Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств

М.В. Рубцова

Москва 2009

Рецензенты:

А.Х. Казарина, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук;

К.В. Ображиев, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Юридического института Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств: методич. рекомендации / М.В. Рубцова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2009. - 60 с.

В работе на основе изучения опыта прокурорского надзора в бюджетной сфере рассматриваются вопросы, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств, приводятся примеры из прокурорской практики.

Для прокуроров, надзирающих за исполнением бюджетного законодательства, а также прокурорских работников, деятельность которых непосредственно связана с участием в рассмотрении судами дел данной категории. Рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки студентов для последующей работы в органах прокуратуры, а также в системе повышения квалификации прокурорских работников.

Оглавление

надзор нецелевой бюджетный законодательство

Введение

1. Понятие, признаки, виды нецелевого использования бюджетных средств

2. Типичные нарушения законодательства, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств

3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств

4. Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

5. Меры прокурорского реагирования

Список нормативных правовых актов

Введение

Бюджетная система России играет важную роль в реализации единой финансовой политики государства, направленной на осуществление экономического и социального регулирования. Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями, выступает действенным механизмом финансовой политики государства.

В соответствии со статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции РФ, а также статьей 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

федеральный уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

региональный уровень - бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных внебюджетных фондов;

местный уровень - бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).

Президент Российской Федерации Д. Медведев, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 25 февраля 2009 г., указал на то, что в период мирового экономического кризиса и кризиса, который сегодня существует в нашей финансово-экономической системе, из федерального бюджета выделены весьма внушительные деньги для поддержания финансовой системы и реального сектора экономики. Однако необходимо знать, как эти деньги используются. Это вопрос к тем, кто занимается их расходованием. Но необходимо следить, чтобы такого рода средства не расходовались нецелевым образом, т.е., необходимо пресекать любые злоупотребления, манипуляции с этими средствами. За этими преступлениями нужно следить и привлекать тех, кто попался, к ответственности Вступительное слово Президента Российской Федерации Д.Медведева на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 25.02.2009 г. Стенограмма, с. 5..

Одной из наиболее важных гарантий реализации должного бюджетного обеспечения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в бюджетной сфере является ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Однако до настоящего времени не действует принцип неотвратимости ответственности в распределении и расходовании бюджетных средств, сохраняется достаточно высокий уровень правонарушений. Наряду с нецелевым использованием бюджетных средств совершаются хищения, злоупотребления, мошеннические операции с этими средствами.

Прокурорами по направлению «общего надзора» ежегодно выявляется значительное количество нарушений законов в бюджетной сфере, в большей степени допускаемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и учреждениями.

По результатам проверок соблюдения бюджетного законодательства за 2008 г. органами прокуратуры выявлено 205 582 нарушений, что на 19,6% больше, чем за прошлый год (171 943 нарушений), в том числе выявлено 27 584 (22 451 - 2007 г.) незаконных правовых актов, что на 22,9% выше показателей предыдущего года, на которые принесено 26 192 протестов против 19 955 протестов за 2007 г. (+31,3%). По выявленным нарушениям внесено 27 647 представлений об устранении нарушений законодательства (+ 8,9%). Значительно увеличилось число лиц, привлеченных по постановлению прокурора к дисциплинарной ответственности - на 60,3% (с 9074 до 14 546), административной ответственности - на 21,7% (с 3119 до 3797), на 26% увеличилось количество исков (заявлений), направленных прокурорами в суд, арбитражный суд (с 41 919 до 53 020). Принятые прокурорами меры позволили устранить многие из выявленных нарушений закона.

Настоящие методические рекомендации подготовлены с учетом изменений и дополнений бюджетного законодательства в целях оказания помощи прокурорам в организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

1. Понятие, признаки, виды нецелевого использования бюджетных средств

Впервые определение нецелевого использования средств было дано в письме Министерства финансов РФ № 3-А2-02 от 16.04.1996 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета», в котором под использованием не по целевому назначению (нецелевым использованием) средств, выделенных из федерального бюджета, следовало понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств Фин. газ. 1996. № 23..

Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» связано с принципом адресности и целевого характера бюджетных средств, закрепленного в ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, рассматривается в ст. 289 БК РФ, ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В указанных нормативных правовых актах понятие «нецелевое использование бюджетных средств» содержит общие формулировки. Нецелевое использование бюджетных средств может выражаться в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств. Цели первоначально должны быть определены в бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе. Затем цели определяются в документах на непосредственное перечисление бюджетных средств.

Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета.

При этом бюджетное законодательство не содержит разъяснений, что подразумевается под выражением «на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств», какие другие документы или иные правовые основания предоставляют возможность для получения бюджетных средств, подробно не указывает виды нецелевого использования бюджетных средств.

Понятие «нецелевое использование бюджетных средств», излагаемое в действующем бюджетном законодательстве, включает в себя две принципиально различные по своему характеру и финансовым последствиям категории:

а) использование средств бюджета на цели, не связанные с осуществлением государственных задач и функций, в результате чего не достигаются цели бюджетной политики и государству причиняется ущерб.

Нецелевое использование бюджетных средств рассматривается как одно из нарушений бюджетного законодательства, которое приводит к потерям государственных средств и неполному выполнению государственных задач и функций. В результате отвлечения бюджетных средств от выполнения общественно необходимых работ и решения намеченных задач бюджетные средства фактически утрачиваются для федерального бюджета, и в итоге федеральному бюджету причиняется ущерб.

В большинстве случаев такие нецелевые расходы одновременно являются и более серьезными правонарушениями (превышением или злоупотреблением должностными полномочиями, хищением бюджетных средств и др.);

б) использование средств бюджета с отступлением от установленного, регламентированного режима, но в целях, предусмотренных при их выделении, что при отсутствии злоупотреблений негативно не отражается на выполнении государственными учреждениями своих задач и функций и не снижает эффективность бюджетных расходов.

Иной категорией является нецелевое использование бюджетных средств как нарушение финансово-бюджетной дисциплины, т.е. нарушение регламентированного режима использования средств федерального бюджета при осуществлении государственных задач и функций, выполнении общественно необходимых работ, например - перераспределение средств между группами, подгруппами, предметными статьями, подстатьями, элементами расходов экономической классификации и разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации без внесения соответствующих изменений в смету доходов и расходов в бюджетную роспись.

Типичным и самым распространенным случаем нецелевого использования бюджетных средств, является перемещение этих средств в течение финансового года с одного кода экономической (группы, подгруппы, предметной статьи, подстатьи, вида расходов) и (или) функциональной (раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов) классификации на другой код экономической и (или) функциональной классификации, если расходы были предусмотрены по обоим кодам, с превышением на конец финансового года расходов по одному коду экономической и (или) функциональной классификации за счет недорасхода по другому коду от утвержденных показателей в смете доходов и расходов.

Такие перемещения, как правило, вызваны недостатками в планировании бюджетных расходов и обычно им придается законный характер - главные распорядители по представлению получателей бюджетных средств утверждают соответствующие изменения в смете доходов и расходов и сводной бюджетной росписи. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в отдельных случаях перераспределение средств с одного кода бюджетной классификации на другой с превышением на конец финансового года расходов по одному коду за счет недорасхода по другому коду может быть вызвано злоупотреблениями должностных лиц, нарушением законов, действующих нормативов, норм и правил. Так, например, использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ст.285 УК РФ). Или нарушения, связанные с превышением должностных полномочий, где должностным лицом совершаются действия, явно выходящие за пределы его полномочий и влекущие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ст.286 УК РФ).

Иной разновидностью в этой категории является временное перераспределение средств в течение финансового года с одного кода экономической (группы, подгруппы, предметной статьи, подстатьи, вида расходов) и (или) функциональной (раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов) классификации расходов на другой код экономической и (или) функциональной классификации, если расходы были предусмотрены по обоим кодам, с выравниванием на конец финансового года расходов по кодам экономической и (или) функциональной классификации в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Такие случаи можно определить как нарушение финансово-бюджетной дисциплины не приведшее к нецелевому использованию средств, которое, по моему мнению, не несет негативных последствий, не отражается на результативности деятельности государственных организаций, и такие ситуации не должны оцениваться как нецелевое использование бюджетных средств.

Первую категорию предлагается определить как нецелевое использование бюджетных средств, приводящее к ущербу казне, вторую категорию как нарушение финансово-бюджетной дисциплины, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств не следует отождествлять с такими нарушениями, как финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, или финансирование расходов в суммах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств (ст. 283, 296, 297 Бюджетного кодекса), которые могут быть допущены должностными лицами Минфина субъектов Российской Федерации, главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, органов Федерального казначейства субъектов Российской Федерации при осуществлении ими распорядительных функций, и являются самостоятельными нарушениями бюджетного законодательства.

В отдельных случаях нецелевой характер бюджетных расходов и то, какие конкретно ситуации являются нецелевым использованием средств, определяет суд на основе полного и всестороннего исследования представленных в деле документов.

2. Типичные нарушения законодательства, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств

Анализ прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства показал, что состояние законности в сфере бюджетного процесса во всех субъектах по-прежнему остается неудовлетворительным. В ряде регионов допускаются серьезные нарушения норм бюджетного законодательства, выявляются факты нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств, а также хищений бюджетных средств, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Основными причинами такого положения главным образом является отсутствие надлежащего муниципального финансового контроля.

Территориальными органами Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной налоговой службой не в полной мере используются предоставленные законом полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в бюджетной сфере.

Кроме того, значительную роль в осуществлении контрольных функций имеет профессиональный уровень работников финансовых органов и должностных лиц органов местной власти. Как показывает практика, не всегда сотрудники органов финансового контроля обладают должным уровнем профессиональной подготовки, что в свою очередь влияет на показатели в работе.

Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям.

В бюджетном праве не считается субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности. Состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехчленной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Вместе с тем при совершении бюджетного правонарушения вина правонарушителя предполагается Сатарова Н.А. Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства // Журнал «Право и экономика». 2005. № 8..

Так, нецелевое использование бюджетных средств, равно как и несвоевременный их возврат и т.д., могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.

Бюджетные правонарушения разнообразны, так, например, нарушения порядка функционирования бюджетной системы: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств.

Стадия исполнения бюджета более всех остальных подвержена противоправным посягательствам. На этой стадии совершаются: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных настоящим Кодексом; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Отдельно рассмотрим такое правонарушение в бюджетной сфере, как нецелевое использование бюджетных средств.

Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Правонарушение, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств, образует формальный состав. Оно считается оконченным с момента нарушения - использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Согласно постановлению Президиума ВАС России от 11 мая 2005 г. по делу № 16246/04 нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции; множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.

Объектами правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные Бюджетным кодексом РФ.

Как показывает прокурорская практика, достаточно распространены факты нецелевого использования бюджетных средств федерального, регионального и местных бюджетов.

Так, например, 4 декабря 2008 г. закончено рассмотрение в суде возбужденного в 2007 году уголовного дела в отношении мэра Великого Новгорода Гражданкина Н.И. Приговором Новгородского городского суда он признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 285 УК РФ, выразившемся в незаконном проведении закрытого конкурса и заключении договора с ООО «Новострой» на строительство 60 квартир и по п. «б» ч. 2 ст. 285¹ УК РФ, повлекшем нецелевое расходование бюджетных средств на приобретение 60 квартир, и по совокупности преступлений приговорен к штрафу в размере 280 тыс. руб. с лишением права занимать должности государственной гражданской службы и в органах местного самоуправления, связанные с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций на 2 года. Приговор вступил в законную силу.

Шуйской межрайонной прокуратурой Ивановской области выявлено нецелевое использование должностными лицами администрации Шуйского муниципального района средств бюджета Ивановской области в сумме 5 739 122,35 руб., а также средств местного бюджета в сумме 471 155,59 руб. Указанные средства были направлены ими на возмещение коммерческим организациям разницы в стоимости тепловой энергии, сверх фактически понесенных затрат. По данному факту Шуйским межрайонным прокурором вынесено постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования.

Нецелевое использование бюджетных средств за 2007 год выявлено в следующих субъектах Российской Федерации: республики Башкортостан, Карелия, Ингушетия; Белгородская, Калининградская, Курская, Магаданская, Мурманская, Новосибирская, Оренбургская, Ростовская, Рязанская, Сахалинская, Тульская, Ульяновская, Читинская области; Алтайский и Красноярский края; Агинский-Бурятский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа; ЗАТО г. Межгорье.

Отметим следующие типичные правонарушения.

Нецелевое использование бюджетных средств -- использование средств на цели, не связанные с осуществлением поставленных задач и выполняемых функций:

использование бюджетных средств на оплату расходов, не предусмотренных сметой доходов и расходов;

использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет средств, поступающих из бюджетов других уровней;

использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников;

выплаты за счет бюджетных средств пособий, компенсаций, субсидий и других денежных выплат лицам, не имеющим правовых оснований для их получения;

необоснованное перечисление получателем бюджетных средств остатков денежных средств на конец отчетного года с бюджетного счета на внебюджетный счет (лицевой счет по учету операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) или на счета юридических лиц;

использование бюджетных средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью бюджетного учреждения, на оказание финансовой помощи коммерческим организациям на возвратной или невозвратной основе.

Нецелевое использование бюджетных средств -- нарушение регламентированного порядка использования средств в системе бюджетной классификации:

несанкционированное перемещение бюджетных средств по кодам функциональной и экономической классификации расходов Российской Федерации;

использование бюджетных средств, выделенных по городским целевым программам и адресным инвестиционным программам, на цели, не предусмотренные городскими целевыми программами, инвестиционными контрактами;

использование бюджетных средств на цели, не предусмотренные нормативными правовыми актами;

использование дотаций, субвенций и субсидий с нарушением условий их предоставления.

использование бюджетных кредитов на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

перераспределение средств между кодами экономической и функциональной классификации в пределах утвержденной сметы доходов и расходов без внесения соответствующих изменений в смету доходов и расходов и бюджетную роспись. В том числе, временное перераспределение средств в течение финансового года с выравниванием на конец финансового года расходов по всем статьям сметы доходов и расходов, если это связано со злоупотреблениями должностных лиц, нарушением законов, действующих нормативов, норм и правил.

Используются не по целевому назначению бюджетные средства, выделяемые из областного бюджета в виде субвенции на поддержку труднодоступных территорий в части обеспечения населения товарами первой необходимости и бытовыми услугами, средства, предусмотренные на выплату денежного довольствия и заработной платы.

Допускается нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в перераспределении бюджетных средств с одного кода бюджетной классификации на другой.

Самым распространенным видом нецелевого использования денежных средств у бюджетных организаций является их перераспределение с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств.

Практика показала, что нарушения принципов целевого характера бюджетных средств являются следствием двух типов нарушений бюджетного законодательства:

1) направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов (в том числе несанкционированное перемещение средств федерального бюджета по статьям экономической классификации).

Как правило, нарушения условий получения бюджетных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, допускается главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, финансовыми и другими уполномоченными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, т.е. на этапах распределения и доведения бюджетных средств до их получателей;

2) нарушения условий получения бюджетных средств, определенных сметой доходов и расходов, допускаются иными получателями бюджетных средств:

при несанкционированном перемещении средств по статьям бюджетной классификации, когда средства, выделенные на цели, установленные одной конкретной позицией бюджетной классификации (вид расходов, статья и подстатья), направляются и используются на цели, предусмотренные другой позицией бюджетной классификации;

при направлении и расходовании бюджетных средств по установленной в смете позиции бюджетной классификации, но с превышением предусмотренного объема средств;

при направлении и расходовании бюджетных средств на цели, не предусмотренные сметой доходов и расходов, в том числе при оплате из средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов расходов, подлежащих финансированию за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, приказами министерств, носящими нормативно-правовой характер, соглашениями, контрактами, договорами и иными документами, принятыми или заключенными в соответствии с нормативно-правовыми документами.

При этом, как правило, нецелевое использование допускается в случаях, когда бюджетные средства направляются и используются без сметы доходов и расходов или при их отражении в смете, но при нарушении дополнительных условий, определенных указанными документами.

Такие случаи нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов наиболее часто встречаются при использовании субсидий и субвенций в субъектах РФ и муниципальных образованиях и, в частности, при использовании средств, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов.

Имеются факты нарушений ст. 38 БК РФ «Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств», предусматривающей, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Случаи нецелевого использования бюджетных средств, допущенные вследствие нарушения принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, можно также разделить на два основных типа.

1. Направление и расходование бюджетных средств на объекты, финансирование которых не предусмотрено условиями получения этих средств, определенными нормативно-правовыми документами, соглашениями, договорами, контрактами и иными документами, принятыми или заключенными в соответствии с нормативно-правовыми документами.

2. Направление бюджетных средств ненадлежащим получателям, т.е. юридическим или физическим лицам, которые не предусмотрены как получатели в нормативно-правовых документах, соглашениях, контрактах, договорах и иных документах, принятых или заключенных в соответствии с нормативно-правовыми документами.

Выявляются факты нецелевого использования средств областных бюджетов, выделяемых в виде субвенции на финансирование мероприятий по оказанию поддержки субъектам малого предпринимательства в рамках областных целевых программ.

Как показывает прокурорская практика, большинство нарушений выявляется при распределении и использовании целевых кредитных средств, которые причиняют весьма существенный материальный ущерб бюджету, срывают выполнение социальных и иных программ. Получение кредита путем предоставления кредитору заведомо ложных сведений о хозяйственном положении либо финансовом состоянии индивидуального предпринимателя или организации.

Имеются множественные факты нарушений региональными и муниципальными властями федеральных программных мероприятий, не по всем целевым программам было обеспечено выполнение соглашений о софинансировании.

Имеют место отдельные факты неисполнения программных мероприятий со стороны региональных бюджетов, недофинансирования либо полного неисполнения своих расходных обязательств из местных бюджетов, а также от юридических лиц, заключивших соглашения о выполнении программных мероприятий на условиях софинансирования.

Как пример ненадлежащего и несвоевременного распределения бюджетных средств следует привести выполнение федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики 2008 - 2011 годы» за 2008 год, в ходе которого основные денежные средства перечислены в 4 квартале, в том числе 26 и 29 декабря 2008 г. Данным обстоятельством созданы все предпосылки для нарушения установленного порядка расходования бюджетных денежных средств в соответствии с их целевым назначением.

По информации прокуратуры Калужской области 30.05.2008 г. Правительством Калужской области заключено Соглашение с Федеральным агентством по строительству и жилищно-комму-нальному хозяйству (впоследствии произошла уступка права (требования) и перевод долга к Министерству регионального развития РФ) о предоставлении из федерального бюджета на 2008 год бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков под жилищное строительство коммунальной инфраструктурой, согласно которому из федерального бюджета перечислено 124,0 тыс. руб.

Однако данные денежные средства не освоены по причине отсутствия кредитного договора, заключенного ООО «Калужский областной водоканал» с российской кредитной организацией на реализацию проекта «Первая очередь микрорайона «Молодежный» в районе д. Лихун и д. Доможирово Октябрьского округа г. Калуги.

При реализации ФЦП «Социальное развитие села до 2010 г.» типичным в 2008 году являлось нарушение порядка предоставления субсидий в рамках направления «Обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе».

Имеются отдельные факты нарушений при расходовании бюджетных средств, предназначенных на реализацию региональных целевых программ.

Прокуратурой Волгоградской области при проверке законности расходования бюджетных средств в 2008 году на реализацию областной целевой программы «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями», утвержденной Законом Волгоградской области от 29.12.2006 г. № 1398-ОД «Об областной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями» установлено, что в 2008 году в рамках названной целевой программы не исполнены 2 мероприятия подпрограммы «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в Волгоградской области».

В ходе проверки законности расходования бюджетных средств при реализации областной целевой программы «Развитие массовой физической культуры и спорта в Волгоградской области» выявлено неэффективное использование денежных средств на сумму 7576,4 тыс. руб.

Так, спортивный инвентарь, полученный подведомственными комитету учреждениями, предполагалось распределить по муниципальным районам области, закрепленным за каждым учреждением.

Однако на 13.02.2009 г. инвентарь по муниципальным учреждениям не распределен, следовательно, в нарушение ст. 34 БК РФ инвентарь не используется по назначению.

Не в полной мере территориальными органами Росфиннадзора выполняются возложенные ст.268 БК РФ функции по осуществлению последующего контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Имеются многочисленные нарушения административного законодательства, допускаемые при возбуждении и рассмотрении административных материалов территориальными органами Росфиннадзора.

Допускаются нарушения административного законодательства при возбуждении и рассмотрении административных материалов (ст. 1.7 КоАП РФ).

Постановление по делу об административном правонарушении выносится по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ).

Не всегда контролирующими органами при производстве по делам об административных правонарушениях всесторонне, полно, объективно и своевременно выясняются обстоятельства каждого дела, а также выявляются причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

В нарушение требований ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении иногда не содержит полной информации, недостаточно приводится фактических данных, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ст. 26.2 КоАП РФ).

Имеются отдельные недостатки, касающиеся эффективности принимаемых мер и контроля за полнотой устранения нарушений, взаимодействия с правоохранительными органами.

Нарушаются требования Указа Президента Российской Федерации от 03.03.98 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», обязывающие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также Центральный банк Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях.

3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств

Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации предусмотрены ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определены организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров.

Соблюдение законности о целевом использовании бюджетных средств составляет предмет надзора прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур.

Согласно предмету надзора сведениями о нарушениях в данной сфере располагают основные структурные подразделения прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов и законностью правовых актов в бюджетной сфере; осуществляющие надзор за расследованием преступлений в бюджетной сфере на досудебной стадии уголовного судопроизводства; государственные обвинители при рассмотрении таких дел судом; осуществляющие надзор за оперативно-розыскной деятельностью при проведении оперативно-розыскных мероприятий по фактам готовящихся, совершенных либо совершаемых преступлений в бюджетной сфере; прокуроры, участвующие в арбитражном суде и судах общей юрисдикции по спорам, связанным с нарушением бюджетного законодательства.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов за целевым использованием бюджетных средств во многом зависит от того, как организована работа.

В основе организации надзора, о чем свидетельствует опыт работы прокуратур субъектов Российской Федерации, лежит полнота и всесторонность определения поднадзорной деятельности и объектов надзора, приоритетных направлений, мероприятий, подлежащих включению в план работы, информационного обеспечения и элементов отчетности работы прокурора, надзирающего за соблюдением бюджетного законодательства.

Принцип единства и централизации органов прокуратуры и предметно-зональный принцип деятельности, обязательное разграничение компетенции территориальных и специализированных прокуратур, вышестоящих и нижестоящих органов прокуратуры являются объективными предпосылками надлежащей организации надзора.

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

При организации надзора немаловажным аспектом является взаимодействие вышестоящих и нижестоящих территориальных прокуратур, поскольку это обусловлено особенностями правового регулирования бюджетных отношений, самостоятельностью бюджетов всех уровней бюджетной системы.

В целях предупреждения правонарушений в сфере целевого использования бюджетных средств предлагается на стадии исполнения бюджета выяснить, имелись ли факты нарушения положений ст. 283 БК РФ, в частности неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств и т.д.

Так, например, осуществляя проверку соблюдения норм бюджетного законодательства при формировании доходной части региональных и местных бюджетов, необходимо выяснить: в полном ли объеме и своевременно ли зачислялись в бюджеты предусмотренные федеральным законодательством налоги и сборы, а также пени и штрафы; правильно ли поступали доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, от оказания платных услуг государственными органами, органами местного самоуправления и находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, от взыскания штрафов и иных сумм принудительного изъятия; имели ли место случаи аккумулирования средств, предусмотренных ч. 3 ст. 41 БК РФ, на счетах государственных и муниципальных органов или учреждений, минуя счета соответствующих бюджетов, а также во внебюджетных фондах; расходовались ли средства внебюджетных фондов для личных нужд государственных и муниципальных служащих, иных лиц; допускались ли факты необоснованного удержания органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления средств, подлежащих перечислению в бюджеты других уровней.

В ходе проверки соблюдения норм бюджетного федерального законодательства при исполнении расходной части региональных и местных бюджетов следует выяснить: расходовались ли средства региональных и местных бюджетов в иных формах, чем это предусмотрено в ст. 69 БК РФ; были ли в соответствии со ст. 79 и 80 БК РФ утверждены инвестиционные программы, предусматривающие направление бюджетных средств в действующие или вновь создаваемые юридические лица (дать оценку эффективности таких вложений бюджетных средств); использовались ли средства, выделенные на реализацию федеральных и региональных целевых программ, для финансирования объектов, не предусмотренных этими программами; соблюдались ли требования ст. 78 БК РФ при предоставлении органами государственной власти и органами местного самоуправления кредитов, субсидий и субвенций хозяйствующим субъектам и положения ст. 115 и 117 БК РФ - при предоставлении государственных и муниципальных гарантий; соблюдался ли порядок обслуживания счетов и осуществления операций с бюджетными средствами в кредитных организациях (ст. 155, 156 БК РФ), исполнялись ли требования ст. 92 БК РФ в случае принятия региональных и местных бюджетов с дефицитом.

Проверки могут быть:

целевая (плановая) проверка исполнения бюджетного законодательства;

внеплановая проверка по конкретному сигналу о совершенном бюджетном правонарушении;

сквозная проверка, охватывающая полностью структуру соответствующего органа, исполняющего бюджет, либо органа финансового контроля, которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер в зависимости от поставленной цели;

контрольная проверка для получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений бюджетного законодательства, а также причин и условий, способствующих их совершению.

Прокурорам необходимо добиваться повышения качества прокурорских проверок. В свою очередь этому могут способствовать: комплексное применение прокурорами различных проверочных действий; применение различных приемов и методов; активное привлечение к проверкам специалистов; проведение проверок совместно с другими правоохранительными органами, контролирующими и иными органами.

Основными объектами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, где прокурорами разного уровня проводятся проверки, являются:

Министерство финансов Российской Федерации;

органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования - учреждения Банка России;

органы государственного и муниципального финансового контроля:

контрольные и финансовые органы исполнительной власти: Министерство финансов Российской Федерации; Федеральное казначейство; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы финансового контроля законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые в соответствии с законодательством РФ возложены бюджетные и иные полномочия;

бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, их руководители, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов, их руководители.

Указанные органы, их должностные лица, организации и их руководители - участники бюджетного процесса являются объектами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Необходимо отметить, что специфика надзора за исполнением бюджетного законодательства определяется именно его предметом и объектами.

Надзор за исполнением законодательства о целевом использовании средств бюджета должен осуществляться:

в отношении предприятий, учреждений, организаций и органов местного самоуправления в целях выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств;

за исполнением требований закона при осуществлении своей деятельности контролирующими органами, а также законностью мер, принимаемых по выявленным ими фактам нецелевого использования денежных средств.

Размещение бюджетных средств в коммерческих банках прямо запрещено Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с требованиями ст. 236 БК РФ размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются. Более того, только Банк России и его учреждения правомочны обслуживать счета бюджетов (ст. 155 БК РФ и ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Использование коммерческого банка в качестве кассира соответствующего бюджета допускается только при отсутствии в регионе учреждений Центрального банка РФ (ч. 2 ст. 156 БК РФ).

Осуществляемый прокурорами надзор в рассматриваемой сфере правоотношений способствует активизации и совершенствованию деятельности правоохранительных, контролирующих и других органов.

Приоритетным остается надзор за исполнением действующего законодательства при осуществлении финансового контроля государственными органами, деятельность которых специально связана с областью финансов (контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) ст. 270 БК РФ.

При проведении проверок прокурорам следует обращать внимание на исполнение законов органами государственного и муниципального финансового контроля, созданными законодательными органами субъектов РФ, осуществляющими контроль за исполнением региональных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов при осуществлении своих полномочий. Выяснять, соответствуют ли федеральному законодательству принимаемые региональные целевые программы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ федеральному законодательству (п. 1 ст. 157 БК РФ).

В ходе надзорной проверки прокурору важно ознакомиться с состоянием финансового контроля в сфере целевого использования бюджетных средств, осуществляемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, и выяснить: соблюдаются ли указанными органами требования ст. 157 БК РФ; созданы ли в муниципальных образованиях представительными органами местного самоуправления органы муниципального финансового контроля (ст.157 БК РФ); насколько полно используются ими предоставленные полномочия по выявлению и пресечению правонарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств; принимаются ли необходимые и достаточные меры для выявления и устранения финансовых нарушений; в полном ли объеме выполняются плановые проверочные мероприятия, соблюдаются ли сроки их проведения; насколько обоснованны и своевременны применяемые ими меры взыскания к нарушителям; правомерно ли освобождение нарушителей от наложения штрафов и иных санкций; как осуществляется взаимодействие органов контроля с правоохранительными органами; всегда ли выявленные нарушения получают своевременную оценку со стороны правоохранительных органов.

Прокурорам в ходе проверки исполнения законодательства, регулирующего целевое использование бюджетных средств государственными финансовыми контрольными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при осуществлении своих полномочий по контролю следует руководствоваться бюджетным законодательством, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также иными нормативно-правовыми документами, изданными в развитие некоторых положений БК РФ.

Так, например, в соответствии со ст. 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. При проведении проверок исполнения федерального законодательства при осуществлении своих полномочий контролирующими органами следует также обращать внимание на исполнение требований приказа Минфина РФ от 25.12.2008 № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля».

При осуществлении надзорных проверок прокурорам необходимо проанализировать контрольную деятельность территориальных органов Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и дать правовую оценку, а также:

выяснить эффективность осуществления ими контрольных функций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств;

в полной ли мере территориальными органами Федерального казначейства используются бюджетные полномочия, предусмотренные ст.166¹ БК РФ;

выполняются ли территориальными органами Федерального казначейства возложенные на них в соответствии со ст. 215¹, 267 БК РФ обязательства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и осуществлению текущего финансового контроля за исполнением федерального бюджета соответственно;

соблюдается ли общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленный ст.9 БК РФ;

принимаются ли меры по приостановлению операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, выдаются ли предписания о взыскании в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению. Как организован контроль за поступлением и использованием бюджетных средств.

...