Прокурорский надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОХРАНЕ ЖИЗНИ И ЗДОРОВЬЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Пособие

Москва ? 2013

Авторы:

А.В. Гришин, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;

Т.Г. Воеводина, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент;

Д.И. Ережипалиев, научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

Е.А. Сухова, прокурор отдела по делам несовершеннолетних и молодежи Управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

М.Л. Харламова, старший научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

Н.Г. Яковлева, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Рецензенты:

Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

Т.В. Ашиткова, ведущий научный сотрудник, Е.В. Терентьева, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних: пособие / [А.В.Гришин и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Росс. Федерации. М., 2013. - 67 с.

В работе рассматриваются вопросы осуществления прокурорами надзора за исполнением законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних. Особое внимание уделено организации надзора и методике его проведения.

Для прокурорских работников, в первую очередь прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи. Пособие может быть использовано в системе повышения квалификации прокурорских работников, а также в процессе подготовки студентов для последующей работы в органах прокуратуры.

Содержание

прокурорский реагирование здоровье несовершеннолетний

Введение

1. Правовое регулирование отношений в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних

2. Состояние законности и типичные нарушения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

3. Общие вопросы организации надзора за исполнением законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

4. Методика подготовки и проведения проверок исполнения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

5. Применение мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

Заключение

Литература

Введение

Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы, а их признание, соблюдение и защиту - своей обязанностью (ст. 2). Каждый имеет право на жизнь, на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 20, 41).

Под защитой государства в соответствии со ст. 38 Конституции Российской Федерации находятся материнство и детство, семья. Ведь именно дети в силу своего возраста, физической и умственной незрелости в первую очередь нуждаются в надежной правовой охране и защите со стороны государства в лице его уполномоченных органов.

Важнейшей политико-правовой задачей нашего государства является соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних в сфере охраны их жизни и здоровья.

Значимость решения этой задачи была особо подчеркнута в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 и 2011 гг.

Вопросы охраны жизни и здоровья несовершеннолетних нашли свое отражение в плане реализации Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года Утв. Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351.. На достижение этих целей направлены и указы Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» и от 07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».

Охране жизни и здоровья детей значительное внимание уделено в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, в разделе IV которой в числе основных задач выделены: развитие подростковой медицины, клиник, дружественных к детям и молодежи, стимулирование потребности в здоровом образе жизни; обеспечение доступности учреждений здравоохранения для всех категорий несовершеннолетних, а также качества медицинских услуг и реализация установленных в отношении них государственных стандартов; развитие подростковой медицины; совершенствование системы обеспечения качественным питанием детей в образовательных и иных учреждениях Утв. Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761..

Успешной реализации этих задач препятствуют многочисленные нарушения прав несовершеннолетних в сфере охраны их жизни и здоровья. И здесь трудно переоценить роль органов прокуратуры, которые выявляют эти нарушения, принимают по выявленным фактам должные меры реагирования в целях их пресечения, а также предупреждения в дальнейшем иных нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних.

В связи с тем, что нарушения прав и законных интересов детей в сфере охраны их жизни и здоровья по-прежнему носят распространенный и разнообразный характер, прокуроры должны повышать уровень организации надзора в рассматриваемой сфере правоотношений, постоянно совершенствовать методику и тактику надзора.

Деятельность прокуроров должна основываться на правильном применении нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних, многообразие которых еще не гарантирует само по себе надлежащую реализацию прав и законных интересов детей. Не случайно в Стратегии действий в интересах детей в перечне мер по созданию дружественного к ребенку здравоохранения первое место занимает совершенствование нормативного правового обеспечения в области охраны здоровья детей, медицинской помощи женщинам и детям.

1. Правовое регулирование отношений в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних

Система правового регулирования охраны жизни и здоровья несовершеннолетних в Российской Федерации представляет собой сложное и многоуровневое правовое явление, включающее:

общепризнанные принципы и нормы международного права;

Конституцию Российской Федерации;

федеральные законы;

указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации.

Приоритет в механизме правового регулирования охраны жизни и здоровья несовершеннолетних принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция о правах ребенка, Конвенция о правах инвалидов и др.

Основополагающие принципы правового регулирования охраны жизни и здоровья несовершеннолетних Российской Федерации сформулированы в Конституции Российской Федерации.

Часть 1 ст. 20 Основного закона гласит, что каждый имеет право на жизнь.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Эти нормы являются основополагающими для регулирования правоотношений, складывающихся в рассматриваемой сфере, и имеют прямое и непосредственное действие.

Проведенный нами анализ многочисленных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы охраны жизни и здоровья несовершеннолетних, позволяет предложить следующую их классификацию:

1. Законы, регулирующие права несовершеннолетних в различных сферах жизнедеятельности и содержащие нормы, регламентирующие вопросы охраны их жизни и здоровья (Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», федеральные законы от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и др.).

2. Законы в сфере охраны жизни и здоровья населения, содержащие отдельные нормы, регламентирующие права несовершеннолетних (Закон Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», федеральные законы от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).

Системообразующим правовым актом выступает Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» (далее - Закон об основах охраны здоровья граждан). В ч. 3 ст. 3 названного Закона закреплено, что в случае коллизии его норм с нормами, содержащимися в иных законах (федеральных, региональных), применяются нормы Закона об основах охраны здоровья граждан. Данное положение прокурорам следует учитывать не только при осуществлении надзора за исполнением законов, но и в процессе их участия в правотворческой деятельности.

Новый Закон об основах охраны здоровья граждан по сравнению с ранее действовавшими Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (1993 г.) в ряде случаев существенно расширил правовую регламентацию охраны здоровья несовершеннолетних, усовершенствовал ее в соответствии с современными реалиями социальной жизни, задачами развития общества, условиями жизни, воспитания подрастающего поколения.

Одним из основных принципов Закона об основах охраны здоровья граждан является приоритет охраны здоровья детей (п. 3 ст. 4), что соответствует международно-правовым актам, регламентирующим сферу охраны здоровья подрастающего поколения. В соответствии с провозглашенным приоритетом данный нормативный правовой акт устанавливает конкретные требования к деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Поскольку охрана жизни и здоровья несовершеннолетних рассматривается в качестве важной государственной задачи, от которой зависит решение демографической проблемы, в каждом регионе и муниципалитете в соответствии с ч. 4 ст. 7 Закона об основах охраны здоровья граждан должны быть разработаны целевые программы, направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, исполнение которых должно контролироваться органами государственной власти региона.

К обязанностям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено создание и развитие медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь детям, с учетом обеспечения благоприятных условий для пребывания в них детей, в том числе детей-инвалидов, и возможности пребывания с ними родителей и (или) иных членов семьи; создание условий для пребывания детей-инвалидов в указанных организациях (наличие пандусов, специально оборудованных туалетных комнат и т.д.).

Важнейшей обязанностью органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является создание и развитие социальной инфраструктуры, ориентированной на организованный отдых, оздоровление детей и восстановление их здоровья (ч. 5 ст. 7 Закона). Реализация данной нормы обусловливает необходимость обращать внимание в процессе прокурорской проверки на изменения системы медицинских организаций, оказывающих помощь детям и подросткам, а также социальной инфраструктуры в сфере отдыха, оздоровления детей и восстановления их здоровья.

Статья 7 Закона об основах охраны здоровья граждан устанавливает приоритет охраны детей независимо от их семейного и социального благополучия, тем самым реализуются положения ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации. Исполнение данной нормы представляется весьма актуальным. Согласно данным Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) среди детей, проживающих в трудной жизненной ситуации, и детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях, всего четыре процента могут считаться здоровыми См.: Анализ положения детей в Российской Федерации. Основные факты и рекомендации: Доклад ЮНИСЕФ и Независимого института социальной политики // URL: http: www.unicef.ru.

Другим приоритетным принципом, установленным Законом об основах охраны здоровья граждан, является принцип профилактики в сфере охраны здоровья (ст. 12). Применительно к несовершеннолетним профилактика обеспечивается прежде всего посредством разработки и реализации программ здорового образа жизни, который формируется через занятия физкультурой и спортом, проводимые в образовательных учреждениях.

Одним из профилактических мероприятий является предупреждение и раннее выявление заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний. В целях предупреждения таких заболеваний в Российской Федерации осуществляется иммунопрофилактика инфекционных болезней в соответствии с Федеральным законом от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». В плане его реализации издан приказ Минздравсоцразвития России от 31.01.2011 № 51н «Об утверждении национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям», который предусматривает для несовершеннолетних одиннадцать прививок различного рода.

Иммунопрофилактика рассчитана на сокращение заболеваний, представляющих особую опасность для окружающих. В целях реализации Закона об иммунопрофилактике постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 715 утвержден Перечень таких заболеваний.

По мнению специалистов, в настоящее время тревогу вызывает распространенность детского туберкулеза, представляющего реальную угрозу развитию страны (показатели заболеваемости туберкулезом детей в России в 15 раз превышают уровень заболеваемости туберкулезом в развитых странах Европы См.: Независимый доклад Российского детского фонда. М., 2011.). Данное обстоятельство обусловливает необходимость надлежащей организации и своевременного оказания противотуберкулезной помощи несовершеннолетним в соответствии с нормами Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», в том числе проведение периодических профилактических медицинских осмотров детей, обязательных медицинских осмотров персонала детских учреждений, вакцинации против туберкулеза в соответствии с национальным календарем профилактических прививок. При этом следует учитывать, что противотуберкулезная помощь несовершеннолетним в возрасте до четырнадцати лет оказывается с согласия их законных представителей.

Одним из важнейших направлений медицинской профилактики является выявление и лечение заболеваний несовершеннолетних на ранних стадиях. Возможности в этом направлении значительно расширены ст. 54 Закона об основах охраны здоровья граждан за счет увеличения форм медицинского обследования несовершеннолетних. Помимо диспансерного наблюдения, предусмотренного ст. 24 ранее действовавших Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в ст. 54 Закона об основах охраны здоровья граждан установлено право несовершеннолетних на медицинские осмотры и периодическое прохождение диспансеризации. Понятие медицинских осмотров, их видов и диспансеризации устанавливается ст. 46 данного Закона.

Основной формой медицинского обследования является проведение медицинских профилактических осмотров детей дошкольного и школьного возрастов на основе медико-экономических нормативов. Проведение профилактических осмотров детей регулируется приказом Минздравмедпрома России от 14.03.1995 № 60 «Об утверждении Инструкции по проведению профилактических осмотров детей дошкольного и школьного возрастов на основе медико-экономических нормативов».

Согласно ч. 4 ст. 46 Закона об основах охраны здоровья граждан диспансеризация представляет собой комплекс мероприятий, в том числе медицинский осмотр врачами нескольких специальностей и применение необходимых методов обследования, осуществляемых в отношении определенных групп населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Реализация положений Закона об основах охраны здоровья граждан в части проведения диспансеризации несовершеннолетних осуществляется путем проведения углубленной диспансеризации 14-летних подростков с целью охраны их репродуктивного здоровья с последующим выполнением программ лечения и реабилитации в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.03.2011 № 367-р, которым утвержден План мероприятий по реализации в 2011-2015 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Диспансеризация должна осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с региональными нормативными правовыми актами и разработанными на их основе программами, в которых предусматриваются объемы исследований (число и возрастные категории детей, перечень врачей-специалистов, методы лабораторной диагностики и параклинические методы и т.д.), источники финансирования и фактические расходы на проведение диспансеризации См.: информационное письмо Минздравсоцразвития России от 30.06.2011 № 15-2/10/2-6334..

В соответствии со ст. 12 Закона об основах охраны здоровья граждан одним из важнейших направлений профилактической деятельности в сфере охраны здоровья несовершеннолетних является создание условий для сохранения и укрепления здоровья в процессе обучения несовершеннолетних в образовательных учреждениях различных типов и видов.

Законодательная регламентация этого вопроса содержится в п. 3 ч. 1 ст. 54 Закона об основах охраны здоровья граждан, предусматривающем право несовершеннолетних на обучение и труд в условиях, соответствующих их физиологическим особенностям и состоянию здоровья и исключающих воздействие на них неблагоприятных факторов, а также в ст. 51 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», в федеральных требованиях к образовательным учреждениям в части охраны здоровья обучающихся, воспитанников, утвержденных приказом Минобрнауки России от 28.12.2010 № 2106, в федеральных государственных требованиях к условиям реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, утвержденных приказом Минобрнауки России от 20.07.2011 № 2151, в требованиях к условиям пребывания детей в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2011 № 558.

На создание условий обучения, необходимых для надлежащей охраны жизни и здоровья детей, ориентированы и нормы санитарно-эпидемиологического законодательства, имеющего более узкую направленность: постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.07.2010 № 91 «Об утверждении СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях»; постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.12.2010 № 189 «Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях».

В комплекс профилактических мер по охране жизни и здоровья несовершеннолетних включаются и вопросы обеспечения их надлежащим питанием, в том числе в образовательных учреждениях. На это направлены нормы Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». В п. 2 ст.15 Закона предусмотрено, что продукты детского питания должны быть безопасными для здоровья ребенка. Пункт 2 ст. 23 направлен на обеспечение безопасности питания детей в детских учреждениях, иных общественных местах.

Дополнительная регламентация вопросов питания детей нашла свое отражение в постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 31.08.2006 № 30 «Об организации питания детей в общеобразовательных учреждениях».

Для отдельных категорий учащихся и воспитанников образовательных учреждений различных типов и видов предусмотрено право на бесплатное обеспечение полноценным горячим питанием. В частности, такое право предусмотрено для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).

Закон Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (п. 10 ст. 18) устанавливает ежемесячную компенсацию в размере 70 рублей на питание лиц, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Право на льготное (бесплатное) питание для отдельных категорий несовершеннолетних предусмотрено также региональными нормативными правовыми актами См., напр.: Закон Санкт-Петербурга от 22.11.2011 № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга»; Закон города Москвы от 23.11.2005 № 60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве». .

Важнейшим направлением охраны жизни и здоровья несовершеннолетних является своевременное и качественное оказание им медицинской помощи.

В соответствии с п. 3 ст. 2 Закона об основах охраны здоровья граждан медицинская помощь определяется как комплекс мероприятий, направленных на поддержание или восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. В ст. 32 Закона определены виды медицинской помощи (первичная, специализированная, скорая, паллиативная), формы (экстренная, неотложная, плановая) и условия ее оказания (в том числе амбулаторно, стационарно).

Основополагающим конституционным принципом оказания медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения является ее бесплатность (ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации). Гарантированный объем такой медицинской помощи предоставляется в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (ч. 5 ст. 10 Закона об основах охраны здоровья граждан) См. также постановление Правительства Российской Федерации от 21.10.2011 № 856 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год»..

Законодателем определен перечень медицинских услуг, которые не подлежат оплате за счет личных средств граждан (ч. 3 ст. 80 Закона об основах охраны здоровья граждан). В их числе: создание условий пребывания в стационарных условиях, включая предоставление спального места и питания, при совместном нахождении одного из родителей, иного члена семьи или иного законного представителя в медицинской организации в стационарных условиях с ребенком до достижения им возраста четырех лет, а с ребенком старше указанного возраста - при наличии медицинских показаний.

В субъектах Российской Федерации действуют территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи В настоящее время такие программы действуют в 70 субъектах Российской Федерации / КонсультантПлюс. ВерсияПроф.. Такие программы должны предусматривать обеспечение детей лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения и лечебным питанием. Лекарственные препараты и лечебное питание ребенок получает бесплатно, если медицинская помощь ему оказывается в стационарных условиях. Несовершеннолетний в таком случае обеспечивается лекарствами, включенными в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов См.: Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (ст. 60), распоряжение Правительства Российской Федерации от 07.12.2011 № 2199-р «Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2012 год». , и медицинскими изделиями, предусмотренными стандартами медицинской помощи (ч. 2 ст. 80 Закона об основах охраны здоровья граждан) См.: также письмо Минздравсоцразвития России от 24.11.2011 № 14-3/10/2-11668.. В стандарт медицинской помощи включаются лекарственные препараты, зарегистрированные на территории Российской Федерации, а также виды лечебного питания, включая специализированные продукты этого питания (п. 2 ч. 4, ч. 5 ст. 37 Закона об основах охраны здоровья граждан).

При наличии медицинских показаний (например, индивидуальной непереносимости лекарства) назначение и применение лекарственных препаратов, медицинских изделий и специализированных продуктов лечебного питания, не входящих в соответствующий стандарт медицинской помощи, осуществляется по решению врачебной комиссии и предоставляется также бесплатно (ч. 5 ст. 37, п. 2 ч. 3 ст. 80 Закона об основах охраны здоровья граждан).

Право на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами имеют следующие категории несовершеннолетних:

дети-инвалиды (п. 1 ч. 1 ст. 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»);

все дети в возрасте до 3-х лет и дети из многодетных семей в возрасте до 6 лет См.: Указ Президента Российской Федерации от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»; постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения». (в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации действуют также региональные законы, устанавливающие право на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами детей из многодетных семей в возрасте до 6 и более лет См., напр.: Закон Удмуртской Республики от 05.06.2006 № 13-РЗ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»; Закон города Москвы от 23.11.2005 № 60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве». );

дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, в Москве дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, во время обучения в государственных образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования обеспечиваются бесплатно всеми лекарственными средствами по рецептам врачей См.: распоряжение Правительства Москвы от 10.08.2005 № 1506-РП «О реализации мер социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы по обеспечению лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, отпускаемыми по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой».;

несовершеннолетние, страдающие редкими (орфанными) заболеваниями (обеспечиваются лекарственными препаратами за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с ч.1 ст. 44, ч. 9 ст. 83 Закона об основах охраны здоровья граждан) См.: постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2012 № 403 «О порядке ведения федерального регистра лиц, страдающих жизнеугрожающими и хроническими прогрессирующими редкими (орфанными) заболеваниями, приводящими к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности, и его регионального сегмента»..

В число основных принципов охраны здоровья входит принцип доступности и качества медицинской помощи (п. 6 ст. 4 Закона об основах охраны здоровья граждан). Применительно к несовершеннолетним в соответствии со ст. 10 указанного Закона доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются за счет приближенности этой помощи не только к месту жительства таких лиц, но и к месту их обучения, где для этого должны быть созданы необходимые условия.

Так, дошкольное образовательное учреждение для работы медицинских работников обязано предоставить помещение, соответствующее требованиям СанПиН 2.4.1.2660-10, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.07.2010 № 91 См.: п. 9, 23 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного приказом Минобрнауки России от 27.10.2011 № 2562; п. 4 ст. 51 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»..

В общеобразовательных учреждениях охрана здоровья обучающихся осуществляется в соответствии с положениями Закона Российской Федерации «Об образовании» (п. 4 ст. 51), Типовым положением об общеобразовательном учреждении (п. 23), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 № 196, и требованиями СанПиН 2.4.2.2821-10, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.12.2010 № 189 (п. 4.21 - 4.23).

Во всех видах образовательных и оздоровительных учреждений, где имеются медицинские кабинеты, их деятельность подлежит лицензированию в соответствии со ст.12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»).

Часть 3 ст. 54 Закона об основах охраны здоровья граждан предусматривает, что дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, и дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, до достижения ими возраста четырех лет включительно могут содержаться в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и на условиях, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Такой порядок установлен приказом Минздравсоцразвития России от 11.04.2012 № 343н «Об утверждении Порядка содержания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, до достижения ими возраста четырех лет включительно в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения».

В настоящее время только в некоторых субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, которые определяют условия содержания указанных категорий детей в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения (Санкт-Петербург, Республика Алтай, Республика Бурятия, Амурская, Калининградская, Рязанская области) См.: Закон Санкт-Петербурга от 03.07.2012 № 367-63 «Об основах охраны здоровья граждан в Санкт-Петербурге»; Закон Республики Алтай от 14.05.2008 № 48-РЗ «О полномочиях органов государственной власти Республики Алтай в области охраны здоровья граждан и обязательного медицинского страхования»; Закон Республики Бурятия от 07.12.2004 № 899-ЙЙЙ «Об отдельных полномочиях органов государственной власти Республики Бурятия»; постановление Правительства Амурской области от 28.12.2011 № 958 «Об утверждении территориальной программы государственных гарантий оказания населению Амурской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год»; приказ Министерства здравоохранения Калининградской области от 20.07.2012 № 231 «О порядке временного помещения детей из семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в дома ребенка Калининградской области и выписки из них»; приказ Министерства здравоохранения Рязанской области от 20.03.2012 № 412 «Об утверждении условий содержания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, до достижения ими возраста четырех лет включительно в медицинских организациях государственной системы здравоохранения»..

Качество медицинской помощи определяется прежде всего реализацией стандарта при ее получении, компоненты которого предусмотрены ч. 4 ст. 37 Закона об основах охраны здоровья граждан.

В случае несоблюдения стандарта медицинской помощи врачебная комиссия медицинской организации производит оценку качества, обоснованности и эффективности лечебно-диагностических мероприятий, в том числе назначения лекарственных препаратов См. подп. 4.6 п. 4 Порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 № 502н. .

В соответствии со ст. 87 Закона об основах охраны здоровья граждан контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется на трех уровнях: государственном, ведомственном и внутреннем.

Качество предоставляемой медицинской помощи во многом зависит от профессионализма врачей. Поэтому не случайно в п. 3 ч. 2 ст. 73 Закона об основах охраны здоровья граждан предусмотрена обязанность медицинских работников совершенствовать профессиональные знания и навыки по дополнительным профессиональным образовательным программам.

Приказом Минздрава России от 03.08.2012 № 66н утверждены Порядок и сроки совершенствования медицинскими работниками и фармацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам в образовательных и научных организациях.

Достаточно актуальными также являются вопросы предоставления детям отдельных видов медицинской помощи (первичной медико-санитарной помощи; специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи; скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи; паллиативной медицинской помощи), а также условия оказания такой помощи (ч. 2, 3 ст. 32 Закона об основах охраны здоровья граждан).

Так, для детей подросткового возраста в детском амбулаторно-поликлиническом учреждении должны быть созданы отделения (кабинеты) медико-социальной помощи См.: приказ Минздрава России от 05.05.1999 № 154 «О совершенствовании медицинской помощи детям подросткового возраста»..

Более подробная правовая регламентация по вопросам предоставления гражданам, в том числе и несовершеннолетним, медицинской помощи содержится в приказах Минздрава России (ранее, до 2012 г. - Минздравсоцразвития России) См., напр.: приказы Минздравсоцразвития России: от 01.11.2004 № 179 «Об утверждении Порядка оказания скорой медицинской помощи»; от 16.04.2010 № 243н «Об организации оказания специализированной медицинской помощи»; от 28.12.2011 № 1690н «Об утверждении перечня видов высокотехнологичной медицинской помощи». .

Приведенный нами перечень нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних, не является исчерпывающим. Многообразие этих актов, своевременное внесение в них изменений, принятие новых законов, указов, постановлений, приказов позволяет более оперативно, всесторонне, детально регулировать рассматриваемые правоотношения. Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, следует учитывать указанные обстоятельства в целях повышения эффективности надзорной деятельности в этой сфере.

2. Состояние законности и типичные нарушения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

Обязанность государства обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, закреплена как в национальном законодательстве, так и в международных правовых актах. Обеспечение прав и законных интересов несовершеннолетних детей является одним из индикаторов нравственного и социального состояния общества и государства.

Вместе с тем проблемы, связанные с созданием комфортной и доброжелательной для жизни детей среды, сохраняют свою остроту и далеки от окончательного решения См.: Указ Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы». .

Не на должном уровне находится состояние законности в рассматриваемой нами сфере правоотношений, что подтверждается анализом статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В последние годы наблюдается устойчивый рост числа нарушений законов, направленных на охрану жизни, здоровья, защиту семьи, материнства, отцовства и детства. В 2010 г. прокурорами выявлено 283 952 таких нарушения, в 2011 г. - 309 243 (+8,9%), в 2012 г. - 342 930 (+10,9%) нарушений.

Аналогичная ситуация складывается и в сфере здравоохранения в целом. В 2010 г. прокурорами выявлено 62 294 нарушения законов о здравоохранении. В 2011 г. выявлено уже 86 778 нарушений, а за 2012 г. - 86 756.

При таких обстоятельствах надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних остается важной составляющей правозащитной деятельности органов прокуратуры.

Проведенный нами анализ результатов надзорной деятельности в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних показал, что значительное число нарушений в этой сфере правоотношений допускается государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами и учреждениями здравоохранения и образования, социальной защиты населения, их должностными лицами.

Среди наиболее типичных нарушений требований законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, допускаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, можно выделить следующие:

отсутствие надлежащей региональной (муниципальной) нормативной правовой базы, регулирующей вопросы охраны жизни и здоровья несовершеннолетних, несоответствие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований федеральному законодательству в указанной сфере правоотношений;

необоснованное занижение при формировании бюджетов расходов на охрану жизни и здоровья несовершеннолетних, в том числе недостаточное финансирование модернизации детской медицины.

Так, прокурорами в ходе проверки установлено, что из-за недостаточного финансирования здание и помещения детской поликлиники не ремонтировались более 10 лет. Медицинское оборудование учреждения находилось в крайне неудовлетворительном состоянии;

ненадлежащая разработка и реализация программ (подпрограмм) развития детского здравоохранения, профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни среди несовершеннолетних, государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи детям.

На территории одного из муниципальных районов органами местного самоуправления в 2010-2011 гг. не издавались нормативные правовые акты и не принимались муниципальные целевые программы, направленные на повышение эффективности оказания медицинской помощи несовершеннолетним, раннее выявление и лечение заболеваний детей и подростков, развитие сети организаций и учреждений здравоохранения в данной сфере правоотношений;

не в полном объеме освоение финансовых средств, выделенных на реализацию программ (подпрограмм) в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних;

Так, постановлением главы одного из городских округов была утверждена муниципальная целевая программа профилактики туберкулеза на 2011-2013 годы, финансирование данной программы на 2011 г. в сумме 85 715 рублей было освоено только на 1500 рублей, что составило 1,75% от годового плана финансирования данной программы;

отсутствие должной организации обеспечения детей специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями и лекарственными препаратами, в том числе для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни ребенка или инвалидности; оказания несовершеннолетним на территории субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной медицинской помощи, скорой медицинской помощи; санаторно-курортного лечения;

непринятие должных мер по созданию и развитию государственных и муниципальных медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь детям, с учетом обеспечения благоприятных условий для пребывания в них детей, а также социальной инфраструктуры, ориентированной на организованный отдых, оздоровление детей и восстановление их здоровья;

нецелевое использование средств, выделенных на модернизацию детской медицины, на реализацию государственных и региональных (муниципальных) программ, направленных на охрану жизни и здоровья несовершеннолетних.

Значительное число нарушений требований законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних выявляется в деятельности органов и организаций здравоохранения в субъектах Российской Федерации.

Такие нарушения, как ненадлежащая реализация программ (подпрограмм), направленных на охрану жизни и здоровья детей, несвоевременное или не в полном объеме освоение финансовых средств, выделенных на эти цели; нецелевое использование средств, выделенных на охрану жизни и здоровья несовершеннолетних; отсутствие должной организации обеспечения детей специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями и лекарственными препаратами, оказания несовершеннолетним на территории субъекта Российской Федерации медицинской помощи; санаторно-курортного лечения, а также иные типичные нарушения, отмеченные нами выше, имеют место и в деятельности органов и организаций здравоохранения в субъектах Российской Федерации, их должностных лиц.

Отметим, что нарушения законов прокуроры выявляют в деятельности практически всех категорий медицинских организаций, в том числе в амбулаторно-поликлинических, детских больницах и иных, оказывающих стационарную медицинскую помощь несовершеннолетним, на станциях скорой медицинской помощи, в лечебно-профилактических.

Среди наиболее часто встречающихся нарушений можно выделить следующие:

ненадлежащее кадровое обеспечение организаций здравоохранения, в том числе необходимыми врачами-специалистами.

Так, в одном из муниципальных районов, где проживают 53,9 тыс. детей, врачей-педиатров - 50,1% от необходимой штатной численности (в том числе участковых педиатров - 70,8%, детских хирургов - 47,2%, детских эндокринологов - 26,6%, врачей-неонатологов - 33,3%);

отсутствие должного анализа информации о состоянии и проблемах здоровья несовершеннолетних (в том числе соматического, репродуктивного, психического) См.: приказ Минздрава России от 05.05.1999 № 154 «О совершенствовании медицинской помощи детям подросткового возраста» и приказ Минздравсоцразвития России от 18.01.2006 № 28 «Об организации деятельности врача-педиатра участкового».;

недостаточное оснащение медицинских организаций и бригад скорой медицинской помощи необходимыми лекарственными средствами и медицинским оборудованием;

нарушения требований законодательства о лицензировании (в том числе отсутствие лицензии на медицинскую деятельность, осуществление медицинской деятельности с нарушениями лицензионных требований).

Например, прокуратурой субъекта Российской Федерации установлено, что в штатном расписании акушерского отделения (роддом) перинатального центра имеются должности врача-терапевта, врача-офтальмолога, на которые приняты на работу медицинские сотрудники. Вместе с тем согласно приложению к лицензии на осуществление медицинской деятельности в номенклатуре работ (услуг) виды медицинской деятельности по офтальмологии и терапии отсутствуют;

неинформирование медицинскими организациями органов внутренних дел о несовершеннолетних, в отношении которых имеются основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий См.: приказ Минздравсоцразвития России от 17.05.2012 № 565н «Об утверждении порядка информирования медицинскими организациями органов внутренних дел о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий». ;

некачественное (неквалифицированное) оказание медицинской помощи, повлекшее причинение вреда здоровью или смерть несовершеннолетнего пациента.

Так, в нарушение должностных инструкций дежурный врач-педиатр неадекватно оценила состояние несовершеннолетнего и его жалобы, не выполнила необходимый стандарт обследования больного, в связи с этим несвоевременно перевела его в специализированное отделение, что привело к смерти пациента;

нарушения медицинскими организациями требований санитарно-эпидемиологического законодательства.

Прокурором одного из районов установлено, что в родильном отделении ЦРБ нет резервных источников горячего водоснабжения, в палатах новорожденных нет раковин с широкой чашей и с высоким смесителем, вентиляция в родовой не функционирует;

неисполнение требований законодательства при предоставлении платных медицинских услуг несовершеннолетним (в том числе незаключение договоров в письменной форме на оказание платных услуг; заключение договоров на оказание платных медицинских услуг с несовершеннолетними в возрасте 14-15 лет без согласия родителей; отсутствие в договорах существенных условий: сроков оказания платных медицинских услуг, порядка расчетов, прав и обязанностей сторон; необоснованное взимание платы за оказание медицинских услуг) См.: постановление Правительства Российской Федерации от 04.10.2012 № 1006 «Об утверждении Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг»..

В одном из районов прокурорами выявлено три факта незаконного взимания платы за оказание первичной медико-санитарной помощи несовершеннолетним, не являвшимся гражданами Российской Федерации, обратившимся в участковую больницу;

косвенное нарушение принципа бесплатной медицинской помощи в случае, когда ограниченные материальные возможности организаций здравоохранения, где оказывается медицинская помощь несовершеннолетним, не позволяют своевременно провести диагностику, в связи с чем родители вынуждены обратиться за получением платных медицинских услуг.

Прокурором одного из районов выявлены нарушения в деятельности поликлиники ЦРБ, связанной с оказанием несовершеннолетним медико-санитарной помощи - сдать кровь в день обращения невозможно в связи с имеющейся очередью из-за недостатка персонала. Для более оперативного получения результатов лабораторных исследований родители несовершеннолетних вынуждены обращаться в коммерческие медицинские организации;

неосуществление или некачественное осуществление медицинского наблюдения, медицинской диагностики, профилактических мероприятий См.: приказ Минздравсоцразвития России от 28.04.2007 № 307 «О стандарте диспансерного (профилактического) наблюдения ребенка в течение первого года жизни»; приказ Минздрава России от 30.12.2003 № 621 «О комплексной оценке состояния здоровья детей»; приказ Минздравмедпрома России от 14.03.1995 № 60 «Об утверждении Инструкции по проведению профилактических осмотров детей дошкольного и школьного возрастов на основе медико-экономических нормативов». .

Так, в одной из районных больниц из-за отсутствия необходимого медицинского оборудования, помещений, а также врачей узкой специализации осмотры детей хирургом и неврологом не производятся, кроме того, не осуществляется нейросонография, УЗИ тазобедренных суставов, ЭКГ. Договоры с другими лечебными учреждениями на оказание указанной медицинской помощи не заключаются;

отсутствие надлежащего обеспечения несовершеннолетних лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами См.: постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.1999 № 393 «О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан лекарственными средствами»; приказ Минздравсоцразвития России от 14.12.2005 № 785 «О порядке отпуска лекарственных средств».; непринятие мер по обеспечению бесплатными лекарственными средствами детей первых трех лет жизни и детей из многодетных семей в возрасте до 6 лет См. постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения»..

...