Прокурорский надзор за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

низкая эффективность мер превентивного характера, направленных на предупреждение противоправного поведения несовершеннолетних.

Прокурорами выявлены многочисленные факты неисполнения КДНиЗП требований законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних в сфере незаконного потребления и оборота наркотиков, в том числе:

несвоевременность рассмотрения материалов по причине непринятия мер к принудительному приводу лиц, в отношении которых составлены административные протоколы, отсутствие контроля со стороны КДНиЗП за исполнением определений о приводе; необеспечение своевременного и надлежащего извещения лиц, привлекаемых к административной ответственности;

незаконное привлечение к административной ответственности при отсутствии события или состава административного правонарушения;

назначение административного наказания вне санкции, без учета смягчающих и отягчающих обстоятельств;

непринятие мер по установлению причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; ненадлежащая реализация предусмотренных ст. 29.13 КоАП РФ полномочий по внесению представлений в органы и учреждения профилактики в целях устранения причин и условий, способствующих совершению несовершеннолетним административного правонарушения в сфере незаконного потребления и оборота наркотиков, отсутствие контроля за исполнением внесенных представлений.

Прокурорами выявляются также нарушения в деятельности органов и учреждений по делам молодежи:

неисполнение требований Федерального закона № 120-ФЗ в части обязательности участия органов по делам молодежи в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Так, в Мурманской области в ходе прокурорской проверки Управления по культуре, спорту, молодежной политике, развитию предпринимательства одного из районов установлено, что это Управление не принимает участие в разработке и реализации целевых программ по профилактике наркомании несовершеннолетних. Устав Управления в нарушение требований законодательства не содержал положения об участии данного учреждения в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

нарушения в организации и проведении профилактической работы с учащимися в части противодействия распространению наркомании среди несовершеннолетних, непринятие мер по вовлечению несовершеннолетних, употребляющих наркотики, в профилактическую деятельность;

недостаточное развитие сети молодежных клубов и иных учреждений органов по делам молодежи;

ненадлежащий контроль за исполнением региональных, муниципальных программ, направленных на профилактику наркомании несовершеннолетних;

недостаточное финансирование мероприятий, направленных на профилактику потребления наркотических средств и формирование здорового образа жизни.

К типичным нарушениям законодательства, допускаемым органами и учреждениями социальной защиты, можно отнести:

непринятие мер по организации индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, потребляющих наркотики;

ненадлежащее осуществление деятельности по выявлению детей, потребляющих наркотики, и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации в связи с употреблением их родителями наркотиков.

Так, в Кабардино-Балкарской Республике прокуратурой района выявлено 15 детей указанной категории, которые не были своевременно поставлены на учет Департаментом труда и социального развития района;

отсутствие координации и методического обеспечения деятельности территориальных органов соцзащиты населения в сфере профилактики потребления наркотиков несовершеннолетними, а также ведомственного контроля за исполнением территориальными органами соцзащиты населения указанных функций;

ненадлежащее взаимодействие с другими органами и учреждениями системы профилактики по вопросам выявления несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации в связи с употреблением их родителями наркотиков.

Отмеченные недостатки в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их должностных лиц требуют совершенствования организации прокурорского надзора в этой сфере, повышения эффективности его осуществления и принятия всех предусмотренных законом мер прокурорского реагирования, направленных на предупреждение и пресечение нарушений требований законов о профилактике потребления наркотиков среди несовершеннолетних.

3. Общие вопросы организации надзора за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

Надзор за исполнением законов о профилактике потребления наркотиков несовершеннолетними является одним из актуальных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры. Он включает в себя:

надзор за исполнением законов органами власти и управления, учреждениями системы профилактики, их должностными лицами при осуществлении профилактики немедицинского потребления наркотиков несовершеннолетними;

надзор за исполнением законов об охране здоровья и жизни несовершеннолетних в части качества и полноты оказываемых им медицинских услуг по лечению от наркотической зависимости, формирования профилактических учетов потребителей наркотических средств и психотропных веществ, осуществления медицинской профилактики немедицинского потребления наркотиков лицами, не достигшими 18-летнего возраста, и их социальной реабилитации;

надзор за исполнением законов о защите несовершеннолетних от информации, способствующей их приобщению к потреблению наркотиков, в том числе и через сеть «Интернет»;

надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД, дознания и следствия по делам о преступлениях несовершеннолетних, связанных с наркотиками, их вовлечения в преступную деятельность по незаконному обороту наркотиков;

надзор за нормативным правовым регулированием вопросов профилактики наркомании среди несовершеннолетних и молодежи, соответствием регионального законодательства федеральному.

Эффективная организация работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства, направленного на профилактику потребления наркотиков среди несовершеннолетних, невозможна без ее надлежащей правовой регламентации.

В своей деятельности при осуществлении данного направления надзора прокуроры руководствуются не только Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (далее - Закон о прокуратуре), иными законами и подзаконными нормативными правовыми актами, но и приказами и указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних (кроме актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации), которые должны знать и правильно применять прокуроры, были нами рассмотрены в параграфе 1 пособия..

Наиболее важным организационно-распорядительным актом отраслевого значения является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» Законность. 2008. № 2. (далее - приказ Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188).

В п. 2 названного приказа указано, что государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда.

Прокурорам необходимо систематически проверять соблюдение законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств массовой информации, органов и учреждений образования и культуры. Привлекать к установленной законом ответственности юридических и физических лиц, виновных в распространении информации, пропагандирующей антиобщественное поведение, в том числе употребление наркотиков (п. 3.2 приказа Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188). Прокуроры обязаны регулярно проверять исполнение законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (п.10 приказа Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188); не оставлять безнаказанными лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, рассматривая их привлечение к ответственности как эффективный метод индивидуальной и общей профилактики наркомании несовершеннолетних (п.11.2 приказа Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188).

Среди документов, составляющих ведомственную нормативную основу рассматриваемого направления деятельности органов прокуратуры, следует отметить приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Законность. 2008. № 3. (далее - приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195), определяющий надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве основных направлений надзорной деятельности.

Пункт 14 данного приказа обязывает прокуроров систематически проверять исполнение законов о борьбе с наркоманией.

Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписывается обеспечить должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь (п. 22 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195).

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» Законность. 2012. № 3. важнейшим направлением противодействия преступности является осуществление надлежащего надзора за исполнением законов, имеющих целью предупреждение преступлений, совершаемых несовершеннолетними. Прокурорам надлежит обеспечивать своевременное прокурорское реагирование на нарушения законности в ходе расследования преступлений о вовлечении несовершеннолетних в совершение уголовно наказуемых деяний и антиобщественных действий. Не реже одного раза в полугодие прокурорам необходимо проводить анализ состояния преступности среди несовершеннолетних, ее причин и условий, по его результатам принимать меры к усилению борьбы с такими преступлениями.

Прокуроры субъектов Российской Федерации во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» должны активно участвовать в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений, сосредоточив основные усилия на выработке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике преступлений и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, а также направленных на активизацию борьбы с незаконным оборотом наркотиков Опубликован не был..

Принимая во внимание, что большинство нарушений законов в рассматриваемой нами сфере правоотношений допускается должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов и учреждений системы профилактики, относящимися к государственным и муниципальным служащим, следует руководствоваться приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» Законность. 2010. № 8. и от 28.04.2012 № 186 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы» Законность. 2012. № 8. , направленными на усиление борьбы с коррупцией и активизацию работы прокуроров по выявлению и пресечению злоупотреблений государственных и муниципальных служащих служебными полномочиями.

Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 КонсультантПлюс. ВерсияПроф. - Электрон. дан. - М., 2013. , устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Организация работы по надзору за исполнением законов - составная часть организации работы прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности См.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011. С. 133..

В силу ограниченности объема пособия в контексте рассматриваемой темы представляется возможным рассмотреть лишь некоторые из элементов организации работы по надзору за исполнением законодательства, направленного на профилактику потребления наркотиков среди несовершеннолетних.

Непременным условием успешной работы органов прокуратуры является своевременный и всесторонний анализ состояния законности и преступности, в основе которого лежит информационное обеспечение. Являясь важной составляющей организации прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике потребления наркотиков среди несовершеннолетних, оно строится на таких принципах, как оперативность, полнота, достоверность и своевременность получения информации.

Анализ и оценка состояния распространения в регионе немедицинского потребления наркотиков среди несовершеннолетних позволяют сконцентрировать усилия прокурорских работников на надзоре за наиболее значимыми направлениями профилактики и проводятся в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации в целях:

определения уровня и динамики распространения немедицинского потребления наркотиков среди несовершеннолетних на территории субъекта Федерации;

определения состояния, динамики и тенденций преступности в сфере обращения наркотиков среди этого же контингента;

характеристики состояния законности в указанной сфере правоотношений и в том числе в деятельности органов, уполномоченных на осуществление профилактики немедицинского потребления наркотиков среди несовершеннолетних, и правоохранительных органов, осуществляющих дознание и следствие по делам о преступлениях в сфере незаконного оборота наркотиков, совершенных несовершеннолетними;

информирования Генерального прокурора Российской Федерации и руководства прокуратуры субъекта Федерации о состоянии распространения немедицинского потребления наркотиков среди несовершеннолетних в субъекте Федерации и мерах прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.

Целесообразно так построить информационно-аналити-ческую работу по указанному в пособии направлению, чтобы она являлась составной частью анализа состояния распространения незаконного оборота наркотиков и их немедицинского потребления в регионе в целом Методика проведения такого анализа и статистическая информация, используемая для этого, изложены в пособии «Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации» / под общ. ред. О.С. Капинус; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2012.. Это связано с тем, что тенденции и динамика незаконного оборота наркотиков в регионе влияют на распространение наркотизации среди несовершеннолетних, на их включенность в преступную деятельность данного вида.

Закон о прокуратуре (ст. 6) предоставляет прокурорам право получать информацию (статистические данные, справки, документы и т.п.) из различных источников. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Источники информации о состоянии законности в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних для прокуроров весьма многообразны. К ним относятся:

1) материалы проверок, ранее проведенных прокурорами; обобщения материалов прокурорской и судебной практики, информационные письма, обзоры и т.п. по вопросам профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних;

2) материалы органов, осуществляющих надзор и контроль в рассматриваемой сфере и функции координации (Минздрав России, Минобрнауки России, МВД России, ФСКН России, Росздравнадзор; Роспотребнадзор, Роскомнадзор, их территориальные органы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (уполномоченные по правам человека и по правам ребенка в субъектах Российской Федерации), другие надзорные и контролирующие органы):

материалы проведенных указанными органами проверок исполнения законодательства в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних;

материалы административной практики контролирующих органов;

материалы об обмене информацией по выявленным нарушениям между надзорными и контролирующими органами;

результаты аналитической деятельности (обзоры, информационные письма, доклады);

материалы по рассмотрению указанными органами обращений физических и юридических лиц, иных органов и учреждений; материалы рассмотрения судом заявлений об обжаловании действий указанных органов;

информация, содержащаяся на официальных сайтах указанных органов;

3) государственная и ведомственная статистическая отчетность по следующим формам:

статистические отчеты правоохранительных органов, формируемые ГИАЦ МВД России:

форма 1-МВ-НОН (код формы 171) «Сведения о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров или аналогов, сильнодействующих веществ, и лицах, их совершивших» (ежемесячная);

форма 4-МВ-НОН (код формы 174) «Сведения об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров или аналогов» (квартальная);

форма 2 - ЕГС (код формы 492) «Сведения о лицах, совершивших преступления» (полугодовая);

форма 3 - ЕГС (код формы 493) «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях» (полугодовая);

статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации по форме 6-МВ-НОН «Сведения о лицах, осужденных за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ» (полугодовая);

статистика, формируемая органами Министерства здравоохранения Российской Федерации (ранее - Минздравсоцразвития России):

форма 37 «Сведения о больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией» (годовая);

форма 1 - «Дети» (здрав) «Сведения о численности безпризоных и безнадзорных несовершеннолетних, помещенных в лечебно-профилактические учреждения»;

4) в статистических данных органов прокуратуры Российской Федерации сведения о нарушениях в сфере профилактики потребления наркотиков несовершеннолетних не обобщаются, что препятствует проведению анализа состояния законности в данной области. В то же время следует отметить, что многие из перечисленных в формах статистической отчетности позиций могут использоваться прокурорами для информационного обеспечения надзорной деятельности. Сбор и обработка осуществляется в соответствии со ст. 51 Закона о прокуратуре, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.04.2012 № 128 «Об утверждении Временного положения о порядке сбора и обработки статистических данных с использованием федеральной базы формирования и ведения общих сводных данных в сфере правовой статистики» и приказами Генерального прокурора РФ, утвердившими следующие формы статистической отчетности:

форма 511 (ОН) «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где содержится информация о выявленных нарушениях в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в деятельности учреждений системы профилактики, и принятых в связи с этим мерах прокурорского реагирования;

форма 504 ОЖ «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений»;

форма 514 (НСиД) «Сведения о результатах надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства»;

форма 509 (ВОиПП) «Сведения о работе прокурора по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» (полугодовая);

5) обращения в органы прокуратуры граждан и юридических лиц, государственных и муниципальных органов власти;

6) результаты мониторинга средств массовой информации См.: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации». , официальных сайтов государственных и муниципальных органов, учреждений, организаций и др. в целях поиска сведений о нарушениях законов о профилактике потребления наркотиков среди несовершеннолетних;

7) материалы уголовных и гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях.

В информационно-аналитической работе целесообразно также использовать сведения о выполнении действующих в субъекте Российской Федерации программ борьбы с незаконным оборотом наркотиков и их немедицинским потреблением в части предупреждения наркотизации несовершеннолетних, а также информацию о результатах работы антинаркотических комиссий, действующих на территории субъекта Российской Федерации и в его административно-территориальных единицах.

При проведении аналитической работы по указанной проблематике следует использовать отчетные материалы КДНиЗП, в том числе материалы координационной деятельности комиссий по указанным в пособии вопросам.

Информация о результатах деятельности органов управления социальной защиты населения, учреждений социального обслуживания, принимающих на местах участие в профилактике наркотизации несовершеннолетних, формировании здорового образа жизни подрастающего поколения, подразделений по делам несовершеннолетних МВД России и отделов ФСКН России также подлежит сбору и анализу. Например, статистические данные о работе подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Форма «Несовершеннолетние» (код формы № 180) МВД России., центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел Форма № 539, форма № 1-ДЕТИ (код формы 540) МВД России. : сведения оперативного учета о количестве рассмотренных ими материалов о правонарушениях несовершеннолетних, связанных с наркотиками.

Важное значение для обеспечения законности при проведении профилактики наркотизации несовершеннолетних имеет деятельность контрольных и надзорных органов (Минздрава России, Минобрнауки России и др.). Именно поэтому в прокуратурах субъектов Российской Федерации с ними должны быть налажены постоянные деловые контакты. Использование в информационно-аналитической работе систематически представляемых ими данных, характеризующих их работу по рассматриваемому в пособии направлению, повышает эффективность прокурорского надзора за указанной сферой правоотношений. Обобщение и оценка результатов деятельности контрольных и надзорных органов позволяют выявить распространенность в регионе нарушений требований законов, допускаемых при осуществлении профилактики наркотизации несовершеннолетних См.: Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред.А.Ю. Винокуров. М., 2012. С. 58 - 66..

Систематический сбор приведенной статистической информации позволяет составить представление об абсолютных показателях, характеризующих распространение наркотизации среди несовершеннолетних и их участие в незаконном обороте наркотиков. Для объективной оценки положения дел в указанной сфере правоотношений требуется проведение анализа собранных данных различными статистическими (расчета динамики абсолютных показателей, коэффициентов, определения структуры преступности в долях и процентах и т.п.) и иными методами См., напр.: Анализ состояния законности и правопорядка в Российской Федерации: методы сбора и анализа эмпирической информации: науч.-методич. пособие. М., 2010. .

Вся эта информация может быть положена в основу разработки мероприятий, направленных на совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с участием несовершеннолетних в незаконном обороте наркотиков, стать предметом рассмотрения на координационных совещаниях.

Перед началом проверки исполнения законодательства, направленного на профилактику потребления наркотиков среди несовершеннолетних, прокурор вправе в соответствии с Инструкцией о порядке доступа к информации, содержащейся в едином банке данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту, утвержденной приказом ФСКН России, МВД России, Мининформсвязи России, ФСБ России от 12.02.2007 № 32/185/18/57, получить доступ к информации, содержащейся в региональных сегментах единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту, в том числе к сведениям о несовершеннолетних, находившихся в отчетном периоде в центрах психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками, о несовершеннолетних, прошедших лечение в наркологических стационарах, в наркологических отделениях, прошедших медико-социальную реабилитацию в наркологических реабилитационных центрах или отделениях.

Совокупность полученных данных позволит прокурорам составить объективное представление о распространении в регионе немедицинского потребления наркотиков несовершеннолетними, законности и полноте принимаемых профилактических мер, направленных на предупреждение этого негативного социального проявления.

Многочисленность субъектов, в обязанности которых входит профилактика наркозависимости несовершеннолетних и формирование среди них установки на ведение здорового образа жизни, требует тщательного планирования надзорной деятельности. Сущность планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, срока исполнения мероприятий и их исполнителей См.: Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. С. 47..

Надзорные мероприятия включаются как в текущие, так и в перспективные планы работы прокуратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в прокуратурах субъектов Российской Федерации, а также в районных (городских) прокуратурах планы работы принимаются на полугодие.

В таких планах должны предусматриваться: наименование объекта проверки; законодательство, исполнение которого намечается проверить; сроки проведения проверки; перечень основных вопросов, подлежащих выяснению; некоторые тактические и методические приемы проверки; исполнители; иные вопросы, диктуемые характером проверки См.: Викторов И.С. Организация работы прокурора по надзору за исполнением жилищного законодательства // Жилищное право. 2007. № 2..

Планирование работы является одним из организующих начал обеспечения деятельности органов прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре.

План должен быть целенаправленным и конкретным, стабильным, юридически грамотным, с определением мероприятий и объектов надзора.

Основаниями для включения в план тех или иных мероприятий являются данные о нарушениях законности, полученные в результате предварительно проведенного анализа ее состояния Типичные нарушения законодательства о профилактике потребления наркотиков среди несовершеннолетних, выявляемые прокурорами, подробно рассмотрены нами в параграфе 2 пособия..

Поводом для планирования проверки могут являться факты систематического невыполнения должностными лицами государственных и муниципальных органов власти, иными должностными лицами законных требований прокурора, в том числе отсутствие ответов о результатах рассмотрения внесенных прокурором представлений, принятых конкретных мерах по устранению выявленных нарушений законов (в том числе наказанию виновных в случаях, когда на этом прямо настаивал прокурор), причин и условий, им способствующих.

Выбор конкретных объектов зависит от целей и поводов проверки. Чаще всего прокуроры проводят плановые проверки, которые на основании анализа состояния законности включаются в текущие планы работы прокуратуры.

Могут планироваться проверки по наиболее актуальным направлениям рассматриваемой нами сферы правоотношений, в частности проверки исполнения законодательства о профилактике потребления наркотиков несовершеннолетними теми или иными органами системы профилактики, органами государственной власти, органами местного самоуправления. Не исключаются и так называемые внезапные проверки по конкретным фактам нарушений законодательства о профилактике потребления наркотиков несовершеннолетними, когда, по оценке прокурора, проверка не терпит отлагательства.

Во всех без исключения случаях составляется подробный план надзорной проверки либо иного запланированного мероприятия и формируются вопросы, направленные на выполнение плана Более подробно вопросы подготовки и проведения прокурорами проверок исполнения законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних будут нами рассмотрены в параграфе 4 пособия..

В заключение еще раз полагаем необходимым отметить, что надлежащая организация надзора за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотиков несовершеннолетними способствует своевременному восстановлению их нарушенных прав и законных интересов, повышению эффективности деятельности прокурора в исследуемой нами сфере правоотношений.

4. Подготовка и проведение проверок исполнения законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними

Основным этапом осуществления надзора за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними является прокурорская проверка, методика которой включает в себя подготовительные мероприятия, непосредственное осуществление проверочных мероприятий (проведение проверки), анализ результатов проверки, принятие решения о принятии мер прокурорского реагирования и результатов их рассмотрения.

Подготовительные действия заключаются в ознакомлении прокурора с законодательством, регламентирующим вопросы профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, приказами и указаниями прокурора субъекта Российской Федерации, информационными письмами и обобщениями, направляемыми на места вышестоящими органами прокуратуры, приказами и инструкциями ФСКН России, МВД России, Минздрава России, Минобрнауки России, других контролирующих и надзорных органов.

Необходимо изучить состояние законности в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних на поднадзорной территории за определенный период времени (6 месяцев, год и т.п.) в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, в том числе путем ознакомления с материалами проверок, ранее проведенных органами прокуратуры, контролирующими и надзорными органами; сведениями о результатах работы органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля и надзора, органов и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других органов системы профилактики; анализа статистических данных.

Проверки исполнения законов о профилактике потребления наркотических средств среди несовершеннолетних проводятся прокурорами как по конкретным фактам нарушений закона, так и в соответствии с планами работы на основании результатов анализа сводных информационных материалов о состоянии законности в данной сфере, с учетом заданий, поступивших из вышестоящих прокуратур.

В тех случаях, когда при проведении проверки требуются специальные познания, необходимо решить вопрос о привлечении к участию в проверке специалистов органов контроля и надзора (ФСКН России, Минздрав России, Росздравнадзор, Рособрнадзор, Роспотребнадзор, Росфиннадзор и др.), а также врачей наркологов-психиатров и иных специалистов, необходимость в которых обусловлена характером планируемой проверки.

На этапе проведения проверки прокурор получает информацию, обеспечивающую максимальную полноту выявления нарушений закона. С этой целью прокурор вправе истребовать в прокуратуру или ознакомиться на объекте с документами, статистическими данными и со всеми необходимыми материалами. Во всех случаях тактически правильно истребование и изучение документов начинать с тех, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам См.: Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. С. 184..

В ходе осуществления надзора прокурору необходимо как самостоятельно, так и с помощью специалиста выяснить самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов в рассматриваемой сфере, перечень которых зависит, в первую очередь, от проверяемого органа и (или) учреждения (организации), а также объема присущих им функций.

В ходе проверки в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и в органах местного самоуправления прокурору необходимо проверить:

наличие действующих региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы профилактики потребления наркотиков несовершеннолетними, обратив внимание на исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления законодательно установленной обязанности по разработке нормативной правовой базы в данной сфере, соответствие нормативных правовых актов федеральному законодательству, осуществление надзора и контроля за их исполнением;

исполнение требований бюджетного законодательства при реализации региональных и муниципальных программ по профилактике потребления наркотиков несовершеннолетними (своевременность исполнения запланированных мероприятий, достаточность финансирования данных программ, целевое расходование средств и т.п.);

исполнение требований законодательства о приоритетности мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду среди молодежи;

соответствие требованиям законодательства организации деятельности по привлечению общественности к работе по профилактике немедицинского потребления наркотиков несовершеннолетними.

Необходимо также проверить исполнение требований законодательства, направленного на:

создание и развитие государственных и муниципальных медицинских организаций, оказывающих наркологическую помощь детям, оснащение данных организаций необходимым лабораторным и иным оборудованием (п. 12 ч. 1 ст. 15, п. 14 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 21 ч. 2 ст. 26³ Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

реализацию полномочий по координации деятельности органов здравоохранения, образования, социальной защиты и др. и организации межведомственного взаимодействия (проводятся ли совместные совещания, заслушиваются ли представители данных органов, как часто, какие меры принимаются в случаях неисполнения органами системы профилактики своих обязанностей);

организацию работы социальных служб, центров реабилитации, социально-психологической помощи, «телефонов доверия» в целях оказания помощи несовершеннолетним, попавшим в зависимость от наркотиков, а также отвлечения несовершеннолетних и молодежи от потребления наркотических веществ.

В ходе проверки исполнения законодательства о профилактике потребления наркотиков среди несовершеннолетних следует уделить внимание деятельности антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации См.: Указ Президента РФ от 18.10.2007 № 1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5167..

Необходимо внимательно изучить план работы комиссии (региональные и муниципальные программы, комплексные планы профилактики наркомании среди несовершеннолетних и т.п.), запланированные мероприятия по вопросам профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних, их обоснованность, конкретность, финансовое обеспечение, а также полноту их реализации.

Необходимо проверить исполнение требований законодательства:

о координации комиссиями деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

об организации их взаимодействия с органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями; о реализации полномочий по разработке мер, направленных на противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе на профилактику этого оборота, а также на повышение эффективности реализации региональных целевых программ в этой области.

Прокурору рекомендуется ознакомиться с регламентом комиссии, изучить протоколы заседаний комиссии, ежегодные доклады о наркоситуации в субъекте Российской Федерации и о работе комиссии, а также предложения комиссии по улучшению наркоситуации в субъекте Российской Федерации, в том числе в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних.

В ходе проверки законности принятых правовых актов в сфере профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних прокурору следует выяснить: не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы государства и общества; правомочен ли был орган власти издавать акт по данному вопросу, не вышел ли он за пределы компетенции; не противоречит ли правовой акт федеральным законам и ранее принятым тем же органом актам; не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; содержит ли акт указание на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения его исполнения; соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа; содержит ли акт необходимые реквизиты и т.п. По результатам проверки законности принятых правовых актов прокурору надлежит принять соответствующие меры реагирования.

В органах и учреждениях здравоохранения в ходе проверки надлежит проверить исполнение требований законодательства, регламентирующего вопросы:

оказания несовершеннолетним наркологической помощи (законность и обоснованность их госпитализации, а также отказов в госпитализации несовершеннолетних потребителей наркотиков и т.п.);

деятельности наркологических диспансеров и кабинетов по выявлению, постановке на учет, обследованию и лечению несовершеннолетних, употребляющих наркотические средства;

направления на медицинское освидетельствование несовершеннолетних по поводу употребления наркотиков, в том числе законность и обоснованность таких действий (ст. 44 Федерального закона № 3-ФЗ);

лицензирования деятельности медицинских организаций (в том числе наличие лицензии на диагностику и лечение наркомании, обследование, консультирование и медико-социальную реабилитацию больных наркоманией, соблюдение лицензионных требований);

применения соответствующих методов лечения несовершеннолетних, страдающих наркоманией (соответствие стандартам диагностики и лечения наркологических больных Приказ Минздрава России от 28.04.1998 № 140 «Об утверждении Стандартов (моделей протоколов) диагностики и лечения наркологических больных» // Здравоохранение. 1998. № 8, 9. );

обеспечения медицинским оборудованием и лекарственными средствами для лечения, диагностирования и проведения медицинского освидетельствования лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они употребляют наркотики или больны наркоманией, а также медико-социальной реабилитации несовершеннолетних, больных наркоманией (приложение № 6 к Порядку оказания наркологической помощи населению Российской Федерации, утвержденному приказом Минздравсоцразвития России от 09.04.2010 № 225ан);

снятия несовершеннолетних с медицинского учета в наркологическом диспансере (в том числе законность и обоснованность);

осуществления медицинскими организациями взаимодействия с образовательными учреждениями, органами социальной защиты населения, органами опеки и попечительства, правоохранительными и иными органами по выявлению несовершеннолетних наркоманов и профилактике наркологических заболеваний Приказ Минздрава России от 14.07.2003 № 307 «О повышении качества оказания лечебно-профилактической помощи беспризорным и безнадзорным несовершеннолетним» // Рос. газ. 2003. 27 окт.; приказ Минздравсоцразвития России от 16.04.2012 № 366н «Об утверждении Порядка оказания педиатрической помощи» // БНА РФ. 2012. № 43.;

проведения органами и учреждениями здравоохранения и органами внутренних дел регулярной сверки данных о несовершеннолетних лицах, состоящих на учете по поводу немедицинского употребления наркотических средств;

пропаганды здорового образа жизни среди несовершеннолетних и молодежи;

проведения анализа эпидемиологической ситуации с наркологическими заболеваниями среди несовершеннолетних на территории обслуживания; о планировании профилактической, лечебной и реабилитационной деятельности на территории обслуживания;

деятельности частных организаций, оказывающих диагностические, консультационные услуги, осуществляющих обследование и медико-социальную реабилитацию несовершеннолетних, страдающих наркоманией.

Прокурору в ходе проверки рекомендуется истребовать в лечебных учреждениях приказы главных врачей и иные локальные акты в рассматриваемой сфере, оценить их законность. В случае выявления положений, противоречащих нормам законодательства, следует принимать меры по устранению выявленных нарушений.

Для оценки соответствия применяемых методов лечения требованиям законодательства прокурору рекомендуется ознакомиться с приказами Минздрава России от 28.04.1998 № 140 «Об утверждении Стандартов (моделей протоколов) диагностики и лечения наркологических больных»; от 22.10.2003 № 500 «Об утверждении протокола ведения больных «Реабилитация больных наркоманией (Z50.3)» Здравоохранение. 1998. № 8, 9. и привлечь в необходимых случаях к участию в проверке специалиста (врача-нарколога и др.).

При проверке исполнения требований законодательства об обеспечении медицинских учреждений врачами-специалистами прокурору следует помнить, что штатные нормативы медицинского и иного персонала наркологических учреждений и наркологических подразделений в составе других лечебно-профилактических учреждений утверждены приказом Минздравсоцразвития России от 27.01.2006 № 45 КонсультантПлюс. ВерсияПроф. - Электрон. дан. - М., 2012.. Организация деятельности наркологического кабинета по обслуживанию детского населения определяется соответствующим Положением, утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от 09.04.2010 № 225ан «Об утверждении Порядка оказания наркологической помощи населению Российской Федерации» КонсультантПлюс. ВерсияПроф. - Электрон. дан. - М., 2012..

В территориальных органах Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков проверяется исполнение требований законодательства, регламентирующего вопросы:

реализации координирующей роли ФСКН России в противодействии незаконному обороту и потреблению наркотиков среди несовершеннолетних, а также иных полномочий при осуществлении контрольной деятельности;

ведения единого банка данных об обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействии их незаконному обороту на уровне субъектов Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 23.01.2006 № 31 «О создании, ведении и использовании единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту» // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 552.;

проведения проверок юридических лиц, в том числе организаций и учреждений образования и здравоохранения, в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, лицензирования отдельных видов деятельности (количество проверок, их результат, количество выявленных юридических лиц, осуществляющих деятельность без лицензии), контроль за исполнением ранее выданных предписаний об устранении нарушений;

выявления условий, способствующих незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ;

осуществления профилактики правонарушений несовершеннолетних, связанных с незаконным оборотом наркотиков (выступление с лекциями в учебных заведениях, средствах массовой информации, выпуск буклетов, другой печатной продукции и т.п.);

хранения, перевозки и уничтожения конфискованных или изъятых из незаконного оборота наркотиков, а также инструментов и оборудования;

участия в разработке и реализации региональной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту среди несовершеннолетних, в том числе в разработке и реализации региональных программ в данной сфере; по борьбе с пропагандой (в том числе скрытой) наркотиков, в том числе в сети Интернет, законность принимаемых мер по устранению нарушений;

организации взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, органами внутренних дел, а также с иными органами и должностными лицами по вопросам профилактики потребления наркотиков среди несовершеннолетних; по участию в работе межведомственных комиссий по противодействию незаконному обороту и потреблению наркотиков, при разработке и реализации региональных программ в сфере контроля за оборотом наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту среди несовершеннолетних;

организации и проведения работы по противодействию незаконному обороту наркотиков в кафе, дискотеках, барах, ночных клубах и иных местах массового досуга населения (в том числе законность и полнота мер, примененных в отношении несовершеннолетних, допустивших немедицинское потребление наркотиков, и в отношении руководителей организаций массового досуга молодежи).

Следует проверить соблюдение законности при реализации полномочий, предоставленных ст. 53 Федерального закона № 3-ФЗ; привлечении к ответственности несовершеннолетних, допустивших немедицинское потребление наркотиков.

В рамках проведения проверки территориальных органов ФСКН России прокурорам следует ознакомиться с положением о структурных подразделениях органов наркоконтроля, должностными инструкциями сотрудников и работников; планом работы по профилактике потребления наркотиков, обратив внимание на своевременность и полноту выполнения запланированных мероприятий в отношении несовершеннолетних; актами проверок юридических лиц (в том числе учреждений образования и здравоохранения); справками, информационными письмами и т.п., являющимися результатом обобщения и анализа практики работы структурных подразделений органов наркоконтроля; протоколами совещаний, семинаров, решениями коллегий (содержат ли они выводы, предложения, запланированные мероприятия по профилактике наркомании среди несовершеннолетних).

В ходе проверок исполнения ФСКН России законодательства об административных правонарушениях прокурору следует установить полноту мер по выявлению и пресечению административных правонарушений, связанных с оборотом наркотиков, а также законность и своевременность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних, качество составления протоколов о совершении правонарушения; основания задержания. Необходимо проверить соблюдение порядка задержания, требований к условиям содержания задержанных.

В ходе проверки прокурор правомочен опрашивать задержанных и должностных лиц по обстоятельствам задержания, изучать протоколы об административных правонарушениях, административных задержаниях, книги (журналы) учета лиц, доставленных в проверяемый орган, знакомиться с жалобами граждан, оспаривающих законность административного задержания.

...