Прокурорский надзор за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научно-исследовательский институт

Пособие

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

А.В. Гришин, заведующий отделом;

Т.А. Боголюбова, главный научный сотрудник отдела, доктор юридических наук, профессор; Д.И. Ережипалиев, научный сотрудник отдела;

М.Л. Харламова, старший научный сотрудник отдела;

Н.Г. Яковлева, ведущий научный сотрудник отдела, кандидат юридических наук

Москва 2013

УДК 347.157

ББК 67.721-91+67.404.53

П80

Авторы:

А.В. Гришин, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;

Т.А. Боголюбова, главный научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

Д.И. Ережипалиев, научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

М.Л. Харламова, старший научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

Н.Г. Яковлева, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Рецензенты:

Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

О.А. Евланова, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела общих проблем преступности, ее причин и мер предупреждения НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

П80

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними: пособие / А.В. Гришин и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2013. - 72 с.

В пособии на основе изучения материалов прокурорской и судебной практики, законодательства и научной литературы рассматриваются вопросы правового регулирования профилактики потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов среди несовершеннолетних, организации и осуществления прокурорами надзора за исполнением законодательства в этой сфере правоотношений.

Для прокурорских работников. Может быть использовано в системе повышения квалификации действующих прокурорских работников, а также в процессе подготовки студентов для последующей работы в органах прокуратуры.

УДК 347.157

ББК 67.721-91+67.404.53

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013

Оглавление

Введение

1. Правовое регулирование отношений в сфере профилактики потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

2. Состояние законности и типичные нарушения законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

3. Общие вопросы организации надзора за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

4. Подготовка и проведение проверок исполнения законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

5. Применение мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

Заключение

Приложение

Введение

Современная ситуация в Российской Федерации в сфере незаконного оборота и незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ представляет серьезную угрозу здоровью населения, экономике страны, правопорядку, а также безопасности государства.

Особое беспокойство вызывает молодежная наркомания, которая на протяжении многих лет является одной из социально значимых проблем нашего общества.

Выступая на выездном совещании 10.07.2012 в г. Белгороде, председатель Государственного антинаркотического комитета, директор ФСКН России В.П. Иванов отметил, что «согласно данным мониторинга, опыт употребления наркотиков имеют порядка 13% российских граждан (18 миллионов человек). При этом к 24 годам уже каждый пятый молодой человек пробовал наркотики. Широкий спрос на наркотики, помимо формирования высокой смертности среди молодежи и существенного влияния на здоровье населения, во многом формирует криминогенную обстановку в стране. В 2011 г. число преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков составило 215 тысяч, из них 127 тысяч - тяжких и особо тяжких. За совершение преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, в 2011 г. по основной квалификации было осуждено более 109 тысяч лиц, или 13% от общего числа осужденных в Российской Федерации См.: URL: http://www.fskn.gov.ru. . Из числа совершивших в 2011 г. преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков и психотропных средств, 1823 являлись несовершеннолетними в возрасте 16 - 17 лет» См.: Отчет об осужденных, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте, за 12 месяцев 2011 г. Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации // http://www.cdep.ru..

В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» одним из принципов государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотиков является приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219. .

В этих целях в стране в рамках реализации Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года Указ Президента Российской Федерации от 09.06.2010 № 690 (ред. от 28.09.2011) «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. № 24. Ст. 3015. (далее - Стратегия антинаркотической политики) органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления значительное внимание уделяется профилактике наркомании среди несовершеннолетних.

Осуществление такой профилактики возложено на органы внутренних дел, подразделения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, органы и учреждения (организации) системы здравоохранения, образования, социальной защиты, органы по делам молодежи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в деятельности которых продолжают иметь место многочисленные нарушения, негативно отражающиеся на общем состоянии борьбы с наркоманией.

Не способствуют проведению должной профилактики наркомании среди несовершеннолетних существующие пробелы в законодательстве, регулирующем данные правоотношения.

Не случайно поэтому в числе первоочередных задач при осуществлении прокурорами надзора за исполнением указанными выше органами и учреждениями законодательства, направленного на профилактику потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов среди несовершеннолетних, выступают качество и результативность прокурорского вмешательства, своевременное и безусловное реагирование на любые нарушения законов с их стороны.

Практическое решение указанных задач требует повышения уровня организации надзора в рассматриваемой нами сфере правоотношений, что, в свою очередь, обусловливает необходимость качественного повышения методического обеспечения деятельности работников прокуратуры. Цель данного пособия - оказание помощи прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов среди несовершеннолетних.

1. Правовое регулирование отношений в сфере профилактики потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними Далее по тексту для определения совокупности указанных средств и веществ, а равно их аналогов без специальной оговорки используется термин «наркотики».

В силу ст. 40 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее - Федеральный закон № 3-ФЗ) в Российской Федерации запрещается потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача. Список таких наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 № 681. Запрет действует и в отношении аналогов наркотических средств и психотропных веществ, под которыми предлагается понимать «вещества синтетического или естественного происхождения, не включенные в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, химическая структура и свойства которых сходны с химической структурой и свойствами наркотических средств и психотропных веществ, психоактивное действие которых они воспроизводят» См.: Гирько С.И., Воронин М.Ю., Драган Г.Н. Комментарий к ст. 1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» (постатейный). М., 2010..

Негативные последствия потребления наркотиков, в том числе высокий уровень смертности молодых людей от передозировки наркотиками и значительное число преступлений, совершаемых такими лицами в состоянии наркотического опьянения, обусловливают необходимость выделения профилактики их потребления несовершеннолетними в самостоятельное социально-значимое направление деятельности.

Такой подход к профилактике устанавливается, прежде всего, международными правовыми актами, в числе которых Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года (г. Нью-Йорк, 30.03.1961) СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2269., Конвенция о психотропных веществах (Вена, 21.02.1971) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXV. М., 1981. С. 416 - 434., Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. М., 1993..

Действенная профилактика потребления несовершеннолетними наркотиков может быть организована лишь на основе достаточно развитой нормативно-правовой базы, основой которой стали Федеральный закон № 3-ФЗ и Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ), определивший механизм осуществления профилактики потребления наркотиков несовершеннолетними и функции органов и учреждений, ее осуществляющих.

Значительный импульс развитию законодательства, регламентирующего вопросы профилактики наркопотребления среди несовершеннолетних, придало принятие Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года. С учетом закрепленных в Стратегии положений в последние два года был принят ряд федеральных законов, направленных на обеспечение защиты детей от незаконного употребления наркотиков путем:

1) выявления и пресечения среди несовершеннолетних пропаганды потребления наркотиков Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», Федеральный закон от 28.07.2012 № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».;

2) усиления наказания за склонение несовершеннолетних к потреблению наркотиков (ч. 3 ст. 230 УК РФ максимальный размер наказания увеличен с 12 до 15 лет) Федеральный закон от 05.06.2012 № 54-ФЗ «О внесении изменений в статьи 230 и 232 Уголовного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». ;

3) расширения возможности раннего выявления несовершеннолетних - потребителей наркотиков путем предоставления права родителям и иным законным представителям давать информированное согласие не только на лечение наркоманов, но и на медицинское освидетельствование несовершеннолетних в целях установления состояния наркотического либо иного токсического опьянения Пункт 2 ч.2 ст. 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (ред. от 25.06.2012) // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724..

Стратегия государственной антинаркотической политики до 2020 г. послужила основанием и для развития соответствующего регионального законодательства. Более 50 субъектов Российской Федерации приняли специальные законы о профилактике потребления наркотических средств и психотропных веществ, в которых содержатся нормы, регламентирующие особенность этой деятельности применительно к несовершеннолетним с учетом специфики их социально-правового статуса В ряде субъектов Российской Федерации такие специальные законы отсутствуют, однако имеются законы о профилактике правонарушений, в которые включены разделы о профилактике наркомании (например, закон Архангельской области от 28.04.2012 № 460-30-ОЗ «О профилактике правонарушений в Архангельской области»)..

На повышение эффективности профилактики наркомании среди несовершеннолетних направлены и ведомственные нормативные правовые акты.

К таким актам, в частности, относятся приказ Минздравсоцразвития России от 09.04.2010 № 225ан «Об утверждении Порядка оказания наркологической помощи населению Российской Федерации» с Положением об организации деятельности наркологического кабинета по обслуживанию детского населения Рос. газ. 2010. 14 мая. (далее - приказ Минздравсоцразвития России от 09.04.2010 № 225ан), указание Генпрокуратуры Российской Федерации № 14-7, МВД России № 1, ФСКН России № 415, ФТС России № ВИ-136/13 от 20.01.2010 «О мерах по пресечению оборота на территории Российской Федерации запрещенных курительных смесей и смесей, не отвечающих требованиям безопасности жизни и здоровья граждан» КонсультантПлюс. ВерсияПроф.-- Электрон. дан. -- М., 2012. .

Можно констатировать, что в настоящее время в России сложилась система законодательства, регулирующего вопросы профилактики потребления несовершеннолетними наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов (далее - наркотиков), включающая федеральные и региональные законы, подзаконные нормативные правовые акты (приложение).

Антинаркотическая профилактическая деятельность состоит из множества разнохарактерных (разноведомственных) социальных мероприятий, что позволяет сделать вывод о ее сложном структурном строении. Именно поэтому при анализе профилактики принято прежде всего выделять ее общий и индивидуальный уровень. Надзор органами прокуратуры осуществляется за исполнением законодательства, регламентирующего проведение профилактических мероприятий обоих уровней.

Профилактические мероприятия общего уровня осуществляются в отношении всего несовершеннолетнего населения региона. Среди них выделяется, в первую очередь, исполнение законодательства об управлении профилактикой потребления наркотиков. Соответствующие конкретные полномочия органов власти (государственной власти и органов местного самоуправления) устанавливаются в настоящее время региональными законами.

Существенное дополнение в регламентацию управления профилактикой употребления наркотиков внесено Указом Президента Российской Федерации от 18.10.2007 № 1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5167., в соответствии с которым образованы Государственный антинаркотический комитет, а также антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации. В их задачи входит осуществление мониторинга и оценка развития наркоситуации в регионе. На основании полученных данных комиссии ежегодно представляют доклады председателю Государственного антинаркотического комитета страны.

В субъектах Российской Федерации региональными законами обязанность по выявлению причин и условий, способствующих приобщению подростков к наркопотреблению, и принятию мер к их устранению возлагается на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДНиЗП). Соответствующие предложения КДНиЗП относительно этих мер могут быть направлены в антинаркотическую комиссию для разработки совместных мер по профилактике наркомании среди детей и подростков.

Управление профилактикой наркопотребления осуществляется при помощи специальных целевых программ, разрабатываемых в регионах. Необходимость составления этих программ, как правило, предусматривается региональными законами.

Составной частью профилактики потребления наркотиков несовершеннолетними является противодействие распространению информации о новых видах наркотиков, о преимуществах потребления различных их видов, способах приготовления и т.п.

Общий запрет на распространение информации о наркотиках предусмотрен ч. 3 ст. 4 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 7. Ст. 300..

Федеральным законом от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (далее - Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ) СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 48. установлен перечень видов информации, причиняющей вред здоровью и развитию детей. К информации, абсолютно запрещенной для распространения среди всех несовершеннолетних, относится та, которая способна вызвать у детей желание употребить наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества (подп. 2 ч. 2 ст. 5).

В Федеральном законе от 29.12.2010 № 436-ФЗ устанавливается требование к обороту информации, доступной для детей: вводится знак информационной продукции, устанавливается прокатное удостоверение аудио-, визуальной продукции, содержится норма о предварительном предупреждении об ограничении допуска несовершеннолетних к той или иной продукции, устанавливается время распространения информационной продукции в телекоммуникационных сетях и т.п. Закон регулирует общие требования к экспертизе информационной продукции, осуществлению контроля и надзора за ее распространением.

Федеральным законом от 28.07.2012 № 139-ФЗ в Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ были внесены изменения, уточняющие правила использования знака информационной продукции, сообщающие об ограничении ее распространения среди детей. Устанавливается, что доступ к информации, распространяемой посредством информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», в местах, доступных для детей, предоставляется лицом, организующим доступ к сети «Интернет» в таких местах. Таким образом, ответственность за применение административных и организационных мер, технических, программно-аппаратных средств защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в таких местах полностью ложится на указанное лицо.

В соответствии со ст. 15.1 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3448. (далее - Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ) в перечень видов информации, распространяемых посредством сети «Интернет», которая запрещена к распространению в Российской Федерации, включена информация о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, местах приобретения таких средств, веществ и их прекурсоров, о способах и местах культивирования наркосодержащих растений. Данной правовой нормой предусмотрено ведение Единого реестра доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2012 № 1101 утверждены Правила создания, формирования и ведения единой автоматизированной информационной системы «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено».

Полномочия по реализации механизма блокировки доступа к запрещенным сайтам возложены на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор) и ее территориальные органы Типовое положение о территориальном органе федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций утверждено приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 07.04.2009 № 51 // Рос. газ. 2009. 10 июня..

К профилактическим мероприятиям общего уровня относится проведение антинаркотической пропаганды среди несовершеннолетних и молодежи.

В качестве основного субъекта профилактики в данном случае выступают образовательные учреждения общего, профессионального и дополнительного образования.

Обязанность образовательных учреждений осуществлять антинаркотическое обучение и воспитание носит правовой характер. В Законе Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» содержится принципиальное требование о гуманистическом характере образования, в соответствии с которым учащиеся получают знания об охране жизни и здоровья (п. 1 ст. 2) ВСНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. .

Пункт 27 Стратегии государственной антинаркотической политики предусматривает:

1) включение вопросов антинаркотической пропаганды в программы образовательных учреждений всех типов и видов (общеобразовательных и профессиональных), осуществляющих основное общее и среднее (полное) общее, а также дополнительное образование и т.п.;

2) выделение в программах обучения специальных тем, посвященных вредности потребления психоактивных веществ в целом и дифференцировано по отношению к отдельным видам этих веществ (наркотики, алкоголь, табакокурение);

3) организацию проведения антинаркотической пропаганды в так называемых целевых аудиториях (работающие несовершеннолетние, призывники, осужденные, находящиеся в воспитательных колониях уголовно-исполнительной системы России).

В целях эффективной реализации задач, поставленных в Стратегии, Министерство образования и науки Российской Федерации разработало Концепцию профилактики употребления психоактивных веществ в образовательной среде Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 05.09.2011 № МД-1197/06 «О Концепции профилактики употребления психоактивных веществ в образовательной среде» // КонсультантПлюс. ВерсияПроф. - Электрон. дан. -- М., 2012. (далее - Концепция), предусматривающую комплекс мер по разработке региональных программ профилактики употребления психоактивных веществ в образовательной среде. Органы Рособрнадзора и антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации должны систематически контролировать осуществление мероприятий, намеченных в Стратегии и Концепции.

Перечень нормативных правовых актов, направленных на профилактику наркопотребления среди учащихся образовательных учреждений, может быть дополнен соответствующими региональными законами.

Проведение антинаркотической пропаганды в образовательном учреждении на надлежащем уровне возможно тогда, когда педагоги обладают соответствующими научными знаниями о вредных последствиях потребления наркотиков, психотропных веществ и их аналогов.

В этих целях в ряде субъектов Российской Федерации в региональных законах предусмотрены нормы, предусматривающие обеспечение развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогов, психологов, социальных педагогов и иных специалистов для работы в сфере профилактики наркомании и токсикомании См. напр.: п. 3 ст. 22 Закона Иркутской области от 07.10.2009 № 62/28-ОЗ «О профилактике наркомании и токсикомании в Иркутской области» // КонсультантПлюс. Регион. -- Электрон. дан. -- М., 2012..

Профилактикой наркомании среди несовершеннолетних, в том числе антинаркотической пропагандой, должны заниматься не только образовательные учреждения, но и другие органы системы профилактики. Так, законами субъектов Российской Федерации предусмотрено участие в профилактике наркомании органов местного самоуправления муниципальных образований, которые содействуют антинаркотической пропаганде и организуют комплексные мероприятия по пропаганде здорового образа жизни См., напр.: ст. 5, 13 Закона Московской области от 17.01.2005 № 10/2005-ОЗ «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Московской области» // КонсультантПлюс. -- Электрон. дан. -- М., 2012. .

Профилактическое антинаркотическое воспитание осуществляется и на индивидуальном уровне. Прежде всего оно связано с оздоровлением условий жизни несовершеннолетнего в семье. Нередко родители, являясь наркоманами, безответственно относясь к воспитанию своих детей, своим поведением с ранних лет формируют у них неверное представление о потреблении наркотиков как о безопасном явлении. На основании п. 2 ст. 5 Федерального закона № 120-ФЗ с родителями (законными представителями), отрицательно влияющими на поведение несовершеннолетних, должна проводиться индивидуальная профилактическая работа.

Органы опеки и попечительства в случае выявления несовершеннолетнего, находящегося в обстановке, представляющей непосредственную угрозу его жизни, здоровью, в связи с употреблением родителями наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, принимают меры по немедленному отобранию ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, помещению его в медицинское учреждение, устройству в семью.

Во всех международных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы противодействия потреблению наркотиков, устанавливается необходимость раннего выявления потребителей на начальной стадии потребления, пока еще не сформировалась пагубная привычка и тем более патологическая зависимость от наркотиков.

На раннее выявление несовершеннолетних потребителей наркотиков направлены и принятые в ряде субъектов Российской Федерации (Алтайский край, Московская область и др.) законодательные акты, предусматривающие проведение тестирования учащихся на потребление наркотиков, сущность которого определяется как «предварительное диагностическое исследование» См., напр.: ст. 16 Закона Московской области от 17.01.2005 № 10/2005-ОЗ «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Московской области»; ст. 18 Закона Алтайского края от 14.06.2006 № 94-ЗС «О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайской крае» // КонсультантПлюс. Регион.-- Электрон. дан. -- М., 2012..

Следует подчеркнуть, что в вышеназванных региональных законах предусматривается только тестирование на добровольной основе.

В образовательном учреждении индивидуальная профилактическая работа с учащимися, которые начали потреблять наркотики, строится на реализации положений п. 2 ст. 14 Федерального закона № 120-ФЗ.

Индивидуальная профилактическая работа с несовершеннолетними, потребляющими наркотические средства, проводится ПДН ОВД (на основании положений подп. 4 п. 1 ст. 5, подп. 1 п. 1 ст. 21 Федерального закона № 120-ФЗ).

В соответствии со ст. 5, 11 Федерального закона № 120-ФЗ и региональным законодательством (например, ст. 13 Закона Московской области от 17.01.2005 № 10/2005-ОЗ, ст. 10 Закона Кемеровской области от 06.06.2012 № 48-ОЗ «О профилактике наркомании и токсикомании» КонсультантПлюс. Регион.-- Электрон. дан. -- М., 2012.) координацию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляет КДНиЗП.

Комиссии, как правило, осуществляют профилактические мероприятия в отношении подростков, совершивших административные правонарушения: незаконный оборот наркотиков (ст. 6.8 КоАП РФ), потребление наркотиков без назначения врача (ст. 6.9 КоАП РФ), потребление наркотических средств и психотропных веществ в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ).

Следует учитывать, что характер индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними потребителями наркотиков ПДН ОВД и КДНиЗП отличается от соответствующей деятельности образовательного учреждения. Названные органы в процессе данной работы обязаны оказать помощь несовершеннолетнему в использовании легальных возможностей его социальной адаптации (трудоустройство, учеба для получения профессионального образования, прохождение курса наркологического лечения и т.п.). В соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 21 Федерального закона № 120-ФЗ ПДН ОВД направляют сообщения в соответствующие учреждения для оказания социальной помощи несовершеннолетнему.

Наряду с проведением индивидуально-профилактической работы с подростками-правонарушителями ПДН ОВД во исполнение требований подп. 2 п. 1 ст. 21 Федерального закона № 120-ФЗ обязано выявлять лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и (или) антиобщественных действий, и в установленном порядке вносить предложения о применении к ним мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В число органов, занимающихся профилактикой потребления наркотиков несовершеннолетними, включены также органы и организации здравоохранения, которые в соответствии с подп. 10 п. 1 ст. 18 Федерального закона № 120-ФЗ обязаны выявлять, осуществлять учет, обследование при наличии показаний медицинского характера и лечение несовершеннолетних, употребляющих наркотические средства, психотропные одурманивающие вещества, а также проводить мероприятия по профилактике наркомании и токсикомании несовершеннолетних и связанных с этим нарушений в их поведении.

На наркологическую службу, в состав которой входят наркологические кабинеты по обслуживанию детского населения, возложены:

проведение профилактического динамического наблюдения несовершеннолетних группы риска формирования наркологического заболевания, а также мероприятий по вопросам профилактики наркологических заболеваний (во взаимодействии с общеобразовательными учреждениями и учреждениями профессионального образования);

анализ эпидемиологической ситуации с наркологическими заболеваниями среди несовершеннолетних на территории обслуживания.

Приказ Минздравсоцразвития России от 09.04.2010 № 225ан «Об утверждении Порядка оказания наркологической помощи населению Российской Федерации» (далее - приказ Минздравсоцразвития от 09.04.2010 № 225ан) вводит в практику наркологических учреждений понятие первичной, вторичной и третичной медицинских профилактик.

К первичной профилактике относится информирование населения и семейное консультирование, включая обучение родителей, оздоровительной системе воспитания ребенка.

К вторичной медицинской профилактике относится формирование у граждан (в том числе несовершеннолетних и их родителей) мотивации к обращению за наркологической и медицинской помощью и медико-социальной реабилитации.

К третичной медицинской профилактике относится предупреждение дальнейшего злоупотребления наркотиками после осуществления медицинского лечения, предотвращение срывов и рецидивов заболевания.

Эффективное осуществление всех трех видов профилактической медицинской деятельности обеспечивается осуществлением модернизации наркологической службы Российской Федерации, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2335..

Программой модернизации предусмотрено создание в регионах реабилитационных наркологических центров с отделениями для несовершеннолетних.

Анализ законодательства, проведенный нами, свидетельствует о том, что в нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов нашел свое отражение практически весь спектр правоотношений в сфере профилактики потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов среди несовершеннолетних. Система законов, регулирующих профилактику наркопотребления несовершеннолетних, представляется довольно развитой. Однако ее нельзя признать достаточной, поскольку в ней имеются существенные пробелы; нормы, содержащие нечеткие формулировки либо неоднозначно понимаемые термины; не всегда предусмотрены надлежащие правовые механизмы реализации требований, содержащихся в законах.

Многообразие правовых актов, регулирующих профилактику потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними, своевременное внесение в эти акты изменений, принятие новых законов, указов, постановлений, приказов, нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации позволяет более оперативно, всесторонне, детально регулировать рассматриваемые нами правоотношения.

Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов среди несовершеннолетних, следует учитывать указанные обстоятельства в целях повышения эффективности надзорной деятельности в этой сфере.

2. Состояние законности и типичные нарушения законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

Наркоситуация в Российской Федерации, в том числе и в молодежной среде, несмотря на определенное улучшение обстановки в сфере незаконного оборота и потребления наркотиков в последние годы Так, несовершеннолетних, употребляющих наркотики с вредными последствиями и состоящих под наблюдением психиатра-нарколога, в 2010 г. зарегистрировано 4979, что на 16,5% меньше, чем в 2009 г. (5961 человек), и на 22,2% меньше, чем в 2008 г. (6392 человека). В 2010 г. поступило в стационар в связи с употреблением с вредными последствиями наркотиков 412 несовершеннолетних, что на 7% меньше, чем в 2009 г. (443 человека), и на 15,8% меньше, чем в 2008 г. (489 человек). См.: Форма № 37 «Сведения о больных алкоголизмом, наркоманиями, токсикоманиями», утв. приказом Росстата от 13.08.2009 № 171., продолжает оставаться напряженной. В связи с этим потребность в организации и проведении эффективных профилактических мероприятий по противодействию потреблению наркотиков среди несовершеннолетних сохраняет свою актуальность.

Состояние законности в рассматриваемой нами сфере правоотношений продолжает оставаться не на должном уровне, что подтверждается анализом материалов прокурорской практики в субъектах Российской Федерации и статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В последние годы число нарушений законов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, составной частью которой является и профилактика наркомании, продолжает оставаться довольно высоким. Если в 2010 г. прокурорами было выявлено в указанной сфере правоотношений 90 572 нарушения, в 2011 г. - 97 832, то в 2012 г. - уже 104 744 таких нарушений. За период с 2010 г. по 2012 г. рост числа нарушений составил 16%.

При таких обстоятельствах надзор за исполнением законов о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов среди несовершеннолетних остается важной составляющей надзорной деятельности органов прокуратуры.

Во втором полугодии 2011 г. по плану работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведены прокурорские проверки исполнения законодательства, направленного на профилактику потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, в том числе среди несовершеннолетних, в 24 субъектах Российской Федерации.

Анализ результатов проведенных проверок показал, что значительное число нарушений в рассматриваемой сфере правоотношений допускается государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами внутренних дел, органами и учреждениями здравоохранения и образования, социальной защиты населения, их должностными лицами.

Среди наиболее типичных нарушений требований законодательства о профилактике потребления наркотиков среди несовершеннолетних, допускаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, можно выделить следующие:

отсутствие надлежащей региональной (муниципальной) нормативной правовой базы, регулирующей вопросы профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних, несоответствие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований федеральному законодательству в указанной сфере правоотношений;

необоснованное занижение при формировании бюджетов расходов на профилактику потребления наркотиков среди несовершеннолетних, в том числе недостаточное финансирование принятых целевых программ;

ненадлежащая разработка и реализация программ (подпрограмм) в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних, неэффективное либо формальное исполнение мероприятий, предусмотренных такими программами;

не в полном объеме освоение или нецелевое использование финансовых средств, выделенных на реализацию программ (подпрограмм) в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних;

непринятие должных мер по созданию и развитию государственных и муниципальных медицинских организаций, оказывающих наркологическую помощь детям, а также по оснащению организаций необходимым лабораторным и иным оборудованием;

нарушение законодательства, регламентирующего вопросы создания и деятельности муниципальных антинаркотических комиссий; отсутствие антинаркотических планов.

В Новосибирской области прокурором одного из районов в 2011 г. внесено 21 представление главам муниципальных образований с требованием о создании антинаркотических комиссий и разработке муниципальных целевых программ по профилактике и противодействию наркомании.

Значительное число нарушений требований законодательства о профилактике потребления наркотиков среди несовершеннолетних выявляется в деятельности органов и организаций здравоохранения. В их числе:

нарушение требований ст. 18 Федерального закона № 120-ФЗ (ненадлежащая организация учета несовершеннолетних, употребляющих наркотики, отсутствие сверок о состоящих на учете таких лицах, ненадлежащее осуществление других входящих в их компетенцию мер по профилактике наркомании несовершеннолетних).

Так, в Липецкой области межрайонным прокурором установлено, что на протяжении 2010 - 2011 гг. сверки о состоящих на учете несовершеннолетних, употребляющих наркотики, между врачом-наркологом и подразделением органов внутренних дел не проводились;

нарушение требований ч. 2 ст. 54 Федерального закона № 3-ФЗ (оказание наркологической помощи несовершеннолетним, достигшим 16 лет, без их согласия, а больным наркоманией несовершеннолетним в возрасте до 16 лет - без согласия их родителей или законных представителей);

невыполнение стандартов лечения в отношении несовершеннолетних, больных наркоманией Приказ Минздрава России от 28.04.1998 № 140 «Об утверждении Стандартов (моделей протоколов) диагностики и лечения наркологических больных» // Здравоохранение. 1998. № 8, 9.;

нарушение сроков диспансерного наблюдения несовершеннолетних, больных наркоманией;

непринятие врачами-наркологами участия в заседаниях КДНиЗП;

непринятие мер по распространению санитарно-гигиенических знаний среди несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, а также пропаганде здорового образа жизни;

отсутствие изоляции наркологического кабинета по обслуживанию детского населения от наркологического кабинета для лечения взрослых больных или от кабинетов по медицинскому обслуживанию детей с ненаркологической патологией;

невыполнение учреждениями здравоохранения требований СанПиН 2.1.3.2630-10 Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18.05.2010 № 58 «Об утверждении СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность» (вместе с «СанПиН 2.1.3.2630-10. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы...») // БНА РФ. 2010. № 36., в том числе обязательных требований о размере площади помещения кабинета врача-нарколога детского поликлинического отделения (не менее 15 кв. м);

неукомплектование штатов врачей-психиатров-наркологов амбулаторного приема в учреждениях здравоохранения; отсутствие наркологических кабинетов по обслуживанию детского населения.

Например, в отдельных муниципальных районах Республики Татарстан наркологические кабинеты по обслуживанию детского населения не созданы, должность врача такого кабинета не учреждена;

недостаточное материально-техническое оснащение наркологических кабинетов по обслуживанию детского населения;

нарушение правил хранения лекарственных средств в наркологических кабинетах.

Среди наиболее типичных нарушений, допускаемых территориальными подразделениями ФСКН России, можно выделить:

отсутствие должной организации работы по координации деятельности в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, низкий уровень проводимых профилактических мероприятий среди несовершеннолетних без учета криминогенной ситуации в регионе, ненадлежащая организация ведомственного контроля;

отсутствие должного контроля за оборотом наркотиков и ненадлежащее осуществление мер по противодействию их незаконному обороту с участием несовершеннолетних;

недостаточная реализация полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях в сфере незаконного оборота наркотиков среди несовершеннолетних;

ненадлежащее состояние работы по выявлению фактов пропаганды наркотиков среди несовершеннолетних;

нерегулярное участие в работе антинаркотических комиссий;

нарушение правил хранения, перевозки и уничтожения конфискованных или изъятых из незаконного оборота наркотиков, а также инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ, и контроля за соблюдением порядка их уничтожения.

Анализ материалов проведенных прокурорами проверок свидетельствует о том, что работа органов внутренних дел на данном направлении не всегда организуется на должном уровне, прокурорами в их деятельности выявляется значительное число нарушений законодательства, в том числе:

ненадлежащее выполнение требований Федерального закона № 120-ФЗ, Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 26.05.2000 № 569 КонсультантПлюс. ВерсияПроф.-- Электрон. дан. -- М., 2012._, в части взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел с другими службами полиции и органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; несвоевременное информирование органов управления здравоохранением о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением наркотиков;

ненадлежащая организация индивидуально-профилактической работы с подростками (несвоевременная и необоснованная постановка на учет, снятие с учета, внесение в учетно-профилактические карточки формальных записей о проведении беседы о недопустимости употребления наркотиков, совершения преступлений и правонарушений, отсутствие информации о прохождении подростками лечения у врача-нарколога и т.п.);

нарушения требований законодательства, регламентирующего проведение участковыми уполномоченными профилактической работы среди несовершеннолетних лиц, злоупотребляющих наркотиками Приказ МВД России от 31.12.2012 № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» // Рос. газ. 2013. 27 марта. (недостаточная осведомленность участковых об особенностях административного участка, расположенных на нем аптеках, других местах хранения наркотических средств и психотропных веществ, а также о местах произрастания дикорастущих и культурных растений, содержащих наркотические средства, и т.п.).

В Ульяновской области в ходе прокурорской проверки установлено, что на территории одного из районов г. Ульяновска находятся три аптеки, осуществляющие реализацию наркотических средств, и три аптеки, осуществляющие реализацию гражданам психотропных веществ, кроме того, ряд больниц, в которых хранятся наркотические средства и психотропные вещества. Однако участковым об этом известно не было, проверка аптек и больниц ими не велась, накопительные папки не заводились;

ненадлежащая работа по выявлению лиц, вовлекающих несовершеннолетних в употребление наркотических средств или одурманивающих веществ.

На территории Тверской области в 2010 г. и в первом полугодии 2011 г. не выявлено ни одного преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 230 УК РФ (склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ), а также административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 6.10 КоАП РФ (вовлечение несовершеннолетнего в употребление одурманивающих веществ);

отсутствие надлежащего контроля за результатами рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними.

Среди многочисленных нарушений, выявляемых прокурорами при проведении проверок в органах и учреждениях образования, можно отметить следующие:

нарушения требований Федерального закона № 120-ФЗ в части взаимодействия с правоохранительными органами и медицинскими учреждениями, а также разработки программ, направленных на социально-педагогическую реабилитацию несовершеннолетних, употребляющих наркотические средства.

Так, органами прокуратуры в г. Туле установлено, что администрация школы отказывалась взаимодействовать с учреждением здравоохранения по причине благополучной ситуации со здоровьем школьников, отсутствием фактов употребления ими наркотических средств и одурманивающих веществ и проведением санитарно-просветительской работы в этом направлении силами учителей школы. Только после внесения прокуратурой представления в адрес директора школы между наркологическим диспансером и образовательным учреждением было организовано соответствующее взаимодействие;

отсутствие должного ведомственного контроля органов управления образованием за деятельностью подведомственных образовательных учреждений, в том числе недостаточное методическое обеспечение муниципальных органов управления в сфере образования, образовательных учреждений по вопросам профилактики наркомании и токсикомании, а также непринятие мер по подготовке, переподготовке и повышению квалификации педагогических работников для работы в сфере профилактики наркомании и токсикомании учащихся;

нарушения требований законодательства при хранении в образовательных учреждениях прекурсоров, предназначенных для проведения учебного процесса (серной кислоты, соляной кислоты, перманганата калия, ацетона и др.);

нарушение требований ст. 30 Федерального закона № 3-ФЗ в части несоблюдения установленных ограничений на допуск лиц к работе, непосредственно связанной с прекурсорами, в том числе непринятие мер по получению справок об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к прекурсорам, заболеваний наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, заключения органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ об отсутствии у таких работников непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое и особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров либо с незаконным культивированием наркосодержащих растений, в том числе совершенное за пределами Российской Федерации;

формальный характер проводимых мероприятий антинаркотической направленности, неисполнение запланированных мероприятий;

несоблюдение образовательными учреждениями требований ст. 4, 14, 14¹ Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в части исключения доступа детей к размещенной в сети «Интернет» информации, негативно влияющей на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие, пропагандирующей приобретение и употребление наркотических средств и психотропных веществ (например, компьютеры, подключенные к сети «Интернет» и используемые в образовательном процессе, не оборудуются средствами контентной фильтрации, исключающими свободный доступ учащихся к сайтам, содержащим информацию о способах изготовления наркотических средств, местах их сбыта, а также стоимости).

В деятельности КДНиЗП прокуроры также выявляют значительное число нарушений, среди которых типичными являются:

ненадлежащая организация планирования работы КДНиЗП (в том числе отсутствие планов работы, утверждение плана работы без учета состояния законности в сфере оборота наркотиков в регионе, муниципальном образовании, невыполнение мероприятий, предусмотренных планом работы, включение в план работы неконкретных мероприятий, необоснованное включение в план работы мероприятий, связанных с текущей деятельностью комиссии, осуществляемой на постоянной основе, отсутствие в планах работы сроков исполнения, ответственных исполнителей);

непроведение анализа причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних в сфере незаконного потребления и оборота наркотиков, непринятие мер к их устранению;

нарушение требований п. 1 ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ в части непринятия мер по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

отсутствие контроля за исполнением органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних решений, принятых КДНиЗП;

непринятие мер по заслушиванию представителей органов и учреждений системы профилактики на заседаниях КДНиЗП по вопросам предупреждения наркомании среди несовершеннолетних;

...