Правовые основы контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Лёвина Ольга Андреевна

Саратов 2012

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор, академик МАН ВШ, заслуженный работник высшей школы РФ Химичева Нина Ивановна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового и налогового права ФГОБУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» (ВГНА Минфина России) Соколова Эльвира Дмитриевна

кандидат юридических наук, доцент кафедры «Финансовое право» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Петрова Инга Вадимовна

Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина» (Институт права)

Защита состоится «18» мая 2012 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».

Автореферат разослан «____» апреля 2012 г.

И.о. ученого секретаря

диссертационного совета,

доктор юридических наук В.С. Хижняк

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящий период в Российской Федерации большое значение имеет совершенствование бюджетной деятельности, где весьма остро стоит проблема осуществления качественного и оперативного финансового контроля в бюджетном процессе, служащего залогом успешной реализации экономической политики государства. Осуществление финансового контроля за исполнением федерального бюджета, являющегося основой финансового обеспечения функционирования государства как в стратегических сферах деятельности, так и в наиболее значимых социальных областях, а также осуществления межбюджетного регулирования, позволяет оценить, насколько прозрачно, результативно и эффективно используются поступающие в распоряжение государства денежные средства, выявить бюджетные правонарушения и своевременно применить необходимые меры реагирования и ответственности к нарушителям бюджетного законодательства.

Исполнение федерального бюджета, представляя собой механизм практического воплощения бюджетно-процессуальных норм в соответствующем финансовом периоде, выступает неотъемлемой и наиболее сложной с позиции правоприменения стадией бюджетного процесса. В связи с этим требуют подробной регламентации как соответствующие процедурные моменты исполнения бюджета по доходам и расходам, так и проведение финансового контроля компетентными органами. Наличие большого числа участников бюджетного процесса на федеральном уровне обусловливает наделение контрольными полномочиями многочисленных субъектов, осуществляющих на данном этапе функции по предварительному и текущему контролю.

Создание системы органов Федерального казначейства, обеспечивающих кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволило возложить на данные органы управление единым счетом федерального бюджета и осуществление предварительного контроля в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Между тем контрольная деятельность, осуществляемая главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, а также включенными в 2007 г. в число участников бюджетного процесса главными администраторами (администраторами) доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, на сегодняшний момент во многих аспектах остается не урегулированной как на законодательном, так и ином нормативно-правовом уровне.

Финансово-правовые основы контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета довольно редко подвергались комплексному научному исследованию. Анализ финансового контроля в рассматриваемой сфере проводился главным образом учеными-экономистами, которые затрагивали вопросы контроля применительно к компетенции Федерального казначейства, обходя вниманием реализацию контрольных функций других участников бюджетного процесса.

Все изложенное подтверждает актуальность и востребованность заявленной темы исследования, раскрытие которой призвано содействовать развитию современной науки российского финансового права, а также совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности, связанной с проблемами осуществления надлежащего контроля в рассматриваемой сфере.

Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития науки финансового права можно отметить отсутствие комплексных исследований в сфере осуществления контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета.

Вопросы осуществления финансового контроля в бюджетном процессе были затронуты в работах следующих ученых: Бубновой О.Ю., Васильева А.А., Герасимюка Э.В., Головина К.Л., Грачевой Е.Ю., Карандиной Е.А., Макаренко Е.В., Никоненко А.В., Савченко Л.А., Хориной Л.Я., Плотниковой Ю.А. и др.

По проблемам исполнения бюджета были подготовлены диссертации такими учеными, как: Альжанова А.Б., Бехер В.В., Комягин Д.Л., Кузьмина А.В., Рудовол И.П., Яковлев Д.И. и др.

Особый интерес вызывают труды ученых-экономистов, рассмотревших проблемы осуществления казначейского контроля: Азарниковой И.В., Бирюкова А.И., Воропаевой И.Н., Даниленко Н.И., Петрова А.В., Сидоренко В.В., Терентьевой В.В., Филипповой А.В. и др. Однако не проводилось исследования проблем, выявленных в данной диссертации.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления финансового контроля в сфере исполнения федерального бюджета, научные концепции и положения, содержащиеся в юридической, экономической и историко-докуметальной литературе по избранной тематике, а также материалы судебной и правоприменительной практики в данной области.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на базе комплексного и всестороннего анализа правовых основ осуществления контрольной деятельности в бюджетном процессе сформулировать теоретические положения рассматриваемых финансовых правоотношений, а также рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности в сфере финансового контроля на стадии исполнения федерального бюджета.

Указанная цель обусловила постановку следующих задач:

– определить место и сущность финансового контроля, а также контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета в бюджетном процессе в целом;

– провести анализ компетенции субъектов финансового контроля на стадии исполнения бюджета, установить их роль в контрольной деятельности;

– рассмотреть этапы развития финансового контроля в процессе исполнения федерального бюджета в Российском государстве;

– обосновать место и роль финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета и разработать соответствующий понятийный аппарат;

– проанализировать реализацию принципов бюджетной системы на стадии исполнения федерального бюджета;

– выявить особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, сформулировать соответствующие определения понятий этих правоотношений;

– разработать рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования контрольной деятельности в процессе исполнения федерального бюджета.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы - диалектический, методы анализа и синтеза, системно-структурный, функциональный, формально-логический, исторический, а также частнонаучные методы - сравнительно-правовой и формально-юридический.

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области теории государства и права, конституционного и административного права: В.П. Беляева, И.В. Гранкина, Н.М. Конина, В.Л. Кулапова, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, О.Ю. Рыбакова, М.С. Студенкиной, Р.О. Халфиной, И.Б. Шахова.

При написании работы были использованы труды отечественных и зарубежных ученых, занимающихся проблемами финансового и бюджетного права, в частности, в области финансового контроля: А.Б. Альжановой, А.С. Ангелова, А.Л. Арзумановой, Н.М. Артемова, Р.Е. Артюхина, Е.М. Ашмариной, В.В.Бесчеревных, В.В. Бехер, И.В. Бит-Шабо, О.Ю. Бубновой, Л.К. Вороновой, К.В. Головина, О.Ю. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Ю.А. Данилевского, О.А. Дмитрик, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, Ю.А. Крохиной, Н.А. Куфаковой, А.А. Нечай, Я.И. Овсянникова, А.Г. Пауля, И.В. Петровой, Е.Г. Писаревой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, Г.Б. Поляка, М.Б. Разгильдиевой, Е.Г. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, С.В. Рыбаковой, Л.А. Савченко, Н.А. Саттаровой, Э.Д. Соколовой, С.В. Степашина, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой, Л.Я. Хориной, А.И.Худякова, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой, С.О. Шохина, Д.И. Яковлева.

Диссертант обращался к работам и дореволюционных ученых, внесших значительный вклад в развитие финансового права и финансового контроля: Г.А. Вацуро, С.И. Иловайского, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Р. Штурма. контрольный финансовый федеральный бюджет

Автором были изучены труды ученых-экономистов, посвященные проблемам исполнения бюджета и осуществления финансового контроля: Ю.Я. Вавилова, Л.И. Гончаренко, Н.И. Даниленко, Л.А. Дробозиной, С.И. Лушина, В.М. Родионовой, В.В. Сидоренко, В.А. Слепова.

Нормативно-правовой базой исследования являются: Конституция Российской Федерации; российское федеральное законодательство; подзаконные акты, регулирующие исполнение федерального бюджета; послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ;

Эмпирическую базу исследования составили: постановления Конституционного Суда РФ; определения Верховного Суда РФ; судебные акты федеральных арбитражных судов; международные документы ИНТОСАИ; информация о деятельности органов государственной власти Российской Федерации, размещенная на официальных сайтах в сети Интернет.

Научная новизна диссертации обусловлена тем, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований правовых основ контрольной деятельности в рамках стадии исполнения федерального бюджета. Особенность работы заключается в проведении системного анализа осуществления обозначенной контрольной деятельности как на этапах исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, так и применительно к полномочиям субъектов контроля, не ограниченным рамками рассматриваемой стадии. Подобный подход позволил сформировать комплексное представление об особенностях, субъектах и объектах данной контрольной деятельности, выявить специфику соответствующих финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета.

Диссертационное исследование содержит решение научной задачи, которая заключается в анализе сущности контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета, выявлении проблем ее правового регулирования и правоприменения и предложении путей их разрешений.

На защиту выносятся следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:

1. Предложено авторское определение контрольной деятельности в бюджетном процессе, которая рассматривается как осуществление уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства и нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения на стадиях составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения бюджетов, отчетной стадии бюджетного процесса, а также на проверку реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации в ходе бюджетного процесса.

Обосновано предложение классифицировать контрольную деятельность в бюджетном процессе в зависимости от ее осуществления на различных стадиях бюджетного процесса следующим образом:

– контрольная деятельность, осуществляемая при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, при утверждении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– контрольная деятельность, осуществляемая на стадии исполнения бюджетов бюджетной системы;

– контрольная деятельность при подготовке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности.

2. Исследование генезиса финансового контроля Российского государства в целом и на стадии исполнения бюджета в частности раскрывает определенную преемственность в его развитии, то есть связь между этапами. Предложено выделять пять исторических этапов в становлении контрольной деятельности на стадии исполнения бюджета:

1-й этап (середина XVII в. - конец XVII в.) - возникновение финансово-контрольной деятельности как отрасли государственного управления;

2-й этап (начало XVIII в. - конец XVIII в.) - становление определенной системы финансового контроля на стадии исполнения бюджета;

3-й этап (XIX век) - «золотой век» финансового контроля, заложившего основы современной системы исполнения бюджета и осуществления контроля на данной стадии;

4-й этап (с послереволюционных лет - до 90-х гг. XX в.) - преобразование органов финансового контроля на основе идей марксизма о необходимости демократического контроля;

5-й этап (с 90-х гг. XX в. - по современное время) - создание существующей системы исполнения бюджета и осуществления контроля за его исполнением по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

3. На основе положений теории права, административного права, а также финансового права выявлена специфика финансовых правоотношений в области контрольной деятельности за исполнением бюджета. В частности, выделены следующие признаки финансово-контрольных правоотношений на стадии исполнения федерального бюджета:

– данные правоотношения являются процессуальными и носят производный характер, в связи с направленностью на обеспечение соблюдения требований законности и целевого расходования средств федерального бюджета;

– на динамику правоотношений в данной сфере оказывает влияние не решение контролирующего органа, принятое во исполнение предписания закона или подзаконного нормативно-правового акта, а соответствующие императивные правовые положения, закрепляющие необходимость проведения проверочных мероприятий, критерии проверки, сроки их проведения;

– проведение контрольных мероприятий в рамках указанных правоотношений служит необходимым условием осуществления расходования средств федерального бюджета;

– в финансово-контрольных правоотношениях при исполнении федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета обязательно участие контролирующего органа - Федерального казначейства, его отделений на местах, а также подконтрольных субъектов в лице распорядителей, получателей бюджетных средств и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Необходимо также указать на осуществление ведомственного контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета;

– правоотношения носят императивный характер, ограничивающий возможное поведение участников бюджетного процесса точным правовым предписанием, в связи с этим обязанностям подконтрольных субъектов по предоставлению установленных нормами бюджетного права документов определенной формы и содержания, необходимых для осуществления финансирования расходов федерального бюджета, корреспондирует правомочие контролирующих субъектов, обеспеченное возложенной на них обязанностью перед государством по осуществлению предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета.

В соответствии с этим разработано понятие «финансово-контрольные правоотношения в процессе исполнения федерального бюджета», которые представляют собой урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие в процессе осуществления уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства и реализацию принципов бюджетной системы Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

4. Выявлены особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по доходам и предложено определение указанных отношений как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе осуществления уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства с точки зрения правильности исчисления, полноты и своевременности осуществления денежных поступлений в бюджет.

5. Исследовано правовое регулирование администрирования доходов бюджета, а также предложена авторская дефиниция понятия «администрирование доходов бюджета», определяющая его как реализацию уполномоченными субъектами закрепленных нормативными правовыми актами полномочий, направленных на обеспечение исполнения бюджетов по доходам, в том числе осуществление полномочий, связанных с неправомерным поступлением денежных средств в бюджет, а также с участием в планировании бюджета и формировании бюджетной отчетности.

Отмечено, что администрирование доходов бюджета включает в себя реализацию контрольных полномочий по двум направлениям:

– контроль администраторов доходов бюджета за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

– контроль главных администраторов доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

6. Проанализированы особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе осуществления уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства при распределении лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) между соответствующими участниками бюджетного процесса, а также осуществлении кассовых расходов (кассовых выплат) и финансировании дефицита бюджета.

7. Констатируется, что в настоящее время остается неурегулированным процесс осуществления контроля главными администраторами доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджетов. Отмечается, что в ряде нормативно-правовых актов либо вовсе не закреплены данные полномочия, либо воспроизводятся положения п. 2 ст. 269 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) об осуществлении контроля со стороны главных администраторов доходов.

Существующие пробелы необходимо устранить путем внесения соответствующих дополнений. В частности, предлагается: закрепить общие положения об осуществлении контроля главными администраторами доходов федерального бюджета (общий порядок осуществления контрольной деятельности, перечень контрольных мероприятий) в Правилах осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. Постановлением правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995) См.: СЗ РФ. 2008. № 2, ст. 116; 2011. № 42, ст. 5922.; конкретизировать виды проводимых контрольных мероприятий, сроки и механизм их проведения главными администраторами доходов бюджетов в отраслевых приказах, издаваемых федеральными исполнительными органами в части администрирования закрепленных за ними доходов бюджетов.

8. Установлено, что реализация принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы наиболее затруднена на стадии исполнения бюджета, являющейся в этом аспекте наиболее «закрытой» стадией бюджетного процесса. Сделан вывод, что на сегодняшний момент принцип прозрачности (открытости) в отношении стадии исполнения бюджета не несет в себе императивного требования об открытости и доступности для общества и средств массовой информации и нуждается в подробной правовой регламентации, которая позволила бы усилить демократические начала и общественное участие на данной стадии бюджетного процесса. На основе анализа ст.36 БК РФ, содержащей принцип прозрачности (открытости), сделан вывод о необходимости конкретизации того, какие именно сведения охватываются термином «информация о ходе исполнения бюджета», посредством закрепления правовых норм, раскрывающих содержание данной информации в главе 24 «Основы исполнения бюджетов» БК РФ.

9. На базе норм БК РФ по осуществлению законодательными (представительными) органами контрольной деятельности на различных стадиях бюджетного процесса выявлены широкие полномочия названных органов по предварительному и последующему контролю и носящее декларативный характер закрепление полномочий по проведению текущего контроля. Выявлено несоответствие между п. 1 ст. 265 и ст. 153 БК РФ. В п. 1 ст. 265 БК РФ указано, что законодательные (представительные) органы осуществляют текущий контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Согласно ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Указанное несоответствие в части закрепления полномочий по поведению текущего контроля требует законодательной доработки и внесения соответствующих изменений в нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации.