Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

ПДН проводят индивидуальную профилактическую работу с несовершеннолетними, их родителями или законными представителями, которые не включены в указанные группы, но к ним следует принять меры в целях предупреждения совершения ими правонарушений. Данный закон подробно не раскрывает, в каких случаях необходимо применение мер - он ограничился лишь указанием на предупреждение правонарушения. Это должно оцениваться правоприменителем.

К компетенции ПДН относятся также:

выявление лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступления и (или) антиобщественных действий или совершающих в отношении несовершеннолетних другие противоправные деяния; внесение в установленном порядке предложений о применении к этим лицам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по выявлению несовершеннолетних, объявленных в розыск, а также несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, и в установленном порядке направление таких лиц в соответствующие органы или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних либо в иные учреждения;

рассмотрение в установленном порядке заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении их родителями или законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних;

участие в подготовке материалов в отношении несовершеннолетних для рассмотрения возможности их помещения в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;

участие в подготовке материалов, необходимых для внесения в суд предложений о применении к несовершеннолетним, их родителям или законным представителям мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации;

внесение в уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции предложений о применении к несовершеннолетним, контроль за поведением которых осуществляют указанные учреждения, мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации;

информирование заинтересованных органов и учреждений о безнадзорности, правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, о причинах и об условиях, этому способствующих;

уведомление родителей или законных представителей несовершеннолетних о доставлении несовершеннолетних в подразделения органов внутренних дел в связи с их безнадзорностью, беспризорностью, совершением ими правонарушений или антиобщественных действий.

2.3 Содержание понятия профилактической деятельности ПДН

В ст. 1 Федерального закона от 24.06.1999 г. дано определение понятия профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: «система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении». Как отмечалось ранее, данное концептуальное положение исходит из того, что предупреждение правонарушений несовершеннолетних необходимо сочетать с предупреждением их безнадзорности. Названный закон определяет понятие «безнадзорный» следующим образом: «несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц» См.: Комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». М., 2004. С.9 - 18.. С криминологической точки зрения безнадзорность представляет собой такое состояние несовершеннолетнего, которое создает высокую степень вероятности совершения правонарушения, обусловленную не только ограниченными возможностями семьи материального и иного характера, но и слаборазвитой инфраструктурой учреждений системы профилактики в районе, регионе, недостатками в деятельности образовательных, культурно-воспитательных учреждений, находящихся в ведении муниципалитетов либо органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Важны концептуальные положения Федерального закона от 24.06.1999 г. о том, что профилактические меры должны быть направлены не только на несовершеннолетнего, но и на оздоровление микросреды подростка. Это в равной степени относится как к ближайшему окружению подростка, так и к общей ситуации, складывающейся на территории. Профилактическая деятельность в ряде случаев должна включать меры, направленные на оздоровление ребенка (в частности, его психики), на улучшение жизни подрастающего поколения во всех сферах жизнедеятельности. Эти меры должны применяться ПДН в сочетании с индивидуальным подходом при составлении программы реабилитации конкретного безнадзорного или подростка, совершившего правонарушение.

«Алгоритм» профилактической работы ПДН включает, прежде всего, выявление несовершеннолетних правонарушителей. Принято считать, что специальными источниками информации о таких несовершеннолетних являются учеты правоохранительных органов, учреждений здравоохранения, социальной защиты населения, образовательных учреждений. К важным источникам информации относятся и документы учета преступлений, а также лиц, задержанных и доставленных в дежурные части органов внутренних дел, материалы об отказе в возбуждении уголовного дела, копии приговоров по уголовным делам и материалы гражданских дел, где фигурируют несовершеннолетние.

К основным источникам информации следует отнести сообщения, поступающие из воспитательных колоний, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, письма, жалобы, обращения, предложения граждан, сообщения средств массовой информации, оперативная информация органов внутренних дел, материалы криминологических исследований преступлений несовершеннолетних. Необходимую информацию можно получить в процессе профилактического наблюдения за местами возможного появления и скопления несовершеннолетних с асоциальной направленностью поведения, различных профилактических рейдов и тематических операций, которые регулярно проводят органы внутренних дел.

Следующими этапами деятельности ПДН являются: постановка несовершеннолетнего на профилактический учет, которая осуществляется при наличии правовых оснований (ст. 5, 6 Федерального закона от 24.06.1999 г.) и соответствующих фактических данных в соответствии с законом и изданными в его развитие ведомственными нормативными актами; изучение образа жизни и личности несовершеннолетнего, с которым проводится индивидуальная профилактическая работа.

В специальной литературе См.: напр.: Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: Учеб. для слушателей Академии МВД России / М., 2000. С. 264 - 267. в этом случае к изучению предлагается шесть блоков криминологической информации:

1) правовой - это наличие материалов, подтверждающих факты преступного поведения или административно-правового деликта;

2) социально-экономический (материальное неблагополучие, наличие или отсутствие заработка, пособия и т.д.);

3) индивидуально-психологический, личностный - это особенности психологических свойств, процессов, состояний, черт характера, развития интеллекта, волевых качеств, потребностей, интересов, мотивационных линий, психологического склада личности в целом;

4) асоциальный (антиобщественные свойства и характеристики, признаки криминального профессионализма и опыта, отрицательные привычки);

5) информационный - сведения об условиях во всех сферах жизни и быта несовершеннолетних (характеристика родителей и ближайших родственников, лиц, их заменяющих, морально-психологический климат в семье; характеристика макро- и микрогрупп, участником которых является несовершеннолетний; системы общения и видимой деятельности и т.д.;

6) физиологический (психические отклонения, не исключающие вменяемость, заболевания и т.д.).

Всестороннее изучение личности несовершеннолетнего, его видов деятельности, систем общения, отношений в прошлом, настоящем необходимо для прогнозирования индивидуального поведения в будущем и выбора профилактических мер. От полноты изучения личности зависит успех реабилитации.

Завершающим этапом изучения личности является разработка мероприятий индивидуальной профилактической работы по реабилитации профилактируемого лица, т.е. содержание индивидуальной профилактической работы. Система реабилитационных мер применительно к несовершеннолетнему и родителям включает: повышение образовательного, культурного уровня; ликвидацию педагогической неграмотности; содействие в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних во всех сферах жизнедеятельности в сочетании с правовой ответственностью родителей или лиц, их заменяющих. Применительно к несовершеннолетнему общие меры связаны, прежде всего, с оказанием помощи по любому вопросу, а также с приобщением к образованию, расширению кругозора, профессиональной ориентации, приобретением трудовых навыков; специальные меры - с направлением в специальные учебно-воспитательные учреждения системы образования, реабилитационные центры системы социальной защиты и т.д.

В Федеральном законе от 24.06.1999 г. (ст. 2) подчеркивается, что общая профилактика - обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних должна обязательно входить в комплекс социально-реабилитационных мероприятий, так как без общей профилактики специальная профилактика - установление социального контроля вряд ли будет достаточно эффективной. Содержание понятия «социальная реабилитация» дано в ст. 1 Федерального закона от 24.07.1998 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Ее суть состоит в формировании новых социально полезных качеств, которые в дальнейшем обеспечивают социально полезное развитие личности. Первостепенное внимание уделяется восстановлению социально положительного отношения к ведущей в жизни деятельности - учебе, труду, уважительного отношения к родителям.

Как известно, профилактическая деятельность в ряде случаев сопряжена с ограничением личных прав несовершеннолетних, их родителей. Важно, чтобы это ограничение применялось исключительно в рамках закона, т.е. применялись только те виды ограничения, которые определены законом. Нельзя увеличивать срок и нарушать процессуальный порядок их применения, установленный законодательством, и т.д.

2.4 Взаимодействие ПДН в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних с другими подразделениями органов внутренних дел

В юридической литературе взаимодействие обычно рассматривается как согласованная деятельность не подчиненных друг другу организационно самостоятельных и обособленных субъектов, направленная на достижение единой целиОсновы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учеб. / ИПК РК Генер. прокуратуры РФ. М.: 2005. С. 16 - 161.. Взаимодействие, осуществляемое в рамках единой системы, называется внутрисистемным и проявляется при рассмотрении связей, в частности, внутри системы органов внутренних дел в организационных отношениях, субординации, координации, реординации (обратном воздействии).

Внутрисистемное взаимодействие ПДН имеет правовую основу, обусловлено организационной структурой системы органов внутренних дел. Как отмечалось ранее, ПДН согласно постановлению Правительства РФ от 07.12.2000 № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» входят в структуру милиции общественной безопасности. В соответствии с Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 12.02.1993 № 209 (п. 6), милиция общественной безопасности выполняет свои задачи во взаимодействии с криминальной милицией, другими службами органов внутренних Российской Федерации и внутренними войсками МВД России. Формы и направления взаимодействия более детально прописаны в положениях о структурных подразделениях горрайоргана внутренних дел и подчиненных подразделениях, которые утверждаются начальником горрайоргана внутренних дел См.: приказ МВД России от 25.10.2006 № 847 «Об утверждении Типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию» // БНА РФ. 2006. № 49., других ведомственных актах. В частности, эти вопросы урегулированы в приложениях к приказу МВД России от 17.01.2006 № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», в приказе МВД России от 16.09.2002 № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» (п. 9.2, 9.4, 9.5, 9.17 и др.), в Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 26.05.2000 № 569 (п. 5.4, 8.3, 14.3, 23.4, 23.6.3, 23.12.5, 32.12.6, 23.12.9, 23.13.1, 23.13.2, 23.13.4, 26, 27). Так, в п. 27 данной инструкции указано, что в выявлении несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей, участвуют сотрудники всех подразделений горрайлиноргана. На каждое выявленное лицо составляется рапорт, который после рассмотрения начальником горрайлиноргана или его заместителем передается в ПДН. Активность участия подразделений органов внутренних дел по предупреждению и пресечению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отражается в разделе 8 Сводного отчета МВД о результатах работы подразделений (ф. 18 МВД). ПДН, с учетом имеющейся у них информации, вносят предложения лицу, производящему дознание, следствие, о рассмотрении возможности изменения мер пресечения в отношении активных участников антиобщественных групп, совершивших преступление. Кроме того, они принимают участие в подготовке материалов для направления активных участников антиобщественных групп, совершивших преступления, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа; участвуют в проведении рейдов и операций по выявлению лиц, нарушающих правила торговли спиртными напитками в отношении несовершеннолетних, лиц, вовлекающих несовершеннолетних в употребление спиртных напитков, наркотических средств, психотропных и одурманивающих веществ, организаторов и содержателей притонов; устанавливают с помощью сотрудников других подразделений горрайлиноргана обстоятельства, связанные с приобретением и употреблением несовершеннолетними спиртных напитков, наркотических средств, психотропных и одурманивающих веществ; используют материалы рейдов, операций для организации профилактических мероприятий.

ПДН также участвуют в розыске лиц, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений, школ-интернатов, других детских учреждений или скрывающихся от отбывания наказаний, не связанных с лишением свободы, хотя согласно Федеральному закону от 24.06.1999 г. (ст. 23) и другим нормативным правовым актам эти функции отнесены к компетенции уголовного розыска.

Согласно п. 9.17 приказа МВД России от 16.09.2002 № 900 участковые уполномоченные милиции обязаны оказывать содействие сотрудникам ПДН в выявлении родителей или лиц, их заменяющих, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих обязанности по воспитанию и обучению детей, работников образовательных, воспитательных, лечебных либо иных учреждений, нарушающих права и законные интересы несовершеннолетних, совершивших в отношении них противоправные действия, и принятии к ним мер в соответствии с законодательством Российской Федерации. От следственных подразделений ПДН получают полную и объективную информацию, касающуюся личности правонарушителей, и т.д.

В свою очередь сотрудники ПДН информируют следователей (дознавателей) о ранее выявленных недостатках в деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних применительно к обстоятельствам, установленным в ходе расследования, для внесения аргументированных и обобщенных представлений; осуществляют совместно со следователем (дознавателем) в пределах своих полномочий контроль за своевременным рассмотрением представлений, внесенных по уголовным делам, и устранением выявленных причин и условий, способствовавших совершению преступления; используют материалы уголовных дел, с которыми их знакомит следователь (дознаватель), для проведения профилактических мероприятий и служебных расследований по фактам совершения преступлений несовершеннолетними.

Сотрудники ПДН при необходимости совместно анализируют состояние работы по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних как в целом, так и по направлениям оперативно-служебной деятельности.

Исполнение требований законодательства о внутрисистемном взаимодействии подразделений горрайлинорганов в деятельности по профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних зачастую не отражается в программах прокурорских проверок, либо негативная оценка взаимодействию дается формально, без анализа состояния дел.

2.5 Межведомственное взаимодействие ПДН в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Частью 2 статьи 9 Федерального закона от 24.06.1999 г. в качестве гарантии исполнения настоящего закона предусматривается межведомственное взаимодействие в соблюдении, защите и восстановлении прав и законных интересов несовершеннолетних. Определяется даже форма такого взаимодействия в виде сигнальной функции применительно к каждому органу и учреждению, входящему в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Субъекты системы профилактики в пределах своих полномочий обязаны осуществлять защиту прав несовершеннолетних в любой сфере жизнедеятельности. Данный закон также содержит перечень органов, которые должны добиваться восстановления прав несовершеннолетних. Определенные формы межведомственного взаимодействия заложены и в других нормах закона, в правоустанавливающих документах органов и учреждений, которые перечислены в указанной статье. Так, органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения оказывают консультативную помощь работникам органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (подп. 6 п. 1 ст. 18 указанного закона). ПДН вносят в уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции предложения о применении к несовершеннолетним, контроль за поведением которых осуществляют указанные инспекции, мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (подп. 7 п. 1 ст. 21 названного закона).

Инструкция по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (утв. приказом МВД России от 22.05.2000 № 569) содержит пункты, определяющие формы межведомственного взаимодействия, - 23.5, 23.6, 23.7, 23.8, 23.10, 23.12.3, 23.12.7, 36.3.1, 36.3.2, 36.3.1.2, 43.2.1 и др.).

Например, п. 23.5 Инструкции предписывает: при осуществлении взаимодействия с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних особое внимание уделять организации и осуществлению взаимодействия с администрациями образовательных учреждений и специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, расположенных на обслуживаемой территории; участвовать в разработке совместных планов горрайлиноргана и администрации указанных учреждений на полугодие или год по профилактике правонарушений и предупреждению чрезвычайных происшествий, а также групповых нарушений общественного порядка, самовольных уходов воспитанников из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа; собирать и обобщать информационно-статистические материалы на образовательные учреждения (учебно-воспитательные учреждения открытого типа) в соответствии с приложением 5 к названной инструкции.

В перечень информации, указанной в этом приложении, включены, в частности, данные о количестве: обучающихся, состоящих на учете; родителей, отрицательно влияющих на детей; родителей, состоящих на учете в ПДН, лишенных родительских прав; малообеспеченных, многодетных семей; несовершеннолетних, находящихся под опекой, проживающих в детских домах, интернатах, приютах. ПДН обязаны оказывать содействие администрации образовательных учреждений в организации правовой пропаганды; принимать меры к использованию в деятельности по предупреждению правонарушений несовершеннолетних возможностей общественных объединений, религиозных организаций; извещать наркологические учреждения о постановке на учет в ПДН несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки, наркотические средства или психотропные вещества либо одурманивающие вещества, а также о родителях, злоупотребляющих спиртными напитками, употребляющих наркотические средства или психотропные вещества. ПДН уведомляют военный комиссариат о подростках, достигших возраста 16 лет и совершивших преступления.

По вопросам межведомственного взаимодействия издаются также совместные приказы различных ведомств. Например, согласно приказу Минтруда России и МВД России от 20.06.2003 № 147/481 «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними» органы и учреждения социальной защиты населения и органы внутренних дел должны осуществлять совместные мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Кроме того, органы внутренних дел обязаны осуществлять работу по установлению личности беспризорных, безнадзорных, находящихся в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, а также обеспечивать незамедлительный обмен информацией, предусмотренной Федеральным законом от 24.06.1999 г.

В соответствии с совместным приказом Минздрава России и МВД России от 20.08.2003 № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел» руководители органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации обязаны: определить перечень лечебно-профилактических учреждений, оказывающих медицинскую помощь беспризорным, безнадзорным несовершеннолетним, и уведомить о них органы внутренних дел; организовать оказание психиатрической и наркологической помощи беспризорным, безнадзорным несовершеннолетним строго по показаниям и в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечить санитарную обработку беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, доставленных сотрудниками органов внутренних дел для оказания медицинской помощи в лечебно-профилактическое учреждение; информировать органы внутренних дел о случаях доставления беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних для оказания медицинской помощи в лечебно-профилактические учреждения без сопровождения сотрудников органов внутренних дел; исключить случаи необоснованных отказов в приеме беспризорных, безнадзорных несовершеннолетних, доставленных сотрудниками органов внутренних дел для оказания медицинской помощи. Данным приказом установлена форма документа, которую органы внутренних дел должны заполнять при доставлении беспризорного, безнадзорного несовершеннолетнего в учреждения здравоохранения.

Кроме того, прокурорам необходимо знать приказы МВД России от 17.01.2006 № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» и от 25.10.2006 № 846 «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации», которые содержат указание на формы взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также с другими организациями, независимо от их организационно-правовых форм.

2.6 Ведомственный и государственный контроль за деятельностью ПДН

Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 10) установлено, что за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется государственный и ведомственный контроль.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции в установленном порядке.

Порядок осуществления ведомственного контроля определяется нормативными правовыми актами соответствующих ведомств. В этих актах должен найти отражение основной принцип деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - ответственности должностных лиц (ст. 2 данного закона) за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей. При определении понятия должностного лица, применительно к указанному закону, на практике исходят из разъяснения, данного в примечании к ст. 285 УК РФ и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». Должностным признается лицо, которое постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях.

Осуществление государственного контроля за деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних очень важно в силу следующих обстоятельств. Преступность несовершеннолетних, которая, как отмечалось ранее, в определенной степени базируется на беспризорности и безнадзорности, создает угрозу безопасности общества. В процессе профилактической деятельности могут быть нарушены права и свободы личности, которые охраняются государством в приоритетном порядке (ст. 17 - 19 Конституции РФ). При осуществлении контроля имеется реальная возможность своевременно повлиять на негативные социальные явления или восстановить нарушенные права несовершеннолетних либо оказать содействие в защите их законных интересов.

Высший уровень государственного контроля - это федеральный (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 24.06.1999 г.). Существует также региональный и местный контроль. Федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Этот контроль является вневедомственным и осуществляется, в частности, Правительственной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, основные функции которой и персональный состав утверждены постановлением Правительства РФ от 06.05.2006 № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав». Данная комиссия информирует Правительство РФ об адекватности и эффективности мер, принимаемых руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 г. к компетенции комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДНиЗП) относится контроль по вопросам соблюдения условий воспитания, обучения, содержания, а также обращения с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Контроль за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних ПДН при проведении с ними профилактической работы КДНиЗП осуществляет опосредованно: при рассмотрении материалов, поступивших из органов внутренних дел, а также дел об административных правонарушениях несовершеннолетних или их родителей и законных представителей, путем выяснения причин нарушения их прав и законных интересов и условий, способствовавших беспризорности, безнадзорности и совершению правонарушений несовершеннолетними, а также недостатков в профилактической деятельности ПДН. Выясняется, соблюдается ли принцип законности и гуманного обращения с несовершеннолетним в процессе проведения индивидуальной профилактической деятельности. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам (начальнику органа внутренних дел) представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий (ст. 29.13 КоАП РФ). Формы контроля КДНиЗП за деятельностью ПДН в определенной степени регламентированы Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом ПВС РСФСР (1967 г.) Данное Положение не отменено и действует в той части, которая не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.. Кроме того, в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, также содержатся нормы, касающиеся этих вопросов В ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 г. указано, что порядок создания и организация деятельности КДНиЗП определяются законодательством субъектов Российской Федерации..

Право вневедомственного контроля, по существу, предоставлено суду (ч. 4 ст. 29 УПК РФ). Суд вправе вынести частное определение, в котором должно быть обращено внимание соответствующих организаций и должностных лиц на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, нарушению прав и свобод несовершеннолетних, требующие принятия необходимых мер. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 14.02.2000 № 7 «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» судам надлежит повысить воспитательное значение процессов по делам о преступлениях несовершеннолетних, уделять особое внимание их профилактическому воздействию; по каждому делу устанавливать причины и условия, способствовавшие совершению преступления; не оставлять без реагирования установленные в судебном следствии недостатки и упущения в работе подразделений по делам несовершеннолетних и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (п. 21); вносить частные определения с указанием конкретных обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Вневедомственный контроль за деятельностью ПДН осуществляется органами следствия и дознания (ст.73, 158 УПК РФ). В соответствии со ст. 73 УПК РФ при производстве следствия и дознания необходимо выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Статья 158 УПК РФ предоставляет следователю, дознавателю право внести представление о принятии мер по устранению выявленных обстоятельств или других нарушений закона в деятельности ПДН. Такое представление следователем вносится начальнику ОВД.

Согласно п. 15 приказа МВД России от 25.10.2006 № 847 «Об утверждении Типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям» органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако при этом необходимо иметь в виду, что в процессе осуществления контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

Порядок осуществления ведомственного контроля согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 24.06.1999 г. определяется нормативными актами ведомства. Применительно к ПДН эти вопросы регулируются Инструкцией по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (подп. 14.1, 14.2, 14.3, 14.8, 14.10). Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних старших инспекторов, инспекторов ПДН осуществляет начальник ПДН. Он, в частности:

обеспечивает соблюдение законности в деятельности ПДН;

систематически анализирует, оценивает и контролирует состояние работы по предупреждению правонарушений, принимает меры к устранению выявленных недостатков, вносит предложения руководству горрайлиноргана по совершенствованию деятельности ПДН;

отвечает за своевременное и качественное рассмотрение должностными лицами ПДН жалоб и заявлений граждан, сообщений учреждений и организаций, образовательных учреждений по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних;

в целях выявления упущений в деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних организует в срок до 10 суток с момента вынесения постановления о привлечении несовершеннолетнего в качестве обвиняемого проведение проверок по фактам совершения повторных, групповых и особо тяжких преступлений;

по указанию руководства органа внутренних дел проводит проверки по фактам совершения несовершеннолетними других преступлений.

Регламентирован также примерный порядок проведения таких проверок в приложении 2 к указанной Инструкции. В ПДН ведется журнал учета результатов проверок их деятельности.

Кроме того, контроль за законностью постановки на учет несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей для проведения профилактической работы осуществляется начальником горрайлиноргана или его заместителем. Они дают разрешение в письменном виде о постановке лиц на учет. Более того, не реже одного раза в полугодие изучают учетно-профилактические карточки, учетно-профилактические дела на лиц, состоящих на учете, и по результатам дают письменные указания, направленные на повышение эффективности профилактики правонарушений. Начальник горрайлиноргана в целом руководит деятельностью подчиненных ему подразделений (п. 20 приказа МВД России от 17.01.2006 № 19). На уровне субъекта Российской Федерации ведомственный контроль за деятельностью ПДН подведомственных горрайлинорганов осуществляют ПДН аппаратов МВД, ГУВД, УВД (ОВД) субъектов Российской Федерации. Данное положение закрепляется в должностных инструкциях, которые утверждаются соответствующими начальниками милиции общественной безопасности См. подробнее разд. III Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.. Так, в целях выявления упущений в деятельности горрайлинорганов по профилактике правонарушений несовершеннолетних в установленном порядке они проводят соответствующие проверки по фактам совершения несовершеннолетними: двух и более преступлений в период испытательного срока при условном осуждении или отсрочки исполнения наказания либо во время предварительного следствия, когда обвиняемый не был заключен под стражу; нескольких тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в составе устойчивой группы; преступлений, совершенных с особой жестокостью либо повлекших смерть потерпевшего, а также вызвавших большой общественный резонанс и т.д.

Аналогично выстраивается ведомственный контроль за деятельностью ПДН регионального уровня со стороны МВД России (гл. 2 названной инструкции).

Глава 3. Прокурорский надзор за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

3.1 Предмет, объект и задачи прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

В специальной литературе неоднозначно определяют предмет прокурорского надзора. Чаще под предметом прокурорского надзора понимают соответствие закону правовых актов и точное исполнение законов. Практически воспроизводится ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Существует и другая точка зрения, когда под предметом прокурорского надзора понимают «законность действий и актов» уполномоченных органов и должностных лиц, на которых распространяется надзорная компетенция прокуроров. В ст. 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в зависимости от отрасли определен предмет надзора. Исходя из компетенции органов внутренних дел, их подразделений по делам несовершеннолетних предметом надзора являются:

исполнение законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

исполнение ПДН установленных Федеральным законом от 24.06.1999 г. порядка и условий проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, указанных в подп. 4 - 14 п. 1 ст. 5 названного закона, а также их родителей или законных представителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;

соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при выявлении лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и (или) антиобщественных действий, при выявлении несовершеннолетних, объявленных в розыск, а также несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства;

соблюдение прав и свобод несовершеннолетних и установленного порядка рассмотрения заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних;

соблюдение прав и свобод несовершеннолетних и установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершении общественно опасных деяний несовершеннолетними, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о неисполнении или ненадлежащем исполнении родителями или законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних; при подготовке материалов в отношении несовершеннолетних для рассмотрения возможности их помещения в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органов образования; при доставлении несовершеннолетних в органы внутренних дел.

В специальной литературе нет единой точки зрения относительно понятия «объект прокурорского надзора». Одни авторы считают, что предмет и объект в науке и практике прокурорского надзора - равнозначные понятия. Другие - под объектом прокурорского надзора понимают «государственные органы, учреждения, организации, органы местного самоуправления, а также их деятельность, связанную с исполнением законов», либо органы и должностных лиц, за исполнением законов которыми надзирает прокурор. В качестве объекта надзора рассматривают и законность. В обоснование такой позиции авторы ссылаются на цели надзора - обеспечение верховенства закона и единства законности (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Сторонники этой точки зрения формулируют данное понятие следующим образом: «объектом прокурорского надзора является сфера определенных законом общественных отношений, направленных на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также определенных законом интересов общества и государства» Крючков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору. Курск, 2000. С. 44.. Органы и должностные лица в этом случае выступают в качестве субъектов прокурорско-надзорных отношений, т.е. субъектами права Крючков В.Ф. Указ. соч.; Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2000. С. 308-317..

В определении объекта надзора применительно к данной теме, как представляется, целесообразно исходить из положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Задачи прокурорского надзора за исполнением ПДН законов о несовершеннолетних и молодежи сформулированы в приказе Генерального прокурора РФ от 25.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». В частности:

в организации надзора прокуроры должны исходить из Конвенции ООН о правах ребенка, общепризнанных норм международного права о приоритете интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства; добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их должностными лицами требований закона о выявлении безнадзорных, беспризорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, и информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей;

прокурорский надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24.06.1999 г. в содержание понятия «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении» включается понятие «беспризорный», «безнадзорный». Беспризорность несовершеннолетнего характеризуется: а) отсутствием постоянного места жительства (ст. 20 ГК РФ), жилья для проживания (бездомностью); б) разрывом отношений с родителями (лицами, их заменяющими), родственниками, педагогами, воспитателями и т.д.; в) отчуждением от всех институтов социализации личности детей и подростков (семьи, учебно-воспитательных, досуговых, медицинских и другие учреждений); г) незанятостью общественно полезным трудом (см.: Российская юридическая энциклопедия / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Изд. дом «Инфра-М», 1999). Беспризорность, по мнению А.М. Нечаевой, - это крайняя степень безнадзорности, когда степень педагогической и социальной запущенности находится на грани необратимости., должен быть направлен на решительное пресечение фактов жестокого обращения с детьми, на своевременное оказание помощи детям, находящимся в социально опасном положении; должен обеспечивать реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних;

при осуществлении надзора за исполнением законодательства, направленного на профилактику преступлений, необходимо уделять особое внимание соблюдению принципов гуманного обращения с несовершеннолетними, индивидуальному подходу к их исправлению, дифференциации ответственности, конфиденциальности при привлечении несовершеннолетних к ответственности.

3.2 Организация и основные направления прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Рассмотрим некоторые основные аспекты, касающиеся организации надзора, поскольку применительно к организации прокурорского надзора по любому направлению действуют единые подходы, принципы и закономерности. Должна лишь учитываться специфика. Это, с одной стороны, широкий спектр вопросов, отнесенных к компетенции ПДН в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, регулируемых различными отраслями права, а с другой - ПДН свои непосредственные функции не может выполнять изолированно от других подразделений органов внутренних дел, а также от органов и учреждений иной ведомственной подчиненности, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В силу этих обстоятельств в основу организации исполнения ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, прежде всего, должно быть положено исполнение указанными подразделениями Федерального закона от 24.06.1999 г. Данный закон впервые в определенной степени систематизировал нормы различных отраслей права, регулирующих вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которыми занимаются те или иные органы и учреждения в пределах своей компетенции. Была сделана попытка описать единую систему органов и учреждений, осуществляющих профилактическую деятельность. По сути, указанный закон - это отчасти общегосударственная модель и технология профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями. Закон спроектирован с учетом принципа системности. Такой подход в профилактической деятельности очень важен. Он позволяет охватить большое количество зон криминогенного влияния на молодежь, воздействовать на них комплексно, одновременно. Системный подход позволяет увеличивать не только число субъектов профилактики, но и объем профилактического воздействия на молодежь. Главным принципом работы системы является комплексность в осуществлении профилактической деятельности, которая обеспечивается за счет координации и взаимодействия входящих в эту систему органов и учреждений (ст. 4, 5, 9, 11 и др. Закона).

Заложенные в Законе принципы профилактической деятельности, гарантии его исполнения, поставленные задачи (ст. 2) учитываются при организации и осуществлении прокурорского надзора, составлении программы проверки надзорных мероприятий. Изложенное обязывает также к тому, что организация прокурорского надзора должна быть системно построена. Такой подход требует систематического, по итогам полугодия или хотя бы года, глубокого анализа динамики и структуры преступности несовершеннолетних, общественно опасных деяний, совершенных несовершеннолетними, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность, и иных непреступного характера правонарушений, в том числе так называемых статусных правонарушений (непосещение или систематические пропуски занятий в образовательном учреждении и другие проступки), а также причин и условий, способствовавших их совершению. Предметом тщательного анализа должно быть планирование прокурорского надзора по этому направлению деятельности, желательно в динамике за 3 - 5 лет, с учетом имеющегося в прокуратуре накопительного материала о характере нарушений законов, прав и законных интересов несовершеннолетних, выявляемых в деятельности ПДН. Необходимо оценить, насколько адекватна была практика планирования и результативны документы прокурорского реагирования, представления следователей, дознавателей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, частные определения судов, вносимые в адрес руководства органов внутренних дел, на нарушения законов в деятельности ПДН «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних»: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14.02.2000 № 7 // БВС РФ. 2000. № 4.. Это позволит, с одной стороны, более точно определить слабые места в деятельности ПДН и организации надзора, аргументировать запланированные мероприятия, прогнозировать реализацию проверок, сделать их более целенаправленными, достичь позитивного влияния прокурорского надзора на осуществление ПДН своих функций в соответствии с законом, а с другой - исключить упрощенный, некомпетентный подход к проведению прокурорских проверок в ПДН и других действующих с ними во взаимодействии подразделениях органов внутренних дел, а также в иных ведомствах.

Источники получения информации о состоянии законности в деятельности ПДН, реализации ими правозащитных и иных функций не должны ограничиваться только отчетами МВД России (ф. 1 - о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях; ф. 2 - о лицах, совершивших преступления; ф. 18 - о результатах работы органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних) и Судебного департамента при Верховном Суде РФ (ф. 1 - о работе судов первой инстанции по рассмотрению гражданских дел; ф. 12 - об осужденных, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте). Следует использовать данные ф. 37 Министерства здравоохранения РФ (утв. Госкомстатом России 29.06.1999 № 49) «Сведения о больных алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией»; данные ф.103-рик бывшего Министерства образования РФ (утв. Госкомстатом России 07.06.2000 № 43) о числе детей, отобранных у родителей в связи с лишением их родительских прав или ограничением их в родительских правах; данные ф.1-Д (утв. Госкомстатом России 07.03.2003 № 40) о детях и подростках в возрасте 7 - 15 лет, не обучающихся в образовательных учреждениях. Отчеты комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав также содержат информацию, касающуюся законности в деятельности ПДН. Единой, специально утвержденной на уровне Российской Федерации формы отчетности о работе КДНиЗП нет. По сложившейся практике в Межведомственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве РФ субъекты Российской Федерации направляют информацию о количестве КДНиЗП на уровне муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, о численности штатных работников комиссий и об основных показателях работы комиссий. В комиссиях на уровне муниципальных образований статистические данные о работе комиссий могут быть значительно шире. Они формируются в соответствии со ст. 38 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних Утверждено Указом ПВС РСФСР от 03.06.1967. Действует в части, не противоречащей Конституции РФ, федеральным законам.. Согласно указанной норме комиссии организуют учет дел о правонарушениях, рассмотренных на их заседаниях, ежеквартально обобщают данные этого учета в пределах района, города, района в городе, округа, области, края, республики. Делается это в целях изучения и устранения причин и условий, порождающих правонарушения несовершеннолетних.