Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Размещено на http://allbest.ru

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РФ

Учебное пособие

Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

О.И. Величко

Москва ? 2008

УДК 343.851.5

ББК 67.518.8-91

В 27

Рецензент: кандидат юридических наук О.В. Пристанская

Величко, О.И. Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: учеб. пособие / О.И. Величко; Акад. Генер. прокуратуры Рос. Федерации. Ин-т повышения квалификации руковод. кадров. - М., 2008. - 83 с.

Пособие содержит комментарий некоторых норм и дефиниций Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которые на практике не находят единообразного толкования. В нем подробно освещено правовое регулирование деятельности ПДН, а также органов внутренних дел и их полномочия, вопросы взаимодействия и координации с другими подразделениями ОВД и иными субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Для работников прокуратуры, органов внутренних дел, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, слушателей образовательных учреждений, курсов в сфере повышения квалификации по данной проблеме.

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2008

Оглавление

Введение

Глава 1. Криминологические аспекты преступности и безнадзорности несовершеннолетних

1.1 Социально-правовая характеристика преступности

1.2 Виды профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Глава 2. Правовые основы регулирования деятельности ПДН

2.1 Характеристика системы правовых норм, регулирующих деятельность ПДН

2.2 Компетенция и полномочия ПДН в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних

2.3 Содержание понятия профилактической деятельности ПДН

2.4 Взаимодействие ПДН в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних с другими подразделениями органов внутренних дел

2.5 Межведомственное взаимодействие ПДН в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

2.6 Ведомственный и государственный контроль за деятельностью ПДН

Глава 3. Прокурорский надзор за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

3.1 Предмет, объект и задачи прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

3.2 Организация и основные направления прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

3.3 Вопросы по основным направлениям прокурорского надзора, подлежащие выяснению

3.4 Методика прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

3.5 Формы реагирования на выявленные нарушения законов

Литература

Введение

Практика прокурорского надзора за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних законодательства о профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних свидетельствует о том, что прокуроры не знают в полном объеме законодательство, регулирующее профилактическую деятельность в целом и деятельность подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (далее - ПДН).

В частности, допускается неверное толкование некоторых норм законов, понятий (дефиниций), используемых в федеральных законах, не только сотрудниками указанного подразделения органов внутренних дел, но и прокурорами, осуществляющими надзор за законностью в их деятельности.

Это обстоятельство негативно сказывается на уровне организации прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определении приоритетных направлений, объектов и пределов надзора, а также на выборе мер прокурорского реагирования в целях пресечения и предупреждения нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, их родителей или законных представителей.

Цель работы - описание и объяснение понятий, используемых в Федеральном законе от 24.06.1999 № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее - Федеральный закон от 24.06.1999 г.), применительно к профилактической деятельности ПДН и некоторым другим аспектам их деятельности, что позволит вырабатывать алгоритм действий правоприменителей, единообразное толкование и применение законодательства в этой сфере. Она достигается следующим:

- изложением некоторых аспектов анализа преступности несовершеннолетних, которые необходимо учитывать при организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- рассмотрением общей характеристики системы правовых норм, регулирующих деятельность ПДН, их компетенции и содержания понятия «индивидуальная профилактическая работа», межведомственного и внутриведомственного взаимодействия в процессе профилактической деятельности, ведомственного и государственного контроля за их деятельностью, а также вопросов, касающихся организации, основных направлений и методики осуществления прокурорского надзора за исполнением ПДН названного законодательства.

Глава 1. Криминологические аспекты преступности и безнадзорности несовершеннолетних

1.1 Социально-правовая характеристика преступности

Оптимизация прокурорского надзора за исполнением законодательства о профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних зависит не только от знания нормативной правовой базы. Важную роль в этом играют криминологический анализ Панкратов В.В., Яковлева Н.Г., Величко О.И. Криминологическая оценка ведомственных статистических учетов как условие определения состояния преступности несовершеннолетних // Профилактика преступности несовершеннолетних средствами прокурорского надзора: Сб. ст. / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генер. прокуратуры РФ. М., 2004. преступности, ее разносторонняя оценка как в ретроспективном, так и в прогностическом аспекте. Для анализа преступности необходимо понимание причин возникновения этого явления. В специальной литературе на основе признанных большинством отечественных и зарубежных криминологов понятий дается такое его определение: «…массовое, исторически изменчивое, социально-правовое явление, представляющее собой совокупность всех преступлений, совершенных в данное время, на данной территории» Петров Э.И. Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. М., 2000. С. 3..

Массовость преступности, как отмечает профессор Э.И. Петров, заключается: во-первых, в арифметическом исчислении совершенных уголовно наказуемых деяний; во-вторых, в связи преступности с другими социальными явлениями и процессами, в ее тенденциях и закономерностях, проявляющихся при совершении достаточно большого числа отдельных преступлений. Данное свойство преступности необходимо учитывать при ее анализе, при организации профилактической деятельности, а также при осуществлении прокурорского надзора. Оно предполагает, что позитивных результатов по сдерживанию уголовно наказуемых деяний, их профилактике можно добиться лишь при системном воздействии на это негативное явление, усилении социально-правового контроля над криминализацией общественных отношений.

Наше общество не в полной мере готово обеспечить реализацию такого воздействия. В первую очередь нужно отметить разрушение существовавшей ранее системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также отставание социально-правового контроля от криминализации поведения несовершеннолетних. Меры, предпринимаемые органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями, недостаточны. Не случайно ведущие криминологи в качестве доминирующих тенденций в динамике и структуре преступности отмечали и отмечают негативные явления Лунеев В.В. Преступность ХХ века: Мировые, религиозные и российские тенденции: Мировой криминологический анализ / Ин-т гос-ва и права РАН. - М.: Норма, 1997. С. 12; Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Гос-во и право. 2004. № 1; Бородин С.В. Возможное влияние некоторых факторов преступности на ее уровень // Гос-во и право. 2003. № 10. . Темпы роста преступности несовершеннолетних выше этих же показателей преступности взрослого населения.

Негативные тенденции наблюдаются и в таком социальном явлении, как беспризорность, безнадзорность несовершеннолетних. Растет социальное сиротство. В течение последних десяти лет увеличилось число родителей, лишенных родительских прав.

По мнению криминологов, при анализе преступности важно учитывать историческую изменчивость преступности. Это позволит более точно определить причины негативной или позитивной динамики в ее структуре.

Историческая изменчивость преступности отражает прямую связь изменений в преступности с меняющимся характером общественных отношений, с трансформацией социальных ценностей, которые защищаются уголовным законом. Как отмечают криминологи, данное свойство четко прослеживалось в советский период. Вначале отличался стремительный рост преступности, затем в период стабилизации общественных отношений произошло «выравнивание криминологической кривой» практически по всем показателям. Аналогичные закономерности прослеживались и в состоянии беспризорности, безнадзорности несовершеннолетних. В связи с этим важно отметить еще одно обстоятельство, так или иначе оказавшее позитивное воздействие на преступность и безнадзорность несовершеннолетних в период социализма, - активное участие населения в реализации идеи фронтального наступления на преступность, безнадзорность. Справедливости ради отметим, что участие граждан в различных правоохранительных организациях носило зачастую формальный характер. Однако имели место факты (и довольно распространенные) активной, добросовестной работы общественных организаций в реализации своей воспитательной функции. Это, например, работа общественных воспитателей, добровольных народных дружин, комсомольских педагогических отрядов, товарищеских судов, комиссий содействия семье и школе, профсоюзных организаций и др. Деятельность этих и других общественных организаций была основана на нормативном правовом регулировании. Конец ХХ столетия и начало нового тысячелетия характеризуются не только политическими, социально-экономическими изменениями - принципиально изменилось законодательство во всех отраслях права.

Деятельность по предупреждению преступлений, беспризорности, безнадзорности несовершеннолетних реализуется в конкретной среде. В настоящее время социальная среда, ее основные параметры неблагоприятны. Наряду с социальными, экономическими огромную криминогенную роль играют культурные факторы, уровень образования. Они остаются достаточно низкими. Несмотря на положение Конституции РФ (ст. 43) о том, что основное общее образование обязательно и общедоступно, отмечается достаточно высокий уровень неграмотных несовершеннолетних правонарушителей среди доставленных в органы внутренних дел, а также помещенных в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, их доля составляет 1,5 - 2 процента. Грубость, пьянство, цинизм - обыденная повседневность. В социальной структуре общества высока доля ранее судимых лиц (различна по территориям). Естественно, и влияние ее на преступность в территориях различно.

Из определения содержания понятия преступности, указанного ранее, следует, что это - социально-правовое явление. Сущность преступности как правового явления раскрывается при анализе ее основных количественных и качественных показателей: состояния, динамики, структуры, уровня (коэффициента на 100 тыс. населения для субъекта Российской Федерации или на 10 тыс. либо 1 тыс. населения в возрасте 14-17 лет для небольших муниципальных территорий), характера, латентности. Оценка латентной преступности в настоящее время имеет большой разброс мнений, в пределах от 1:3 до 1:5. Желательно по аналогичным показателям проводить анализ общественно опасных деяний, совершенных подростками до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность. Это позволит с большей долей вероятности прогнозировать тенденции преступности, планировать надзорную деятельность на ближайшую и отдаленную перспективу. По мнению специалистов, серьезную угрозу для будущего России представляют неблагоприятные тенденции преступности несовершеннолетних и молодежи, а также рецидивной преступности Основы государственной политики борьбы с преступностью в России: теоретическая модель. М., 1997. С. 7 - 19.. Темпы роста преступности несовершеннолетних значительно опережают увеличение численности несовершеннолетнего населения Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. М., 2000. С.247; Правовое положение детей в Российской Федерации: Гос. доклад. М., 2006. С. 4, 145 - 148..

Причинный комплекс преступности несовершеннолетних включает множество факторов, которые имеют социально обусловленный характер. Этот причинный комплекс учитывался при разработке и принятии федеральных законов, касающихся основных прав и гарантий несовершеннолетних, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Федеральные законы от 24.07.1998 №  124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; от 10.12.1995 №  195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.. Концепция Федерального закона от 24.06.1999 г. исходит из важнейшего положения, согласно которому предупреждение преступлений, иных правонарушений несовершеннолетних необходимо сочетать с предупреждением их беспризорности, безнадзорности. В силу этого оптимизация надзора за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних законодательства, направленного на борьбу с беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних, приобретает особую актуальность и остроту.

1.2 Виды профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

В специальной литературе предупреждение беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних рассматривается, как правило, в двух аспектах: общесоциальном широком и специально узком криминологическом смысле. К общесоциальному предупреждению (профилактике) относятся любые полезные обществу меры и действия, функционирование всех позитивных социальных институтов в экономической, политической, нравственной и иных сферах. Превентивный потенциал перечисленных и иных сфер жизнедеятельности реализуется опосредованно, путем их совершенствования.

Общесоциальная профилактика служит фундаментом специально-криминологического предупреждения (специальной профилактики), т.е. состоит из мер, непосредственно направленных на недопущение преступлений, общественно опасных деяний, иных правонарушений и антиобщественных действий. По мнению криминологов, чем совершеннее общесоциальная профилактика, тем эже «поле деятельности» специальной профилактики. прокурорский правонарушение несовершеннолетний

Специальная профилактика реализуется на общегосударственном, региональном и индивидуальном уровнях. Для общегосударственного уровня примером может служить предупредительное влияние законодательных и иных правовых актов, направленных на борьбу с преступностью, беспризорностью, безнадзорностью несовершеннолетних. К ним относятся не только УК РФ, УПК РФ, УИК РФ, но и другие законы. Среди них особо следует выделить федеральные законы от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 13.03.2002 № 154 «О дополнительных мерах по предупреждению беспризорности, безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год». На региональном уровне реализуются законы субъектов Российской Федерации, различные программы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на определенный период. К мерам относятся решения органов власти, направленные на предупреждение преступности, беспризорности, безнадзорности, а также специальные акции правоохранительных органов либо непосредственно органов внутренних дел, такие как «Подросток», «Семья».

Специальная профилактика на индивидуальном уровне - это, прежде всего, деятельность подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по осуществлению воздействия на конкретное лицо и его окружение в целях недопущения этим лицом совершения правонарушения либо иных антиобщественных действий.

Такое деление профилактики имеет практическое, прикладное значение. Суть его состоит в том, чтобы на практике избежать смешения и дублирования функций различных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также неоправданного параллелизма в их работе. Если учесть современный уровень разделения полномочий в социальной и правовой сферах, то эти проявления особенно нежелательны. Есть мнение, что органы внутренних дел ответственны за выполнение всего объема предупредительных, профилактических функций. Причем среди не только населения, но и в ряде случаев руководителей властных структур. Однако это не так. Объективно эффективность предупредительной, профилактической деятельности зависит от совокупных усилий всех ее субъектов - государственных, муниципальных и негосударственных органов. В ряде случаев органы внутренних дел могут устранить причины правонарушений. Но постоянная результативность профилактической деятельности может зависеть лишь от тесного взаимодействия субъектов этой деятельности при должной активности каждого из них.

Глава 2. Правовые основы регулирования деятельности ПДН

2.1 Характеристика системы правовых норм, регулирующих деятельность ПДН

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ все субъекты, осуществляющие деятельность по предупреждению беспризорности, безнадзорности и преступлений несовершеннолетних, в том числе ПДН, обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые являются составной частью ее правовой системы. Указанные конституционные положения предопределяют правовую упорядоченность и законность их профилактической деятельности. Статья 2 Конституции РФ прямо провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и обязывает государство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 18 Конституции РФ эти высшие ценности определяют смысл и содержание всей деятельности государства. Положения указанных статей Конституции РФ предполагают не только признание профилактической деятельности ПДН социально значимой, но и обязанность осуществлять эту деятельность, цель которой - защита прав и свобод несовершеннолетних от преступных посягательств. Глава 2 Конституции РФ, определяющая права и свободы человека и гражданина и устанавливающая гарантии их существования, приобретает особую значимость в профилактической деятельности. Следует особо выделить ст. 21-25 Конституции РФ, устанавливающие правовой статус личности и, соответственно, пределы возможного вмешательства инспекторов ПДН при осуществлении профилактических мероприятий, а также ст. 45, 46, 48, гарантирующие конституционную защиту несовершеннолетних. Содержание указанных норм Конституции РФ обязывает ПДН активно действовать в интересах защиты несовершеннолетних от преступных посягательств и возможных злоупотреблений властью. И наконец, ст. 52 и 53 Конституции РФ предусматривают право на возмещение причиненного преступлением вреда, что имеет значение для виктимологической профилактики, осуществляемой как органами внутренних дел в целом, так и ПДН в частности.

В системе правовых актов, регулирующих предупредительную, профилактическую деятельность подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, важную роль играют признанные Россией такие международные документы, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. В названных документах содержатся принципиальные положения, касающиеся установления не только неотъемлемых прав человека, но и обязанности каждого гражданина, каждого органа государства обеспечивать эти права путем всеобщего признания, просвещения, образования, содействия, осуществления прогрессивных национальных и международных мероприятий. Кроме того, эти принципиальные положения следует учитывать при разработке законодательства, в процессе планирования, контроля и осуществления конкретных практических мер в области предупреждения правонарушений. В числе международных есть специальные акты, касающиеся непосредственно несовершеннолетних. К ним относятся: Конвенция ООН о правах ребенка (1989 г.); Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила (1985 г.); Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы (1990 г.); Правила Организации Объединенных Наций, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы. С содержанием этих документов должны быть ознакомлены родители, педагоги образовательных учреждений, медицинский персонал, сотрудники правоохранительных органов, адвокаты, судьи, социальные работники, парламентарии, руководители администраций всех уровней и сами дети.

Из содержания указанных документов следует, что политика обращения с несовершеннолетними, совершившими правонарушения, включает: профилактические меры; социальную реинтеграцию; обеспечение гарантий соблюдения прав человека в отношении несовершеннолетних правонарушителей; применение мер, альтернативных лишению свободы.

Согласно Конвенции о правах ребенка (1989 г.) государство обязано обеспечить осуществление всех этих мер законодательными, административными и другими способами, а также должно привести свое законодательство и практику в соответствие с этими стандартами. Большинство из названных стандартов инкорпорировано в наше законодательство. В любом случае указанные стандарты могут осуществляться в рамках существующего законодательства. Для этого все лица, имеющие отношение к детям, должны добросовестно толковать и применять принцип Конвенции о правах ребенка, сформулированный в ч. 1 ст. 3: «Во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются ли они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка».

Как нам представляется, следует остановиться на некоторых положениях этих документов, поскольку они касаются деятельности подразделений по делам несовершеннолетних как органа, главной функцией которого является специальная профилактика на индивидуальном уровне с несовершеннолетними, их родителями, иными законными представителями.

Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (1990 г.) рекомендуют ряд принципиальных положений, которые следует учитывать в сфере как общей профилактической деятельности, так и специальной профилактики. В частности, система образования должна отвечать разнообразным потребностям детей и их развитию, особенно детей в зоне социального риска или нуждающихся в специальной заботе и защите. Официальное вмешательство в поведение ребенка должно осуществляться, прежде всего, в его интересах. Необходимо учитывать особенности подросткового поведения, которое с возрастом изменяется. Нужно активнее использовать общественность для предотвращения правонарушений подростков, а к официальным репрессивным мерам прибегать только в качестве самой крайней меры. Средства массовой информации должны ответственно подходить к содержанию материалов, которые могут негативно повлиять на поведение подростка.

Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) (1985 г.), рекомендуют, что задержание должно использоваться только в качестве крайней меры; милиция и другой персонал правоохранительных органов, имеющий дело с детьми, должны постоянно получать специализированную подготовку; необходимо в максимально возможной степени избегать помещения подростка в место лишения свободы «…Лишение свободы означает любую форму задержания или тюремного заключения какого-либо лица или его помещение в государственное или частное исправительное учреждение, которое несовершеннолетнему не разрешается покидать по собственному желанию на основании решения любого судебного, административного или другого государственного органа (подп. «б» п. 11 разд. 2 Правил ООН, касающихся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 14.12.1990»)..

Применение перечисленных правил и российских законов должно находиться в соответствии с Конвенцией о правах ребенка, в которой все положения взаимосвязаны, поэтому они должны применяться и в отношении детей, находящихся в конфликте с законом.

Составной частью системы правовых норм, регулирующих профилактическую деятельность ПДН, являются законы и другие правовые акты, непосредственно направленные на борьбу с преступностью, беспризорностью, безнадзорностью несовершеннолетних, совершенствование правоприменительной и правоохранительной практики, в том числе деятельности органов внутренних дел. К числу основных таких актов относятся, например, Закон РСФСР от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции», Федеральный закон от 24.06.1999 № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Указ Президента РФ от 12.02.1993 № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 13.03.2002 № 154 «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год», от 07.12.2000 № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» и др. В указанных актах закреплены права и обязанности ИДН в области профилактической деятельности. Названы субъекты и объекты предупредительной и профилактической деятельности. Определен порядок взаимодействия. Решены и иные вопросы, более частного характера. В соответствии со ст. 9 Закона РСФСР «О милиции» определена структура милиции общественной безопасности, в которую вошли подразделения по делам несовершеннолетних, центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, участковые уполномоченные милиции, дознание и т.д. Согласно ч. 4 ст. 9 Закона РСФСР «О милиции» милиция общественной безопасности частично финансируется из бюджета местного самоуправления. Помимо этого согласно ч. 8 ст. 9 данного Закона органы местного самоуправления имеют право за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности, в том числе ПДН, особенно если нормативы, установленные Указом Президента РФ от 12.02.1993 № 209, не выдерживаются. Такой норматив предусматривает одного инспектора ПДН на 4 - 5 тыс. несовершеннолетнего населения. При этом органы местного самоуправления лишь взаимодействуют с милицией общественной безопасности. Однако в правовом направлении формы взаимодействия органов местного самоуправления и милиции общественной безопасности не отрегулированы. Разрешение данного вопроса в правовом плане способствовало бы повышению эффективности взаимодействия в профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Как представляется, при решении названного вопроса на законодательном уровне в регионе необходимо учитывать специфику профилактики правонарушений несовершеннолетних, в частности, деятельность участковых уполномоченных милиции общественной безопасности, которые работают непосредственно с населением.

Следует отметить, что подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел на железнодорожном, водном, воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах финансируются за счет средств федерального бюджета. Кроме этого, согласно Указу Президента РФ от 12.02.1993 № 209 не допускается передача численности подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет бюджета Российской Федерации, в другие службы органов внутренних дел. На практике это имеет место. Сотрудников ПДН загружают работой, непосредственно не относящейся к их компетенции. В связи с этим на основную работу - ради чего они созданы - не остается времени, либо они работают по остаточному принципу.

В правовом обеспечении деятельности ПДН органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних существенную роль играют действующие нормы Уголовного кодекса РФ, Уголовно-процессуального кодекса РФ, Уголовно-исполнительного кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского кодекса РФ, Семейного кодекса РФ. В Уголовном кодексе РФ - это глава 14 (ст. 87 - 96), регулирующая особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних, содержание и применение принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетним, освобождения от наказания, сроки давности для освобождения несовершеннолетних от уголовной ответственности или отбывания наказания, сроки погашения судимости, применение положений главы 14 к лицам в возрасте от 18 до 20 лет. В главе 20 УК РФ содержатся нормы, устанавливающие ответственность за преступления против семьи и несовершеннолетних. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ содержатся нормы (ст. 73, 420 - 432), требующие выявлять обстоятельства, способствующие совершению преступлений, регламентирующие особенности производства по уголовным делам о преступлениях несовершеннолетних В силу ст.41 УПК РФ инспектора ПДН не являются дознавателями. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 ПДН рассматривают заявления и сообщения об общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность; взаимодействуют со следствием и дознанием в части установления правового статуса, окружения, условий воспитания и других вопросов, характеризующих личность подростка. . Так, ст. 421 УПК РФ предписывает, что наряду с доказыванием обстоятельств, указанных в ст. 73 УПК РФ, устанавливаются возраст несовершеннолетнего, условия его жизни и воспитания, уровень психического развития и иные особенности личности, влияние на несовершеннолетнего старших по возрасту лиц. Уголовно-исполнительным кодексом РФ (ст. 183, 187 - 190) определены органы, осуществляющие контроль за поведением условно осужденных, освобожденных от отбывания наказания, а также порядок осуществления контроля за поведением условно осужденных, ответственность условно осужденных при уклонении от исполнения возложенных на них судом обязанностей либо при нарушении ими общественного порядка.

Гражданский кодекс РФ (ст. 1073, 1074, 1075) устанавливает, что за вред, причиненный несовершеннолетним, не достигшим 14 лет (малолетним), отвечают его родители (усыновители) или опекуны, если не докажут, что вред возник не по их вине. Если малолетний находился в учреждении, которое в силу закона является его опекуном (ст. 35 ГК РФ), то это учреждение обязано возместить вред, причиненный малолетним. Лицо, осуществляющее надзор за малолетним на основании договора, также отвечает за вред, причиненный малолетним. Вред, причиненный несовершеннолетним в возрасте от 14 до 16 лет (ст. 1074 ГК РФ), возмещается родителями (усыновителями), попечителями или учреждениями, под попечением которых находятся несовершеннолетние (ст. 35 ГК РФ), лишь в случае, если у несовершеннолетних нет доходов или иного имущества, достаточного для возмещения вреда. Вред в этом случае возмещается полностью или в недостающей части. Родители, лишенные родительских прав, в течение последующих трех лет не освобождаются от ответственности за вред, причиненный ребенком, если будет доказано, что поведение ребенка, повлекшее причинение вреда, явилось следствием ненадлежащего осуществления родительских обязанностей.

Названные положения обязывают инспекторов ПДН при проверке материалов о правонарушениях несовершеннолетних выяснять все обстоятельства, связанные с причинением вреда, наличием или отсутствием имущества у несовершеннолетнего и у родителей, в том числе лишенных родительских прав; тщательно проверять, насколько объективны объяснения родителей о том, что вред возник не по их вине, что осуществлять надзор за ребенком в определенный период они не имели возможности. Именно в данном аспекте инспектора ПДН серьезно не дорабатывают, в силу этих обстоятельств указанные нормы на практике не работают. Не работает и ряд других норм и институтов гражданского права. Так, институт недееспособности граждан ограничивает в правах лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими веществами. Причем этот институт гражданского права может применяться в отношении не только взрослых лиц, но и несовершеннолетних.

Семейный кодекс РФ содержит нормы (ст. 63 - 65, 69, 73, 77), которые могут дать инспектору ПДН инструмент для разрешения вопросов, возникающих в процессе осуществления профилактической деятельности, правильно выстраивать последовательность применения правовых мер в отношении родителей.

Значительное место в правовом обеспечении профилактической деятельности ПДН занимают нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В концептуальном плане профилактическая деятельность ПДН органов внутренних дел регулируется подзаконными и ведомственными нормативными актами. В Положении о милиции общественной безопасности, утвержденном Указом Президента РФ от 12.02.1993 № 209, определены задачи, обязанности и права всех ее подразделений, включая ПДН. В числе основных ее обязанностей называются: обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. На ПДН в полном объеме возложены обязанности, предусмотренные ст. 10 Закона РСФСР «О милиции», за исключением обязанностей, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции криминальной милиции.

Профилактическая деятельность ПДН регулируется приказом МВД России от 26.05.2000 № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел». Данная Инструкция принята в соответствии с Законом РСФСР «О милиции» и Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 21). Она устанавливает порядок деятельности ПДН, определяет основные их функции и задачи. Принципиально важно то, что ПДН горрайлинорганов строят свою работу по зональному принципу. Размеры и границы территории (объектов транспорта), обслуживаемой старшими инспекторами, инспекторами ПДН, определяются начальником органа внутренних дел района, города, иного муниципального образования (органа внутренних дел на транспорте). При этом учитываются оперативная обстановка, численность инспекторов ПДН, нормативы штатного расписания.

2.2 Компетенция и полномочия ПДН в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних

Под компетенцией органа государственной власти понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленных Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. (Это определение дано в Законе № 119-ФЗ 1999 г., который утратил силу Компетенция представительных и исполнительных органов власти субъекта РФ закреплена Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5) и одновременно в региональном законодательстве..)

Под полномочиями органа государственной власти (ст. 2 ФЗ № 119-ФЗ) понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. (Высшее должностное лицо и глава края, области обладают правами и обязанностями; согласно ст. 2 ФЗ № 119-ФЗ это - полномочия.)

Главное различие между компетенцией и полномочиями заключается в объеме: компетенция рассматривается как совокупность полномочий. Когда рассматривается представительный орган как совокупность комитетов, комиссий и иных его подразделений или администрация в целом как совокупность должностных лиц, отделов, управлений с сотрудниками и руководителями, каждый из которых наделен правами и обязанностями, то в этом случае речь идет уже о компетенции.

Рассмотрим компетенцию ПДН в совокупности с компетенцией других подразделений органов внутренних дел. Такая позиция обусловлена концепцией системного подхода к деятельности по профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, заложенной в Законе от 24.06.1999 г. В профилактической деятельности каждый из субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимает свою нишу и действует в рамках своей компетенции, определенной указанным законом, иными законами, уставами, положениями, инструкциями, приказами, наставлениями. Следует иметь в виду, что система работает эффективно только тогда, когда работают с одинаковой степенью активности все субъекты, когда отлажены их взаимодействие, движение необходимой информации от одного субъекта к другому, разработка и осуществление комплексных целевых программ в этой сфере деятельности. Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 20) и нормативными актами МВД России определяется содержание (компетенция) деятельности служб, подразделений органов внутренних дел и их сотрудников в соответствии с указанным направлением.

Конкретные службы и подразделения органов внутренних дел участвуют в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по-разному. Применительно к направлению деятельности их можно разделить на три группы.

К первой группе следует отнести субъекты, которые осуществляют профилактику правонарушений несовершеннолетних наряду с реализацией своих основных функций. Так, основными функциями подразделений криминальной милиции (ст. 23 Федерального закона от 24.06.1999) являются:

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений несовершеннолетних, а также установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

выявление несовершеннолетних правонарушителей, группы таких лиц, а также несовершеннолетних, входящих в организованные преступные группы или в преступные сообщества (преступные организации), и принятие мер по предупреждению совершения ими преступлений;

осуществление мер, противодействующих участию несовершеннолетних в незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

выявление лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений;

участие в розыске несовершеннолетних, без вести пропавших, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания наказания или принудительных мер воспитательного воздействия, совершивших побеги из учреждений уголовно-исполнительной системы или самовольно ушедших из семей, специальных учебно-воспитательных учреждений или центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.

Профилактика правонарушений несовершеннолетних проводится ими в процессе реализации перечисленных функций с использованием присущих им специфических форм и методов деятельности. В частности, они обязаны систематически анализировать причины, вследствие которых подростки, совершившие преступления, не были своевременно выявлены и не находились под профилактическим воздействием. В горрайорганах подразделения уголовного розыска информируют участковых инспекторов милиции и ПДН о выявленных подростках с устойчивым противоправным поведением для принятия к ним предусмотренных законом мер воздействия.

Следственным подразделениям вменено в обязанность устанавливать конкретные причины и условия, способствовавшие совершению преступлений, принимать меры по их устранению; всесторонне выяснять сведения о личности правонарушителей и информировать об этом ПДН; оказывать воспитательное воздействие на несовершеннолетних во время проведения следственных действий, которое наиболее ярко проявляется в соблюдении прав и законных интересов несовершеннолетних См. подробнее: Конвенция ООН о правах ребенка (ст. 40) // Сб. междунар. стандартов и норм ООН в области правосудия в отношении несовершеннолетних. М.: ЮНИСЭФ, 1998..

Перед подразделениями охраны общественного порядка, информационными центрами, штабами и другими аналитическими подразделениями органов внутренних дел также поставлены соответствующие задачи в профилактической деятельности.

Ко второй группе подразделений органов внутренних дел, участвующих в предупреждении правонарушений несовершеннолетних, следует отнести, например, участковых инспекторов милиции, выявляющих и документирующих преступления, предусмотренные ч. 2 ст. 20 УК РФ, ответственность за которые несут несовершеннолетние. Кроме того, участковые инспектора милиции привлекают население обслуживаемого участка, общественные объединения правоохранительной направленности и частные охранные предприятия к работе по предупреждению совершения несовершеннолетними преступлений, проведению индивидуальных воспитательных мероприятий в отношении несовершеннолетних, совершивших правонарушения.

К третьей группе субъектов, основной функцией которых является предупреждение правонарушений, относятся подразделения по делам несовершеннолетних районных, городских отделов (управлений) внутренних дел муниципальных образований, отделов (управлений) внутренних дел на транспорте, отделов (управлений) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований. Эти подразделения участвуют в деятельности, относящейся как к общей, так и к специально-криминологической профилактике.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 ПДН органов внутренних дел проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении следующих трех категорий лиц:

несовершеннолетних, перечисленных в подп. 4 - 14 п. 1 ст. 5 данного закона;

родителей или законных представителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жесткого обращающихся с ними;

несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, которые не включены в указанные группы, но к ним необходимо принять меры в целях предупреждения совершения или правонарушений.

Что касается первой группы лиц, то в этот перечень включены несовершеннолетние:

употребляющие наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющие одурманивающие вещества;

совершившие правонарушение, повлекшее применение меры административного взыскания;

совершившие правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность;

освобожденные от уголовной ответственности вследствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия;

совершившие общественно опасное деяние и не подлежащие уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность;

обвиняемые или подозреваемые в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу;

освобожденные от отбывания наказания по различным основаниям, предусмотренным уголовным законом;

получившие отсрочку отбывания наказания или отсрочку исполнения приговора;

освобожденные из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшиеся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;

осужденные за совершение преступления небольшой или средней тяжести и освобожденные судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия;

осужденные условно, осужденные к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

Приведенный перечень существенно отличается от категорий несовершеннолетних, в отношении которых инспекции по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1977 № 5266-IХ «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» проводили работу по предупреждению правонарушений Бывшие детские комнаты милиции были преобразованы в инспекции (ИДН), а по Закону от 26.04.1999 указанные инспекции - в подразделения по делам несовершеннолетних.. Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 21) из перечня лиц исключены: несовершеннолетние, систематически уходящие из семьи в возрасте до 16 лет или самовольно уходящие из специальных учебно-воспитательных учреждений; злостно уклоняющиеся от учебы, работы; систематически занимающиеся азартными играми, а также ведущие иной антиобщественный образ жизни. Работу с этими несовершеннолетними в настоящее время осуществляют соответствующие органы и учреждения системы социальной защиты населения, образования. Указанным законом более четко определены и основания проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, вернувшимися из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа и освобожденными из учреждений уголовно-исполнительной системы. Такими основаниями являются: нарушение режима пребывания в указанных учреждениях; совершение противоправных деяний; если после освобождения (выпуска) несовершеннолетние находятся в социально опасном положении и (или) нуждаются в социальной помощи и (или) реабилитации. До принятия данного закона эту категорию несовершеннолетних ставили на учет в ОВД вне зависимости от их поведения в период пребывания в названных учреждениях и нуждаемости в реабилитации.

Изменились основания постановки на учет и несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения. Если по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1977 г. несовершеннолетние, «совершившие правонарушения, влекущие меры общественного или административного воздействия», ставились на учет для проведения профилактической работы вне зависимости от того, являлись они или нет субъектами административного правонарушения, состоялось ли или нет решение компетентного органа о применении меры общественного или административного воздействия, то в настоящее время в соответствии с подп. 5, 6 п. 1 ст. 5 Федерального закона от 24.06.1999 г. такие несовершеннолетние выделены в самостоятельные группы (субъекты и несубъекты административного правонарушения). Вопрос о постановке несовершеннолетних, являющихся субъектами административного правонарушения, на учет в ОВД для проведения индивидуальной профилактической работы решается после применения меры административного взыскания См. также п.2.1.1.2 Инструкции по организации работы ПДН ОВД (приказ МВД России от 26.05.2000 № 569).. В отношении подростка, совершившего правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность, необходимо иметь бесспорные доказательства, что подросток совершил противоправные действия. И только в этом случае ПДН проводят с ним профилактическую работу.

Индивидуальная профилактическая работа ПДН проводится с родителями несовершеннолетних или законными представителями, не исполняющими свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющими на их поведение либо жестоко обращающимися с ними (входящими во вторую группу). Указ Президиума Верховного Совета СССР возлагал обязанность на инспекции по делам несовершеннолетних лишь «выявлять родителей и лиц, их заменяющих, злостно не выполняющих обязанностей по воспитанию детей и своим антиобщественным поведением способствовавших совершению ими правонарушений». Таким образом, Федеральный закон от 24.06.1999 г. значительно расширил компетенцию и контингент родителей или законных представителей, а также основания для проведения с ними профилактической работы.