Прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья

Т.Е. Сушина



Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) признают в качестве основных прав человека его право на уважение жилища, достаточный жизненный уровень, включающий доступное жилище, и гарантируют устойчивый доступ к адекватному жилищному фонду социально обделенных категорий граждан.

Принципы доступности жилища предполагают свободное строительство (приобретение) жилья, финансово-экономическое регулирование этого процесса государством и регионами, его субсидирование и дотирование, льготное кредитование строительства, ведомственную эксплуатацию социального жилья и т.д.

По сведениям органов статистики, большинство россиян, нуждающихся в улучшении жилищных условий, считают наиболее доступным способом решения жилищной проблемы строительство жилья за счет денежных средств, привлеченных по договорам участия в долевом строительстве (долевое строительство) Информационный сборник Министерства строительного комплекса Московской области. 2009. № 12 (186). С. 27.. Преимущество долевого строительства заключается в его относительно невысокой стоимости, свободной планировке квартир, «прозрачности» процедуры оформления права собственности, близости расположения объектов социальной инфраструктуры, обусловленной внедрением механизма комплексной застройки территорий.

Вместе с тем анализ работы органов прокуратуры в 2004 - 2009 гг. показал, что динамика нарушений законов об участии граждан в долевом строительстве жилья остается стабильно негативной.

Самыми распространенными преступлениями, повлекшими нарушения прав и законных интересов граждан, стали мошенничества по типу «финансовых пирамид» и «двойных (тройных) продаж», злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, легализация (отмывание) денежных средств, приобретенных лицом в результате совершения им преступления.

Массовый характер рассматриваемого явления обострил социальную напряженность, которая выразилась в публичных выступлениях обманутых дольщиков против органов власти и бизнеса и причинила ущерб государству, вынужденному для оздоровления ситуации выделять на завершение строительства многоквартирных домов бюджетные средства.

Таким образом, современные криминогенные процессы на первичном жилищном рынке, в результате которых тысячи граждан, вложив свои сбережения в долевое строительство, не решили жилищную проблему, оказывают отрицательное воздействие на общее состояние законности и правопорядка в государстве.

Исключительная важность названных проблем требует интеграции правозащитных средств, усиления контрольных и надзорных функций государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

В решении поставленных задач важное место в государстве занимает прокурорский надзор, способный оперативно реагировать на нарушения прав неопределенного круга лиц, упреждать опасные процессы, которые могут вызвать дестабилизацию в обществе и оказывать непосредственное влияние на правоприменительную практику.

надзорный строительство долевой проверка

Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья

Изучение прокурорской правоприменительной практики показало, что результативность прокурорского надзора за исполнением законов зависит от четкого уяснения прокурорами предмета, пределов и направлений прокурорского надзора за исполнением законов в рамках отрасли общего надзора.

Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», под предметом прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья необходимо понимать соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации в области долевого строительства жилья органами представительной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами юрисдикционного контроля Юрисдикция - установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия субъектов права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям // Толковый словарь русского языка начала ХХI века. Актуальная лексика / под ред. Г.Н. Скляревской. М., 2006. С. 1105., их должностными лицами, органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

К числу наиболее значимых для предмета прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья нормативных правовых актов относятся:

1) Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14. (далее - ЖК РФ). В ЖК РФ в отличие от Жилищного Кодекса РСФСР (1983 г.) преобладают императивные нормы, которые нельзя не исполнять ввиду подкрепления их принудительной силой государства;

2) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16. и Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17., регламентирующие градостроительные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления; процедуры градостроительной деятельности и участие в ней граждан (их объединений); вопросы ответственности и возмещения вреда, причиненного в результате нарушений градостроительных норм; другие аспекты градостроительных и смежных с ними общественных отношений;

3) Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147., регулирующий отношения по использованию и охране земель Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) и определивший земельную компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления;

4) Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 40., регулирующий вопросы привлечения денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов, возникновения у дольщиков права собственности на объекты долевого строительства, защиты их прав, законных интересов и имущества (далее - Закон об участии в долевом строительстве);

5) Федеральный закон от 18.07.2006 № 111 «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3287., который предоставил застройщику право отказаться в одностороннем порядке от исполнения договора; конкретизировал процедуру приема-передачи объекта долевого строительства; установил ответственность застройщика за недоброкачественное строительство, обнаруженное в пределах гарантийного срока; ввел новую форму привлечения денежных средств граждан для участия в долевом строительстве - выпуск эмитентом жилищных сертификатов в соответствии с законодательством о ценных бумагах;

6) Федеральный закон от 30.12.2004 № 216-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 42., в котором приведен комплекс мер по обеспечению граждан жильем с помощью ипотечного жилищного кредитования.

Правовое регулирование ипотечного жилищного кредитования, кроме Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400., закреплено в главе 23 «Залог» Гражданского Кодекса Российской Федерации СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301., Законе Российской Федерации от 29.05.1992 № 2872-1 «О залоге» Рос. газ. 1992. 6 июня., Федеральном законе от 11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4448. и др.;

7) Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10., который передал полномочия Российской Федерации по осуществлению государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы проектной документации органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

8) Федеральный закон от 18.12.2006 № 232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498., который передал полномочия по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве многоквартирных домов, не подпадающих под категорию особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, от федеральных к региональным органам государственного строительного надзора;

9) Федеральный закон от 01.05.2007 № 65 «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» СЗ РФ. 2007. № 19. Ст. 2293., согласно которому вместо СНиП, ГОСТ и ТСН применяются обязательные технические регламенты, принятые федеральными законами или постановлениями Правительства Российской Федерации;

10) Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017, регулирующий отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности;

11) Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» Рос. газ. 2008. 30 июля., которым с целью проведения полномасштабной ревизии земель, пригодных для строительства жилья, создан Фонд содействия жилищному строительству (далее - Фонд). С помощью Фонда планируется развить всю технологическую цепочку от принятия градостроительных решений и проектирования до стимулирования промышленности стройматериалов, обеспечения новостроек инженерной, социальной, транспортной инфраструктурой. Фонд не только аккумулирует земельные участки, но и проводит аукционы по продаже прав на заключение договоров их аренды и комплексного освоения;

12) Федеральный закон от 17.07.2009 № 147-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3584.. Указанный Закон дополнил ст. 27 Закона об участии в долевом строительстве частью 3 о том, что положения данного Закона со 2 декабря 2008 г. не распространяются на случаи заключения государственных контрактов на приобретение жилых помещений в соответствии со ст. 20¹ Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.;

13) Федеральный закон от 22.07.2008 № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Рос. газ. 2008. № 158., определяющий порядок формирования и организации деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства;

14) Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», из которого следует, что объектами надзора прокуратуры субъекта Российской Федерации являются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

К последним относятся региональные органы государственного строительного надзора, уполномоченные осуществлять государственный строительный надзор, и структурные подразделения региональных органов исполнительной власти, уполномоченные осуществлять контроль и надзор за долевым строительством многоквартирных домов на подведомственной территории;

15) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из которого следует, что объектами надзора городских и районных прокуроров являются представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации), контрольные и иные органы, предусмотренные уставами муниципальных образований и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы муниципального контроля представляют интерес для прокуратуры субъекта Российской Федерации в случаях, если строительство многоквартирных домов ведется на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, с привлечением муниципального имущества либо средств местного бюджета.

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связан вопрос о его пределах, который в теории прокурорского надзора рассматривается преимущественно в трех плоскостях: относительно круга объектов надзора; относительно круга актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; относительно характера прокурорского надзора и характера мероприятий, проводимых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

К этому следует добавить прямые указания законодателя о запрете на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства Автор присоединяется к мнению А.Х. Казариной о дополнении п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» абзацем 4: «Запрещается вмешательство в оперативно - хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций // (Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 18)., проведении проверок только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях законов и запрете подменять иные государственные органы в рамках отведенных им полномочий и предмета ведения.

Характер прокурорского надзора требует учитывать и такой его ограничитель, как отсутствие у прокурора распорядительных полномочий. Его предназначение заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит принятие соответствующих мер воздействия. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения независимого положения прокурора, а с другой - обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности. Недопустимо принимать меры прокурорского реагирования исключительно по формальным основаниям, поскольку в ряде случаев это может повлечь приостановление или прекращение строительных работ и, как следствие, нарушение прав значительного числа граждан.

В условиях формирования в нашей стране жилищного рынка, повлекшего резкое сокращение государственных капитальных вложений в жилищное строительство и рост частного капитала, особую значимость приобретает вопрос о полномочиях прокурора при проведении надзорных проверок.

В общем виде полномочия прокурора при осуществлении возложенных на него функций сформулированы в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако на практике прокуроры сталкиваются с тем, что надзорные проверки коммерческих структур расцениваются как вмешательство в их хозяйственную деятельность. Поэтому наиболее оптимально привлекать к проведению таких проверок специалистов Под специалистом обычно понимают лицо, которое владеет в силу своей профессиональной подготовки определенными знаниями и имеет опыт практической работы. либо поручать их проведение профильным контролирующим органам.

Безусловными поводами для принятия мер прокурорского реагирования являются нарушения прав значительного числа граждан (невыплата заработной платы), наличие очевидных данных о преступлении, сомнения в объективности выводов должностных лиц органов юрисдикционного контроля или специалистов.

Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья призван защищать государственные и общественные интересы, права и законные интересы дольщиков и хозяйствующих субъектов, содействовать устранению искусственных барьеров, бюрократических, коррупционных и иных проблем, препятствующих решению самого главного для большинства россиян жилищного вопроса.

Правовые основы деятельности органов юрисдикционного контроля в сфере долевого строительства жилья

Прокурору необходимо знать перечень и компетенцию органов юрисдикционного контроля в сфере долевого строительства жилья, которые выступают объектами прокурорского надзора Объектом прокурорского надзора правильнее считать не поднадзорные органы, которые в определенных случаях выступают субъектами прокурорско-надзорных правоотношений, а точное исполнение ими законов. .

К таковым относятся:

1) органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Согласно ч. 2 ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» должностные лица органов Роспотребнадзора вправе: проверять соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований законов; выдавать в пределах своих полномочий предписания хозяйствующим субъектам о прекращении нарушений прав потребителей; направлять в правоохранительные органы по подведомственности материалы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением прав потребителей; обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов потребителей, о ликвидации юридического лица за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей; осуществлять административное преследование;

2) органы государственного строительного надзора: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и уполномоченные на то органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Ростехнадзор осуществляет государственный строительный надзор при строительстве многоквартирных домов, отнесенных к категории особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. Критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным и уникальным объектам перечислены в ст. 48.1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Во всех остальных случаях государственный строительный надзор осуществляется региональными органами Напр., в Московской области образовано Главное управление государственного строительного надзора (Главгосстройнадзор Московской области), в Нижегородской области и Республике Татарстан - инспекции государственного строительного надзора, в г. Санкт-Петербурге - служба государственного строительного надзора и экспертизы. .

При проведении проверок должностные лица органов государственного строительного надзора вправе: беспрепятственно посещать объекты строительства; требовать от заказчика (застройщика, подрядчика) представления необходимой документации, проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если при проведении строительного контроля этого не осуществлялось; составлять по результатам проведенных проверок акты, на основании которых выдавать предписания об устранении выявленных нарушений закона; осуществлять административное преследование по ст. 9.4 и 9.5 КоАП РФ.

По смыслу п. 6 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации акт, составленный органом государственного строительного надзора по результатам проведенной проверки, служит основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. Это предписание не является документом о приостановлении или запрете строительства. Вместе с тем в силу ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, не может приступать к продолжению работ до составления акта об устранении выявленных недостатков. Следовательно, лицо, нарушившее закон, обязано соблюдать такой запрет в силу названной правовой нормы. Нарушение запрета образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 9.5 КоАП РФ.

Из ст. 222 ГК РФ следует, что несоблюдение застройщиком обязанности направлять в орган государственного строительного надзора извещения о начале работ не влечет признание строительства самовольной постройкой, а образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ.

Анализ правоприменительной практики арбитражных судов показал, что наиболее распространенным правонарушением в строительной сфере является осуществление строительства многоквартирных домов при отсутствии полного пакета разрешительных документов (ст. 9.5 КоАП РФ) Напр., постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 07.12.2007 № А12-11065/07-С6-5/21 о признании законным и обоснованным постановления Управления государственного строительного надзора Администрации Волгоградской области о назначении ОАО «Дагэлектроавтомат» (застройщик жилого дома в г. Волгограде) административного штрафа в размере 500 000 руб. за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.;

3) органы Федеральной налоговой службы (ФНС России). Из п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961; СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3805. следует, что ее должностные лица в рамках контроля налоговой деятельности субъектов предпринимательской деятельности вправе: вызывать их письменным уведомлением для дачи пояснений по вопросам уплаты налогов; приостанавливать операции по счетам в банках; налагать арест на имущество; требовать устранения выявленных нарушений; предъявлять в суды иски о признании недействительной государственной регистрации юридического лица, его ликвидации, взыскании задолженности по налогам; привлекать нарушителей к налоговой и административной ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах.

На значимость налогового контроля указывает то, что он выступает составной частью финансового контроля государства и обеспечивает главным образом доходную часть федерального бюджета.

В систему финансового контроля входит аудит, который представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций, других финансовых обязательств и требований, по оказанию сопутствующих аудиту услуг. Правовые основы аудита установлены Федеральным законом от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3422..

Если государственный финансовый контроль распространяется только на распределение и использование государственных и муниципальных финансов, то аудит распространяется на все предприятия, независимо от формы собственности. Субъектами аудита выступают предприниматели (акционеры, участники хозяйственных товариществ и обществ, частные инвесторы), а объектом - их собственность. Независимость аудита делает его важным средством выявления хозяйственных правонарушений. Однако его возможности зачастую не используются;

4) органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347. (Росприроднадзор). Права, обязанности и ответственность органов Росприроднадзора в области охраны окружающей среды изложены в ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133..

Для реализации своих полномочий государственные инспекторы Росприроднадзора вправе: проводить проверки исполнения законов на подконтрольных объектах; принимать меры к приостановлению или ограничению хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушениями требований природоохранного законодательства; предъявлять иски в суды о взыскании ущерба, причиненного экологическими правонарушениями; привлекать к административной ответственности виновных лиц за совершение правонарушений в области охраны окружающей природной среды;

5) органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), которая в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.12.2008 № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366. является правопреемником Федерального агентства геодезии и картографии, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы.

В силу п. 5.1.14 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052. Ранее вопросами госземконтроля занимались органы Роснедвижимости. данный орган реализует, в том числе функции по контролю и надзору за проведением землеустройства и соблюдением земельного законодательства в части, касающейся использования земель (госземконтроль). Порядок осуществления госземконтроля установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле» СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919..

При осуществлении контрольных и надзорных полномочий должностные лица органов Росреестра вправе: запрашивать и безвозмездно получать от федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления госземконтроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки в части, относящейся к предмету проверки; посещать организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения выявленных в ходе проверок нарушений; обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению законной деятельности, и установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства; осуществлять административное преследование за правонарушения в области использования и охраны земель.

Помимо названных органов государственного контроля в настоящее время в соответствии с п. 2 ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве в каждом регионе созданы органы по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов Напр., в Московской области полномочия по осуществлению контроля и надзора в сфере долевого строительства многоквартирных домов возложены на Министерство строительного комплекса, в Нижегородской области - на Министерство жилищной политики и жилищного фонда Нижегородской области, в Ярославской области - на департамент строительства Ярославской области, во Владимирской области - на департамент строительства и архитектуры администрации Владимирской области, в г. Санкт-Петербурге - на Комитет по строительству, в Брянской области - на департамент по строительству и т.д..

В некоторых субъектах Российской Федерации, например в Ростовской области и Еврейской автономной области, исполнение данных функций возложено на органы государственного строительного надзора.

При выявлении нарушений законов должностные лица органов по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов вправе: требовать от застройщиков устранения выявленных нарушений; направлять застройщикам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений закона; привлекать застройщиков к административной ответственности и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.28 и 19.5 КоАП РФ. Застройщик, которому направлено предписание уполномоченного органа, в течение трех месяцев со дня направления предписания вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании указанного предписания незаконным. Подобное обращение не приостанавливает исполнение предписания.

Уполномоченный орган вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о приостановлении на определенный срок осуществления застройщиком деятельности по привлечению денежных средств дольщиков, либо о ликвидации застройщика в принудительном порядке в случаях неоднократного или грубого нарушения им законов.

Таким образом, прокуроры, руководствуясь п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о недопустимости подмены органами прокуратуры других государственных органов, при организации работы по реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений в сфере участия граждан в долевом строительстве жилья должны ориентировать органы контроля на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах и их устранение в рамках установленных законом полномочий, в том числе путем привлечения виновных лиц к административной ответственности Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб., 2000; Женетль С.З. Процессуальная деятельность прокурора по делам об административных правонарушениях: учеб. пособие. М., 2006. и др..

Для достижения оптимальных результатов в работе прокурор должен знать систему действующих на поднадзорной территории органов контроля, правовую основу их деятельности, специфику осуществления полномочий, а также обладать информацией о правотворческой и правоприменительной практике данных органов.

Рассматривая вопрос о роли и месте прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья в системе органов юрисдикционного контроля, отметим, что в 2008 - 2009 гг. имело место радикальное усиление деятельности государства по предотвращению и пресечению действий чиновников, направленных на коррупционное вмешательство в дела бизнеса.

Позитивное влияние на рассматриваемую проблему оказали также общие превентивные меры, принимаемые прокурорами Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М., 1980; Берензон А.Д., Давыденко Л.М., Долежан В.В. и др. Анализ районным (городским) прокурором правонарушений непреступного характера: учеб. пособие. Харьков. 1981..

Так, во исполнение приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» и от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Законность. 2009. № 5. С. 51 - 56. посредством прокурорского надзора удалось ликвидировать некоторые административные ограничения при осуществлении хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности и сократить административные барьеры, возникающие при получении прав на застраиваемый земельный участок, установлении цены за подключение застраиваемого участка к энерго-коммунальному комплексу, получении разрешения на строительство, сдаче в эксплуатацию построенного жилья.



Методические основы организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья

Организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве жилья имеет следующие особенности.

Во-первых, при планировании надзорных проверок необходимо учитывать специфику реализации градостроительной политики на поднадзорной территории. Прокурорам в крупных городах следует проверять, в том числе вопросы законности «точечной» уплотнительной застройки внутри жилых кварталов; обеспечения земельных участков, предназначенных под строительство, социальной и коммунальной инфраструктурой; соблюдения установленной процедуры сдачи многоквартирных домов в эксплуатацию; внедрения механизма комплексной застройки земельных участков.

В городах (районах), где площадки под новое строительство освобождаются за счет сноса домов первого периода индустриального домостроения, ветхого и аварийного жилья, нельзя игнорировать вопросы соблюдения прав граждан, переселяемых из подлежащих сносу домов, на равноценное жилье и сохранения в ходе жилищной застройки исторических городов их архитектурного облика как важнейшего компонента национального культурного достояния.

Во-вторых, прокуроры должны получать информацию о нарушениях законов из достоверных источников.

В качестве таковых, наряду с источниками информации, используемыми в иных видах прокурорского надзора, могут рассматриваться результаты правовой экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов (проектов) по вопросам землепользования, архитектуры, градостроительства, данные мониторинга всех объектов незавершенного строительства и многоквартирных домов, находящихся в эксплуатации без разрешения на ввод их в эксплуатацию, частные определения судов, вынесенные в порядке ст. 226 ГПК РФ, сообщения средств массовой информации о проведении дольщиками публичных мероприятий.

Учитывая, что формы федерального государственного статистического наблюдения состояния дел в сфере долевого строительства жилья в Федеральной службе государственной статистики не предусмотрены, большое значение имеет регулярное поступление в прокуратуру:

сообщений из органов юрисдикционного контроля о положении дел в целом по региону, включая административную практику, а также о результатах проведенных проверок; принятых мерах воздействия к нарушителям и по возмещению причиненного ущерба; направлении материалов в суд - о ликвидации юридических лиц, приостановлении или запрете их деятельности и в правоохранительные органы - о наличии признаков преступлений; взаимодействии с правоохранительными и иными органами по рассматриваемому направлению деятельности;

сообщений из региональных органов государственной власти по вопросам выделения земельных участков под строительство многоквартирных домов, заключения инвестиционных контрактов, выдачи разрешений на строительство и ввод многоквартирных домов в эксплуатацию, раздела инвестиционных продуктов и распоряжения жилыми помещениями в многоквартирных домах, в том числе предоставления их очередникам;

сообщений из правоохранительных органов о результатах проведенных проверок; количестве уголовных дел, возбужденных по результатам надзорных проверок прокурора и обращениям дольщиков о нарушении их жилищных прав, результатах предварительного расследования данных уголовных дел; взаимодействии с органами юрисдикционного контроля и иными органами по рассматриваемому направлению деятельности;

заключений юридических отделов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на принимаемые правовые акты (решения) по вопросам долевого строительства многоквартирных домов;

судебной статистики о результатах рассмотрения гражданских и административных дел, в том числе по жалобам граждан и должностных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушения законов о долевом строительстве многоквартирных домов;

докладных записок нижестоящих прокуратур и иных оперативных документов (информаций, спецдонесений) по названной теме.

Опросом оперативных работников прокуратур субъектов Российской Федерации установлено, что прокуроры не используют результаты работы органов Роспотребнадзора по защите прав дольщиков, которые приобрели квартиры для личных и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Вместе с тем оперативная отчетность данного органа, содержащая сведения о числе обращений дольщиков и результатах их разрешения, проведенных мероприятиях по контролю, реализации полномочий, предоставленных ст. 46 и 47 ГПК РФ, является весьма информативной для прокурора.

Так, в соответствии со ст. 46 и 47 ГПК РФ и ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» должностные лица органов Роспотребнадзора, действуя по доверенности, вправе оказывать гражданам, ставшим участниками долевого строительства многоквартирных домов, практическую помощь по подготовке и предъявлению исков в суд в защиту прав потребителей и вступать в судебные процессы по гражданским делам по искам дольщиков к застройщикам (иным субъектам долевого строительства) в целях защиты прав истцов (потребителей).

Стоит отметить, что в тех регионах, где нарушения прав дольщиков носили массовый и систематический характер, наработана определенная судебная практика.

К примеру, в г. Благовещенске Амурской области должностные лица территориальных органов Роспотребнадзора защищают в судах права и законные интересы дольщиков совместно с общественной организацией «Общество защиты прав потребителей, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей «Альтернатива», которая выступает истцом по делам данной категории. В большинстве случаев производство по таким делам прекращается ввиду утверждения заключенного сторонами мирового соглашения либо иски удовлетворяются в пользу дольщиков.

Прокуратурой Нижегородской области использованы результаты мониторинга договоров долевого участия в строительстве многоквартирных домов, проведенного территориальным Управлением Роспотребнадзора. Надзорные мероприятия планировались с учетом самых распространенных нарушений (включение в договор условий, в соответствии с которыми при расторжении договора дольщик не получает установленную законом сумму за пользование застройщиком его денежными средствами, включение в договор неполной информации о реализации прав дольщиков по уступке прав требования по договору и др.).

В поле зрения прокуроров должна находиться также административная практика органов Роспотребнадзора.

Определенный интерес для прокурора представляют материалы органов Росреестра о приостановлении либо отказе в государственной регистрации права собственности юридических лиц на земельные участки, представляемые под многоквартирную застройку, договоров аренды указанных земельных участков, договоров участия в долевом строительстве.

Мониторинг объектов строительства позволит прокурору разграничить их на две категории: подпадающие и не подпадающие под действие Закона об участии в долевом строительстве. С учетом конкретной ситуации прокурор может спланировать проведение надзорных мероприятий.

В силу ч. 6 - 9 ст. 28 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232. реклама о привлечении денежных средств граждан в строительство многоквартирных домов допускается в случаях, если строительство ведется по Закону об участии в долевом строительстве. Если же в ходе проверки будет установлено обратное, то лица, разместившие недобросовестную и недостоверную рекламу, подлежат привлечению к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ «Нарушение законодательства о рекламе».

Так, довольно часто застройщики размещают наружную рекламу, не получив соответствующего разрешения в государственных и местных структурах. Это касается плакатов, стендов, световых табло, иных технических средств стабильного территориального размещения, доступных для неопределенного круга лиц и расположенных вне помещения.

Нарушение законодательства о рекламе имеет место и в тех случаях, когда размещение рекламы занимает более 40 общего объема периодического издания и при отсутствии пометки «реклама» или «на правах рекламы» в периодических изданиях, не специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного характера.

В-третьих, источником информации о состоянии законности служит анализ актов нормотворчества, позволяющий определить содержание первоочередных мероприятий, способствующих в наибольшей степени предупреждению нарушений закона, и определить органы, где надзорная проверка должна быть проведена в первую очередь.

Как показывают результаты надзорных мероприятий, существующее ныне несоответствие региональных и муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в значительной степени обусловлено тем, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому сформулированные на федеральном уровне полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления не являются исчерпывающими, а компетенция местного самоуправления может быть расширена за счет полномочий, предоставленных им соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Примером явно незаконного нормотворчества местных органов власти служит решение Совета депутатов Химкинского района Московской области «О праве муниципальной собственности на земли в пределах границ Химкинского района», признавшее муниципальной собственностью все земли, находящиеся на территории данного района под объектами федеральной и областной собственности. Решением Химкинского городского суда исковое заявление прокурора Московской области удовлетворено в полном объеме и указанное решение местного органа власти признано недействительным и недействующим полностью со дня принятия.

Анализ и обобщение информации о правонарушениях помогают прокурору предметно планировать мероприятия текущего и перспективного характера, формулировать круг вопросов, подлежащих выяснению, определить механизм проведения надзорной проверки.

В-четвертых, выбор объектов прокурорской проверки не должен носить случайного характера, так, чтобы одни объекты проверялись многократно, а другие вовсе оставались без внимания. Чрезвычайно важно, чтобы руководители органов прокуратуры четко представляли, решение каких конкретных задач следует достичь в ходе надзорной проверки того или иного объекта. В зависимости от этого прокурор выбирает вид надзорной проверки, определяет круг вопросов, подлежащих выяснению, и соотносит результаты проверки с заявленной целью.

В-пятых, в нынешних условиях особенно актуальным является вопрос о полномочиях прокурора при проведении надзорных проверок. С учетом того, что надзорные проверки коммерческих структур зачастую расцениваются как вмешательство прокуроров в их оперативно-хозяйственную деятельность, наиболее оптимально привлекать к проведению таких проверок специалистов, назначение которых заключается в даче обоснованных ответов на поставленные вопросы, выходящие за пределы правовых познаний прокурора.

Помощь специалиста может выражаться в формах консультаций, фиксации фактов хозяйственной деятельности, имеющих значение для непосредственной проверки интересующих прокурора сведений. Специалист может консультировать прокурора по различным сторонам деятельности проверяемого объекта, проводить проверочные действия по установлению фактов неправового характера, определять сумму причиненного ущерба Подробнее об этом: Григоренко В.Н. Использование помощи специалиста в работе прокурора по общему надзору. М., 1988; Циркаль В.В. Тактика производства следственных действий с участием специалистов: дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1984..

К примеру, специалистам органов Роспотребнадзора в ходе проверки исполнения законов о соблюдении установленной процедуры ввода многоквартирных домов в эксплуатацию могут быть заданы вопросы:

Какие недостатки связаны с неисполнением застройщиком договорных обязательств и нарушают права потребителей?

Имеются ли основания для взыскания с застройщика неустойки за просрочку исполнения обязательств?

Имеют ли место нарушения прав потребителей на получение необходимой и достоверной информации об исполнителе услуги (наименование застройщика, его нахождение и т.д.)?

Соблюдены ли застройщиком общие требования о рекламе? Если нет, то имеются ли основания для привлечения нарушителей к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ?

Примерные вопросы должностным лицам органов Ростехнадзора, привлеченным прокурором к проведению надзорных проверок исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве жилья субъектами предпринимательской деятельности, можно сформулировать так:

Соответствует ли построенный многоквартирный дом требованиям проектной документации и градостроительному плану земельного участка, послужившим основаниями к выдаче разрешения на строительство? Требованиям технических регламентов? Техническим условиям осуществления эксплуатации сетей инженерно-технического обеспечения?

Соответствуют ли строительные материалы, применяемые в процессе строительства, требованиям технических регламентов?

Влияют ли выявленные нарушения требований проектной документации (нормативных документов в области строительства) на безопасность строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения?

Соблюдены ли застройщиком сроки направления в органы государственного строительного надзора извещения о начале строительных работ (уведомления о сроках завершения работ, подлежащих проверке)?

Примерный перечень проверочных действий, проведение которых может быть поручено должностным лицам органов ФНС России, привлеченным прокурором для дачи заключения в ходе надзорных проверок исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве жилья субъектами предпринимательской деятельности.

I. Проверка отчетности и иной информации, представляемой в налоговые органы.

В ходе данной проверки выяснению подлежат следующие вопросы:

Исполняются ли требования закона о своевременном информировании налогового органа об открытии (закрытии) расчетных и иных счетов в банках, лицевых и иных счетов в органах Федерального казначейства?

Исполняются ли требования закона о своевременном представлении в налоговый орган налоговой декларации за конкретный налоговый период?

Достоверны ли данные отчетности, представленной в налоговые органы, если имеются расхождения, то в чем они выражаются?

Имеются ли искажения отчетности, если имеются, то в чем они выразились, в каких отчетах допущены, за какие периоды работы организации?

Полностью ли уплачены налоги (сборы)? Если нет, то производился ли налогоплательщиком перерасчет подлежавшей уплате за конкретный (отчетный) период суммы налога? Уплачены ли налогоплательщиком самостоятельно суммы налогов и пени в бюджет?

II. Проверка актов приемки выполненных работ, платежных документов, отражающих результаты хозяйственной деятельности организации.

Выяснению подлежат следующие вопросы:

Имеются ли первичные документы, обосновывающие оформление произведенных хозяйственных операций? Содержат ли данные платежные документы предусмотренные законом реквизиты?

Соответствуют ли первичные сведения данным официальной бухгалтерской отчетности?

III. Проверка соблюдения правил ведения бухгалтерского учета.

Нарушался ли порядок ведения бухгалтерского учета?

IV. Проверка законности предоставления налоговых льгот (в рамках ведомственного контроля нижестоящих подразделений ФНС России).

Представлялись ли налогоплательщику налоговые льготы, если да, то чем они обоснованы?

Соответствует ли предоставленная налоговая льгота целям, указанным в законодательстве?

В каких формах были предоставлены налоговые льготы?

Имелись ли реальные основания предоставления налогоплательщику налоговых льгот?

Обоснованно ли выбраны формы налоговых льгот?

Использовал ли налогоплательщик предоставленные ему налоговые льготы?

Должностным лицам органов Росприроднадзора, привлеченным прокурором к проведению надзорных проверок исполнения законов об участии граждан в долевом строительстве жилья субъектами предпринимательской деятельности, могут быть заданы такие вопросы:

Соблюдены ли при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию многоквартирного дома требования экологических нормативов?

Имело ли место сокрытие (искажение) экологической информации?

Соблюдался ли порядок предоставления земельных участков в водоохранных зонах и режим их использования?

Соответствуют ли воздухоочистительные сооружения, предусмотренные проектной документацией, требованиям законодательства?

Вносились ли в установленные сроки платежи за негативное воздействие на окружающую среду? Соответствуют ли размеры платы установленным нормативам?

Таким образом, для обеспечения работы специалиста прокурор должен сам отчетливо понимать, что он хочет установить и каким способом. Вместе с тем следует отметить, что институт участия в надзорной проверке специалистов изучен в теории прокурорского надзора недостаточно.

В-шестых, сложность и объемность пакета законов о долевом строительстве многоквартирных домов диктуют необходимость постоянного повышения квалификации прокуроров, осуществляющих надзор за его исполнением. Распространенной формой повышения квалификации прокурорских работников стали межведомственные семинары, в проведении которых принимают участие работники правоохранительных, контролирующих и иных органов. Тематика этих семинаров гораздо шире, и на них обсуждаются актуальные вопросы, связанные с состоянием законности на подведомственной территории.

В перспективе для совершенствования организации работы в рассматриваемой сфере общественных отношений необходимо обеспечить комплексное использование органами прокуратуры всех предоставленных им законом полномочий, а также организовать надлежащее внутрисистемное и межведомственное взаимодействие.

Вопросы состояния законности в сфере долевого строительства многоквартирных домов должны обсуждаться на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Как показывает прокурорская практика, результативными будут совместные целевые мероприятия по выявлению и пресечению преступлений на жилищном рынке, устранению причин и способствующих им условий, а также издание совместных организационно-распорядительных документов.

...