Прокурорский надзор за исполнением законов о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

2. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

2.1 Предмет, объекты, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Прокурорский надзор имеет всеобъемлющий характер и распространяется на все сферы правовых отношений. Прокурорский надзор распространяется на деятельность как правоохранительных и контролирующих органов и их должностных лиц, так и подконтрольных структур и их должностных лиц.

Прокурорский надзор играет важную роль в защите конституционных прав граждан в различных сферах общественной жизни. Увеличение числа нормативных актов, изменения федерального законодательства, активная реализация права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, а также большое количество выявляемых правонарушений требует активизации надзорной функции прокуратуры, повышения качества проверок и эффективности мер прокурорского реагирования.

Предметом прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правовых отношений является:

1. Исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при организации, финансировании и предоставлении жилищно-коммунальных работ и услуг, включая тепло-, водоснабжение и другие виды, при установлении норм потребления и тарифов за работы и услуги в сфере ЖКХ.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых названными выше органами и их должностными лицами.

Тарифное регулирование в сфере ЖКХ имеет целью:

достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса;

установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных и инвестиционных программ;

стимулирование снижения производственных затрат, повышение экономической эффективности производства товаров (оказания услуг) и применение энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса;

создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры;

полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ;

установление условий обязательного изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок (ст. 3 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»).

К объектам прокурорского надзора в сфере установления тарифов относятся:

федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование, контроль и надзор в сфере тарифов - в первую очередь, Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба (их должностные лица);

органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным и региональным законодательством наделены полномочиями в сфере регулирования тарифов.

Объектами прокурорского надзора среди коммерческих и некоммерческих организаций (их органов управления и руководителей) в жилищно-коммунальной сфере, деятельность которых поднадзорна прокурорам, являются:

организации коммунального комплекса - юридические лица, осуществляющие эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющие эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные, жилищные и иные специализированные кооперативы, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в многоквартирных домах.

При осуществлении надзора за деятельностью исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации прокурору следует иметь в виду, что эти органы в сроки, определяемые Правительством Российской Федерации, устанавливают предельные индексы в среднем по муниципальным образованиям. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Цели и задачи прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений обусловлены общими установками, определенными для прокурорского надзора в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации.

Целью прокурорского надзора в жилищно-коммунальной сфере является обеспечение средствами прокурорского надзора верховенства закона, единства и укрепления законности при исполнении законов в сфере ЖКХ и реализации потребителями услуг ЖКХ своих законных прав и интересов; исполнения требований законодательства органами государственной власти при проведении регулирования, надзора и контроля в области тепло-, водо-, электроснабжения органами местного самоуправления - при организации тепло-, водо-, электроснабжения населения; хозяйствующими субъектами - при осуществлении деятельности в сфере оказания услуг ЖКХ.

Цели прокурорского надзора достигаются посредством реализации поставленных перед прокуратурой Российской Федерации задач.

Задачи прокурорского надзора определяются государственно-правовым назначением прокуратуры и ее местом в правоохранительной системе государства.

Прокуратура должна обеспечить своевременное выявление и устранение нарушений закона; привлечение виновных к ответственности в установленном законом порядке; предупреждение нарушений закона.

Задачи надзора в рассматриваемой сфере отношений формулируются исходя из общих задач прокурорского надзора, определяемых его государственно-правовым назначением и местом в правоохранительной системе страны. Надзор за исполнением законов в сфере установления тарифов не может находиться вне сферы решения общих задач прокурорского надзора, сущность которых сводится к упрочению государственного строя, укреплению законности и правопорядка в обществе, защите прав и законных интересов потребителей услуг ЖКХ. Содержание общих задач служит методологической основой для определения конкретных и специальных задач работы прокурора по надзору за исполнением отдельных групп законов. Знание задач специального характера, раскрывающих специфику отдельных направлений работы прокурора, позволяет строить прокурорский надзор целенаправленно, действовать уверенно и эффективно См.: Бессарабов В.Г., Ашиткова Т.В. Предмет, объекты цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав потребителей услуг ЖКХ // Актуальные вопросы российского права. М., 2012..

К числу основных задач надзора органов прокуратуры за исполнением законов в сфере установления тарифов относятся:

осуществление целенаправленного, действенного надзора за точным, единообразным исполнением законов органами государственного регулирования в сфере ЖКХ, органами контроля и надзора, органами местного самоуправления, а также обеспечение соответствия закону издаваемых ими правовых актов;

выявление нарушений законодательства при установлении тарифов, совершаемых вышеуказанными органами и должностными лицами;

проверка полноты и законности принятых органами государственного контроля и надзора мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности;

своевременное устранение выявленных нарушений законодательства всеми правовыми средствами, которыми располагают органы прокуратуры;

предупреждение нарушений рассматриваемого вида законодательства;

обеспечение постоянного взаимодействия прокуроров с контролирующими органами в жилищно-коммунальной сфере.



2.2 Типичные нарушения законодательства о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о большом количестве допускаемых нарушений закона в рассматриваемой сфере, что обусловлено продолжающейся реформой системы ЖКХ, а также неудовлетворительным состоянием объектов коммунальной инфраструктуры. Остаются актуальными проблемы высокой степени износа основного и вспомогательного оборудования, что не может не отражаться не только на качестве предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг, но и на размерах тарифов.

При этом зачастую нарушения законодательства связаны со злоупотреблением своим должностным положением со стороны должностных лиц органов власти.

Так, на основании материалов прокурорской проверки возбуждено уголовное дело в отношении министра жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия), который понудил подведомственную коммунальную организацию - ГУП «Водоканал» приобрести и содержать дорогостоящие автомобили иностранного производства для их использования в своих служебных и личных целях. При этом расходы в размере более 9 млн руб. были включены в затраты, учитываемые в составе тарифов на услуги организации.

Типичные нарушения в деятельности региональных органов тарифного регулирования

Нарушается законодательство при установлении тарифов на услуги в сфере энергоснабжения.

Например, в Чеченской Республике в состав тарифа на услуги по передаче электрической энергии на 2012 - 2014 гг. необоснованно были включены расходы энергетической компании на негосударственное пенсионное страхование, в результате чего в суммарном выражении произошло завышение соответствующего тарифа на сумму более 6 млн руб. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования незаконный приказ об установлении тарифа отменен, приняты меры по проведению перерасчета потребителям.

В Краснодарском крае рядом энергетических компаний в расчет тарифов были необоснованно включены расходы на проведение праздничных мероприятий, представительские расходы и рекламу. По результатам рассмотрения представления прокуратуры края департаментом цен и тарифов края произведен перерасчет утвержденных для потребителей тарифов, что предотвратило незаконное начисление потребителям в составе платы за электроэнергию более 28 млн руб.

По результатам рассмотрения представления прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики из расходов ОАО «Карачаево-Черкесскэнерго» при расчете сбытовых надбавок на 2012 г. исключены как необоснованные расходы судебные издержки, вознаграждения по агентским договорам, перечисления в профсоюзную организацию.

Установлены факты оказания услуг по передаче энергии без установления тарифа.

Так, в Оренбургской области при незаконном содействии и покровительстве главы одного из муниципальных образований ООО «Т…» в нарушение действующего законодательства самостоятельно рассчитывались тарифы на теплоснабжение, вследствие чего от потребителей получено более 7 млн руб. По данному факту возбуждено уголовное дело.

Имеют место факты принятия решений об установлении тарифов и (или) предельных уровней не на заседании правления (коллегии), а единоличным решением руководителя данного органа.

Повсеместно органами тарифного регулирования не соблюдаются требования, предусмотренные Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 № 109), при рассмотрении дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности). Имеют место случаи необоснованного отказа в установлении тарифов после приема обосновывающих документов от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, и открытия тарифного дела. Нарушаются 2-недельные сроки открытия дел об установлении тарифов, предусмотренные п. 12 Регламента рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках электрической (тепловой) энергии (мощности), утв. приказом ФСТ России от 08.04.2005 № 130-э. Выявлены факты установления тарифов при отсутствии документов, обязательных для представления предприятиями.

Нарушаются процедуры принятия тарифов. Выявляются нарушения сроков процедур извещения организаций об открытии и рассмотрении дел об установлении тарифов; сроков проведения экспертизы представленных предложений и подготовки экспертных заключений; отсутствие таких экспертиз при установлении тарифов. Тарифы устанавливаются в размерах, превышающих установленные предельные уровни тарифов, также с нарушением индексов максимального (минимального) возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Ненадлежаще контролируется применение регулируемых цен (тарифов) и проверяется хозяйственная деятельность организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования.

При издании приказов о проведении проверки соблюдения законодательства при применении регулируемых тарифов органами тарифного регулирования не соблюдаются требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в приказах не содержится сведений о привлекаемых к проведению проверки экспертах, представителях экспертных организаций; целях, задачах, предмете проверки; правовых основаниях проведения проверки, в том числе подлежащих проверке обязательных требованиях; сроках проведения и перечне мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечне административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия; перечне документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки), а также не принимаются исчерпывающие меры реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений и привлечение виновных к установленной законом ответственности.

Установлены многочисленные факты нарушений должностными лицами региональных органов тарифного регулирования требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Наряду с указанными нарушениями органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ненадлежащим образом осуществляются мероприятия по модернизации инфраструктуры ЖКХ, многочисленны факты хищения средств, выделенных в рамках инвестиционных и производственных программ коммунальных организаций.

В Тульской области на 5 из 17 объектов коммунальной инфраструктуры, капитальный ремонт и модернизация которых были предусмотрены целевой программой на 2011 г., мероприятия не проводились совсем (замена водопроводов, строительство очистных сооружений, котельной). При этом бюджетные средства остались неосвоенными. Причиной явилось ненадлежащее выполнение возложенных на министерство строительства и ЖКХ области функций. В связи с этим прокуратурой Тульской области губернатору области внесено представление. Кроме того, органами прокуратуры Тульской области внесено 29 представлений и направлено в суды 3 заявления в связи с непринятием органами местного самоуправления и организациями мер по разработке инвестиционных программ.

Типичные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления

Органы местного самоуправления ненадлежаще исполняют свои обязанности в части организации электро-, тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, возложенные на них ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Значительная часть допускаемых нарушений закона является следствием недобросовестного исполнения своих обязанностей представителями органов государственной власти и местного самоуправления.

В Пензенской области выявлен факт передачи главой администрации одного из сельсоветов муниципального имущества (водопроводных труб) в собственность коммерческой организации даже без соблюдения предусмотренных законодательством о приватизации процедур, в результате чего муниципальному образованию причинен ущерб на сумму более 4 млн руб. По результатам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело.

В деятельности органов местного самоуправления выявляются нарушения законодательства при регулировании тарифов на товары и услуги жилищно-коммунального комплекса.

В Оренбургской области по решению суда временно отстранен от должности глава одного из районов, в отношении которого по результатам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело за незаконное содействие и покровительство коммерческой фирме, эксплуатировавшей в нарушение законодательства котельные и необоснованно рассчитывавшей тарифы на теплоснабжение, вследствие чего от потребителей получено более 7 млн руб.

Органами местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты с превышением полномочий, установленных законодательством.

Принимаются решения об установлении тарифов без наделения полномочиями и с превышением компетенции.

При установлении тарифов на товары и услуги организаций жилищно-коммунального комплекса зачастую не соблюдаются принципы их экономической обоснованности, а также их доступность для потребителей.

Не соблюдаются требования законодательства, регулирующего порядок и условия разработки, утверждения и реализации инвестиционных и производственных программ организаций коммунального комплекса: не выполняются обязанности по мониторингу выполнения этих программ, допускаются нарушения сроков проведения мониторинга, порядка и сроков опубликования его результатов.

В инвестиционных программах организаций коммунального комплекса предусматриваются объемы и сроки выполнения мероприятий, превышающие установленные программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.

Так, в г. Бердске Новосибирской области, несмотря на утвержденную Советом депутатов инвестиционную программу МУП «Комбинат бытовых услуг» «Развитие систем переработки и утилизации твердых бытовых отходов на 2009 - 2013 годы», в бюджете на 2009 - 2013 гг. средства на ее реализацию не выделялись (по данному факту главе г. Бердска внесено представление). И наоборот, Шубинским сельсоветом Барабинского района указанной области, несмотря на выделение средств местного бюджета, не были исполнены мероприятия по капитальному ремонту объектов водоотведения и теплоснабжения (главе сельского совета внесено представление).

Типичные нарушения, допускаемые организациями коммунального комплекса

Имеют место факты незаконных начислений обслуживающими организациями платы за жилищно-коммунальные услуги в неутвержденных размерах, а также за услуги, не предусмотренные действующим законодательством.

Так, в Московской области по инициативе прокуратуры следственным управлением УМВД России по Красногорскому району возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 159 УК РФ в отношении руководителя ООО «К», который умышленно завысил тариф на отпуск электроэнергии и необоснованно получил свыше 5,5 млн руб.

Выявляются факты нецелевого расходования средств, полученных за предоставленные ресурсы, хищения средств, в том числе бюджетных, выделенных на реализацию инвестиционных программ.

Например, в Омской области на основании материалов прокурорской проверки 28.04.2012 возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 160 УК РФ по фактам присвоения денежных средств, выделенных в соответствии с инвестиционной программой на реконструкцию водопровода в с. Любимовка Оконешниковского муниципального района на 2009 - 2011 гг., финансируемой за счет бюджетных средств и средств граждан.

Прокуратурой г. Горячий Ключ Краснодарского края установлено, что поступившие в рамках инвестиционной программы МУП «Водопроводно-канализационное хозяйство» средства в размере 2,7 млн руб. направлены не на модернизацию и реконструкцию, а на текущую деятельность предприятия. По данным нарушениям главе муниципального образования внесено представление.

Допускаются факты необоснованного перерасчета размера платы за оказанные коммунальные услуги населению, а также нарушения установленного порядка определения размера платы за коммунальные услуги.

Прокурорское вмешательство в связи с незаконным установлением тарифов и их завышением, необоснованным начислением иной платы потребовалось в Республике Башкортостан, Приморском крае, Новгородской, Новосибирской, Орловской, Смоленской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Так, органами прокуратуры Санкт-Петербурга в 2012 г. в суды направлено около 1 тыс. заявлений в интересах конкретных граждан, которые в силу возраста и других уважительных причин не могут самостоятельно защитить свои права, о признании незаконными действий обслуживающих организаций по начислению и корректировке платы за отопление, из которых 693 рассмотрено и удовлетворено, по 108 производство по делу прекращено ввиду добровольного исполнения требований прокурора. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования жителям Саратовской области в текущем году возвращено более 63,4 млн руб.

В Красноярском крае, несмотря на снижение ОАО «Красноярскэнергосбыт» с начала 2011 г. тарифа для населения на электрическую энергию, управляющей организацией перерасчет платежей произведен лишь во исполнение представления прокуратуры Ленинского района г. Красноярска.

Организациями совершаются действия, направленные на необоснованное увеличение тарифов на оказываемые ими услуги.

Например, решением Лабинского городского суда Краснодарского края удовлетворено заявление прокурора о признании незаконными действий МУП «Тепловые сети» г. Лабинска по включению в состав затрат, учитываемых при расчете тарифа на горячую воду, фактически не понесенных расходов.

По представлению прокуратуры Советского района Республики Бурятия филиалом ОАО «ТГК-14» жильцам многоквартирного дома произведен перерасчет излишне взимавшейся платы в размере более 400 тыс. руб. за горячее водоснабжение. Причиной явилось то, что в размере указанной платы на 2011 г. необоснованно дважды учтены расходы по подогреву воды.

Установлены нарушения в деятельности организаций, осуществляющих регулируемую деятельность при подключении к системам коммунальной инфраструктуры.

Имеют место обращения в ФСТ России по разногласиям в отношении тарифов и надбавок, возникшим между региональным органом тарифного регулирования и органами местного самоуправления и организацией, осуществляющей регулируемый вид деятельности.

2.3 Методика проведения проверок исполнения законов о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» являются основными законодательными актами, определяющими принципы организации и деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве.

Правильная организация работы прокуратуры - одно из важнейших требований и обязательных условий обеспечения надлежащей эффективности и действенности надзора за исполнением законодательства о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

При осуществлении прокурорского надзора на данном участке следует руководствоваться приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Надзор за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства выделен в указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.09.2003 № 7/3-1-991-2000 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере», посвященном проблемам подготовки объектов ЖКХ к отопительному сезону, но не нацеливающем на проверку законности тарифов.

Прокурорам в работе по надзору за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства следует руководствоваться п. 2.11 указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики», которым предписано акцентировать усилия прокуроров на борьбе с незаконным повышением тарифов естественными монополиями и регулирующими органами.

Необходимо учитывать п. 20 Комплексного плана мероприятий по противодействию коррупции на 2012 - 2014 годы, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28.04.2012 № 186, предписывающий прокурорам при проведении проверок исполнения федерального законодательства в сфере ценообразования и установления тарифов, жилищных отношений особое внимание обращать на выявление коррупционных проявлений.

Ориентиры в осуществлении надзора в рассматриваемой сфере, подкрепленные примерами из практики прокурорского надзора, даны в письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 19.03.2010 № 73/1-1-991-2000 «О дополнительных мерах по организации надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства», направленном всем прокурорам.

Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере тарифообразования, прокурорам следует учитывать, что предельные уровни тарифов на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе для населения, устанавливаются постановлениями Правительства Российской Федерации ежегодно до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу и вводятся в действие с начала очередного финансового года.

Кроме того, прокурорам при осуществлении надзора следует иметь в виду, что в рамках предельных уровней, установленных Правительством Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования тарифов также устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Органы местного самоуправления своими правовыми актами устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение.

Получая информацию о принятии органами местного самоуправления правовых актов об изменении, установлении тарифов, прокурорам следует тщательно изучить не только сам правовой акт, но и материалы (документы), иные фактические данные, послужившие основанием для принятия акта. При этом следует учитывать как федеральное, так и соответствующее ему региональное законодательство.

Необходимую информацию о правонарушениях прокурор получает из следующих источников: заявлений и обращений граждан, должностных лиц, организаций о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления; средств массовой информации; материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; материалов прокурорской и правоприменительной практики.

Для получения сведений о деятельности на поднадзорных объектах и возможных нарушениях в их деятельности необходимо использовать: материалы проведенных проверок (например, органами прокуратуры, территориальными управлениями Федеральной антимонопольной службы); переписку органов прокуратуры с органами власти, правоохранительными органами, организациями; отчеты о работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование.

Кроме перечисленных выше так называемых общих источников существуют специальные источники, к которым относятся: материалы проверок подконтрольных объектов по конкретным нарушениям; переписка с министерствами, ведомствами, организациями, коммерческими организациями, другими контролирующими и правоохранительными органами, гражданами; отчеты о работе территориальных органов; материалы административных производств; предписания по вопросам соблюдения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений законодательства и их последствий.

В работе используется и статистическая отчетность органов контроля и надзора, которая должна предоставляться прокурору по его требованию.

В ФСТ России можно запросить следующую информацию:

о реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль; об информационном реестре гарантирующих поставщиков и зонах их деятельности;

о результатах рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющими регулирование тарифов на товары и услуги, организациями коммунального комплекса, органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса в отношении установленных тарифов и надбавок;

о результатах осуществления контроля за применением государственных регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса и о проведении проверок хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения этих цен (тарифов);

о примененных мерах ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о государственном регулировании тарифов;

о согласовании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об утверждении предельных индексов по муниципальным образованиям, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на уровне выше максимального и (или) ниже минимального предельного индекса, установленного для субъекта Российской Федерации.

Интерес для прокурора также могут представлять статистические сведения, которые аккумулирует ФСТ России. Приказом Росстата от 11.02.2011 № 37 утвержден статистический инструментарий для организации ФСТ России статистического наблюдения за деятельностью организаций в сфере электроэнергетики и теплоэнергетики, в соответствии с которым ФСТ России собирает и обрабатывает данные:

№ 46-ЭЭ (полезный отпуск) «Сведения о полезном отпуске (продаже) электрической энергии и мощности отдельным категориям потребителей»;

№ 46-ТЭ (полезный отпуск) «Сведения о полезном отпуске (продаже) тепловой энергии отдельным категориям потребителей»;

№ 46-ЭЭ (передача) «Сведения об отпуске (передаче) электроэнергии распределительными сетевыми организациями отдельным категориям потребителей».

Весьма существенным звеном надлежащей организации работы прокурора является правильность и содержательность ее планирования. При этом прокурорам надлежит исходить из того, что анализ информации и материалов о состоянии законности в сфере ЖКХ служит основой не только для правильного выбора конкретной общенадзорной проверки, но и для составления реально обоснованных мероприятий текущего (квартального, полугодового) и возможного перспективного планирования.

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации прокуроры планируют и проводят следующие надзорные проверки (по видам):

целевая - проверяется исполнение норм законов, регулирующих конкретные вопросы тарифообразования;

комплексная - проверяется исполнение основных норм действующего законодательства о тарифах, направлена на выяснение широкого круга вопросов;

сквозная - проверяется исполнение законов на всех уровнях во всех или многих органах государственного регулирования, контроля и надзора в сфере тарифообразования;

совместная - проводится во взаимодействии с другими органами власти или контроля;

контрольная - преследует цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законов о тарифах и причин, способствовавших их совершению.

Для результативности проверки из соответствующих контролирующих органов истребуются материалы о проведенных за последнее время (1-2 года) проверках, данные о выявленных правонарушениях и принятых по ним мерах.

Важное значение имеет организация взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами, действующими в сфере ЖКХ, включая органы Министерства регионального развития Российской Федерации, государственной жилищной инспекции, Федеральной службы по финансово-бюджетному надзору, иными органами, обязанными выявлять правонарушения в сфере ЖКХ, направлять в прокуратуру материалы, требующие прокурорского реагирования.

Взаимодействие прокуратуры с контролирующими органами дает ей возможность получать своевременную и полную информацию о правонарушениях, что впоследствии, как правило, является основой для выбора объекта надзорной проверки.

Взаимодействие органов контроля и прокуратуры осуществляется во исполнение требований, содержащихся в Указе Президента Российской Федерации от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», в следующих формах: обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов, участие представителей контролирующих органов в правотворческой деятельности при разрешении специальных вопросов и др.

Постоянный и целенаправленный анализ информации о правонарушениях позволяет прокурору своевременно выявлять и намечать для проверки состояния законности конкретные органы власти и управления, органы местного самоуправления, формулировать круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки, и определить механизм ее осуществления.

Вопросы, подлежащие выяснению при проведении проверок исполнения законодательства о тарифах в сфере ЖКХ, ставятся исходя из конкретной ситуации и типичных нарушений, рассмотренных выше.

При проведении проверки исполнения законодательства в органах регионального тарифного регулирования надлежит проверить:

выполняются ли возложенные на указанный орган задачи в части достижения баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов;

установлены ли тарифы на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям в рамках определенных федеральным органом исполнительной власти (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифов на услуги по передаче тепловой энергии;

определены ли сбытовые надбавки для гарантирующих поставщиков электрической энергии и соответствуют ли они действующему законодательству;

установлены ли тарифы на тепловую энергию, за исключением тепловой энергии, производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в рамках, установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на эту энергию. Имеют ли место факты превышения предельных максимальных уровней тарифов на услуги по передаче тепловой энергии;

введены ли тарифы на тепловую энергию, производимую электростанциями, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на эту энергию и соответствуют ли они действующему законодательству;

установлены ли для территориальных сетевых организаций плата за технологическое присоединение к электрическим сетям и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину этой платы;

определены ли тарифы на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных и (минимального и (или) максимального) уровней тарифов. Имеют ли место факты превышения предельных максимальных уровней тарифов на электрическую энергию для населения, а также случаи необоснованного установления (пересмотра) тарифов в течение года после принятия закона субъекта Российской Федерации о бюджете, нарушения сроков действия утвержденных цен (тарифов), включения в тарифы затрат на проведение проверок хозяйственной деятельности организаций и на другие не предусмотренные законодательством цели;

соблюдается ли требование об обязательном проведении экспертизы экономической обоснованности предложений об установлении тарифов и составлении экспертных заключений, их соответствии требованиям законодательства;

осуществляется ли контроль за применением регулируемых цен (тарифов) и проводятся ли проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения указанных цен (тарифов);

осуществляется ли контроль за использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые тарифы, каков характер этого контроля;

контролируется ли деятельность гарантирующих поставщиков по обеспечению надежного энергоснабжения населения;

соблюдается ли порядок принятия решений об установлении тарифов и (или) предельных уровней на заседании правления (коллегии);

принимает ли орган тарифного регулирования участие в формировании сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в пределах Единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации;

представляются ли в федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий предложения об установлении предельных (минимальных и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также предложения об установлении предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую гарантирующими поставщиками;

запрашиваются ли у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций материалы по вопросам регулирования цен (тарифов) и контроля за их применением;

имеют ли место случаи отмены региональным органом тарифного регулирования решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных ему полномочий и противоречащих законодательству об электроэнергетике или принятых с превышением компетенции;

созданы ли экспертные и рабочие группы для рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции регионального органа тарифного регулирования;

публикуются ли принятые решения. Имеют ли место случаи нарушения порядка опубликования таких решений;

публикует ли региональный орган тарифного регулирования в установленном порядке и направляет ли до 1 апреля года, следующего за отчетным, в федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий отчет о своей работе;

соблюдаются ли требования законодательства по согласованию производственных программ и даче заключений на инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, выполняются ли в соответствии с полномочиями обязанности по мониторингу выполнения программ;

соблюдаются ли требования законодательства о порядке обращения в ФСТ России по возникающим разногласиям в отношении тарифов и надбавок между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, имелись ли для этого основания;

соблюдается ли региональным органом тарифного регулирования порядок согласования с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов решения об утверждении ими тарифов в установленных законодательством случаях;

имели ли место факты принятия региональными органами тарифного регулирования решений по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг, не соответствующих действующему законодательству;

осуществляется ли финансирование регионального органа тарифного регулирования за счет средств, предусматриваемых на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации;

производятся ли расходы на содержание указанного органа за счет отчислений, предусмотренных в структуре цен (тарифов) на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности;

исполняются ли региональным органом тарифного регулирования иные полномочия, связанные с регулированием тарифов.

В органах местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование, надлежит проверить:

выполняются ли полномочия по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

созданы ли органы тарифного регулирования;

изданы ли правовые акты о порядке деятельности органов регулирования муниципальных образований, их соответствие законодательству;

соблюдаются ли требования законодательства при регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

осуществляются ли полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей на основании соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения. Имели ли место факты принятия решений с превышением полномочий и (или) не соответствующих федеральному законодательству;

наделены ли органы местного самоуправления, принимающие решения об установлении надбавок к тарифам на тепловую энергию, законом субъекта Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение ею потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования;

соблюдаются ли органами местного самоуправления при установлении тарифов принципы экономической обоснованности тарифов при осуществлении их регулирования; проводится ли экспертиза экономической обоснованности затрат на предоставление услуг;

обеспечивается ли установление тарифов на очередной период их действия менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода их действия;

соблюдаются ли органами местного самоуправления требования законодательства о периоде действия тарифов и надбавок к ценам (тарифам) и сроках изменения размера надбавок для потребителей; о досрочном пересмотре тарифов и надбавок;

имели ли место случаи принятия решений по указанным вопросам без наделения полномочиями и с превышением компетенции;

соблюдаются ли органами местного самоуправления требования законодательства по порядку и условиям разработки, утверждения и реализации инвестиционных и производственных программ организаций коммунального комплекса, выполняются ли ими обязанности по мониторингу выполнения этих программ;

исполняются ли требования о порядке обращения в ФСТ России по разногласиям в отношении тарифов и надбавок, возникающим между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности;

имеют ли место факты принятия органами местного самоуправления решений по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг, не соответствующих действующему законодательству; с превышением предоставленных полномочий.

Необходимо оценить исполнение законодательства организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, в том числе управляющими компаниями, по следующим вопросам:

имели ли место факты нарушения законодательства, связанного с начислением и взиманием указанными организациями платы за предоставленные ресурсы; при отсутствии установленных уполномоченным органом тарифов, на основании тарифов, не утвержденных уполномоченным органом либо установленных самостоятельно;

взимаются ли дополнительные платежи, не предусмотренные законодательством;

допускаются ли факты нецелевого расходования средств, полученных за предоставленные ресурсы;

выполняются ли инвестиционные и производственные программы организаций коммунального комплекса;

законно ли расходуются средства, выделяемые для реализации инвестиционных программ (поскольку источниками финансирования программ могут быть бюджетные средства);

допускается ли включение в договоры электроснабжения между энергоснабжающими организациями и потребителями энергоресурсов - государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения и другими субъектами хозяйственной деятельности - по инициативе энергетиков условий, позволяющих энергоснабжающей организации прекращать поставку электрической энергии полностью или частично за самовольное присоединение токоприемников к сети энергоснабжающей организации или увеличение мощности сверх значений, обусловленных договором;

имеют ли место случаи незаконного включения в договоры электроснабжения положений об ответственности потребителей электроэнергии за нарушение пользования электрической энергией в виде штрафа;

выявлялись ли факты необоснованного применения к потребителям электро- и теплоэнергии санкций в виде перерасчета расхода при отсутствии доказательств соответствующих нарушений;

допускаются ли случаи включения организацией, осуществляющей регулируемую деятельность на территории субъекта, в договоры электро- и теплоснабжения условий, не соответствующих законодательству и ущемляющих права потребителей;

не выявлялись ли в регионе факты принуждения потребителей к оплате перерасчета путем угроз отключения электро- и теплоэнергии;

применяются ли к потребителям тарифы на услуги по передаче электрической и тепловой энергии по уровню напряжения и соответствуют ли они питающему (высшему) уровню напряжения, на котором подключены электрические сети потребителя;

представляются ли организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, в ФСТ России формы федерального государственного статистического наблюдения «Сведения о полезном отпуске (продаже) электрической энергии и мощности», «Сведения о полезном отпуске (продаже) тепловой энергии» и др.;

соблюдаются ли требования законодательства о порядке обращения в ФСТ России по разногласиям в отношении тарифов и надбавок, возникшим между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организацией, осуществляющей регулируемый вид деятельности.

В зависимости от характера установленных в ходе проверки правонарушений прокурор принимает меры реагирования.

2.4 Меры прокурорского реагирования на нарушения законов о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Степень интенсивности принятия и изменения федерального законодательства, активная реализация права законодательной инициативы субъектами Федерации, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, а также количество выявляемых органами прокуратуры правонарушений во всех областях обусловливают необходимость повышения качества прокурорских проверок и эффективности мер прокурорского реагирования, определяемых характером и степенью распространенности выявленных нарушений законодательства.

Наиболее часто применяемой формой реагирования на нарушения законодательства об установлении тарифов в сфере ЖКХ является протест на правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органа местного самоуправления об установлении тарифов.

Прокурор или его заместитель в случае издания правового акта, противоречащего закону (ст. 23 Закона о прокуратуре) или нарушающего права человека и гражданина (ст. 28 Закона о прокуратуре), приносит протест на правовой акт. Протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. В случае принесения протеста при осуществлении надзора за соблюдением законов протест может быть принесен также вышестоящему должностному лицу либо в вышестоящий орган.

Протест должен быть рассмотрен в течение 10 календарных дней с момента его поступления (представительным органом - на ближайшем заседании). Прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Прокурор также вправе отозвать свой протест, но только до момента рассмотрения его по существу. О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть сообщено в письменной форме, а в случае рассмотрения протеста на заседании коллегиального органа прокурор должен быть извещен о времени его рассмотрения.

Также распространено оспаривание прокурорами незаконных правовых актов органов регионального и местного тарифного регулирования путем направления заявления в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Целесообразность этой формы реагирования вызвана часто имеющими место на практике отказами в удовлетворении иных требований прокурора, вызванными возможностью наступления «нежелательных» последствий как для органов власти, так и организаций ЖКХ (например, необходимость проведения перерасчета платежей граждан, уплата дополнительных налоговых платежей).

...