Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

производить формирование ежегодных сводных планов проведения плановых проверок путем проверки законности предложений органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, представляющих проекты таких планов, и их сведение в пределах соответствующих территорий;

оганизовать учет проводимых органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок.

При проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля уделять особое внимание исполнению требований Федерального закона №294-ФЗ и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Организовать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля об осуществленных внеплановых выездных проверках субъектов малого и среднего предпринимательства по итогам работы за каждое полугодие.

Обеспечить системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая сведения общественных организаций и средств массовой информации.

В территориальном органе Минприроды России прокурор выясняет следующие вопросы:

обладает ли этот орган полной информацией о состоянии атмосферного воздуха и об источниках ВВВ в атмосферный воздух, достаточной для принятия решений о выдаче разрешений на ПДВ, ВСВ и решений о реализации воздухоохранной деятельности;

утвержден ли перспективный план проверок предприятий, имеющих источники выбросов в атмосферный воздух, соблюдается ли он;

как часто проводятся внеплановые проверки предприятий, что является для этого основанием, осуществляются ли такие проверки по жалобам и заявлениям граждан, регистрируются ли жалобы и заявления;

проводятся ли контрольные проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, в том числе предписаний и постановлений; как регулярно;

устанавливаются ли ВСВ для предприятий, соблюдаются ли при этом требования законодательства о разработке воздухоохранных мероприятий, проверяется ли соблюдение предприятиями сроков поэтапного достижения ПДВ, имеют ли место многократные согласования ВСВ, на каком основании;

ведется ли контроль за соблюдением технических нормативов выбросов владельцами автотранспортных предприятий, располагает ли территориальный орган информацией о количестве токсичных веществ, выбрасываемых с выхлопными газами автотранспортными средствами на территории субъекта Федерации;

все ли предприятия со стационарными источниками ВВВ зарегистрированы, есть ли разрешения на ПДВ, ВСВ, сколько предприятий не имеют соответствующих разрешений;

имеется ли в территориальном органе информация об инвентаризации источников выбросов на предприятиях;

установлен ли перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха;

организован ли контроль за внедрением новых технических средств и оборудования на предприятиях, наличием в стандартах и сертификатах на них требований по воздействию на атмосферный воздух;

для каких предприятий установлены нормативы физических воздействий на атмосферный воздух, осуществляется ли регистрация предприятий, являющихся источником повышенного акустического, электромагнитного и иного негативного физического воздействия на атмосферный воздух;

в каком объеме взимаются сборы за выдачу разрешений (лицензий) на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и иные вредные физические воздействия, соответствуют ли эти сборы законодательству, куда они направляются и в каком объеме;

обладает ли территориальный орган полной информацией о применении на территории субъекта Федерации материалов и веществ, оказывающих негативное влияние на состояние атмосферного воздуха, в том числе таких, степень экологической опасности которых не определена; если такие вещества применяются, какие меры принимаются по установлению их ПДК;

всегда ли размещение экологически опасных объектов, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ, согласовывается с территориальными органами Минприроды России и Роспотребнадзора;

как обеспечивается контроль за соблюдением заключений государственной экологической экспертизы по проектам строительства объектов, имеющих источники выбросов в атмосферный воздух;

всегда ли при проведении государственной экологической экспертизы проводятся проверки наличия материалов, касающихся оценки воздействия на атмосферный воздух планируемых выбросов загрязняющих веществ, прогнозируемого состояния качества атмосферного воздуха при реализации планируемых решений и мероприятий по снижению негативного воздействия до нормативно разрешенного;

осуществляется ли контроль за сжиганием отходов производства и потребления, осуществляется ли это сжигание с использованием специальных установок; если нет, то в каких случаях установки не применяются;

всегда ли выявляются лица, виновные в загрязнении атмосферного воздуха, и всегда ли они привлекаются к установленной законом ответственности;

всегда ли при привлечении к ответственности за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха решения контролирующих органов соответствуют законодательству Российской Федерации, в том числе постановления о приостановлении ВВВ;

какие санкции применяются при привлечении к административной ответственности лиц за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха, все ли они соответствуют КоАП РФ (проверить дела об административных правонарушениях за загрязнение атмосферного воздуха);

всегда ли при загрязнении атмосферного воздуха устанавливаются размеры причиненного окружающей среде вреда; какими документами руководствуются контролирующие органы при их определении (ознакомиться с материалами проверок);

во всех ли случаях устанавливаются обстоятельства, способствующие правонарушениям, последствием которых является загрязнение атмосферного воздуха;

направляются ли материалы о загрязнении атмосферного воздуха и вредных воздействиях на него, содержащие признаки преступления, предусмотренного ст. 251 УК РФ, в прокуратуру, соблюдаются ли при этом сроки передачи материалов;

информируют ли территориальные государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления о нарушениях законодательства в области охраны атмосферного воздуха.

В городском, районном, областном или ином территориальном центре Роспотребнадзора прокурор, учитывая полномочия Роспотребнадзора, установленные санитарным законодательством и законодательством об охране атмосферного воздуха, при проведении проверки выясняет следующие вопросы:

осуществляется ли социально-гигиенический мониторинг окружающей среды, соответствует ли его проведение нормативным актам;

участвуют ли органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в организации социально-гигиенического мониторинга, в чем это участие заключается, каким нормативным актом регулируется;

какие меры принимаются в случаях, если по результатам социально-гигиенического мониторинга состояние атмосферного воздуха не соответствует гигиеническим нормативам качества, утвержденным санитарными правилами и нормами;

как превышение ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе отражается на состоянии здоровья населения, что послужило основанием для такой оценки;

что реально делается данным центром для соблюдения нормативов ПДК в атмосферном воздухе;

какие коммунально-производственные и иные предприятия, имеющие источники выбросов химических и биологических веществ в окружающую среду, подлежат санитарному надзору, ведется ли реестр этих предприятий, установлены ли СЗЗ для всех этих предприятий;

регистрируются ли центром вредные вещества, которые используются в производстве и хранятся на территории субъекта Российской Федерации;

осуществляется ли учет источников вредных физических и других воздействий на атмосферный воздух, отрицательно влияющих на здоровье человека;

какие мероприятия реально проводятся с целью снижения негативного воздействия ВВВ на население, принимаются ли меры по приостановке или ограничению деятельности предприятия при нарушении им санитарных норм и правил, регламентирующих требования об охране атмосферного воздуха;

проводятся ли проверки режима использования СЗЗ предприятий и контроль состояния атмосферного воздуха на границах СЗЗ;

поступает ли в центр Роспотребнадзора информация об аварийных выбросах на предприятиях, проводится ли контроль состояния атмосферного воздуха при аварийных ситуациях и неблагоприятных метеорологических условиях;

проводятся ли проверки загрязнения атмосферного воздуха на автозаправочных станциях, каковы результаты этих проверок;

какие меры реагирования применяют должностные лица Госсанэпиднадзора при нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха, санитарных норм и правил;

всегда ли соблюдаются требования законодательства об административных правонарушениях при привлечении лиц к административной ответственности за нарушения санитарного законодательства (проверить дела об административной ответственности за загрязнение атмосферного воздуха);

направляется ли информация о нарушении законодательства об охране атмосферного воздуха, санитарных норм и правил в правоохранительные органы, государственные органы исполнительной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления.

Следует отметить, что в результате прокурорских проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в районных, городских центрах Роспотребнадзора выявлено, что проверки исполнения требований санитарных правил к качеству атмосферного воздуха нередко проводятся должностными лицами этой организации с нарушением законодательства. Они не всегда выясняют все обстоятельства нарушения законодательства. Имеют место случаи, когда к административной ответственности привлекают лиц, не являющихся субъектами данного правонарушения.

В территориальных органах Росгидромета проводятся проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, в том числе в части соблюдения законности этими органами при сборе, анализе и предоставлении информации о состоянии атмосферного воздуха и прогнозах его изменения.

При проведении проверки в территориальном органе Росгидромета прокурор должен выяснить следующие вопросы:

обеспечивается ли мониторинг загрязнения атмосферного воздуха в соответствии с требованиями законодательства о гидрометеорологической службе;

соблюдаются ли требования законодательства о зонах охраны пунктов наблюдения;

проводится ли централизованный учет информации о состоянии атмосферного воздуха в соответствии с нормативными документами;

ведется ли учет заказчиков информации и средств, полученных за информацию, кому предоставляется информация о состоянии атмосферного воздуха за плату и какая именно; предоставляется ли информация о состоянии атмосферного воздуха без оплаты и кому именно (проверить книги учета);

своевременно и регулярно ли осуществляется оповещение природопользователей, имеющих стационарные источники выбросов в атмосферный воздух, о неблагоприятных метеорологических условиях.

Проведенные прокурорами проверки показали, что территориальные органы Росгидромета не осуществляют в полном объеме свои обязанности по контролю за состоянием атмосферного воздуха, возложенные на них законодательством о гидрометеорологической службе.

Росгидромет и его территориальные органы являются ведущими организациями, осуществляющими мониторинг атмосферного воздуха. Однако подразделения Росгидромета допускают нарушения законодательства о гидрометеорологической службе в части размещения пунктов наблюдения.

Согласно ст. 9 Федерального закона от 19.07.1998 №113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» (в ред. от 23.07.2008

№160-ФЗ) для этой деятельности в смежных с ней областях необходима лицензия. Однако, как показывают прокурорские проверки, при отсутствии должного контроля со стороны государственных органов имеют место многочисленные факты проведения предприятиями и организациями, в том числе органами Роспотребнадзора, наблюдений и измерений качества атмосферного воздуха без надлежащим образом оформленных лицензий.

При проведении проверок в Главном управлении Государственной инспекции безопасности дорожного движения и его подразделениях необходимо выяснить следующие вопросы:

каково общее количество эксплуатируемых автотранспортных средств, уровень токсичных веществ в отработанных газах которых превышает установленные технические нормативы, какова тенденция их роста (уменьшения), с чем это связано;

автотранспортные средства каких предприятий наиболее часто эксплуатируются с неисправными или неотрегулированными топливными системами, какие меры принимаются для соблюдения этими автотранспортными предприятиями требований законодательства об охране атмосферного воздуха и правил дорожного движения;

осуществляют ли сотрудники ГИБДД замеры токсичных веществ в отработанных газах автотранспортных средств, что является для этого основанием;

какие меры применяются к нарушителям законодательства об охране атмосферного воздуха (ознакомиться с протоколами об административных правонарушениях, журналами и книгами учета проверяемых автомобилей и иными материалами проверок автотранспортных средств и предприятий).

При проведении проверок в органах внутренних дел прокурору следует ознакомиться с материалами уголовных дел о нарушении общественного порядка, вызвавшего загрязнение атмосферного воздуха и выяснить следующие вопросы:

своевременно ли поступают материалы о загрязнении атмосферного воздуха, каковы результаты их рассмотрения, сколько материалов направлено в контролирующие органы;

по каким делам следствие было прекращено;

какие дела о загрязнении атмосферного воздуха направлены в суд, каковы результаты их рассмотрения;

проводятся ли комплексные проверки сотрудниками милиции во взаимодействии с органами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

3.3 Проведение прокурорских проверок на предприятиях

Каждая проверка на предприятии индивидуальна и зависит от характера полученных сведений о нарушении законодательства об охране атмосферного воздуха.

При проведении проверки следует учитывать, что согласно требованиям Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»:

предприятие должно соблюдать нормативы ПДВ и ВСВ, установленные территориальными органами Минприроды России;

при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления; применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов;

запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36);

запрещается строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды (ст. 37);

запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания, безопасного размещения отходов производства и потребления обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды (ст. 38);

на предприятии должен осуществляться производственный экологический контроль, включая контроль за работой газопылеулавливающего оборудования, и это оборудование должно иметь сертификат соответствия государственным стандартам (ст. 67);

осуществляется и общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 68).

Проведенные прокурорами проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха показали, что производственный контроль осуществляется редко. Практически повсеместно субъекты хозяйственной и иной деятельности не выполняют обязанности по обеспечению эффективной работы очистных установок и средств контроля, соблюдению иных требований законодательства об охране атмосферного воздуха. Нередко в нарушение Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» на предприятиях: не разрабатываются и не согласовываются с территориальными органами Минприроды России планы воздухоохранных мероприятий; отсутствуют разрешения на ПДВ и ВСВ или превышаются установленные территориальными органами Минприроды России нормативы ВСВ; не осуществляется регистрация газопылезащитных установок, не согласовываются графики контроля за их работой, своевременно не производятся ремонтные работы газоочистного оборудования, не обеспечивается выполнение воздухоохранных мероприятий в соответствии с нормативами ПДВ.

При проведении проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на предприятии прокурор должен выяснить следующие вопросы:

соответствуют ли законодательству об охране атмосферного воздуха приказы, инструкции и иные акты руководства предприятия;

насколько обеспечено предприятие газоочистным оборудованием, имеются ли на него сертификаты соответствия, все ли источники выбросов загрязняющих веществ оборудованы средствами измерительного контроля;

утверждены ли на предприятии программы (планы) по охране атмосферного воздуха, в том числе по снижению ВВВ, выполняются ли они; cоответствуют ли воздухоохранные мероприятия утвержденным нормативам ПДВ предприятия;

как часто осуществляются залповые ВВВ, обусловлены ли они технологическим процессом или его нарушениями, своевременно ли информирует предприятие о них государственные органы контроля;

какие мероприятия проводятся по предупреждению и устранению аварийных выбросов и ликвидации последствий загрязнения атмосферного воздуха;

каков порядок производственного экологического контроля на предприятии, утвержден ли он каким-либо документом; создана ли для контроля за выбросами специальная служба (назначено ли ответственное лицо);

в полном ли объеме используются для усовершенствования, ремонта и реконструкции газоочистного оборудования выделяемые амортизационные средства, а также средства, предназначенные для внедрения экологически чистых технологий произ-водства;

каков порядок учета выбросов загрязняющих веществ на предприятии; определены ли должностные лица или подразделения, на которые возложены обязанности по контролю за газоочистным оборудованием и проведением природоохранных мероприятий, утверждены ли их должностные инструкции;

на все ли источники выбросов загрязняющих веществ имеются соответствующие разрешения на выбросы, выданные в установленном порядке территориальным органом Минприроды России;

каковы фактические выбросы вредных веществ предприятием, в каких документах они фиксируются, соблюдаются ли нормативы ВВВ и ПДН, установленные государственными органами в области охраны атмосферного воздуха;

каков порядок работы предприятия при неблагоприятных метеорологических условиях, какие меры принимаются в этот период для снижения ВВВ;

в каком объеме осуществляется плата за нормативные и сверхнормативные ВВВ, соответствуют ли ее размеры утвержденным в установленном порядке;

имеет ли предприятие санитарный паспорт, регулярно ли он заполняется;

какие нарушения технологического процесса, вызвавшие загрязнение атмосферного воздуха сверх допустимых нормативов, допущены на предприятии, в частности при хранении сырья (проверить по результатам экоаналитического контроля), выявляются ли причины этих нарушений, какие меры принимаются к лицам, их допустившим;

утверждена ли в установленном порядке санитарно-защитная зона предприятия, обеспечивается ли соблюдение установленного режима ее использования;

проводятся ли медицинские обследования персонала, были ли отмечены профессиональные заболевания, связанные с загрязнением атмосферного воздуха рабочей зоны или физическими воздействиями на него;

регулярно ли сообщается в органы государственного контроля об аварийных ВВВ, проводится ли при этом служебное расследование;

привлекаются ли администрацией предприятия к дисциплинарной или материальной ответственности должностные лица - нарушители законодательства об охране атмосферного воздуха, законны ли принимаемые администрацией решения о привлечении их к ответственности (ознакомиться с объяснениями этих должностных лиц);

своевременно ли и в полном ли объеме возмещается предприятием ущерб, причиненный окружающей среде вследствие загрязнения атмосферного воздуха, на основании решения суда или добровольно;

как часто руководители предприятия или уполномоченные лица представляют сведения в государственные органы исполнительной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления об организации производственного экологического контроля.

Те же вопросы прокуроры выясняют, в том числе и на автотранспортных предприятиях при проведении там аналогичных проверок. Вместе с тем, учитывая особенности процедуры проверок, прокурор должен уделить особое внимание вопросам организации должностными лицам этих предприятий соответствующей подготовки автотранспортных средств, выходящих на маршруты, а также обеспечения предприятий контрольно-измерительными приборами, определяющими дымность и токсичность;

все ли автомобили и как часто подвергаются контролю на дымность и токсичность; в том числе следует выяснить: имеют ли место случаи выпуска на маршруты автотранспортных средств с превышением показателей токсичности и дымности и как часто;

все ли необходимые контрольно-измерительные приборы имеются на предприятии, все ли они исправны и аттестованы;

ведется ли учет автотранспортных средств, превышающих ВВВ;

какие меры принимаются, если автомобили не отвечают техническим нормативам на дымность и токсичность;

соответствует ли применяемое топливо категориям (классам) автотраспортных средств, всегда ли водителям, выходящим на маршрут, выдаются талоны на топливо, соответствующее автомобилю данного класса.

В ходе проведения проверки на предприятиях необходимо ознакомиться с данными их лабораторий, осуществляющих учет и анализ проб атмосферного воздуха.

При проверке исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха прокурорам также следует выяснить законность принимаемых на предприятии приказов, регламентов, иных актов и административных мер по снижению ВВВ, а также законность привлечения должностных лиц предприятия к административной и дисциплинарной ответственности.

Особое внимание в ходе проверки на предприятии прокуроры должны уделить вопросам возмещения вреда, причиненного окружающей среде вследствие загрязнения атмосферного воздуха. Необходимо проверить своевременность внесения платы за ПДВ, ВСВ и сверхнормативные ВВВ, размер платы, ее соответствие утвержденным нормативам.

По результатам проверки следует выявлять обстоятельства, приводящие к сверхнормативному загрязнению атмосферного воздуха ВВВ предприятием, а также установить наличие или отсутствие признаков состава преступления в действиях его руководителей и иных должностных лиц.

4. Принятие прокурором мер по устранению выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств

В зависимости от характера нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, причин и условий, им способствующих, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных вредных последствий, степени вины правонарушителей, а также задач, которые стоят перед прокурором, избираются соответствующие меры прокурорского реагирования: протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предъявление в суд иска о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и здоровью граждан загрязнением атмосферного воздуха. Прокурор по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, руководствуясь ст. 37 УПК РФ, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законодательства, степени общественной опасности правонарушения, причин и условий их порождающих, распространенности и повторности этих нарушений, вредных последствий, статуса правонарушителя.

Акты прокурорского реагирования направлены на устранение нарушений закона и обстоятельств, им способствующих. Важно, чтобы в каждом конкретном случае прокурор, выбирая меры реагирования, стремился с их помощью активизировать деятельность государственных органов исполнительной власти, контроля и надзора в области охраны атмосферного воздуха, органов местного самоуправления, определить такие пути решения проблем, чтобы в максимальной степени обеспечить права граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе на чистый атмосферный воздух.

На незаконные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 23 Федерального закона о прокуратуре прокурором или его заместителем приносится протест на противоречащий правовой акт в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном гражданским и арбитражным процессуальным законодательством РФ.

Опротестование незаконных актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней, с учетом требований приказов Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов Государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 07.05.2008 №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В протесте, направляемом в орган, издавший незаконный акт, указывается точное название органа; название акта, противоречащего федеральному закону, а также положение закона, которому противоречит изданный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; срок его рассмотрения; должность, классный чин и подпись лица, принесшего протест.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его получения, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Наиболее распространенной формой прокурорского реагирования на нарушение законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха является представление об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, которое согласно ст. 24 Федерального закона о прокуратуре РФ вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки и вносится как по единичному факту, так и по группе нарушений законодательства в сфере охраны и использования водных объектов.

В представлении указываются: орган и должностное лицо, которому оно вносится; источники информации об имевших место нарушениях законодательства; характеристика этих нарушений; анализ причин и условий, приведших к нарушению; требования прокурора об устранении нарушений закона, а также способствующих нарушениям обстоятельств и условий; указания о сроках и порядке рассмотрения представления, а также рекомендации по устранению конкретных нарушений. При этом прокурор не должен вторгаться в оперативно-хозяйственную деятельность государственных органов и должностных лиц.

В числе требований допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (материальной, дисциплинарной) конкретных лиц.

Органы и должностные лица, которым вносится представление, обязаны в течение месяца рассмотреть представление, принять меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Прокурору следует проводить контрольные проверки результативности принятых мер. В случае игнорирования изложенных в представлении законных требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ.

Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона

(ст. 25¹ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Предостережение направляется руководителю предприятия или другому должностному лицу, соответственно уполномоченному решать вопросы, касающиеся охраны атмосферного воздуха.

Правом объявления предостережения обладает прокурор или его заместитель. Предостережение объявляется только должностным лицам при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В предостережении указываются: орган и должностное лицо, которому оно объявляется; источники информации о готовящемся правонарушении; требования прокурора о недопущении нарушения Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» и об ответственности, наступающей в случае неисполнения требований, изложенных в предостережении.

Одним из основных условий реализации конституционных прав граждан на благопрятную окружающую среду является надлежащее качество государственного надзора, основанного на создании эффективной системы санкций за несоблюдение установленных требований и экономических способов устранения причиненного вреда.

Статьей 3.1 КоАП РФ определено, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и КоАП РФ при наличии признаков административного правонарушения прокурор или его заместитель вправе выносить мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, руководствуясь при этом ст. 25 Федерального закона о прокуратуре и ст. 28.4 КоАП РФ. Производство об административном правонарушении может быть возбуждено не только в отношении физического лица, но и в отношении юридического лица (ст. 2.10 КоАП РФ).

За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться административные наказания (гл. 3 КоАП РФ), виды которых предусмотрены ст. 3.2, а также основные и дополнительные административные наказания, перечисленные в ст. 3.3 КоАП РФ.

Прокурор может возбудить производство по делу об административном правонарушении в связи с неисполнением требований Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» по ст. 8.21 (Нарушение правил охраны атмосферного воздуха); ст. 8.22 (Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума); ст. 8.23 (Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума); ст. 8.40 (Нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы).

Отметим, что при выпуске в эксплуатацию механических транспортных средств, содержание загрязняющих веществ в выхлопных газах которых превышает установленные государственные стандарты, должностные лица могут быть привлечены к ответственности также по ст. 19.19 КоАП РФ (Нарушение требований технических регламентов, обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений). Принимая во внимание, что ст. 8.22 КоАП РФ предусмотрена ответственность только должностных лиц при выпуске в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума, возбуждение производства по делу о таком правонарушении в отношении юридических лиц следует осуществлять по ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ.

При нарушении требований обязательной сертификации газоочистного оборудования прокурор может возбудить производство об административном правонарушении в отношении должностных и юридических лиц по ч. 2 ст. 19.19 (Нарушение правил обязательной сертификации) или ч. 3 ст. 19.19 (Нарушение правил проверки средств измерений, требований аттестованных методик выполнения измерений, требований к состоянию эталонов, установленных единиц величин или метрологических правил и норм в торговле, а равно выпуск, продажа, прокат или применение средств измерений, типы которых не утверждены, либо применение непроверенных средств измерений) (в ред. от 22.06. 2007 №116-ФЗ).

С учетом того, что требования по охране атмосферного воздуха являются составной частью экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов за их нарушение граждан, должностных и юридических лиц можно привлечь к административной ответственности по ст. 8.1 КоАП РФ (в ред. от 28.12.2009 №380-ФЗ).

Если загрязнение атмосферного воздуха вызвано несоблюдением экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления либо иными опасными веществами, то прокурор может возбудить производство по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ (в ред. от 28.12.2009 №380-ФЗ).

Если предприятие, имеющее источники ВВВ, введено в действие при отсутствии заключения государственной экологической экспертизы на проектные материалы, то прокурор может возбудить производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.4 КоАП РФ (Нарушение законодательства об экологической экспертизе) (в ред. от 22.08.2007 №116-ФЗ).

Ежегодное получение разрешений (лицензий) на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух осуществляется в территориальных органах Минприроды России на основании утвержденных в установленном порядке ПДВ загрязняющих веществ. В этих документах содержится информация о состоянии атмосферного воздуха в зоне воздействия предприятия, об источниках загрязнения и иного вредного физического воздействия, о прогнозе возможного воздействия на атмосферный воздух при проведении природоохранных мероприятий. За сокрытие или искажение экологической информации или ее умышленное искажение либо несвоевременное сообщение полной и достоверной информации граждане, должностные и физические лица могут быть привлечены к административной ответственности - ст. 8.5 КоАП РФ (в ред. от 30.12.2008 №309-ФЗ).

Статьей 19.7 КоАП РФ (в ред. от 17.06.2010 №119-ФЗ) также предусмотрена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Однако при наличии специальной статьи об экологической информации прокурору при возбуждении производства по делу об административном правонарушении в области охраны атмосферного воздуха в связи с непредставлением информации о загрязнении атмосферного воздуха (существующем или прогнозируемом) в специально уполномоченный государственный орган, осуществляющий в этой сфере контроль или мониторинг, следует руководствоваться ст. 8.5 КоАП РФ (Сокрытие или искажение экологической информации).

Если загрязнение атмосферного воздуха вызвано нарушением санитарных норм и правил, то виновные могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ (Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании).

При загрязнении атмосферного воздуха вследствие нарушения требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов прокурор может возбудить производство об административном правонарушении - ст. 9.1 КоАП РФ.

Если загрязнение атмосферного воздуха вызвано нарушением норм и правил безопасности гидротехнических сооружений, а также эксплуатации тракторов и иных машин и оборудования, то производство по делу об административном правонарушении может быть возбуждено соответственно по ст. 9.2 КоАП РФ (Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений) и ст. 9.3 КоАП РФ (Нарушение правил и норм эксплуатации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования), а именно за нарушение обеспечивающих охрану окружающей среды правил и норм эксплуатации тракторов и иных машин и оборудования.

При отсутствии специального разрешения (лицензии) на выброс загрязняющих веществ или неуплате платежей за ВВВ в атмосферный воздух (экологического налога) прокурор может возбудить производство по делу об административном правонарушении в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, по ст. 14.1 КоАП РФ соответственно: по ч. 2 - осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) и ч. 3 - осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Прокурор направляет постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в орган, уполномоченный рассматривать дела об административном правонарушении.

Постановление подлежит рассмотрению в 15-дневный срок с момента его получения, с учетом требований ст. 29.6 гл. 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях».

Приведем перечень органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях (предусмотренных гл. 23 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», гл. 29 «Рассмотрение дела об административном правонарушении»), предусмотренных следующими статьями КоАП РФ:

статьей 8.1 (Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов) - органы государственного экологического контроля (экологический контроль Росприроднадзора и его территориальных органов);

статьей 8.2 (Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами) - органы государственного экологического контроля, органы Роспотребнадзора России;

статьей 8.4 (Нарушение законодательства об экологической экспертизе) - органы государственного экологического контроля;

статьей 8.5 (Сокрытие или искажение экологической информации) - органы государственного экологического контроля; органы Роспотребнадзора (в части информации о состоянии атмосферного воздуха и радиационной обстановке);

статьей 8.21 (Нарушение правил охраны атмосферного воздуха) - органы государственного экологического контроля;

статьей 8.22 (Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума) - органы внутренних дел (милиция.);

статьей 8.23 (Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума) - органы государственного экологического контроля, органы внутренних дел, органы российской транспортной инспекции, органы морского транспорта, органы внутреннего водного транспорта; органы, осуществляющие государственное регулирование в области авиации, органы, осуществляющие надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

статьей 8.40 (Нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы в ред. от 30.12.2008 №309-ФЗ) - органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (ст. 23.28);

статьей 9.1 (Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов) - органы государственного горного и промышленного надзора (ст. 23.31);

статьей 9.2 (Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений) - органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23),

статьей 9.3 (Нарушение правил или норм эксплуатации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования в ред. от 30.12.2008 №309-ФЗ) - органы, осуществляющие надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов технических средств; суд, в случае если должностное лицо, к которому поступило дело о таком правонарушении, передает его на рассмотрение судье;

статьей 6.3 (Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании) - органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации (ст. 23.13);

статьей 14.1 (Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) - судьи (ст. 23.1);

статьей 19.19 (Нарушение требований технических регламентов, обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений) - органы стандартизации, метрологии и сертификации (ст. 23.52).

В постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении прокурор указывает: данные, подтверждающие факт правонарушения, виновность конкретных лиц в его совершении; смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства; размер причиненного вреда, иные обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела; статью КоАП РФ, предусматривающую ответственность за данное деяние.

За умышленное невыполнение требований прокурора он может возбудить производство по делу об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающей штраф, налагаемый на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч (в новой ред. от 22.06. 2007 №116-ФЗ).

Прокурор, возбудив производство по делу об административном правонарушении в области охраны атмосферного воздуха, имеет право участвовать в его рассмотрении, заявлять ходатайство, давать заключение по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, приносить протест по делу об административном правонарушении независимо от его участия в деле, а также совершать иные, предусмотренные законом, действия. Орган, рассматривающий дело об административном правонарушении в области охраны атмосферного воздуха, возбужденное по его инициативе, должен известить прокурора о месте и времени его рассмотрения.

Согласно ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный административным законодательством, влечет наложение административного штрафа в двойном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до пятнадцати суток.

В соответствии с ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении тридцатидневного срока орган, должностное лицо, вынесшее постановление, должны направить соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа и одновременно составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.

Таким образом, количество материалов, направленных органами контроля в службу судебных приставов-исполнителей для взыскания неуплаченных штрафов в принудительном порядке, и число составленных протоколов об админитративном правонарушении в порядке ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ должны совпадать.

Между тем в 2009 г. уполномоченными органами в сфере охраны природы и экологического контроля в Федеральную службу судебных приставов на исполнение направлено 52 576 материалов для принудительного взыскания штрафов. При этом в порядке ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ по фактам неуплаты административного штрафа составлено всего 6166 протоколов.

Из территориальных органов Россельхознадзора поступило более 14 тыс. материалов для принудительного взыскания штрафов. При этом в порядке ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ территориальными органами Россельхознадзора составлено всего 1,5 тыс. протоколов, т.е. менее 12%. Из территориальных органов Росприроднадзора - 4446 материалов, при этом в порядке ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ составлено всего 618 протоколов, т.е. 13,9%. Из территориальных органов Росрыболовства - более 35,4 тыс. материалов, при этом в порядке ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ составлено всего около 3 тыс. протоколов, т.е. менее 8%.

В 24 субъектах Российской Федерации за указанный период к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ правонарушителей вовсе не привлекали.

Например, Управлением Росприроднадзора по Белгородской области в 2009 г. и 1 квартале 2010 г. к административной ответственности привлечен 281 нарушитель природоохранного законодательства, общая сумма штрафов составила 4040,5 тыс. руб. Сумма невзысканных штрафов составила 1348 тыс. руб., однако в нарушение ст. 32.2 КоАП РФ в службу судебных приставов для осуществления принудительного взыскания штрафов направлено всего 9 производств на сумму 12 тыс. руб., т.е. менее 1%.

Кроме того, за указанный период административные дела в отношении лиц, не уплативших наложенные штрафы по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, не возбуждались.

Наибольшее количество указанных нарушений в ходе проверки вскрыто прокурорами Краснодарского края, Амурской, Белгородской, Нижегородской, Иркутской областей и других субъектов Российской Федерации.

Ненаправление либо несвоевременное направление в службу судебных приставов материалов для принудительного взыскания штрафов за нарушения природоохранного законодательства, отсутствие надлежащего контроля за их уплатой негативно влияет на состояние законности в данной сфере, затрудняет своевременно выявление виновных лиц и привлечение их к ответственности, кроме того, влечет за собой недополучение средств государственным бюджетом.

В соответствии с процессуальным законодательством прокурор вправе обращаться с исковым заявлением в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного атмосферному воздуху. Имущественная ответственность наступает независимо от привлечения виновных к административной или уголовной ответственности.

Федеральным законом от 05.04.2009 №43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» предоставлены дополнительные полномочия прокурорам по предъявлению в суды общей юрисдикции заявлений в защиту социальных прав граждан, которые руководствуются при этом Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

...