Прокурорский надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

Органами прокуратуры установлено, что ребенку-инвалиду назначена противосудорожная терапия в форме ежедневного приема препарата «Кеппра», ребенок признан имеющим право на бесплатное обеспечение этим лекарством, однако фактически жизненно необходимый препарат в требуемом для лечения количестве не выделялся: невролог городской детской поликлиники выписывала рецепты на бесплатное получение лекарства в количестве, фактически имевшемся в аптечной сети, но не достаточном для проведения лечения, лишив ребенка возможности воспользоваться правом на отсроченное обслуживание при временном отсутствии лекарственного средства в аптечной сети или замену другим аналогичным средством по вновь выписанному рецепту;

несоблюдение законодательства об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний (нарушение условий хранения медицинских иммунобиологических препаратов, санитарно-гигиенического режима в прививочных кабинетах; несоблюдение требований законодательства о регистрации профилактических прививок, поствакцинальных осложнений, о надлежащем оформлении отказа от вакцинации; отсутствие должного контроля за состоянием здоровья и уровнем подготовки медицинского персонала, проводящего иммунизацию детей; необеспечение полного сбора эпидемиологического анамнеза детей перед введением вакцины, нарушение техники проведения вакцинации, неинформирование родителей (законных представителей) детей о проведении профилактических прививок, последствиях отказа от них; неотражение сведений о результатах наблюдения за пациентом в учетных медицинских документах после проведения вакцинации с целью своевременного выявления поствакцинальных реакций и осложнений после введения вакцины и т.п.) См.: Федеральный закон от 17.09.1998 № 157 «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»; постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 04.06.2008 № 34 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.3.2367-08»..

В родильном отделении городской больницы к проведению профилактических прививок новорожденным детям были допущены медицинские работники, не обученные правилам техники проведения прививок и не имеющие соответствующих справок-допусков.

Органами прокуратуры выявлено 12 случаев постинъекционных абсцессов у детей в возрасте от 5 месяцев до 2 лет после введения вакцины АКДС, которые образовались в результате нарушения техники проведения инъекций;

нарушения при оказании скорой медицинской помощи несовершеннолетним (в том числе несвоевременное прибытие бригад скорой медицинской помощи к месту вызова, незаконные отказы в выезде бригад скорой медицинской помощи и (или) в оказании скорой медицинской помощи, взимание платы с родителей за оказанную медицинскую помощь) См.: приказ Минздрава России от 26.03.1999 № 100 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Российской Федерации»; приказ Минздравсоцразвития России от 01.11.2004 № 179 «Об утверждении Порядка оказания скорой медицинской помощи». .

Прокуратурой установлено, что на одной из подстанций скорой медицинской помощи допускается длительное неоказание помощи больным, вызвавшим скорую медицинскую помощь. Так, вызов, поступивший в связи с необходимостью оказания помощи беременной женщине, более часа не передавался выездной бригаде; на вызов к ребенку (возраст - один год) в связи с острой болью в животе бригада прибыла только через час.

В деятельности органов и учреждений системы образования, социальной защиты населения, иных органов и учреждений, занимающихся вопросами отдыха и оздоровления детей, прокурорами также выявляется немало нарушений требований законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних.

Среди них такие нарушения, как:

ненадлежащее освоение бюджетных средств, выделенных на охрану жизни и здоровья несовершеннолетних, их нецелевое использование;

нарушения законодательства о лицензировании.

Так, только в 56% общеобразовательных учреждений одного из субъектов Российской Федерации есть медицинские кабинеты, из них лишь 47% получили лицензии на медицинскую деятельность;

неосуществление или некачественное осуществление медицинского наблюдения, профилактических мероприятий среди несовершеннолетних, в том числе воспитанников учреждений с круглосуточным пребыванием;

нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства;

отсутствие соответствующих помещений под медицинские кабинеты, пищеблоки, спортивные залы, их ненадлежащее материально-техническое оснащение См.: постановление Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении», СанПин 2.4.2.2821-10 (условия и организация обучения в общеобразовательных учреждениях).;

неукомплектованность учреждений медицинским персоналом;

нарушения установленных требований к медицинским осмотрам детей в дошкольном возрасте, перед поступлением в школу, а также в период обучения в школе См.: постановление Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 № 196, приказ Минобрнауки России от 27.10.11 № 2562 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, СанПин 2.4.2.2821-10 (общеобразовательные учреждения), СанПин 2.4.1.2660-10 (дошкольные организации). ;

нарушения условий хранения лекарственных средств и иммунобиологических препаратов См.: приказ Минздравсоцразвития России от 23.08.2010 № 706н «Об утверждении Правил хранения лекарственных средств». ;

нарушения, допускаемые при организации питания.

Отмеченные нарушения требований законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних допускаются и в отношении детей-инвалидов. Вместе с тем следует выделить и специфические нарушения, которые негативно отражаются на правах и законных интересах таких детей См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 № 2181-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы».:

нарушения при организации и проведении медико-социальной экспертизы (в том числе отказ в признании ребенка инвалидом) См.: постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом», приказ Минздравсоцразвития России от 11.04.2011 № 295н «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы». ;

нарушения требований законодательства при разработке и реализации индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов См.: приказ Минздравсоцразвития России от 04.08.2008 № 379н «Об утверждении форм индивидуальной программы реабилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, порядка их разработки и реализации»..

Прокуратурой субъекта Российской Федерации установлено, что в индивидуальных программах реабилитации детей-инвалидов не заполнялись разделы, касающиеся мероприятий по медицинской, психолого-педагогической и социальной реабилитации, не указывались исполнители реабилитационных мероприятий, даты начала и окончания их проведения, отсутствовали сведения о рекомендованном режиме учебных занятий, санаторно-курортном лечении и т.д.

Органами прокуратуры выявлены факты отсутствия в индивидуальных программах реабилитации показаний к проведению реабилитационных мероприятий, заключений о выполнении предыдущих программ реабилитации, факты нарушения порядка заполнения указанных программ;

нарушения требований законодательства в части лекарственного обеспечения детей-инвалидов, в том числе препаратами для лечения хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний См.: Указ Президента Российской Федерации от 02.10.1992 № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов»; приказ Минздравсоцразвития России от 14.12.2005 № 785 «О порядке отпуска лекарственных средств». ;

ненадлежащее обеспечение детей-инвалидов техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями См.: постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2008 № 240 «О порядке обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями». ;

Так, Центром социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов ребенок-инвалид не был обеспечен подгузниками, креслом-коляской комнатной, креслом-коляской прогулочной, хотя это было предусмотрено его индивидуальной программой реабилитации;

нарушение прав детей-инвалидов на санаторно-курортное лечение См.: Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (ст. 6.2); Указ Президента Российской Федерации от 02.10.1992 № 1157.;

ненадлежащее обеспечение беспрепятственного доступа детей-инвалидов к учреждениям здравоохранения и к другим объектам социальной инфраструктуры См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 2, 48); Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (ст. 30); постановление Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 № 1449 «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры». , а также иные нарушения требований законодательства об охране жизни и здоровья таких несовершеннолетних.

Прокурорами нарушения выявляются и в ходе осуществления надзора за исполнением законов при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье», в том числе:

недостаточное финансирование мероприятий, предусмотренных по охране жизни и здоровья несовершеннолетних национальным проектом «Здоровье», нецелевое использование денежных средств, выделенных на указанные цели.

нарушения при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в интересах несовершеннолетних в рамках национального проекта «Здоровье».

неиспользование медицинского оборудования, поставляемого в рамках национального проекта «Здоровье» (в том числе в связи с его некомплектностью, отсутствием подготовленных помещений для установки оборудования и непринятием мер по подготовке и обучению медицинского персонала для работы с поступившим оборудованием).

Так, в одной из больниц детям в возрасте до одного года не проводилось УЗИ тазобедренных суставов при наличии приобретенного в рамках приоритетного ПНП медицинского оборудования в связи с отсутствием в комплекте термопринтера, необходимого для постановки диагноза;

непринятие надлежащих мер по техническому обслуживанию поступившего медицинского оборудования, применяемого для обследования и лечения детей.

При проверке больницы установлено, что специалистов по обслуживанию медицинской техники в штате учреждения нет, однако после истечения сроков действия ранее заключенных муниципальных контрактов на техническое обслуживание рентгеновских аппаратов и другой медицинской техники новые договоры не заключались, отсутствовали сведения об обслуживании новой техники, поступившей в педиатрические отделения;

использование медицинского оборудования, поставленного в рамках национального проекта «Здоровье», для оказания платных услуг.

Отмеченные недостатки в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов и учреждений здравоохранения и образования, социальной защиты населения, иных государственных и муниципальных органов и учреждений, их должностных лиц требуют совершенствования организации прокурорского надзора в этой сфере, повышения эффективности его осуществления и принятия всех предусмотренных законом мер прокурорского реагирования, направленных на предупреждение и пресечение нарушений требований законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних.

3. Общие вопросы организации надзора за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

Надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних - важный элемент правозащитной деятельности органов прокуратуры. Работа по этому направлению надзора строится в соответствии с общими положениями об организации надзора в органах прокуратуры, но с обязательным учетом его специфики См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие / под ред. С.И. Герасимова. М., 2001.. Ее эффективность в значительной мере определяется правильной организацией, которая позволяет обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.

Правильная организация работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних невозможна без ее надлежащей правовой регламентации.

В своей деятельности при осуществлении этого направления надзора прокуроры руководствуются не только Законом о прокуратуре, иными законами и подзаконными нормативными правовыми актами, но и приказами и указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних (кроме актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации), которые должны знать и правильно применять прокуроры, были рассмотрены в разделе 1 пособия..

Наиболее важным организационно-распорядительным актом отраслевого значения является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (далее - приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188).

Пункт 2 названного приказа предписывает прокурорам в организации надзора исходить из того, что в Конвенции ООН о правах ребенка, других общепризнанных нормах международного права и российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства. В связи с этим следует пресекать принятие региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей.

Необходимо иметь в виду, что государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда.

Прокурорам надлежит cистематически проверять исполнение законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, обращая внимание на законность, качество и полноту оказываемых медицинских услуг, соблюдение установленного Конституцией Российской Федерации права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Следует принимать меры воздействия к виновным лицам в случаях незаконного получения платы за лечение; осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, трудовой занятости и жилищного обеспечения детей с ограниченными возможностями здоровья (п. 3.4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188).

Среди документов, составляющих ведомственную нормативную основу рассматриваемого направления деятельности органов прокуратуры, следует отметить приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», определяющий надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве основных направлений надзорной деятельности. Пункт 7.1 приказа обязывает прокуроров акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав на охрану здоровья и медицинскую помощь. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписывается обеспечить должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь. Создать эффективную систему изучения действующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников (п. 22).

На повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» направлен приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов».

Во исполнение п. 2.1 названного приказа прокуроры обязаны обеспечивать постоянный и эффективный надзор за исполнением законов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при реализации национальных проектов, в том числе за законностью издаваемых ими правовых актов.

Следует систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства, обратив особое внимание на сохранность бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов, осуществление федеральных и региональных целевых программ, а также на их целевое расходование и своевременное доведение до конечных получателей; проверять соблюдение требований законодательства при размещении за счет этих средств заказов для государственных и муниципальных нужд (п. 2.2).

Принимая во внимание, что большинство нарушений законов в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних допускается должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов и учреждений здравоохранения и образования, социальной защиты населения, относящимися к государственным и муниципальным служащим, нельзя не упомянуть приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» и от 28.04.2012 № 186 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы», направленные на усиление борьбы с коррупцией и активизацию работы прокуроров по выявлению и пресечению злоупотреблений государственных и муниципальных служащих служебными полномочиями.

Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45, устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации.

Организация работы по надзору за исполнением законов - составная часть организации работы прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимо-дополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности См.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011. С. 133..

В силу ограниченности объема пособия в контексте рассматриваемой темы представляется возможным рассмотреть лишь некоторые из элементов организации работы по надзору за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних.

В соответствии с п. 15 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 в Генеральной прокуратуре Российской Федерации прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, в том числе законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, возлагается на Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, Главное управление по надзору за следствием, Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, которым предписывается усилить контроль за деятельностью органов прокуратуры на указанном участке, совершенствовать взаимодействие с другими подразделениями центрального аппарата по решению проблем правовой защиты несовершеннолетних и молодежи, предупреждения безнадзорности и правонарушений.

Осуществление надзора за исполнением законов в указанной сфере правоотношений возлагается на прокуроров субъектов Российской Федерации, городов и районов, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах осуществление рассматриваемого направления надзора, а также ведомственного контроля за деятельностью нижестоящих прокуратур в этой сфере возлагается на отделы по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних (и молодежи) или старших помощников прокурора (помощников прокурора).

В прокуратурах городов и районов, приравненных к ним иных прокуратурах осуществление надзора за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних возлагается, как правило, на одного из помощников прокурора.

Специализация является одним из условий успешного осуществления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи как в прокуратурах субъектов Российской Федерации, так и в иных территориальных прокуратурах. Закрепление этого участка надзорной деятельности за конкретным работником (работниками) прокуратуры позволяет своевременно и грамотно подходить к оценке состояния законности в рассматриваемой сфере правоотношений. Такая специализация позволяет оперативно осуществлять сбор всей необходимой статистической и иной соответствующей информации; централизованно обобщать материалы прокурорской и судебной практики; экономить время на ознакомление с законами и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими правоотношения с участием несовершеннолетних. Этот организационный аспект следует учитывать прокурорам при распределении обязанностей между подчиненными им работниками.

Непременным условием успешной работы прокуратуры города (района) служит своевременный и всесторонний анализ состояния законности и преступности, в основе которого лежит информационное обеспечение. Являясь важной составляющей организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, оно строится на таких принципах, как оперативность, полнота, достоверность и своевременность получения информации.

Информационно-аналитическая работа проводится по двум взаимосвязанным направлениям.

Во-первых, анализируются материалы, характеризующие исполнение законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Во-вторых, анализу подлежат данные, отражающие состояние прокурорского надзора. В практической деятельности эти направления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку нельзя отрывать надзорную деятельность от предмета надзора.

Информационно-аналитическая работа должна отвечать ряду важных требований, к которым следует отнести: непрерывность - систематическое накопление и анализ информации; комплексное использование различных источников и методов получения информации; наличие обратной связи: результаты аналитической работы должны использоваться для совершенствования надзорной работы См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие / под ред. С.И. Герасимова. С. 19-21..

Закон о прокуратуре (ст. 6) предоставляет прокурорам право получать информацию (статистические данные, справки, документы и т.п.) из различных источников. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Источники информации о состоянии законности в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних (в том числе и о конкретных нарушениях) для прокуроров весьма многообразны. К ним относятся:

материалы проверок, ранее проведенных прокурорами; обобщения материалов прокурорской и судебной практики; информационные письма, обзоры и т.п.;

материалы проверок, проведенных Минздравом России, Минтрудом России, Минобрнауки России, Росздравнадзором, Роспотребнадзором, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (уполномоченными по правам человека и по правам ребенка в субъектах Российской Федерации), другими надзорными и контролирующими органами; обращения (жалобы, заявления), поступившие в указанные органы, в высшие органы государственной власти Российской Федерации от физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов и их должностных лиц; доклады, иные официальные документы названных выше органов по вопросам охраны прав, свобод и законных интересов детей;

статистические данные органов прокуратуры Российской Федерации, сбор и обработка которых осуществляется в соответствии со ст. 51 Закона о прокуратуре, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.04.2012 № 128 «Об утверждении Временного положения о порядке сбора и обработки статистических данных с использованием федеральной базы формирования и ведения общих сводных данных в сфере правовой статистики» и приказами Генерального прокурора Российской Федерации, утвердившими следующие формы статистической отчетности:

ПМ (код 556) - утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 24.01.2011 № 13 (сведения об основных показателях работы прокурора);

ОН (код 511) - утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.12.2012 № 454 (надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина);

ПНП (код 503) - утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.06.2011 № 168 (сведения о работе прокурора в сфере реализации приоритетных национальных проектов);

ОЖ (код 504) - утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.06.2011 № 176 (о работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений);

государственная и ведомственная статистическая отчетность по следующим формам:

№ 1 - ДЕТИ (здрав) «Сведения о численности беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, помещенных в лечебно-профилактические учреждения» (постановление Росстата от 01.04.2005 № 25 «Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними»); ежемесячный отчет о деятельности лечебно-профилактических учреждений по оказанию медицинской помощи беспризорным и безнадзорным несовершеннолетним (приложение № 4 к приказу Минздрава России от 14.07.2003 № 307 «О повышении качества оказания лечебно-профилактической помощи беспризорным и безнадзорным несовершеннолетним»);

№ 31 «Сведения о медицинской помощи детям и подросткам-школьникам» (приказ Росстата от 28.01.2009 № 12 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минздравсоцразвития России федерального статистического наблюдения в сфере здравоохранения»);

№ 2-МВ-ЗДРАВ «Сведения о лицах, потребляющих наркотические средства и психотропные вещества без назначения врача» (приложение 2 к приказу ФСКН России № 29, Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 53, МВД России № 70, Минюста России № 30, Министра обороны России № 76, МИД России № 1669, Минздравсоцразвития России № 75н, Минобрнауки России № 107, ФСБ России № 49, ФТС России № 268, Роскосмоса № 17 от 10.02.2010 «Об утверждении форм межведомственной статистической отчетности о результатах борьбы с незаконным оборотом наркотиков»);

№ 11 «Сведения о заболеваниях наркологическими расстройствами» (приказ Росстата от 13.08.2009 № 171 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минздравсоцразвития России федерального статистического наблюдения за заболеваемостью населения психическими и наркологическими расстройствами»);

№ 37 «Сведения о больных алкоголизмом, наркоманиями, токсикоманиями» (приказ Росстата от 13.08.2009 № 171);

№ 19 «Сведения о детях-инвалидах» (приказ Росстата от 31.12.2010 № 483 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минздравсоцразвития России федерального статистического наблюдения за деятельностью учреждений системы здравоохранения»);

№ 1-ОЛ «Сведения о детском оздоровительном учреждении (лагере)», утв. приказом Росстата от 16.05.2011 № 239;

статистические данные о работе судов в Российской Федерации в части, относящейся к охране жизни и здоровья несовершеннолетних;

другие государственные, региональные и муниципальные формы отчетности в рассматриваемой сфере;

результаты мониторинга средств массовой информации См.: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации». (например, районных газет), официальных сайтов государственных и муниципальных органов, учреждений, организаций и др. в целях поиска сведений о нарушениях законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних.

Всю поступающую в прокуратуру из различных источников соответствующую информацию надлежит регулярно тщательно анализировать и обобщать. Полученная прокурором информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев: а) характера правонарушений; б) распространенности правонарушений на отдельных объектах; в) общественной опасности совершенных правонарушений; г) обстоятельств, способствовавших нарушениям законодательства.

Накопление информации, поступающей из разных источников, ее всесторонний анализ позволяют прокурору получить наиболее полную и объективную картину состояния законности в данной сфере правоотношений; избежать формального подхода к ее оценке; своевременно делать выводы о характере и распространенности конкретных нарушений законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, их распространенности, динамике, тенденциях роста или снижения; рационально и предметно планировать надзорные мероприятия текущего и перспективного характера См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие / под ред. С.И. Герасимова. С. 26..

Планирование как неотъемлемая часть организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних позволяет упорядочить работу органов прокуратуры, обеспечить согласованность действий работников того или иного подразделения прокуратуры; способствует достижению должного уровня состояния законности в исследуемой сфере правоотношений.

Надзорные мероприятия включаются как в текущие, так и в перспективные планы работы прокуратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в прокуратурах субъектов, а также в районных (городских) прокуратурах планы работы принимаются на полугодие.

В таких планах должны предусматриваться: наименование объекта проверки; законодательство, исполнение которого намечается проверить; сроки проведения проверки; перечень основных вопросов, подлежащих выяснению; некоторые тактические и методические приемы проверки; исполнители: работники прокуратуры, специалисты; иные вопросы, диктуемые характером проверки См.: Викторов И.С. Организация работы прокурора по надзору за исполнением жилищного законодательства // Жилищное право. 2007. № 2..

В связи с тем, что пособие ориентировано в основном на прокуроров, работающих в городских (районных) прокуратурах, полагаем целесообразным более подробно остановиться на планировании именно в этих подразделениях органов прокуратуры.

Планирование работы является одним из организующих начал обеспечения деятельности прокуратуры города (района) по реализации полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре. Состояние планирования отражает не только уровень организации работы, но и целенаправленность принимаемых прокуратурой мер по укреплению законности.

План должен быть целенаправленным и конкретным, юридически грамотным и полным, с определением соответствующих мероприятий и объектов надзора.

План должен быть стабильным. Принцип стабильности предполагает неизменность плановых мероприятий. Вместе с тем не исключается возможность корректировки плана в зависимости от складывающейся оперативной обстановки в городе (районе) См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие / под ред. С.И. Герасимова. С. 19-21..

Планируя мероприятия, следует резервировать возможность для оперативного реагирования на поступающую информацию о нарушениях законности.

Основаниями для включения в план тех или иных мероприятий являются данные о нарушениях законности, полученные в результате предварительно проведенного анализа ее состояния.

Поводом для планирования проверки могут являться факты систематического невыполнения должностными лицами государственных и муниципальных органов власти, иными должностными лицами законных требований прокурора, в том числе отсутствие ответов на внесенные прокурором представления о результатах их рассмотрения, принятых конкретных мерах по устранению выявленных нарушений законов (в том числе наказанию виновных в случаях, когда на этом прямо настаивал прокурор), причин и условий, им способствующих.

Выбор конкретных объектов зависит от целей и поводов проверки. Чаще всего прокуроры проводят плановые проверки, которые на основании анализа состояния законности включаются в текущие планы работы прокуратуры.

Могут планироваться проверки по наиболее актуальным направлениям в сфере охраны жизни и здоровья детей (например, обеспечение лекарственными средствами, реабилитация детей-инвалидов, исполнение законодательства об охране жизни и здоровья детей в образовательных учреждениях и т.п.), проверки исполнения законодательства в рассматриваемой сфере теми или иными органами государственной власти (муниципальных образований). Такие проверки, в частности, в субъектах Российской Федерации проводились прокурорами в 2011 г.

Не исключаются и так называемые внезапные проверки по конкретным фактам нарушений законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, когда по оценке прокурора проверка не терпит отлагательства.

Во всех без исключения случаях составляется подробный план надзорной проверки либо иного запланированного мероприятия и формируются соответствующие вопросы.

В заключение еще раз полагаем необходимым отметить, что надлежащая организация надзора за исполнением законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних способствует своевременному восстановлению их нарушенных прав и законных интересов, повышению эффективности деятельности прокурора в исследуемой нами сфере правоотношений.

4. Методика подготовки и проведения проверок исполнения законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

Методика проведения проверок исполнения законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, как и любая иная методика прокурорского надзора, определяет процедуру, порядок проведения прокурорами различных проверочных действий, направленных на выявление нарушений законодательства, установление способствующих им обстоятельств и лиц, допустивших такие нарушения. Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях достижения той или иной задачи. Учитывая изложенное, под методикой прокурорского надзора предлагается понимать совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств Более подробно см.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. С. 112. .

Методика проверки прокурором исполнения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних включает в себя подготовительные мероприятия, непосредственное осуществление проверочных мероприятий (проведение проверки), анализ результатов проверки, принятие решения о принятии мер прокурорского реагирования и результатов их рассмотрения.

Подготовительные действия заключаются в ознакомлении прокурора с законодательством, регламентирующим правоотношения в подлежащей проверке сфере правоотношений, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, приказами и указаниями прокурора субъекта Российской Федерации, информационными письмами и обобщениями, направляемыми на места вышестоящими органами прокуратуры, приказами, методическими указаниями и инструкциями Минздрава России, Минтруда России, Минобрнауки России, других контролирующих и надзорных органов.

Необходимо изучить состояние законности в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних на поднадзорной территории за определенный период (6 месяцев, год и т.п.), в том числе путем ознакомления с материалами прокурорских проверок, проверок контролирующих и надзорных органов; сведениями о результатах работы органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля и надзора, органов и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних за предыдущий год и за текущий период; анализа статистических данных.

При подготовке к проверке по конкретных направлениям в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних целесообразно изучить, например, материалы проверок соблюдения прав несовершеннолетних на получение бесплатной медицинской помощи, предусматривающей профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу, включая диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию и санаторно-курортное лечение детей; проанализировать сведения о состоянии здоровья детей и подростков, структуре заболеваемости, общей заболеваемости, демографической ситуации в регионе, динамике младенческой и материнской смертности, инвалидности; сравнить количество детей, получивших медицинскую помощь за счет бюджетных и личных (спонсорских) средств; проанализировать сведения о количестве детей, которым была оказана дорогостоящая (высокотехнологичная) медицинская помощь в федеральных и региональных учреждениях здравоохранения, а также направленных на лечение за границей за счет бюджетных и личных (спонсорских) средств, полноту оказанной медицинской помощи.

Пунктом 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 прокурорам предписывается проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

При подготовке к проверке следует не допускать затребования из поднадзорных органов информации и материалов значительного объема либо по вопросам, подлежащим выяснению прокурорами непосредственно в ходе проведения проверки, максимально использовать возможности получения необходимой информации из доступных официальных источников, в том числе сети Интернет, а также в электронном виде (п. 2 указания Генерального прокурора Российской Федерации от 08.08.2011 № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций»).

Кроме того, следует исключить из практики случаи затребования у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, их должностных лиц документов, материалов и сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы (п. 15 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195).

В тех случаях, когда при проведении проверки требуются специальные познания, необходимо решить вопрос о привлечении к участию в проверке специалистов органов контроля и надзора (Росздравнадзора, Рособрнадзора, Роспотребнадзора, МЧС России, Росфиннадзора и др.), а также иных специалистов, необходимость в которых обусловлена характером планируемой проверки.

При этом прокурорам необходимо обратить внимание на недопустимость осуществления прокурорских полномочий по организации проверочных мероприятий в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок См.: указание Генерального прокурора Российской Федерации от 08.08.2011 № 236/7. .

Прокурору полученные при подготовке к проверке сведения о состоянии законности необходимо систематизировать по основным объектам нарушений законов, в некоторых случаях по кругу лиц, допустивших нарушения, степени распространенности нарушений. Кроме того, имеющуюся информацию о состоянии законности необходимо анализировать в динамике, т.е. в сравнении с аналогичными периодами прошлых лет.

Перечисленные выше подготовительные мероприятия позволяют более точно определить характер предстоящей проверки, правильно выбрать тактику ее проведения, поскольку каждая проверка носит индивидуальный характер.

На этапе проведения проверки прокурор по предъявлении служебного удостоверения имеет право беспрепятственно входить на территории и в помещения органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов контроля и надзора, иные организации, перечисленные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, истребовать и изучать необходимую информацию, статистические и иные сведения, получать копии необходимых документов, получать письменные объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних.

Круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проводимой проверки, зависит от ее цели, задач, характера и направленности, а также от объектов проверки. Полагаем необходимым более подробно остановиться на тех основных наиболее значимых вопросах, которые подлежат выяснению при проверке исполнения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами и учреждениями здравоохранения, образования, социальной защиты населения и иными органами и организациями.

В органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления надлежит, в частности, проверить:

наличие действующих нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, регламентирующих условия оказания медицинской помощи несовершеннолетним, обратив внимание на полноту региональной нормативной правовой базы в данной сфере, соответствие нормативных правовых актов региона федеральному законодательству, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением;

исполнение требований законов, регламентирующих вопросы:

реализации региональных и муниципальных программ по развитию здравоохранения, профилактике, раннему выявлению и лечению заболеваний, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, лекарственному обеспечению, снижению материнской и младенческой смертности, территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в том числе программ обязательного медицинского страхования; финансирования таких программ;

создания и развития государственных и муниципальных медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь детям, с учетом обеспечения благоприятных условий для пребывания в них детей, а также социальной инфраструктуры, ориентированной на организованный отдых, оздоровление детей и восстановление их здоровья; количество и виды таких организаций и учреждений;

организации и обеспечения санаторно-курортного лечения несовершеннолетних;

обеспечения несовершеннолетних лекарственными и иными средствами (в том числе препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний), изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами.

В детских амбулаторно-поликлинических учреждениях предлагается проверить:

исполнение требований приказа Минздрава России от 05.05.1999 № 154 «О совершенствовании медицинской помощи детям подросткового возраста» по осуществлению анализа информации о состоянии и проблемах соматического, репродуктивного, психического здоровья, определению приоритетных направлений профилактической, лечебно-оздоровительной и коррекционной работы, формированию задач по охране здоровья подростков на соответствующей территории;

соблюдение прав несовершеннолетних на динамическое медицинское наблюдение, диагностику и лечение на дому и в амбулаторных условиях;

исполнение требований приказа Минздравсоцразвития России от 28.04.2007 № 307 «О стандарте диспансерного (профилактического) наблюдения ребенка в течение первого года жизни» и приказа Минздрава России от 18.01.2006 № 28 «Об организации деятельности врача-педиатра участкового», от 05.05.1999 № 154 «О совершенствовании медицинской помощи детям подросткового возраста» при оказании медицинской помощи детям и подросткам;

соблюдение требований ст. 11, 13 Федерального закона от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний», предъявляемых к размещению прививочных кабинетов, их санитарному состоянию, порядку хранения иммунобиологических препаратов, проведению профилактических прививок; регистрации профилактических прививок, поствакцинальных осложнений, оформлению отказа от профилактических прививок;

достаточность лекарственных средств, необходимых для лечения детей, имеющих право на получение набора социальных услуг, обеспечение ими несовершеннолетних;

обеспечение доступности медицинского обслуживания (наличие очередей на прием к врачам, невозможность прохождения врачей-специалистов и получения результатов лабораторных исследований в короткие сроки и т.д.);

организацию лечения детей, страдающих редкими заболеваниями (количество болеющих, с указанием заболевания, достаточность их обеспечения лекарствами и изделиями медицинского назначения, полнота оказываемых им медицинских услуг);

законность и своевременность направления несовершеннолетнего на медико-социальную экспертизу при наличии данных, подтверждающих стойкое нарушение функций организма; соблюдение законодательства при признании ребенка инвалидом;

законность предоставления платных медицинских услуг детям; имеются ли случаи отказа в оказании бесплатной медицинской помощи и понуждения пациентов к получению платных медицинских услуг, в том числе к приобретению родителями несовершеннолетних необходимых лекарственных средств и изделий медицинского назначения за счет личных средств;

имеются ли факты ненадлежащего оказания первичной медицинской помощи, неисполнения врачами и другими медицинскими работниками своих профессиональных обязанностей, повлекшие причинение вреда здоровью либо смерть несовершеннолетнего; принятые решения по данным фактам. При наличии оснований рассмотреть вопрос о предъявлении к учреждениям исков в интересах несовершеннолетних или их законных представителей о возмещении расходов, затраченных на захоронение, лечение, а также о направлении материалов проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

На станциях скорой медицинской помощи, в отделениях экстренной, скорой медицинской помощи лечебно-профилактических учреждений, лечебно-профилактических учреждениях, оказывающих скорую специализированную (санитарно-авиационную) медицинскую помощь, следует проверить:

организацию оказания скорой медицинской помощи в соответствии с требованиями приказа Минздравсоцразвития России от 01.11.2004 № 179 «Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи»;

своевременность прибытия и оказания скорой медицинской помощи, имеются ли случаи несвоевременного выезда машин скорой помощи по вызовам граждан, наступившие последствия, принятые по ним меры;

достаточное оснащение станций, отделений, учреждений, а также машин скорой помощи необходимыми лекарственными средствами, медицинским оборудованием;