гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, а также требований охраны атмосферного воздуха от загрязнения при строительстве и вводе в эксплуатацию предприятий, иных объектов, влияющих на качество атмосферного воздуха, и при проведении производственного контроля за охраной атмосферного воздуха.

Федеральный центр Роспотребнадзора осуществляет нормирование в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе нормирование качества атмосферного воздуха населенных мест, а также обеспечение нормативными правовыми актами подчиненных ему городских, районных, областных центров Роспотребнадзора. Должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, обладают полномочиями, установленными статьями 50, 51, 52 и 53 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», и несут ответственность за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, а также за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и руководствуется Положением о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 №372.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды обеспечивает в установленной сфере деятельности выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации, в том числе по Конвенции Всемирной метеорологической организации, рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, подписанному в г. Мадриде 4 октября 1991 г.

Росгидромет осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, ведет государственный мониторинг атмосферного воздуха.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ее территориальные органы ведут наблюдение за состоянием атмосферного воздуха, учет вредных воздействий на него; составляют прогнозы неблагоприятных метеорологических условий, влияющих на уровень загрязнения воздуха, и доводят эту информацию до предприятий, являющихся источниками загрязнения; обеспечивают информирование органов исполнительной власти об аварийных выбросах, которые могут угрожать жизни и здоровью людей; участвуют в контроле за ВВВ в период неблагоприятных метеорологических условий.

Главное управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения и его подразделения на местах осуществляют государственный контроль за выполнением мероприятий по охране атмосферного воздуха в части соблюдения нормативов ПДК, а также уровней шума, установленных для автотранспортных средств в соответствии с Законом РФ от 18.04.1991 №1026-1 «О милиции». Постановлением Правительства РФ от 06.02.2002 №83 «О проведении регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» установлено требование о проведении соответствующих регулярных проверок автотранспортных средств силами МВД России - государственного технического осмотра.

Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и ее государственные органы (Главгостехнадзор России) (в ред. постановления Правительства РФ от 02.02.1998 №141), осуществляют надзор за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования независимо от их принадлежности (кроме машин Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации, а также параметров машин, подконтрольных Гостехнадзору России и Главгосэнергонадзору России) по нормативам, обеспечивающим безопасность для жизни, здоровья людей. Главгостехнадзор России имеет право запрещать эксплуатацию поднадзорных самоходных машин и других видов техники, техническое состояние которых не соответствует требованиям охраны окружающей среды или не отвечает требованиям безопасности, давать обязательные предписания юридическим лицам, должностным лицам и физическим лицам об устранении нарушений по вопросам, входящим в компетенцию органов гостехнадзора, запрашивать и получать в установленном порядке от организаций и должностных лиц сведения о соблюдении ими правил и норм эксплуатации поднадзорных органам гостехнадзора машин и оборудования.

В некоторых городах в органах МВД России, по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами исполнительной власти городов, создаются специальные подразделения экологической милиции, осуществляющие свои полномочия по охране окружающей среды, включая атмосферный воздух.

Так, во исполнение постановления Администрации Брянской области от 10.11.2006 №659 «О создании в структуре милиции общественной безопасности УВД Брянской области экологического подразделения милиции общественной безопасности УВД Брянской области», с 1 января 2007 г. функции по выявлению и пресечению правонарушений в сфере охраны окружающей среды на территории Брянской области возложены на экологическое подразделение милиции общественной безопасности УВД Брянской области.

Санитарно-экологическая милиция создана в городе Самаре в 1990 г. О необходимости существования данного подразделения свидетельствуют показатели административной практики. Однако действующее административное законодательство не позволяло эффективно принимать меры к правонарушителям, в связи с этим разработано и принято Решением Самарской Городской Думы от 04.04.1996 №85 «Положение о подразделении милиции общественной безопасности г. Самары по контролю за санитарным состоянием территории города».

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 27.12.2009 №374-ФЗ): ст. 6 и 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (в ред. от 05.04.2010 №40-ФЗ), ст. 2, 9 Закона РФ «О милиции», п. 2 Указа Президента РФ от 12.02.1993 №209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» (в ред. от 02.12.1998 г. №1454), ст. 24, 32 Закона Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области» Муниципальным Советом г. Воронежа принято постановление «О мерах по укреплению экологической безопасности на территории г. Воронежа вместе с Временным положением о роте по предупреждению и пресечению экологических преступлений и правонарушений муниципального полка патрульно-постовой службы милиции г. Воронежа. Во исполнение указанного постановления в порядке эксперимента создана на базе муниципального полка патрульно-постовой службы милиции г. Воронежа рота по предупреждению и пресечению экологических преступлений и правонарушений. Основными задачами роты являются предупреждение и пресечение экологических преступлений и правонарушений в сфере природоохранного и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Рота принимает участие в обеспечении режима экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности при проведении карантинных мероприятий, в том числе при чрезвычайных ситуациях на территории города, оперативно реагирует на сообщение о совершении экологических преступлений и правонарушений, передает информацию о состоянии окружающей среды, полученную в ходе служебной деятельности, в природоохранные органы, вносит предложения по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды.

В отделах по охране общественного порядка города Уфы образованы отделения (группы) по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений в сфере санитарии и экологии. Это весь перечень создания экологической милиции на территории страны по состоянию на май 2010 г.

С учетом негативного влияния промышленных предприятий на атмосферный воздух огромная роль в обеспечении его качества должна быть отведена Ростехнадзору и его территориальным органам (Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №401). Такой документ, как Декларация о промышленной безопасности, содержащая сведения о воздействии на окружающую среду, в том числе на атмосферный воздух, согласовывается с территориальными подразделениями Ростехнадзора России. Декларация, положение которой утверждено постановлением Правительства РФ от 01.07.1995 №675 «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации», является документом, определяющим возможность характер и масштабы чрезвычайных ситуаций на промышленном объекте и мероприятия по их предупреждению и ликвидации. Кроме того, Ростехнадзор России и его территориальные органы осуществляют надзор за технологическими процессами поднадзорных предприятий, включая газоочистку при ВВВ. Вместе с тем Ростехнадзор России, так же как и его территориальные органы, не проводит специальные проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха - только в процессе проверки исполнения законодательства о промышленной безопасности.

В соответствии с совместными указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль (надзор) за обеспечением экологической безопасности, деятельность по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха должна осуществляться при тесном взаимодействии правоохранительных и природоохранных органов. Однако такое взаимодействие на местах должным образом не организовано, координация действий между этими структурами отсутствует. Недостаточен и обмен сведениями о выявляемых правонарушениях, об их динамике и условиях возникновения, что не позволяет как природоохранным органам, так и органам прокуратуры иметь полную, объективную информацию о состоянии законности и правопорядка в рассматриваемой сфере и использовать возможности прокуратуры по эффективному и своевременному реагированию на противоправные действия со стороны граждан и юридических лиц.

Зачастую органы государственного контроля не направляют материалы по фактам экстремального загрязнения воздуха в правоохранительные органы либо направляют их несвоевременно. Представляемые материалы часто не содержат необходимых документов, заключений специалистов, не указывается размер вреда, причиненного человеку и окружающей среде.

Несвоевременное извещение прокуроров о фактах техногенных аварий лишает следственные органы возможности вовремя провести ряд следственных действий, в том числе осмотр места происшествия, и препятствует качественному расследованию уголовных дел.

2. Подготовка к проведению проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха

2.1 Основные источники информации о состоянии законности в сфере охраны атмосферного воздуха

Одним из важнейших условий эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является наличие достаточно полной и четкой информации о состоянии воздуха, динамике правонарушений в области его охраны на поднадзорной прокурору территории или на поднадзорных ему объектах, а также информации о финансовом обеспечении природоохранной деятельности на поднадзорных территориях и объектах. В ходе прокурорских проверок важно выявить не только сами правонарушения, причины и условия, им способствующие, но также факторы, способствующие пресечению правонарушений в области охраны атмосферного воздуха и улучшению его качества.

Важным источником информации о нарушениях являются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в которых регламентируются вопросы, связанные с исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Информация, подлежащая анализу и проверке прокурором, может быть разделена на два вида: первичная и переработанная.

К первичной информации относятся единичные сведения о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха, поступающие в прокуратуру от государственных органов представительной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, специально уполномоченных государственных органов в области охраны атмосферного воздуха (Минприроды России и его территориальных органов; Роспотребнадзора и его областных, районных, городских, краевых и республиканских центров; Росгидромета и его территориальных органов, организаций, ему подчиненных), а также граждан, общественных организаций, юридических лиц. Нередко прокуроры получают такие сведения из средств массовой информации.

Сведения о состоянии атмосферного воздуха, воздухоохранных мероприятиях и нарушениях законодательства могут быть получены из статистической отчетности (федеральной, областной, городской, районной и т.д.). Информация о правонарушениях и преступлениях в области охраны атмосферного воздуха содержится в материалах гражданских, арбитражных и уголовных дел.

Из форм статистической отчетности может быть получена следующая информация:

из формы №2-тп (воздух), годовая, - данные о состоянии атмосферного воздуха, количестве (объемах) ВВВ, об источниках ВВВ, о проводимых воздухоохранных мероприятиях;

из формы №4-ос «Отчет о текущих затратах на охрану природы», годовая, - данные о финансировании природоохранных мероприятий хозяйствующими субъектами и из государственного бюджета;

из формы П «Отчет о работе прокурора…» (полугодовой, годовой) - раздел «Статистические данные о работе прокурора по вопросам, связанным с охраной природы» - данные об общем количестве выявленных правонарушений в области охраны природы, и в частности охраны вод, атмосферного воздуха, земель; о количестве выявленных незаконных правовых актов; количестве принесенных прокурором протестов, внесенных представлений, объявленных предупреждений, направленных в суд исков и отклоненных судом; количестве возбужденных административных и уголовных дел; количестве правонарушений, выявленных государственными органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами государственного контроля, органами внутренних дел и иными организациями; о числе лиц, привлеченных по представлению прокурора к ответственности, и лиц, наказанных в административном порядке по представлению прокурора;

из формы 1-Г (ГИЦ МВД России) «Единый отчет о преступности», годовой, - данные о количестве зарегистрированных преступлений, предусмотренных гл. 26 УК РФ (Экологические преступления), и о числе лиц, совершивших эти преступления;

из формы 1-Е «Отчет о следственной работе» - данные о количестве направленных прокурорами в суд дел о загрязнении вод, атмосферы, морской среды (ст. 250, 251, 252 УК РФ), числе обвиняемых по направленным в суд делам, количестве прекращенных прокурорами и следователями дел и числе лиц, в отношении которых дела прекращены;

из формы 1-АЭ - сведения о выявленных правонарушениях в сфере экономики.

Информация о состоянии атмосферного воздуха и законности в области его охраны имеется в ежегодных государственных докладах «О состоянии окружающей среды в Российской Федерации» и в аналогичных докладах субъектов Российской Федерации, а также в ежегодных государственных докладах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Информацией о состоянии атмосферного воздуха располагают также Росгидромет, его территориальные органы и иные, подчиненные ему организации (государственные предприятия, научные институты).

Информация о деятельности контролирующих органов в области охраны атмосферного воздуха, причиненном ущербе, количестве обследованных предприятий, сумме штрафов, числе привлеченных к административной ответственности должностных лиц и граждан, суммах, на которые удовлетворены иски, может быть получена в Минприроды России и Роспотребнадзоре России.

Первичной информацией о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха на транспорте располагают также территориальные подразделения ГИБДД, в том числе информацией о выпуске автотранспортными предприятиями на линию автомобилей, показатели ВВВ в выхлопных газах которых превышают установленные технические нормативы.

Не менее важна информация, поступающая из районных органов прокуратуры, так как именно она позволяет выявить проблемные вопросы в области охраны атмосферного воздуха на местах, конкретизировать цели и задачи проверок.

Следует отметить, что в последние годы усилились требования Генеральной прокуратуры РФ к информации о нарушениях экологического законодательства, поступающей от прокуроров субъектов Российской Федерации. Однако эта информация часто недостаточна для оценки состояния законности в области охраны атмосферного воздуха и не позволяет сделать выводы о причинах и об обстоятельствах, способствующих экологической преступности в отдельных регионах. Необходимо, чтобы прокуроры, оценивая состояние законности в этой сфере, рассматривали его через призму здоровья населения и (или) состояния основных природных комплексов.

Целесообразно также на территориях, где количество вредных веществ в атмосферном воздухе превышает предельно допустимые их концентрации, установленные санитарными нормами и правилами, регулярно получать из поликлиник и других органов здравоохранения сведения о соответствующих заболеваниях среди населения.

Для организации и проведения плановых проверок важное значение имеет информация, полученная на основании систематизации, обобщения первичной информации, анализа статистических данных и информационных отчетов специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Аналитическая работа состоит: в сборе информации, оценке ее качества и достаточности для решения поставленных задач, обеспечении сопоставимости и систематизированности для последующей обработки; обработке собранной информации (анализе информации, выявлении зависимостей между состоянием атмосферного воздуха и состоянием законности в области охраны атмосферного воздуха); определении круга субъектов, подлежащих проверке, формулировке вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах и организациях, определении информации, представляемой в правоохранительные и иные государственные органы контроля для организации совместных проверок и выработки скоординированных действий; доведении результатов анализа до прокуроров и иных компетентных лиц правоохранительных органов, а также органов государственного контроля.

При получении первичной информации (сигнала) о нарушении законодательства об охране атмосферного воздуха прокурором может быть принято решение о проведении проверки прокуратурой либо о поручении проведения проверки поступившего сигнала о нарушении законодательства специально уполномоченному государственному органу, осуществляющему контроль за охраной атмосферного воздуха. При этом следует руководствоваться приказом Генерального прокурора РФ «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» от 17 декабря 2007 №200, действие которой распространяется на заявления, жалобы, запросы, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод, человека и гражданина, интересов общества и государства, подготовленной в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральным законом от 02.05.2006

№59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Инструкция устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в системе прокуратуры Российской Федерации обращений граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных лиц и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации. Согласно Инструкции заявления и сообщения о любом совершенном и подготавливаемом преступлении рассматриваются в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры проводят проверки по фактам действий должностных лиц, специально уполномоченных государственных органов по охране атмосферного воздуха и других государственных органов исполнительной власти, а также физических и юридических лиц, действия (бездействие) которых привели к значительному загрязнению атмосферного воздуха, последствием чего стало ухудшение здоровья населения или значительный экологический вред, повлекший ущемление прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Обязательной прокурорской проверке подлежит информация:

о принятии органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, применение которых может негативно отразиться на качестве атмосферного воздуха и здоровье населения;

о незаконных действиях (бездействии) органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, повлекших загрязнение атмосферного воздуха и иные негативные изменения, причинение вреда жизни, здоровью граждан, их имуществу;

о противоправных действиях (бездействии), содержащих признаки экологических преступлений, предусмотренных гл. 26 (ст. 246 - 249, 251) УК РФ, повлекших значительное загрязнение атмосферного воздуха.

2.2 Типичные нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха

Нарушения в сфере атмосферного воздуха выявлены почти всеми прокурорами субъектов Российской Федерации, основными из которых явились функционирование предприятий, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ, без специального разрешения либо с истекшим сроком действия указанного разрешения, отсутствие проекта нормативов предельно допустимых выбросов, эксплуатация оборудования предприятий в отсутствие режимных карт и экологических паспортов, эксплуатация предприятий в отсутствие разработанных мероприятий по регулированию выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях, отсутствие производственного контроля на предприятиях, осуществляющих выбросы в атмосферный воздух, отсутствие разработанных санитарно-защитных зон на предприятиях.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что нередко только после вмешательства органов прокуратуры предприятиями принимались меры к устранению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. Например, только после иска Нижегородской межрайонной природоохранной прокуратуры ООО ДСК «Воротынская», занимающееся производством строительных материалов, изготовлением асфальтобетонной смеси, разработало проект нормативов предельно-допустимых выбросов и получило разрешение на выбросы загрязняющих веществ. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Астраханской, Брянской, Кемеровской, Костромской, Липецкой, Новгородской, Нижегородской, Рязанской областей, Республики Татарстан и других регионов.

Вопреки требованиям законодательства органами Роспотребнадзора не в полной мере осуществлялись полномочия государственного контроля за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Не во всех случаях выдавались предписания об устранении правонарушений, принимались меры по привлечению виновных к установленной законом ответственности. Необоснованно задерживалась выдача санитарно-эпидемиологического заключения на проект нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу. Так, решением Арбитражного суда Волгоградской области удовлетворено заявление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании незаконным бездействия Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области, выразившегося в необоснованной задержке на 6 месяцев выдачи ООО «СМУ-3» санитарно-эпидемиологического заключения на проект нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу для котельной. Аналогичные нарушения выявлены в Ставропольском крае и других регионах.

Кроме того, вопреки требованиям ст. 5, 6 и 27 Федерального закона №96-ФЗ, п. 5.1.14 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №400, территориальными органами Росприроднадзора не в полном объеме осуществлялись полномочия по контролю и надзору в сфере охраны атмосферного воздуха, меры к реальному устранению нарушений не принимались. Так, при выявлении Управлением Росприроднадзора по Краснодарскому краю в деятельности ООО «ЮНП-Ейск», ООО «КубаньАгроПром», ООО «Акватория лета», ДОЛСТ «Ейск» и ряда других предприятий нарушений в области охраны атмосферного воздуха, предписания об их устранении не выносились. Вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ не рассматривались. Кроме того, вопреки требованиям ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ при выявлении нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха инспекторами территориальных управлений Росприроднадзора в одних случаях назначались административные наказания в виде штрафа, в других - аналогичные материалы направлялись в суд для приостановления деятельности предприятий. Уместно отметить, что при проверке филиала «МЖК Краснодарский» - ООО «МЭЗ Юг Руси» установлено, что предприятие осуществляло деятельность в отсутствие разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу, в связи с чем Управлением Росприроднадзора по краю материал направлен в суд для приостановления деятельности филиала. Однако при выявлении аналогичных нарушений в деятельности ООО «Петровский кирпичный завод» государственные инспектора Управления Росприроднадзора ограничились привлечением правонарушителя к административной ответственности по ст. 8.1 КоАП РФ. Нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха вскрыты прокурорами также в управлениях Росприроднадзора по Курской, Липецкой и других областей.

Вышеизложенное свидетельствует об избирательном подходе территориальных органов власти при применении мер административного характера и создает условия для уклонения правонарушителя от ответственности.

По-прежнему значительное количество хозяйствующих субъектов допускают нарушения требований федерального законодательства о своевременном внесении платы за негативное воздействие на окружающую среду либо не состоят на учете в органах Ростехнадзора.

В ходе прокурорских проверок выявлены нарушения при выдаче органами государственной власти разрешительной документации в области охраны атмосферного воздуха.

Так, Череповецкой природоохранной межрайпрокуратурой установлено, что Управлением Ростехнадзора по Вологодской области отдельным хозяйствующим субъектам выдавались разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух на срок, меньше чем срок действия установленных нормативов ПДВ. Управлением Ростехнадзора по Рязанской области систематически нарушались сроки рассмотрения заявлений о выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Прокурорами предъявлялись требования о понуждении к устранению нарушений в рассматриваемой сфере, в части разработки санитарно-защитной зоны предприятий.

Например, по иску Мурманского межрайонного природоохранного прокурора решением суда ООО «Мурманские рыбопродукты» было обязано разработать проект санитарной защитной зоны. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Нижегородской, Новгородской, Костромской, Липецкой, Кемеровской областей, Республики Татарстан.

Помимо разработки санитарно-защитной зоны природопользователи посредством вынесенных судебных решений, по заявлениям прокуроров, обязывались получить разрешения на выбросы загрязняющих веществ, разработать проекты нормативов предельно допустимых выбросов либо отремонтировать пылегазоочистное оборудование.

Так, решением Светлоярского районного суда Волгоградской области удовлетворен иск прокурора об обязании ОАО «БИОТЕХ» произвести ремонт оборудования по очистке промышленных выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Ответчик осуществлял эксплуатацию оборудования по очистке промышленных выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух с неисправными воздуховодами, что приводило к выбросам загрязняющих веществ (диоксида азота, окиси азота, оксида углерода, бензопирена) в атмосферный воздух. Аналогичные нарушения были выявлены и устранены мерами прокурорского реагирования в Костромской области.

Прокурорами выявлены нарушения ст. 13 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» от 19.07.1998 №113-ФЗ, а также ряда положений Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации, утвержденного приказом Минприроды России от 31.10.2008 №299.

Так, на момент проверки исполнения законодательства о мониторинге атмосферного воздуха в государственном учреждении «Липецкий областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» земельные участки, занятые стационарными постами наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, входящими в состав государственной наблюдательной сети, и расположенные на территории г. Липецка, в установленном порядке оформлены не были, а также не обеспечены минимальными охранными зонами. При таких условиях размещения постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, проводимый мониторинг не дает в полном объеме реального представления о загрязнении воздушного бассейна.

При подготовке к прокурорской проверке исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха следует руководствоваться приказами Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 07.05.2008 №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур».

Эффективность проверки обеспечивается четким определением ее целей и задач, исходя из содержания поступившей информации о правонарушении. Каждая проверка информации имеет свой предмет установления незаконных действий (бездействия).

Проверки могут проводиться по конкретному вопросу в одном или нескольких структурных подразделениях Минприроды России или Роспотребнадзоре России. Например, сообщение о нарушении при выдаче разрешения на временно согласованный выброс вредных веществ территориальным органом Минприроды России может стать основанием для проверки выдачи самих разрешений на ВВВ и ПДН физическим и юридическим лицам, имеющим стационарные источники ВВВ.

Проверки могут быть целевыми и охватывать в целом всю систему государственных органов, осуществляющих управление и контроль в области охраны атмосферного воздуха. Они проводятся, как правило, на основе результатов анализа состояния законности в области охраны атмосферного воздуха и обобщения поступившей в органы прокуратуры информации о рассматриваемых правонарушениях. При организации целевых прокурорских проверок необходимо учесть все виды возможных нарушений, за которые законом установлена административная или уголовная ответственность, в том числе правил промышленной безопасности.

При проведении целевой проверки следует выяснить: обеспечиваются ли права граждан на благоприятные условия проживания (в отношении качества атмосферного воздуха); как органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, государственные органы контроля и надзора реализуют предоставленные им законодательством Российской Федерации полномочия по созданию благоприятных условий проживания населения; обеспечивается ли ими соблюдение законности в области охраны атмосферного воздуха; какие меры предпринимаются по сохранению и улучшению его качества. При проведении такого вида проверки в первую очередь проверяется информация, поступающая в прокуратуру, в частности, о ненадлежащем исполнении своих обязанностей должностными лицами территориальных органов Министерства природных ресурсов и экологии РФ или Роспотребнадзора, в работе должностных лиц территориальных органов Минприроды России, об уклонении их от проведения проверок и о непринятии ими мер по устранению правонарушений в области охраны атмосферного воздуха, о превышении полномочий при наложении административных взысканий, об отсутствии контроля за исполнением их предписаний и постановлений предприятиями и иными организациями.

Подготовка к прокурорской проверке должна включать:

изучение Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, изложенные в информации (сигнале), поступившей в прокуратуру;

изучение нормативных правовых актов, устанавливающих требования по учету негативного воздействия на атмосферный воздух и по контролю за этим воздействием, законность и обоснованность действий должностных лиц по выдаче разрешений на ВВВ в атмосферный воздух в субъекте Российской Федерации;

изучение данных, отражающих фактическое состояние атмосферного воздуха, которые характеризуются физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;

изучение результатов проверок, проведенных на предприятии(ях) органами государственного контроля, по охране атмосферного воздуха;

изучение результатов экологического контроля, проводимого в субъекте РФ;

изучение приказов, инструкций, указаний Генерального прокурора РФ, устанавливающих требования к прокурорским проверкам в этой области;

подбор специалистов, которых необходимо привлечь к проверке;

ознакомление с материалами ранее проведенных прокурорских проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха.

Результативность проверки определяется уровнем знаний соответствующих нормативных правовых актов, а также уровнем организации ее проведения, четкостью определения ее задач, содержания, источников и средств получения информации, возможных форм реализации материалов проверки. Все эти положения должны найти отражение в задании на проведение проверки, разработка которого предшествует самой проверке. В задании необходимо предусмотреть и формы работы участвующих в проверке специалистов.

К прокурорской проверке исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха рекомендуется привлекать специалистов в различных отраслях знаний - охраны атмосферного воздуха, специалистов-технологов по газоочистному оборудованию и др. При получении сведений о загрязнении, которое могло повлечь ухудшение состояния естественных экологических систем или нанесение вреда здоровью человека, к прокурорской проверке следует привлечь должностных лиц территориальных органов Минприроды России, Роспотребнадзора.

Если загрязнение атмосферного воздуха повлекло ухудшение здоровья населения, то врачи и специалисты Роспотребнадзора должны дать ответы на следующие вопросы: каковы органолептические свойства загрязняющих атмосферный воздух веществ, особенности их кумулятивного воздействия, класс опасности и токсичности выбрасываемых загрязняющих веществ, предельно допустимые нормативы их выбросов и концентраций в атмосферном воздухе.

3. Проведение прокурорских проверок

3.1 Проведение прокурорских проверок в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления

Основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. С учетом экологической обстановки в каждом регионе необходимо наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.

При проведении проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления следует иметь в виду их полномочия в области охраны окружающей среды, в том числе по финансово-экономическому обеспечению воздухоохранных мероприятий, благоустройству территорий, а также по координации природоохранной деятельности на подведомственной им территории.

Проведенные прокурорами проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха показали, что указанные органы не обеспечивают благоприятные (нормативно обеспеченные) условия проживания граждан и не реализуют в полном объеме свои полномочия по предупреждению негативного воздействия выбросов загрязняющих веществ предприятиями в атмосферный воздух, а также иных вредных физических воздействий на него. В том числе эти органы:

принимают решения о размещении предприятий, оказывающих негативное воздействие на атмосферный воздух, без согласования документации с государственными органами, специально уполномоченными в области охраны окружающей среды, и иными государственными органами контроля;

не инициируют проведение общественной экологической экспертизы по экологически опасным объектам, планируемым к размещению на территории муниципального образования;

не осуществляют должным образом контроль за природоохранной деятельностью хозяйствующих субъектов, не ведут учет источников выбросов в атмосферный воздух на территории муниципального образования;

не предпринимают меры по организации общественного движения за улучшение качества окружающей среды и общественного экологического контроля;

не проводят работу среди населения по повышению экологических знаний.

При проведении проверки в органах исполнительной власти субъекта Федерации прокурор выясняет следующие вопросы:

какие нормативные правовые акты приняты с целью обеспечения прав граждан на чистый воздух;

какие федеральные программы и программы субъекта Федерации в области охраны атмосферного воздуха приняты, в каком объеме они фактически реализуются на территории субъекта Федерации, каковы фактические объемы финансирования этих программ из федерального бюджета и из бюджета субъекта Федерации;

утверждены ли порядок финансирования программ по охране атмосферного воздуха и порядок контроля за расходованием бюджетных средств субъекта Федерации на воздухоохранные или иные природоохранные цели;

проводились ли проверки расходования средств на реализацию воздухоохранных мероприятий, определенных федеральными и региональными программами в области охраны атмосферного воздуха, каковы результаты этих проверок;

каким правовым актом определено участие субъекта Федерации в организации государственного мониторинга атмосферного воздуха и государственного контроля в этой области, в чем практически оно проявляется;

какие мероприятия проводятся по координации деятельности государственных органов контроля в области охраны атмосферного воздуха, каким нормативным правовым актом эта координация регулируется;

какова форма участия субъекта Федерации в организации социально-гигиенического мониторинга, в том числе мониторинга атмосферного воздуха в населенных пунктах, осуществляется ли финансирование этих работ из бюджета субъекта Федерации, местного бюджета;

какие правовые акты, касающиеся организации охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, приняты;

соблюдаются ли требования Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 №372) при принятии решений по объектам, имеющим источники воздействия на атмосферный воздух;

организуются ли общественное обсуждение программ охраны атмосферного воздуха по проектным решениям намечаемой деятельности, которая может оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, и общественный контроль за охраной атмосферного воздуха;

участвуют ли органы исполнительной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления в приемке производственных объектов, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ;

обладают ли органы исполнительной власти субъекта Федерации информацией о размещении жилых строений в санитарно-защитной зоне предприятий, и какие меры принимаются по их выводу;

утверждаются ли субъектом Федерации дифференцированные ставки платы за загрязнение атмосферного воздуха, согласованы ли они со специально уполномоченным федеральным органом;

утверждены ли в субъекте Федерации нормативные правовые акты, регулирующие выбросы в периоды неблагоприятных метеорологических условий;

какие реально принимаются меры по защите населения в чрезвычайных ситуациях, возникающих в результате загрязнения атмосферного воздуха, и создан ли резерв для ликвидации чрезвычайных ситуаций, расходуются ли из него средства для ликвидации ситуаций, связанных с загрязнением атмосферного воздуха;

размещаются ли на территории субъекта Федерации объекты, которые могут оказать негативное воздействие на состояние озонового слоя, какие меры принимаются к ликвидации или перепрофилированию этих объектов;

какие меры принимаются для снижения воздействия автотранспортных средств на атмосферный воздух, в том числе их акустического воздействия;

приняты ли субъектом Федерации правовые акты о запрещении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха.

В органах местного самоуправления прокурор должен выяснить те же вопросы, касающиеся регулирования деятельности в области охраны атмосферного воздуха, что и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При проверке деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой области на территории муниципального образования следует руководствоваться не только законодательством об охране атмосферного воздуха, Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или иными федеральными законами, регламентирующими осуществление финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, но и постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21.10.1993 №22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в котором даны разъяснения по отдельным положениям применения законодательства об охране атмосферного воздуха. В нем, в частности, указано, что органам местного самоуправления не предоставлено право введения дополнительных платежей за загрязнение окружающей среды и размещение отходов.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о распространенном характере нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. Выявлены многочисленные случаи эксплуатации производственных объектов в отсутствие разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разрешений на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух, либо с истекшим сроком их действия, отсутствие проекта нормативов предельно допустимых выбросов.

С учетом того, что эти органы регулируют на подведомственной им территории деятельность по размещению и контролю за твердыми бытовыми отходами, особое внимание здесь необходимо уделить вопросам их взаимодействия. Так в соответствии со ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации требуется обеспечивать взаимодействие с органами государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха при согласовании мест хранения и утилизации дурнопахнущих бытовых отходов и контролю за своевременным вывозом этих отходов.

3.2 Проведение прокурорских проверок в государственных органах надзора и контроля, других органов

Прокурорские проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха проводятся в территориальных органах Министерства природных ресурсов Российской Федерации, районных, городских центрах Роспотребнадзора, в отделениях, а также в управлениях органов внутренних дел.

При проведении прокурорами ряда субъектов Федерации проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха выявлено, что органы государственного контроля за охраной атмосферного воздуха (территориальные органы Минприроды России и центры Роспотребнадзора) допускают нарушения требований законодательства при производстве дел об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере: протоколы и постановления содержат неполные сведения о характере правонарушений и лицах, их совершивших; отказы нарушителей от дачи объяснений вопреки требованиям закона не фиксируются; иногда необоснованно прекращаются административные производства.

Несмотря на принимаемые меры, эффективность работы контролирующих органов в борьбе с экологическими нарушениями остается неадекватной складывающейся опасной обстановке. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что органами Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Ростехнадзора и другими органами допускались существенные нарушения исполнения законодательства.

Так, в нарушение ст. 5 Федерального закона от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», п. 5.3.3 Положения о Ростехнадзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №401, Управлением Ростехнадзора по Волгоградской области отдельным хозяйствующим субъектам выдавались разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух на срок меньше, чем срок действия установленных нормативов предельно допустимых выбросов. Управлением Ростехнадзора по Рязанской области систематически нарушались сроки рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

При проведении проверки в государственных органах контроля за охраной атмосферного воздуха прокурор знакомится: с приказами, инструкциями и другими документами, изданными руководителями этих органов; текущими и перспективными планами работы; с журналами и книгами учета, в том числе с данными автоматизированного учета и экологического аналитического контроля; с протоколами, предписаниями, постановлениями и иными актами указанных органов; с ответами руководителей предприятий на эти акты; с письмами, жалобами и заявлениями, поступившими в органы государственного контроля, по вопросам охраны атмосферного воздуха. Прокурор беседует с руководителями отделов, инспекторами и иными должностными лицами, требуя от них устные и письменные объяснения. В ходе проверки прокурор должен определить законность действий этих должностных лиц, причины низкой эффективности их деятельности и меры, способствующие повышению ее эффективности и улучшению качества атмосферного воздуха. Прокуроры руководствуются приказом Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Прокуроры обязаны: