Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере игорного бизнеса

А.Е. Скачкова



Правовое регулирование организации и проведения азартных игр

Согласно ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Права и свободы человека и гражданина в силу ч. 3 ст. 55 Конституции могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Приоритет национальных интересов подчеркнут Конституционным Судом Российской Федерации. В постановлениях от 01.04.2003 № 4-П, от 18.07.2003 № 14-П, от 12.11.2003 № 17-П и др. суд неизменно стоит на позиции, что право владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свобода предпринимательской деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74 Конституции Российской Федерации); это корреспондирует положениям ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в силу которой право каждого физического и юридического лица на уважение принадлежащей ему собственности и ее защиту (и вытекающая из этого свобода пользования имуществом, в том числе в целях осуществления предпринимательской деятельности) не умаляет право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами. Эта позиция Конституционного суда имеет общее значение и в полной мере распространяется на отношения, связанные с регулированием деятельности по организации и проведению азартных игр. С учетом особого характера этой деятельности, способной оказывать серьезное негативное влияние на сферу нравственности, здоровье, права и законные интересы других лиц, федеральный законодатель вправе осуществить правовое регулирование, вводящее те или иные ограничения, в том числе направленное на упорядочение размещения игорных заведений Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 № 392-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Вегатек» на нарушение конституционных прав и свобод частями 7 и 8 статьи 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»..

Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 22.04.2010) определяет правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливает ограничения на осуществление данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.

Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр в соответствии с указанным Федеральным законом осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр, иными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в пределах их компетенции, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление функций по управлению игорными зонами (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Министерство финансов Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»), Постановление Правительства РФ от 21.12.2005 № 793 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр» (ред. от 30.05.2007).

Правовую основу организации и проведения азартных игр составляют следующие основные правовые акты:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Налоговый кодекс Российской Федерации;

Трудовой кодекс Российской Федерации;

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Уголовный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 22.04.2010);

Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (ред. от 17.07.2009);

Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 31.05.2010);

Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (ред. от 27.12.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 22.01.2010);

постановление Правительства РФ от 06.10.2006 № 603 «О лицензировании деятельности по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса» (ред. от 21.04.2010);

постановление Правительства РФ от 18.06.2007 № 376 «Об утверждении Положения о создании и ликвидации игорных зон»;

постановление Правительства РФ от 17.07.2007 № 451 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» (ред. от 21.04.2010);

постановление Правительства РФ от 10.07.2007 № 441 «Об утверждении Правил совершения операций с денежными средствами при организации и проведении азартных игр»;

постановление Правительства РФ от 23.08.2007 № 540 «О составе и порядке представления организатором азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр».

А также:

постановление Правительства РФ от 17.04.2002 № 245 «Об утверждении Положения о представлении информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом» (ред. от 04.03.2010);

постановление Правительства РФ от 18.01.2003 № 28 «Об утверждении Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы» (ред. от 04.03.2010);

приказ Минфина России от 01.11.2004 № 97н «Об утверждении формы налоговой декларации по налогу на игорный бизнес и порядка ее заполнения» (ред. от 16.11.2006);

приказ Минфина России от 24.01.2005 № 7н «Об утверждении формы свидетельства о регистрации объекта (объектов) налогообложения налогом на игорный бизнес и приложения к свидетельству о регистрации объекта (объектов) налогообложения налогом на игорный бизнес»;

приказ Минфина России от 24.01.2005 № 8н «Об утверждении формы заявления о регистрации объекта (объектов) налогообложения налогом на игорный бизнес»;

приказ Минфина России от 08.04.2005 N 55н «О Порядке постановки на учет налогоплательщиков налога на игорный бизнес»;

приказ Минфина России от 02.05.2007 № 29н «Об утверждении Порядка расчета стоимости чистых активов организаторов азартных игр»;

приказ Минфина России от 25.05.2007 № 45н «О Порядке предоставления и содержании отчетности органами управления игорных зон»;

приказ Минфина России от 08.11.2007 № 100н «Об утверждении Инструкции о порядке проведения Федеральной налоговой службой проверки технического состояния игрового оборудования и соблюдения организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям» и др.



Методика прокурорской проверки исполнения законов в сфере
игорного бизнеса

Организация прокурорского надзора за законностью в сфере игорного бизнеса основывается на приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и приказах по организации прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции и защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, согласно Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», постановлению Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных правил проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», приказам Генерального прокурора РФ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (с послед изм. и доп.); от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с послед изм. и доп.); от 02.10.2009 № 319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; указаниям Генерального прокуратуры РФ от 13.08.2009 № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры»; от 27.07.2009 № 240/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Систему государственных органов контроля в сфере азартной деятельности образуют:

Федеральная налоговая служба Министерства финансов Российской Федерации (ФНС России), ее территориальные органы как основные органы контроля в сфере игорного бизнеса;

Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг);

иные государственные (муниципальные) органы, наделенные контрольными функциями в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

К иным государственным органам, выполняющим контрольные функции, можно отнести Федеральную антимонопольную службу, Федеральную службу по рынкам ценных бумаг.

Основные контрольные функции возлагаются на ТО ФНС России, осуществляемые по нескольким самостоятельным направлениям:

соблюдение требований законности при регистрации юридических лиц;

лицензирование деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.2007 № 451, ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»);

эффективность и законность выполнения контрольных функций в сфере игорного бизнеса;

соблюдение требований налогового законодательства при взимании налога на игорный бизнес.

Одновременно не менее широкие полномочия у налоговых органов и в отношении деятельности юридических лиц, организующих и проводящих лотереи.

Анализ полномочий и компетенции органов государственных органов, наделенных контрольными функциями в сфере организации и проведения азартной деятельности, указывает на то, что государственный контроль осуществляется в отношении юридических лиц, заявивших о намерении заниматься игорной деятельностью. Усиленные меры государственного контроля связываются с возможными преступными проявлениями. К преступлениям в сфере экономической деятельности Уголовный кодекс РФ относит: незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ); легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (ст. 174 УК РФ), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174¹ УК РФ) и др. Выявление и пресечение преступлений в сфере организации и проведения азартных игр осуществляются правоохранительными органами, осуществляющими борьбу с преступлениями.

Юридические лица обязаны обеспечивать самозащиту прав и законных интересов юридического лица (его платежеспособности), в том числе в целях обеспечения трудовых прав работников, иных лиц, средства которых привлекает организация (например, акционеров и т.п.). Этим целям служит право контроля учредителя (учредителей) за созданным им (ими) юридическими лицами; обязательный внутренний контроль, осуществляемый бухгалтером (согласно Федеральному закону «О бухгалтерском учете»); обязательный внутренний контроль организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом (согласно Федеральному закону «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»); право охраны (согласно Закону РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 29.01.2010); а также аудит и др. Согласно Федеральному закону от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (ред. от 01.07.2010) предусмотрен аудит, назначаемый по усмотрению юридического лица и обязательный аудит (ст. 5 данного Закона), названый Закон определяет требования легитимности аудиторского заключения, права и обязанности аудиторов. В силу ч. 12, 13 ст. 6 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» бухгалтерская (финансовая) отчетность организатора азартных игр подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке. Сведения и документы, указанные в ч. 13 ст. 6 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», заключение аудитора по результатам ежегодной аудиторской проверки, являются обязательными приложениями к бухгалтерской (финансовой) отчетности организатора азартных игр.

Сохраняются общие требования, предусмотренные к организационно-правовой форме юридического лица, например акционерного общества.

Одновременно в силу ч. 11 ст. 6 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» организатор азартных игр обязан предоставлять ежегодно уполномоченному Правительством Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти сведения о лицах, которые имеют голосующие акции или долю в уставном капитале этого организатора азартных игр в размере не менее 10% и соответственно прямо и (или) косвенно могут оказывать существенное влияние на решение вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания учредителей (участников) этого организатора азартных игр, а также документы, подтверждающие указанные сведения. Состав и порядок предоставления указанных сведений и документов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Прокурорская проверка соблюдения законности правовых актов в сфере организации и проведения азартных игр

Правовые акты в сфере организации и проведения азартных игр с точки зрения прокурорского надзора, могут быть классифицированы следующим образом:

правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере азартных игр;

правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в игорных зонах;

правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о налоге на игорный бизнес;

правовые акты ненормативного (индивидуального) характера, принимаемые налоговыми органами, иными государственными органами, наделенными контрольными функциями в сфере азартных игр;

локальные правовые акты организатора азартных игр.

К числу локальных правовых актов организатора азартных игр относятся акты, регулирующие следующие вопросы:

правила посещения игорного заведения (ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»);

правила азартной игры (п. 1 ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»);

правовой акт, определяющий предусмотренные к обращению в игорном заведении обменные знаки (Правила совершения операций с денежными средствами при организации и проведении азартных игр, утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2007 № 441);

принятая организацией учетная политика (п. 3 ст. 5, п. 3, 4 ст. 6 Федерального закона «О бухгалтерском учете», приказ Минфина России «Об утверждении положений по бухгалтерскому учету» (вместе с «Положением по бухгалтерскому учету «Учетная политика организации» (ПБУ 1/2008)», «Положением по бухгалтерскому учету «Изменения оценочных значений» (ПБУ 21/2008)») от 06.10.2008 № 106н (ред. от 11.03.2009);

правила внутреннего контроля (ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, п. 1 Правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, утв. постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке утверждения от 8 января 2003 года № 6).

Особенности правовой оценки законности правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере азартных игр

Особенность заключается в том, что осуществление азартных игр регулируется гражданским законодательством, которое находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем целью правового регулирования определена защита нравственности, прав и законных интересов граждан (ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»). Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении. Поэтому федеральный законодатель, определив игорные зоны, разрешил субъектам Российской Федерации установить дополнительные ограничения на проведение азартных игр Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 № 392-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Вегатек» на нарушение конституционных прав и свобод частями 7 и 8 статьи 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».. Одновременно в силу ч. 7 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации») органы государственной власти субъектов Российской Федерации были вправе принять до 1 июля 2007 года решения о запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений).

Однако такие правовые акты могли быть приняты до 01.07.2007 г. Истечение 01.07.2007 г., как пресекательного срока, означает запрет на урегулирование субъектами РФ вопросов ведения Федерации Определение Верховного Суда РФ от 04.02.2009 № 52-Г08-6., это в равной мере касается принятия новых законов и принятия законов о внесении изменений и дополнений в принятые до 01.07.2007 г.

Юрисдикционные полномочия субъектов РФ в сфере организации и проведения азартных игр на территории Российской Федерации, полагаем, ограничены вопросами правового регулирования рассматриваемого Закона и сроками принятия соответствующих правовых актов, и реализуются во взаимосвязи с иными федеральными законами, определяющими предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 18.02.2009 № 71-Г09-1, согласно которому в удовлетворении заявления о признании недействительными постановления государственного органа и решения избирательной комиссии об отказе в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума правомерно отказано, так как принятое на референдуме решение по предлагаемому инициативной группой вопросу повлечет за собой правовую неопределенность. .

Так, согласно подп. 3 п. 3 ст. 14 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства не может оказываться в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса. Представляется, что публично-правовые образования согласно ст. 6, 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, во взаимосвязи с названными правовыми нормами не правомочны осуществлять бюджетное финансирование в целях организации игорной деятельности.

Статья 2 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» иными нормативными правовыми актами.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» субъектам РФ дозволялось установить дополнительные требования к игорным заведениям (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Так, Законом Краснодарского края от 13.02.2006 № 985-КЗ «Об игорном бизнесе на территории Краснодарского края» установлено, что игорные заведения не могут быть размещены вне зданий, строений, сооружений, в жилых помещениях, на территории и в зданиях (строениях, сооружениях) действующих детских, образовательных, детско-юношеских спортивных, культурных, религиозных и иных осуществляющих культовую деятельность учреждений (организаций), торговых залах магазинов и павильонов и в радиусе трехсот метров от места расположения образовательных учреждений, детских дошкольных учреждений, а также в территориальных зонах, непосредственно указанных в п. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Иные виды территориальных зон, в которых могут размещаться игорные заведения, устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации. Субъекты игорного бизнеса согласовывают размещение (игорных заведений) с органами местного самоуправления: муниципальных образований, на территории которых расположены игорные заведения, в соответствии с действующим законодательством. Органы местного самоуправления руководствуются положениями настоящей статьи при выделении земельных участков субъектам игорного бизнеса для размещения игорных заведений Определение Верховного Суда РФ от 25.04.2007 № 18-Г07-2..

Законом Калужской области № 160-ОЗ от 29.12.2005 «О регулировании правоотношений по порядку размещения объектов игорного бизнеса на территории Калужской области» организаторам азартных игр предписано согласовывать размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления, запрещено размещение объектов игорного бизнеса в установленных областным Законом местах, а также установлено требование о расположении игровых автоматов в помещении таким образом, чтобы их лицевая (игровая) часть была направлена внутрь помещения, и оборудования объектов игорного бизнеса надписями, предупреждающими о большой вероятности проигрыша Определение Верховного Суда РФ от 13.06.2007 № 85-Г07-2..

Закон Рязанской области от 02.02.2006 № 1-ОЗ «О размещении игорных заведений на территории Рязанской области» (с изм. от 30.01.2007 № 17-ОЗ) также устанавливает порядок согласования размещения игорных заведений на территории Рязанской области и требования к размещению этих объектов Определение Верховного Суда РФ от 23.05.2007 № 6-Г07-3.. Закон Мурманской области «О размещении объектов игорного бизнеса на территории Мурманской области» устанавливает ограничения по целевому назначению помещений (запрещено размещение игорных заведений в зданиях и помещениях организаций культуры, искусства, физической культуры, спорта, науки, ..., социального обслуживания, ..., домах отдыха) Определение Верховного Суда РФ от 16.05.2007 № 34-Г07-7.. Законом Кемеровской области от 16.05.2006 № 61-ОЗ «О размещении объектов игорного бизнеса» предусмотрены требования к размещению объектов игорного бизнеса - объекты игорного бизнеса (игровые столы, игровые автоматы) не могут быть размещены в жилых помещениях, в нежилых помещениях в многоквартирных домах, включая пристройки, в объектах торговли (в том числе магазинах, торговых комплексах центрах, павильонах, киосках, палатках, на рынках и ярмарках), в объектах общественного питания и бытового обслуживания, в зданиях вокзалов, аэро- и речных портов, в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность, в объектах образования, здравоохранения культуры Определение Верховного Суда РФ от 28.03.2007 № 81-Г07-1..

Принятые субъектами Российской Федерации правовые акты согласно предоставленным полномочиям направлены:

1) на установление ограничений деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон), в том числе:

требования к игорным заведениям;

запрет деятельности по организации и проведению азартных игр (о запрете использования игровых автоматов, игровых столов, в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений) с 01.07.2007 г. По общей норме, при соблюдении установленных законом требований, на территории России допускалось их использование до 30.07.2009 г. (ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Так, приняты Закон Курской области от 27.02.2007 № 1-ЗКО «О запрете на территории Курской области деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов» Определение Верховного Суда РФ от 31.10.2007 № 39-Г07-6.; Закон Челябинской области от 30.05.2007 № 145-30 «О запрете деятельности залов игровых автоматов на территории Челябинской области» Определение Верховного Суда РФ от 17.10.2007 № 48-Г07-8.; Закон Ленинградской области от 18.06.2007 № 96-оз «О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр в залах игровых автоматов на территории Ленинградской области»; Закон Республики Башкортостан от 21.06.2007 № 437-З «О запрете на территории Республики Башкортостан деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов» и др См. также: Определение Верховного Суда РФ от 17.10.2007 № 48-Г07-8 «Об оставления без изменения решения Челябинского областного суда от 23.07.2007», которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 1 Закона Челябинской области «О запрете деятельности залов игровых автоматов на территории Челябинской области» от 30.05.2007№ 145-30.;

2) на полный запрет всей деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации.

Так, приняты Закон Ставропольского края от 03.07.2007 № 23-кз «О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Ставропольского края» Определение Верховного Суда РФ от 17.10.2007 № 19-Г07-22.; Закон Иркутской области от 14.06.2007 «О запрете на территории Иркутской области деятельности по организации и проведению азартных игр» Определение Верховного Суда РФ от 31.10.2007 № 66-Г07-11.; Закон Республики Татарстан от 05.04.2006 № 25-ЗРТ «О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан» Определение Верховного Суда РФ от 29.08.2007 № 11-Г06-21. и др.

Принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления в силу названного Федерального закона решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие (ч. 8 ст. 16 названного Закона) Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 № 389-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Игра» на нарушение конституционных прав и свобод частью 7 статьи 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и статьей 1 Закона Челябинской области «О запрете деятельности залов игровых автоматов на территории Челябинской области»; Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 № 384-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб общества с ограниченной ответственностью «Азарт» на нарушение конституционных прав и свобод частями 7 и 8 статьи 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». .

Следует обратить внимание, что налог на игорный бизнес отнесен к региональным налогам (ст. 14 НК РФ) и поэтому вводится в действие по усмотрению и при наличии экономического обоснования субъекта РФ, взимается только в случае принятия закона субъекта РФ о введении на территории этого субъекта РФ игорного налога. При проверке законности введения налога на игорный бизнес правовая оценка дается на соответствие требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Налогового кодекса РФ (ст. 3, 5, 6, 8, 12, 14, 16, 17, гл. 29), Бюджетного кодекса РФ (ст. 56, 174¹), при этом принятие правового акта о введении на территории соответствующего публично-правового образования налога на игорный бизнес, по срокам принятия, должно отвечать требованиям Бюджетного кодекса (абз. 2 п. 2 ст. 174¹ БК РФ) См. также письма ФНС России от 28.02.2007 № 01-2-02/252 «О порядке применения положений Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ, а также главы 29 НК РФ», Минфина России от 04.05.2007 № 03-05-05-05/04 «О порядке применения положений Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ, а также главы 29 НК РФ»..

Особенности организации прокурорского надзора в сфере игорного бизнеса на территории игорных зон

Особенности организации прокурорского надзора в сфере игорного бизнеса на территории игорных зон связаны со специальными вопросами правовой оценки полноты и легитимности правового регулирования, совершения соответствующими субъектами Российской Федерации действий, обеспечивающих законность азартных игр на территориях игорных зон.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» на территории Российской Федерации создаются четыре игорные зоны. На территории одного субъекта Российской Федерации может быть создано не более одной игорной зоны. В случае если игорная зона включает в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации, на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации не могут быть созданы другие игорные зоны.

Игорные зоны создаются на территориях следующих субъектов Российской Федерации:

Алтайский край;

Приморский край;

Калининградская область;

Краснодарский край и Ростовская область (данная игорная зона включает в себя часть территории каждого из указанных субъектов Российской Федерации).

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации этих регионов предписано урегулировать следующие вопросы:

инициировать определение границы игорной зоны (ч. 4, ч. 5 ст. 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» игорная зона - это часть территории Российской Федерации, которая предназначена для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и границы которой установлены в соответствии с этим Федеральным законом.

Порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон определяются постановлением Правительства РФ от 18.06.2007 № 376 «Об утверждении Положения о создании и ликвидации игорных зон».

Так, изданы Распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 155-р «О создании игорной зоны «Сибирская монета» на территории Алтайского края», от 20.08.2009 № 1213-р «О создании игорной зоны «Приморье» на территории Артемовского городского округа Приморского края», от 17.01.2008 № 13-р «О создании игорной зоны «Янтарная» на территории Калининградской области», Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2007 №1945-р «О создании игорной зоны «Азов-Сити» на территориях Щербиновского района Краснодарского края и Азовского района Ростовской области».

При проведении проверки необходимо выяснять, не введены ли Правительством РФ дополнительные требования к организатору азартных игр в определенной игорной зоне (ч. 8 ст. 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

В силу ч. 9 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» предусмотренные названным Федеральным законом игорные зоны должны быть созданы до 1 июля 2007 года;

выделить земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр (ст. 11, 12 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Однако по ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» игорные зоны не могут быть созданы на землях поселений;

определить основания и порядок получения Разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне (ст. 13 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»);

определить орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий функцию управления игорными зонами, и его полномочия, согласно ст. 10 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Органам государственной власти Краснодарского края и Ростовской области дополнительно предписано:

создать органы управления игорными зонами, включающими в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации;

заключить Соглашения между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, предписывая заключить такое Соглашение, определяет перечень вопросов, которые должны быть им урегулированы, согласно ч. 6 ст. 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», а именно:

порядок управления игорными зонами, включающими в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации,

порядок реализации в таких игорных зонах прав, предоставленных субъектам Российской Федерации законодательством Российской Федерации о налогах и сборах,

порядок распределения между бюджетами соответствующих субъектов Российской Федерации средств от уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Предписывая субъектам Российской Федерации принять «обязательный» правовой акт, в силу ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», о создании органа управления игорной зоной, полномочия этого органа определяет федеральный законодатель. Вместе с тем часть функций органов управления игорными зонами может быть передана объединению организаторов азартных игр на основании соглашения, порядок заключения которого устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации) (ч. 3, 4 ст. 10 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Управление игорными зонами осуществляется уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

В целях осуществления контроля за соблюдением организаторами азартных игр требований Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов Российской Федерации органы управления игорными зонами обязаны предоставлять отчетность, содержание и порядок предоставления которой устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Приказом Минфина РФ от 25.05.2007 № 45н утвержден Порядок предоставления и содержания отчетности органами управления игорных зон.

Согласно ч. 10 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано принять нормативные правовые акты, необходимые для реализации положений названного Федерального закона до истечения шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона Правительством Российской Федерации.

Прокурорская проверка законности деятельности организатора азартных игр

При проведении прокурорской проверки субъектов предпринимательства необходимо учитывать, что федеральный законодатель ввел общие требования на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр (включающее игорные зоны) и особенности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (вне игорных зон). Отдельное правовое регулирование предусмотрено для организации и проведения лотерей, которая не является в силу закона азартной игрой, и проведения спортивных соревнований, которые также не являются азартной деятельностью.

В результате прокурорско-надзорной деятельности выявлено широкое распространение азартных игр под видом лотереи, аттракционов, интернет-кафе и др.

Проведение азартной игры и негосударственной (немуниципальной) лотереи имеет ряд схожих черт. При правовой оценке легитимности лотереи, проводимой юридическими лицами, следует иметь в виду, что в большей мере Федеральный закон «О лотереях» регулирует государственные и муниципальные лотерей, проводимые, как представляется, в целях обеспечения сбалансированности бюджета, согласно предписаниям и дозволениям бюджетного законодательства. Правовая оценка законности лотереи, проводимой юридическими лицами, производится согласно общим вопросам правовой оценки законности азартной деятельности.

В связи с этим полагаем необходимым привести основные аспекты легитимности лотереи, и далее азартных игр в целях разграничения азартной игры, лотереи, развлекательных мероприятий - аттракционов, позволяющего прокурору правильно определить вид (тип) предпринимательской деятельности.

1. Понятия «азартная игр», «лотерея» являются признаками, позволяющими правильно квалифицировать деятельность лица (п. 1 ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», п. 1 ст. 2, ст. 3 Федерального закона «О лотереях»). Наибольшее распространение получило проведение азартных игр под видом тиражной стимулирующей лотереи.

Так, признаком азартной игры обладает торгово-развлекательный аттракцион, предназначенный для реализации находящихся на поле предметов при непосредственном участии клиента, активизирующего аттракцион и управляющего устройством захвата типа ЭМ-011, так как риск в данном случае выражается в виде степени вероятности не достать предмет с торгового поля после уплаты за игру денежных средств. Соглашение о выигрыше заключается с использованием публичной оферты владельцем торгово-развлекательного аттракциона и лицом, оплатившим участие в игре. Понятие выигрыша в торгово-развлекательном аттракционе с вещевым выигрышем подпадает под определение, указанное в ч. 4 ст. 4 Федерального закона № 244-ФЗ, в соответствии с которым выигрышем может являться имущество, подлежащее передаче участнику азартной игры при наступлении результата азартной игры, предусмотренного правилами, установленными организаторами азартной игры См.: Письмо Минфина России от 25.12.2009 № 03-05-05-05/14..

Возникали вопросы разграничения азартной игры и спортивных состязаний (тир, спортивный покер и др.) См.: Письмо Минфина России от 13.07.2010 № 03-05-04-05/04; информационную систему «КонсультантПлюс» номера в ИБ 75089, 64160; Сотников Д. Игра в тире - спорт или азартная игра? // Аудит и налогообложение. 2010. № 2. С. 41, 42..

Спортивный покер приказом Министерства транспорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 20.07.2009 № 517 исключен из Всероссийского реестра видов спорта и стал азартной игрой. По предложению Генеральной прокуратуры Российской Федерации Минюстом России проведена проверка соблюдения законодательства Общероссийской общественной организацией «Федерация спортивного покера России». В результате по иску Министерства РФ Тверской районный суд г. Москвы 26.02.2010 г. постановил прекратить ее деятельность.

2. Организатором лотереи может быть созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеющее место нахождения в Российской Федерации и получившее в соответствии с настоящим Федеральным законом право на проведение лотереи юридическое лицо (п. 6, 9 ст. 2 Федерального закона «О лотереях»).

3. Юридическое лицо может проводить все виды лотереи в пределах своего статуса (ст. 3 Федерального закона «О лотереях», вид деятельности юридического лица законодателем не определяется), за исключением проводимой в режиме реального вида (ч. 7 ст. 3 Федерального закона «О лотереях»).

4. Вид избранной организатором лотереи влечет дополнительные требования и ограничения по ее проведению.

Так, проведение стимулирующих лотерей с помощью механических, электрических, электронных или иных технических устройств, используемых для определения выигрышей, призов и (или) подарков, в том числе в денежных и натуральных показателях, запрещено (ч. 8 ст. 3, ч. 5 ст. 12¹ Федерального закона «О лотереях»).

5. Предварительное согласование проведения лотереи (порядок предварительного согласования определяется от порядка формирования призового фонда).

5.1. Для проведения лотереи (нестимулирующая лотерея, право на участие в которой связано с внесением платы, за счет которой формируется призовой фонд лотереи (п. 3 ч. 8 ст. 6 Федерального закона «О лотереях») необходимо получить Разрешение на проведение лотереи.

При выдаче разрешения на проведение лотереи уполномоченным органом публично-правового образования согласно территории ее проведения каждой такой лотерее присваивается регистрационный номер, который вносится в реестр лотерей данного публично-правового образования (ст. 6 Федерального закона «О лотереях»).

5.2. Для проведения стимулирующей лотереи (лотерея, право на участие в которой не связано с внесением платы и призовой фонд которой формируется за счет средств организатора лотереи (ч. 3 ст. 3, ст. 7 Федерального закона «О лотереях») представляется Уведомление о проведении стимулирующей лотереи.

6. Проведение лотереи юридическим лицом не носит одномоментный характер, осуществляется в силу требований закона поэтапно, в обычном режиме (п. 2 ч. 6 ст. 3, ч. 6, 7 ст. 3 Федерального закона «О лотереях», Правила проведения негосударственной лотереи, Правилами проведения стимулирующей лотереи, утверждены приказом Минфина России от 09.08.2004 № 66н «Об установлении Форм и сроков предоставления отчетности о лотереях и методологии проведения лотерей» (ред. от 15.03.2005).

Организация лотереи (п. 6 ст. 2 Федерального закона «О лотереях»): проведение лотереи (п. 8 ст. 2 Федерального закона «О лотереях) - заключение договоров (контрактов) с оператором лотереи, с изготовителем лотерейных билетов, с изготовителем лотерейного оборудования, программных продуктов и (или) иных необходимых для проведения лотереи договоров (контрактов) - распространение лотерейных билетов и заключение договоров с участниками лотереи (стимулирующей лотереи в порядке, предусмотренном ст. 16 данного Закона) - создание призового фонда лотереи (ст. 17 указанного Закона) - розыгрыш призового фонда лотереи (ст. 18, 19 указанного Закона) - экспертиза выигрышных лотерейных билетов - выплата, передача или предоставление выигрышей участникам лотереи.

7. Организатор лотереи обязан ежеквартально осуществлять целевые отчисления от лотереи в объеме, рассчитанном исходя из обязательных нормативов, установленных ст. 10 Федерального закона «О лотереях» (ч. 2 ст. 11 данного Закона).

8. Ведение специального учета, отчетности по лотереи (п. 16 ст. 2 Федерального закона «О лотереях», п. 2 Постановления Правительства РФ от 05.07.2004 № 338 «О мерах по реализации Федерального закона «О лотереях» (вместе с «Правилами подготовки и представления документов для получения разрешений на проведение всероссийских государственных лотерей») (ред. от 29.12.2008) и др.

9. Оборудование, используемое для проведения лотереи (лотерейное оборудование должно отвечать требованиям, предусмотренным ст. 12¹ Федерального закона «О лотереях» (п. 14 ст. 2, ч. 16 ст. 4 Федерального закона «О лотереях» оборудование, специально изготовленное и используемое для проведения лотереи, или оборудование, оснащенное лотерейными программами).

Обращают на себя внимание разъяснения Минфина России от 07.04.2008 № 05-03-08/19, Ростехрегулирования от 20.03.2008 № ВП-101-26/1451.

Нарушение законодательства о лотереях влечет административную ответственность по ст. 14.27 КоАП РФ, за проведение лотереи без полученного в установленном порядке разрешения или без направления в установленном порядке уведомления; несвоевременное перечисление целевых отчислений от лотереи, а также их направление на иные цели, чем те, которые предусмотрены законодательством о лотереях и за отказ в выплате, передаче или предоставлении выигрыша, а также нарушение порядка и (или) сроков выплаты, передачи или предоставления выигрыша, предусмотренных условиями лотереи. Кроме того, нарушение запрета на проведение в период избирательной кампании, кампании референдума лотерей и других основанных на риске игр, связанных с выборами и референдумом, влечет административную ответственность по ст. 5.49 КоАП РФ. Привлечение к административной ответственности осуществляется судом (ст. 23.1 КоАП РФ), право возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.27 КоАП РФ, предоставлено налоговому органу (п. 84. ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

...