10. Предложено уточнить п. 2 ст. 265 БК РФ, устанавливающий права законодательных (представительных) органов при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля. В частности, необходимо уточнить правовую формулировку абз. 6 п. 2 ст. 265 БК РФ, изложив ее в следующей редакции: «вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, в виде принятия предписаний, обязательных к рассмотрению органом, исполняющим бюджет, и осуществлению мер по устранению допущенных нарушений».

11. В результате исследования деятельности Центрального банка Российской Федерации на стадии исполнения федерального бюджета, представляющей собой сложное сочетание различных бюджетных полномочий, включающих в себя полномочия по обслуживанию счетов бюджетной системы и полномочия главного администратора доходов бюджета, выявлено, что указание на конкретное структурное подразделение Центрального банка РФ и территориальные учреждения Центрального банка РФ, осуществляющие администрирование закрепленных за Центральным банком РФ доходов, регулируется распорядительными документами Банка России. Однако названные документы не находятся в открытом доступе, что затрудняет решение вопроса о компетенции конкретного структурного подразделения в данной сфере, в чем видится нарушение принципа прозрачности рассматриваемых бюджетных правоотношений по администрированию доходов, в которые вступает Центральный банк Российской Федерации (его структурные подразделения). В связи с осуществлением контроля на стадии исполнения бюджета предлагается предоставить распорядительные документы, касающиеся вопросов администрирования доходов федерального бюджета Банком России, в открытый доступ.

Научная и практическая значимость работы. Научная значимость предопределена актуальностью темы исследования, несовершенством правового регулирования финансового контроля в бюджетном процессе и возникающими в связи с этим проблемами правоприменения. Выводы, обобщения и предложения, содержащиеся в диссертации, призваны способствовать совершенствованию бюджетного законодательства, развитию учения о финансовом контроле.

Практическая значимость работы заключается в том, что ее результаты направлены на совершенствование положений БК РФ и нормативно-правовых актов, регулирующих процесс исполнения федерального бюджета. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении и решении практических проблем финансового и бюджетного права; в учебном процессе при изучении и подготовке курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Финансовый контроль представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления»; при подготовке учебно-методической и иной литературы по вопросам правового регулирования финансовой деятельности и финансового контроля.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», апробирована при проведении семинарских занятий по учебной дисциплине «Налоговое право» в СГЮА.

Теоретические положения и выводы, содержащиеся в исследовании, докладывались на: Всероссийской ежегодной научной студенческой конференции «Актуальные проблемы реформирования современного законодательства Российской Федерации» (Саратов, 15 - 16 апреля 2009 г.); на Международных научно-практических конференциях «Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса» (Саратов, 27 мая 2009 г.); «Актуальные проблемы модернизации российской экономики в условиях глобализации» (Саратов, 28 - 29 января 2010 г.); «Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования» (Саратов, 2 июня 2010 г.); «Взаимодействие частных и публичных интересов: проблемы экономики и права» (Саратов, январь 2011 г.); «Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения)» (Саратов, 3 - 4 июня 2011 г.); «Институциональные проблемы современного финансового права» (Саратов, 2 июня 2011 г.); на Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Саратовской государственной академии права «Право и его реализация в XXI веке» (Саратов, 29 - 30 сентября 2011 г.); Международной научной конференции студентов и аспирантов «Принципы права: теория и практика» (г. Саратов, 21 ноября 2011 г.).

Основные выводы и результаты исследования изложены в научных публикациях, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства науки и образования РФ.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ Содержание работы

Во введении обосновываются выбор темы исследования, ее актуальность; определяются объект, цели и задачи диссертационного исследования, его методологическая, теоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы; дается оценка научной разработанности проблемы; раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации результатов исследования.

Первая глава «Общая теоретико-правовая характеристика контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию теоретических основ финансового контроля, осуществляемого на стадиях бюджетного процесса, а также правовых основ контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета.

В первом параграфе «Понятие и роль финансового контроля в бюджетном процессе» для уяснения особенностей финансового контроля в бюджетном процессе рассматривается понятие «контроль» на базе изучения энциклопедических источников и позиций представителей науки административного права и экономической науки. В связи с отсутствием законодательного определения понятия «финансовый контроль» проводится анализ точек зрения ученых в области финансового права по этому вопросу. Исследуется значение финансового контроля как в финансовой деятельности в целом, так и в бюджетной деятельности в частности. При этом с учетом общественно значимой роли бюджета обосновывается важность осуществления финансового контроля в бюджетном процессе и подробно излагаются цели данного контроля, его объекты и субъекты. В результате выявлены недостатки имеющейся классификации бюджетного контроля в зависимости от его осуществления на различных стадиях бюджетного процесса. Вследствие этого предложено выделять контроль на стадии исполнения бюджета и контроль при подготовке и утверждении отчетности об исполнении бюджетов (отчетной стадии) как отдельные виды контроля, поскольку у них имеются различие в субъектном составе контролирующих органов и специфика проведения контроля. В качестве положения, выносимого на защиту, предложена авторская классификация контрольной деятельности по обозначенному критерию.

В параграфе приведена научная точка зрения о существовании финансово-контрольного процесса. Однако на основе комплексного анализа контрольной деятельности в бюджетном процессе делается вывод об отсутствии финансово-контрольного процесса в бюджетном процессе как согласованной совокупности последовательно сменяющих друг друга стадий. В результате рассмотрения финансового контроля применительно к бюджетному процессу разработано авторское понятие контрольной деятельности в бюджетном процессе, включенное в положения, выносимые на защиту.

Во втором параграфе «Правовые основы организации контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета» отмечается значение стадии исполнения бюджета в бюджетном процессе. Поддерживается выделение в данной стадии трех самостоятельных этапов: исполнение бюджета по доходам, исполнение бюджета по расходам и исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета.

Автором изучены правовые нормы, регулирующие эти этапы исполнения бюджета, а также приведена характеристика принципов бюджетного процесса, касающихся реализации бюджетной деятельности в рамках стадии исполнения бюджета. В частности, раскрываются принципы единства кассы, подведомственности расходов и прозрачности (открытости).

Отмечены проблемы реализации общественного контроля на стадии исполнения бюджета и делается вывод о необходимости устранения существующих недостатков в нормах ст. 36 БК РФ. Автором предложено закрепление в главе 24 «Основы исполнения бюджетов» БК РФ правовых положений, раскрывающих содержание информации о ходе исполнения бюджета. Требуют также уяснения состав «иных сведений о бюджете» и перечень субъектов, которым может быть доступна информация о ходе исполнения бюджета. Освещены современные тенденции реализации принципа прозрачности (открытости), которые выразились в функционировании официального сайта для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (www.zakupki.gov.ru), а также в создании единого портала государственных услуг и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru).

Дается характеристика участников бюджетного процесса на федеральном уровне, наделенных соответствующими контрольными полномочиями. В частности, указывается на осуществление этой деятельности как исполнительными, так и законодательными (представительными) органами власти.

Подчеркивается значение роли системы органов Федерального казначейства, созданной с целью эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

В части регулирования контрольной деятельности законодательных (представительных) органов в указанной сфере называются существенные полномочия данных органов по реализации предварительного и последующего контроля и подчеркивается по большей части декларативное закрепление полномочий по проведению текущего контроля. Вместе с тем отмечено несоответствие в части закрепления полномочий по проведению текущего контроля между нормами п. 1 ст. 265 и ст. 153 БК РФ, требующими законодательной доработки и внесения соответствующих изменений.

Подробному исследованию подвергаются полномочия Счетной палаты РФ на стадии исполнения федерального бюджета. Указывается на закрепление в числе задач Счетной палаты РФ организации и осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, что выражается в обязанности этого органа внешнего контроля предоставлять Федеральному Собранию РФ ежеквартальный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором содержатся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал.

Анализ контрольных полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств позволяет говорить о направленности реализации контрольной функции названных субъектов на правомерность, соблюдение целевой направленности и эффективность использования бюджетных средств. Рассматриваются контрольные мероприятия, которые осуществляются как в рамках стадии исполнения бюджета, так и за ее рамками.

Указывается также на осуществление контроля администраторами доходов бюджета и администраторами источников финансирования дефицита бюджета, а также анализируется правовой статус данных органов, закрепленный в нормах бюджетного законодательства.

В третьем параграфе «История формирования и развития финансового контроля на стадии исполнения федерального бюджета» показаны основные исторические этапы становления и развития государственного финансового контроля в процессе исполнения бюджета.

Первым органом финансового контроля стал учрежденный в 1655 г. Приказ счетных дел (Счетный приказ), исполнявший контрольные и счетные функции и явивший собой прообраз будущих казначейств. Однако осуществление контроля на стадии исполнения бюджета начинается с возникновения Ревизион-коллегии, контролировавшей поступление и расходование государственных средств в эпоху правления Петра I. Казначеями в тот период осуществлялись исключительно функции приема денежных средств и их хранения.

После правления Петра I организация финансового контроля еще не раз реформировалась, но проводимые преобразования не приносили значительного результата. В XIX в. М.М. Сперанским был предложен «План финансов», в котором были сформулированы предложения по реформированию бюджетного процесса, заложившие основы дальнейшего правового закрепления и совершенствования института финансового контроля применительно к стадии исполнения бюджета. М.М. Сперанским было обосновано положение о том, что все источники государственных доходов и расходов должны соединяться в одном направлении (прообраз современного принципа единства касс). Функции по предварительному контролю за расходованием бюджетных средств были возложены на Министерство финансов. Общая поверка, или ревизия счетов была выделена в качестве одного из направлений финансовой деятельности и возложена на Главного директора государственных счетов (Государственного контролера).

В 60-х гг. XIX в. по проекту В.А. Татаринова были созданы органы, осуществляющие контроль за доходами и расходами, - контрольные палаты, стал активно осуществляться предварительный контроль в целях предупреждения и приостановления правонарушений при распоряжении государственными денежными средствами.

В советский период в стране были продолжены преобразования в части организации предварительного, текущего и последующего контроля за точным исполнением государственного бюджета. Демократические реформы позволили в 90-х гг. ХХ в. сформировать современную систему исполнения бюджета и контроля за его исполнением по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

Вторая глава «Финансово-контрольные правоотношения на стадии исполнения федерального бюджета», объединяющая в себе три параграфа, посвящена анализу финансовых правоотношений в сфере контроля на стадии исполнения федерального бюджета и исследованию особенностей, субъектов и объектов финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

В первом параграфе «Понятие, структура и особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета» определяется место финансово-контрольных правоотношений в системе финансовых и бюджетно-процессуальных правоотношений.

Отмечается, что данные правоотношения выступают разновидностью финансовых правоотношений в связи с тем, что, во-первых, контрольная функция есть неотъемлемая функция финансов, во-вторых, их целью выступает необходимость соблюдения требований законности и целевого использования бюджетных средств.

Финансово-контрольные правоотношения в процессе исполнения федерального бюджета, в свою очередь, являются видом бюджетно-процессуальных правоотношений и охватываются рамками стадии исполнения бюджета. Возникновение, изменение и прекращение рассматриваемых правоотношений определяется как временными рамками, так и наступлением определенных событий. На динамику правоотношений оказывает влияние не решение контролирующего органа, принятое во исполнение предписания закона или подзаконного нормативно-правового акта, а соответствующие императивные правовые положения, закрепляющие необходимость проведения проверочных мероприятий, критерии проверки, сроки их проведения. Проведение контроля в данном случае - необходимое условие осуществления расходования средств федерального бюджета. При этом, если в рамках последующего контроля контролирующим органам нормами диспозитивного характера предоставлен широкий круг полномочий диспозитивного характера - возможность планирования проверочных мероприятий, выбора мер реагирования на нарушения, то в отношении финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения бюджета нормами императивного характера четко прописываются сроки, порядок проведения проверочных действий и последствия допущенных нарушений для контролируемого субъекта.

В указанных правоотношениях обязательным является участие Федерального казначейства в качестве контролирующего органа, а также подконтрольных субъектов в лице распорядителей, получателей бюджетных средств и администраторов источников финансирования дефицита бюджета. В качестве контролирующих субъектов выступают также главные распорядители бюджетных средств; главные администраторы доходов федерального бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

В результате анализа данных правоотношений и на основе положений общей теории права, административного права и финансового права разрабатываются категория «финансово-контрольные правоотношения в процессе исполнения федерального бюджета» и ее определение, включенные в положения, выносимые на защиту.

Во втором параграфе «Финансово-контрольные правоотношения в процессе исполнения федерального бюджета по доходам» анализируются как материальные нормы, регулирующие доходы федерального бюджета, так и процессуальные нормы, непосредственно закрепляющие процедуру исполнения федерального бюджета по доходам. В частности, рассматриваются правовые нормы, в которых находит отражение состав федеральных налоговых и неналоговых доходов.

По вопросу определения границ указанных правоотношений подчеркивается, что проверочные действия в отношении документов, используемых для учета поступлений, осуществляются после списания денежных средств с расчетного счета плательщика в момент учета поступлений, что предшествует непосредственному распределению денежных средств между бюджетами бюджетной системы и поступлению средств на единый счет федерального бюджета. Моментом окончания правоотношений по исполнению бюджета по доходам является момент поступления денежных средств на единый счет федерального бюджета.

Исследование компетенции Федерального казначейства при исполнении федерального бюджета по доходам позволило выделить бюджетные полномочия: по осуществлению операций с бюджетными средствами; по открытию счетов и установлению режима счетов; регистрирующие полномочия.

В части контрольных полномочий органов Федерального казначейства отмечено, что указанными органами осуществляется правоприменительная деятельность по учету поступлений в бюджетную систему. Элементом этой деятельности является реализация проверочных действий на предмет соответствия кода главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджетов и кода бюджетной классификации поступления в бюджет, администрируемого главным администратором поступлений в бюджет, установленным кодам бюджетной классификации.

Рассматриваются экономические и правовые аспекты становления администрирования доходов в Российской Федерации. Проводится анализ полномочий главных администраторов и администраторов доходов бюджетов, позволяющий выделить: полномочия, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам; полномочия, осуществляемые в связи с неправомерным поступлением денежных средств в бюджет; полномочия по формированию бюджетной отчетности; полномочия по участию в планировании бюджета. В результате дается определение администрированию доходов федерального бюджета, представленное в положениях, выносимых на защиту.