Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств

При проведении проверок в территориальных управлениях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ТУ Росфиннадзора) выяснять следующие вопросы:

исполнение органами финансового контроля федерального законодательства при осуществлении своей деятельности, а также законность принимаемых мер по фактам выявления нецелевого использования бюджетных средств;

выполняются ли ТУ Росфиннадзора возложенные ст.268 БК РФ, а также п. 5.1.1. Положения о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина РФ от 11.07.2005 г. № 89н (далее - Положение) функции по осуществлению последующего контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов;

проводятся ли территориальными управлениями в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых необходимо:

проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

проверять правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации;

проводить в организациях любых организационно-правовых форм, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

проводить проверки соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, в том числе путем проведения повторных проверок организаций, ранее проверенных этими органами;

осуществлять взаимодействие с правоохранительными органами в ходе проведения контрольных и надзорных мероприятий, а также реализации материалов ревизий и проверок;

направлять в правоохранительные органы информацию по фактам обнаруженных в ходе контрольных мероприятий подлогов, подделок и других злоупотреблений;

направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

При планировании проверок в сфере реализации государственных программ не всегда учитывались данные в тех сферах, где наиболее часто допускались финансовые нарушения, нецелевое использование бюджетных средств.

Практика прокурорского надзора показывает, что в деятельности отдельных территориальных управлений Росфиннадзора имеют место факты низкого качества проводимых проверок.

Отдельными территориальными управлениями ФС ФБН недостаточно используется такой важный механизм воздействия, как привлечение к административной ответственности должностных и юридических лиц, допустивших нецелевое использование бюджетных средств.

В связи с этим при проведении проверок прокурорам необходимо выявлять факты, когда бюджетополучатели неоднократно допускали факты расходования бюджетных средств не по целевому назначению, однако к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, не привлекались.

Указанными органами финансового контроля допускаются случаи необоснованного возбуждения административных производств на основании неверно сделанных выводов о нецелевом характере расходования средств бюджета, составления протоколов об административном правонарушении после истечения сроков привлечения к ответственности, составления протоколов в отношении субъектов в отсутствие вины, а также иные нарушения административного законодательства.

При проведении проверок особое внимание необходимо уделять нарушениям, допускаемым органами финансового контроля при привлечении лиц к административной ответственности. Значительное количество данной категории дел прекращаются судом в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, за малозначительностью, в связи с отсутствием состава или события правонарушения. Данное обстоятельство весьма негативно влияет на результативность работы в сфере выявления нецелевого использования бюджетных средств, а также принимаемых мер при выявлении такого вида нарушений закона.

Например, в Республике Бурятия из рассмотренных в 2008 г. 204 материалов об административных правонарушениях по ст. 15.14 КоАП РФ вынесено постановлений о взыскании штрафа только по 67 делам на сумму 952 тыс. руб., из которых взыскано 456 тыс. руб. По 116 делам вынесены постановления о прекращении дел в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, за малозначительностью, в связи с отсутствием состава или события правонарушения. Из 116 прекращенных дел 88 возбуждены территориальным управлением. 28 дел об административных правонарушениях возбуждены иными уполномоченными органами, из них 20 - по материалам ревизий управления. По судебным решениям отменены 18 незаконно вынесенных постановлений управления о привлечении к административной ответственности с наложением штрафов на сумму 603,5 тыс. руб., из них 12 - в связи с отсутствием состава либо события административного правонарушения. Все 18 ревизий проведены управлением.

По 27 необоснованно составленным сотрудниками управления протоколам об административном правонарушении по ч. 2 ст. 15.14 КоАП РФ в отношении главного врача МУЗ «Городская больница № 4», в отношении МУЗ «Городская поликлиника № 1», «Профессиональный лицей № 12» производство прекращено за отсутствием состава правонарушения.

12 постановлений управления о привлечении к административной ответственности отменены судом также по реабилитирующим привлекавшихся виновных лиц основаниям.

Обзор практики рассмотрения судебных споров, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, с участием 21 территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (в 2007 г. и частично в 2008 г.) показал следующее.

В указанный период Арбитражным судом Республики Хакасия рассмотрено 26 споров, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, из них об оспаривании ненормативных правовых актов территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее в тексте - Росфиннадзор) - 21, об обжаловании решений административного органа о привлечении к административной ответственности - 5.

Из 21 заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными удовлетворено 14, частично удовлетворены заявления по 4 делам, в удовлетворении 1 заявления отказано, прекращено производство по 2 делам.

Все 5 заявлений об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности были удовлетворены.

Таким образом, более чем в половине случаев оспариваемые ненормативные правовые акты Росфиннадзора являлись незаконными и необоснованными. По результатам обобщения можно выделить несколько оснований для признания ненормативных актов и постановлений Росфиннадзора о привлечении к административной ответственности не соответствующими бюджетному и административному законодательству.

Наиболее встречающееся основание для признания недействительными ненормативных актов органов финансово-бюджет-ного надзора - отсутствие состава правонарушения, за совершение которого Росфиннадзор применяет меры государственного принуждения, предусмотренные ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Проверка показала, что наиболее часто встречающаяся мера реагирования применяется Росфиннадзором к нарушителям бюджетного законодательства в виде изъятия бюджетных средств.

Как выявил анализ представленных на обобщение дел, из 21 поступившего заявления было удовлетворено 14, частично удовлетворены требования по 4 заявлениям. И во всех перечисленных случаях арбитражный суд пришел к выводу о недоказанности Росфиннадзором наличия в действиях бюджетополучателей состава либо события бюджетного правонарушения, за совершение которого могут быть применены меры государственного принуждения, предусмотренные ст. 282 Бюджетного кодекса РФ. В ряде случаев выводы Росфиннадзора о нецелевом использовании бюджетных средств основаны на обстоятельствах, оценка которых не входит в полномочия органов Росфиннадзора. Нарушение Росфиннадзором срока давности привлечения к административной ответственности, недоказанность события правонарушения явились основанием для удовлетворения заявлений о признании незаконными и отмене постановлений о привлечении к административной ответственности по 5 делам.

За указанный выше период было рассмотрено 5 заявлений юридических лиц-бюджетополучателей об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Все они удовлетворены, из них 4 - в связи с нарушением Росфиннадзором срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ, 1 - в связи с отсутствием события административного правонарушения, указанного в ч. 2 ст. 15.14 КоАП РФ.

С 2008 г. судебно-арбитражная практика по делам о признании недействительными представлений изменилась. Это вызвано тем, что Росфиннадзор, перечисляя в представлении выявленные нарушения и предлагая учреждению рассмотреть его, перестал давать обязательные для проверенного лица указания и предупреждать о последствиях его неисполнения. Такие представления носят информационный характер и силой принудительного исполнения не обладают.

Обобщение рассмотренных арбитражным судом дел с участием органов финансово-бюджетного надзора в области бюджетных правоотношений позволяет сделать вывод о том, что основными причинами признания арбитражным судом незаконными и отмены оспариваемых актов Росфиннадзора являются:

отсутствие со стороны органа Росфиннадзора должного внимания к вопросам квалификации бюджетного правонарушения (определения состава правонарушения: объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона);

недоказанность Росфиннадзором состава бюджетного правонарушения, за совершение которого применяются меры государственного принуждения, предусмотренные ст. 282 Бюджетного кодекса РФ;

превышение Росфиннадзором полномочий, установленных Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278, пп. 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным приказом Минфина России от 04.09.2007 № 75н www.1conc.ru/news/article-6905.htm .

В соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ прокурорам необходимо в пределах своей компетенции осуществлять надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

В ходе проверок выяснять следующие вопросы:

все ли обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, были исследованы, в частности наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (пп. 1, 3, 4 ст. 26.1 КоАП РФ);

достаточность представленных фактических данных, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (п. 1 ст. 26.2 КоАП РФ);

соответствие протокола об административном правонарушении требованиям, установленным ст. 28.2 КоАП РФ.

При проведении проверок исполнения законодательства о целевом использовании бюджетных средств в органах финансового контроля субъектов Российской Федерации выяснять следующие вопросы:

в полной ли мере они используют свои полномочия, определенные БК РФ и их статусными законами;

не нарушаются ли требования бюджетного законодательства в ходе реализации полномочий органами государственного финансового контроля;

своевременно ли направляются материалы о нарушении требований бюджетного законодательства в правоохранительные органы.

В ходе проверок использования средств региональных бюджетов органами финансового контроля субъектов Российской Федерации обращать внимание на следующее: должным ли образом оформляются результаты проверок, содержатся ли в актах проверок ссылки на нарушенные нормы действующего законодательства. Достаточно ли эффективны меры, принимаемые по результатам проверок, имеются ли факты, когда нарушения остаются безнаказанными, исполнение предписаний не контролируется. Осуществляется ли взаимодействие таких органов с правоохранительными органами: требования п. 2 Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» о незамедлительном информировании органов прокуратуры о выявленных правонарушениях в сфере экономики не соблюдаются.

Прокурорская практика показывает, что неединичный характер в деятельности органов финансового контроля, созданных на региональном уровне, носят нарушения, связанные с ненадлежащим осуществлением полномочий органов административной юрисдикции: неиспользованием (ненадлежащим использованием) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Проверкой деятельности органов финансового контроля, созданных при представительных органах власти субъектов Российской Федерации (счетных палат, контрольно-счетных палат и.т.д.) выяснять следующее:

в полной ли мере реализуются полномочия органов административной юрисдикции по составлению протоколов об административных правонарушениях, привлечению к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата бюджетных средств, выделенных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами;

есть ли факты невыдачи обязательных для исполнения предписаний по выявленным нарушениям, непринятия мер по привлечению к ответственности должностных лиц бюджетополучателей, а также несвоевременного направления материалов в правоохранительные органы;

имелись ли нарушения, связанные с превышением реализуемых полномочий.

Так, например, проверками контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан охватывались вопросы, выходящие за пределы компетенции данного органа и не соответствующие задачам государственного финансового контроля. В рамках проверок проверялось соблюдение законодательства о государственной гражданской службе, административного законодательства.

В нарушение требований ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, ст. 9 Закона РБ «О контрольно-счетной палате Республики Башкортостан» экспертизы республиканских целевых программ и нормативных правовых актов бюджетного законодательства республики не проводились.

Источниками информации о правонарушениях, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, могут являться:

законы о бюджетах всех уровней; законы о внесении изменений и дополнений в законы о бюджетах;

отчеты об исполнении бюджетов;

сметы расходов бюджетных организаций;

кредитные договоры, договоры о проведении работ, оказании услуг;

соглашения о порядке погашения задолженности перед бюджетом;

решения представительных органов об эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг;

эмиссионные ценные бумаги и векселя;

решения представительных органов власти, в которых предусматриваются направления и порядок расходования привлеченных заемных средств, предельный размер государственного или муниципального долга, превышения предельного объема заемных средств;

неналоговые платежи - административные штрафы, конфискации, средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъекту федерации или муниципальному образованию, государственная пошлина, арендная плата, - перечисляемые в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, взыскании ущерба;

соглашения органов власти с контролирующими органами;

договоры комитетов по управлению государственным (муниципальным) имуществом о передаче имущества предприятиям в хозяйственное ведение;

учредительные документы хозяйственных обществ, которым передано в хозяйственное ведение государственное или муниципальное имущество;

ссудные и расчетные счета кредитных организаций;

договоры поручительства органов власти за счет средств бюджета - государственные и муниципальные гарантии по займам и кредитам;

материалы проведения конкурсов по заключению договоров поручительства, по размещению государственного и муниципального заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (решения о проведении конкурсов, протоколы проведенных конкурсов, договоры);

правовые акты органов власти, устанавливающие правила (порядок) проведения конкурсов;

материалы органов финансового контроля (планы работы, информации о количестве проведенных ими проверок, о выявленных нарушениях и принятых по ним мерах, о количестве материалов, переданных в иные контролирующие и правоохранительные органы, протоколы контролирующих органов, постановления об обращении взыскания недоимки на имущество должника);

материалы по проведенным инвентаризациям имущества и обязательств у ревизуемых организаций;

обращения граждан о нарушениях бюджетных социальных программ, выражающихся в непредоставлении выделенных из соответствующих бюджетов льгот, невыплате компенсаций, субсидий;

обращения представителей юридических лиц о ненадлежащем финансировании социально-экономических программ из бюджетов, в том числе о невозмещении из бюджетов расходов на предоставление льгот, финансирование бюджетных проектов;

сообщения средств массовой информации о нецелевом использовании бюджетных средств;

обобщения материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, относящихся к нецелевому использованию бюджетных средств;

результаты анализа прокурорской практики в сфере нецелевого использования бюджетных средств;

пояснительные записки органов, исполняющих бюджеты;

заключения юридической службы законодательных (представительных) органов;

заключения органов финансового контроля, налоговых органов;

экспертные заключения Управления Минюста РФ по субъекту;

заключения антимонопольного управления;

отчетные данные органов, исполняющих бюджеты;

отчетные данные, материалы проверок главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, органов финансового контроля;

сведения, направленные на запросы органов прокуратуры по отдельным вопросам деятельности в сфере бюджетных правоотношений;

отчеты проверок Счетной палаты РФ;

годовые отчеты Минфина РФ, Федерального казначейства и Росфиннадзора РФ.

Целесообразно организовать поступление в прокуратуру полугодовой и годовой отчетности из органа, исполняющего бюджет, а также поступление сведений, содержащихся в долговой книге субъекта РФ либо муниципального образования, в том числе о предоставлении государственных гарантий; полугодовой и годовой отчетности из органов финансового контроля об их деятельности по выявлению нарушений в бюджетной сфере и мерах, применяемых к нарушителям.

Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора безвозмездно (п.2 ст.6 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

После завершения процедуры сбора информации о состоянии бюджетно-правовой сферы необходимо организовать должным образом процесс накопления и обработки полученной информации.

Процесс накопления, обработки полученной информации об исполнении законов о бюджете регионов из органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ, из органов финансового контроля, от главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств можно автоматизировать с помощью современных компьютерных технологий с целью систематизации получаемой информации о поступлении и расходовании бюджетных средств, внедрения системы быстрого поиска необходимой информации, повышения эффективности надзорной деятельности, в частности, повышения оперативности надзора с наименьшими трудовыми и финансовыми затратами.

Немаловажным аспектом, учитываемым в организации надзора при выявлении нецелевого использования бюджетных средств, является и специфика правового регулирования бюджетной сферы.

В частности, достаточно значимым остается надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.

При осуществлении надзора за законностью правовых актов, законов субъектов Российской Федерации прокуроры должны обращать внимание на положения, противоречащие законодательству, приводящие к нецелевому использованию бюджет средств.

Например, 05.03.2008 следственным управлением СК при прокуратуре РФ по Новгородской области по материалам общенадзорной проверки прокуратуры Демянского района по факту нецелевого использования бюджетных средств резервного фонда Администрации района возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285¹ УК РФ, в отношении главы муниципального района Быкова.

Быков в период времени с 19 марта по 20 июля 2007 г. в нарушение требований п. 4 ст. 81 БК РФ и п.3 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Администрации Демянского муниципального района, утвержденного постановлением Администрации района от 24 января 2007 г. № 15, предусматривающего расходование средств резервного фонда только на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, издал незаконные распоряжения, на основании которых на цели, не относящиеся к непредвиденным расходам, направил средства резервного фонда в сумме 1621 тыс. руб. 3 июня 2008 г. Быков осужден по ч. 1 ст. 285¹ УК РФ к штрафу в размере 25 тыс. руб.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина» установлено, что основными направлениями надзорной деятельности следует считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Пунктом 3 данного приказа предлагается осуществлять надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Необходимо установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Российской Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации (п. 5).

Приоритетным направлением остается прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 2.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур необходимо под персональную ответственность обеспечить надлежащую организацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах.

Прокуроры должны организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения отражать в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству. Заключения должны утверждаться прокурорами субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами других специализированных прокуратур.

Прокуратура, осуществляя надзор, сглаживает дефекты работы контролирующих органов, добиваясь нейтрализации правонарушений, обуславливающих высокий уровень коррупции в общественных отношений, противодействуя ущемлению прав и законных интересов субъектов предпринимательства Казарина А.Х. Истоки и современное состояние общего надзора прокуратуры в сфере экономики. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. науч. тр. М., 2003. С. 38..

При наличии оснований, установленных в ч. 2 ст. 198 АПК РФ, прокуроры обязаны обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей.

При реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве руководствоваться также приказом Генеральной прокуратуры РФ от 05.06.2003 № 20 «О реализации прокурорами полномочий в Арбитражном судопроизводстве».

Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством (п. 2.2).

Так, например, и.о. прокурора Республики Калмыкия обратился в Верховный суд Республики Калмыкия с заявлением о признании недействующими со дня принятия ст. 27, 28, 30 в части слов «Контрольно-счетной палаты Республики Калмыкия», ст. 31, 32, 33 главы X «Административные правонарушения в области бюджетного законодательства, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях» Закона Республики Калмыкия от 26.11.2004 № 163-III-3 «Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия», ч. 3 ст. 13, ч. 4 ст. 15, ч. 4 ст. 16 Закона Республики Калмыкия от 22.02.2002 № 178-II-3 «О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия».

В частности, Законом Республики Калмыкия от 26.11.2004 № 163-III-3 предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.

По мнению и.о. прокурора Республики Калмыкия, оспариваемыми нормами установлена административная ответственность за нарушение правил в области финансового контроля, законодательное регулирование которого осуществляется Российской Федерацией. Поскольку установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, законом субъекта Российской Федерации недопустимо и противоречит действующему федеральному законодательству, он просил признать указанные нормы недействующими с момента принятия законов.

Решением Верховного суда Республики Калмыкия от 11 марта 2008 г. исковое заявление было удовлетворено, принятые статьи отменены.

Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, полагая данное решение неправильным, обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, не нашла оснований для отмены данного решения Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2008 № 42-Г08-6..

Особое место в практике арбитражных судов занимают споры, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств. Важнейшим моментом при обращении в арбитражный суд с таким заявлением является определение предмета требования. В данном случае необходимо определить, какой именно акт либо какие действия и решения контролирующего органа могут быть оспорены. Распространенной ошибкой, как правило, является оспаривание:

акта проверки использования бюджетных денежных средств;

предписания контролирующего органа о необходимости устранения допущенного нарушения.

Данные документы не обладают важнейшим признаком ненормативного правового акта - они не содержат властных предписаний, непосредственно затрагивающих права и законные интересы бюджетного учреждения.

Так, бюджетное учреждение обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению федерального казначейства по Красноярскому краю о признании недействительным акта проверки, по результатам которого выдано уведомление об уменьшении бюджетных ассигнований.

Арбитражный суд установил, что в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ч. 1 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации компетенция арбитражного суда является специальной. Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемый акт проверки не выражает властного требования индивидуального характера, т.е. не отвечает основным признакам ненормативного правового акта, кроме этого, не влечет юридически значимых последствий, затрагивающих права и законные интересы заявителя. Определением суда на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу прекращено. В практике арбитражных судов наиболее распространенным является оспаривание уведомлений органа Федерального казначейства об уменьшении бюджетных ассигнований на будущий год, поскольку именно уведомление об изменении бюджетных ассигнований, с учетом положений ст. 219, 220 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отвечает основным существенным признакам ненормативного правового акта: издается в документальной форме с соблюдением необходимых реквизитов, выражает властное предписание индивидуального характера. Названное уведомление извещает заявителя о взыскании с него денежных средств путем уменьшения бюджетных ассигнований, т.е., затрагивает права и законные интересы бюджетных учреждений в сфере экономической деятельности www.uckpa.ru/data/magazine/archive/2006/55/70.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет следующие вопросы:

правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

соответствует ли акт действующему федеральному законодательству;

не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц;

не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;

содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, издания, подписи и др., и указан ли срок вступления его в силу.

При осуществлении надзорных функций прокурорам необходимо в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» также регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения.

Следует отметить приказ Генерального прокурора РФ от 09.08.1996 № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» (с изм., внесенными приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144). Данным приказом прокурорам субъектов Российской Федерации предписывается обеспечить активное участие в разработке законодательных актов субъектов Российской Федерации, используя в этих целях такие формы работы, как представление инициативных проектов, участие в составе рабочих групп, направление заключений на законопроекты, участие в обсуждении проектов на пленарных заседаниях представительных (законодательных) органов. Добиваться предоставления прокурорам права законодательной инициативы конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Организацию участия прокуратуры в правотворческой деятельности осуществлять лично или поручить одному из своих заместителей.

Прокурорам субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить активное участие в разработке законодательных актов субъектов Российской Федерации, используя в этих целях такие формы работы, как представление инициативных проектов, участие в составе рабочих групп, направление заключений на законопроекты, участие в обсуждении проектов на пленарных заседаниях представительных (законодательных) органов. Добиваться предоставления прокурорам права законодательной инициативы конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Организацию участия прокуратуры в правотворческой деятельности осуществлять лично или поручить одному из своих заместителей (п. 7).

Целью организации прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в бюджетной сфере является своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений прав личности на получение гарантированных Конституцией РФ социальных компенсации и услуг, интересов общества и государства; надлежащее соблюдение контрольных функций соответствующими органами в бюджетной сфере; законность правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами, своевременное и полное принятие мер по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности; возмещению вреда и восстановлению нарушенного права.

4. Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства не сводится только к бюджетно-правовой ответственности. В зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований «ответственности за нарушение бюджетного законодательства», в ее содержании выделяются «бюджетно-правовая ответственность», «административная ответственность», «уголовная ответственность» Финансовое право России: учебник / под ред. Ю.А.Крохина. М.: Норма, 2007. .

Бюджетно-правовая ответственность наступает при выявлении нарушений бюджетного законодательства РФ. В соответствии со ст. 281 БК РФ к ним относятся неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Установление фактов нарушения бюджетного законодательства влечет применение к нарушителю мер принуждения. Их перечень содержится в ст. 282 БК РФ и включает такие меры, как:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры, определенные в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Меры бюджетно-правовой ответственности являются одновременно санкциями за совершение бюджетного правонарушения.

Финансово-правовые санкции принято подразделять на два вида: правовосстановительные и карательные (штрафные).

Большинство мер бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений являются правовосстановительными.

К ним относятся: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

К числу карательных (штрафных) санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, можно отнести лишь начисление штрафа и пени.

Основания для привлечения к бюджетной ответственности предусмотрены ст. 289 - 306 БК РФ.

Анализируя данные статьи, отметим, что в БК РФ за нарушение норм бюджетного законодательства предусматривается одновременно как бюджетная, так и административная ответственность.