Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: теория, практика и тенденции развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: теория, практика и тенденции развития

Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат Диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Чихладзе Леван Теймуразович

Москва 2013

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».

Научный руководитель: Еремян Виталий Владимирович доктор юридических наук, профессор профессор кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Официальные оппоненты: Акмалова Альфия Азгаровна доктор юридических наук, профессор

Глотов Сергей Александрович доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Международного юридического института

Керимов Александр Джангирович доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Международного морского и речного права юридического института Московской государственной академии водного транспорта

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»

Защита состоится 9 октября в 18 00 на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо_Маклая, д. 6, каб. № 347 Зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо_Маклая, д. 6.

Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет «___» июля 2013 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@mon.gov.ru

Автореферат разослан «____» сентября 2013 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212.203.29

кандидат юридических наук, доцент А. Р. Батяева

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время уделяется повышенное внимание изучению местного самоуправления и местного управления в различных отраслях юридической науки. Интерес к институтам публичной власти вызван их основополагающей ролью в решении вопросов жизнеобеспечения населения и построения гражданского общества.

В условиях демократизационных процессов, начавшихся в 1990-х гг. во всех государствах-членах Содружества Независимых Государств (СНГ) В соответствии с Соглашением «О создании Содружества Независимых Государств» от 8 декабря 1991 г., ратифицированном Постановлением Верховного Совета РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 официальными наименованиями являются «государства-члены СНГ», «государства-участники Содружества» и «государства Содружества». Далее по тексту в качестве синонимов будут употребляться также такие термины, как «страны Содружества», «страны-участники СНГ». в целом, а также в Российской Федерации, в частности, назрела необходимость проведения реформ местного самоуправления как способа оптимизации государственного управления.

За последние десятилетия в области государственного устройства в странах СНГ произошли серьезные преобразования, особенно в системе организации и функционирования органов публичной власти.

На рубеже ХХ-XXI вв. в государствах Содружества были произведены реформы местного самоуправления и местного управления, в результате которых в большинстве стран СНГ сложилась новая структура, заложились тенденции дальнейшего развития важнейших институтов публичной власти.

Указанные обстоятельства предопределяют очевидную актуальность и необходимость всестороннего, и глубокого изучения всех аспектов и специфики реформирования местного самоуправления и местного управления в государствах-членах СНГ за последние десятилетия.

В представленной работе комплексно и всесторонне рассматривается динамика развития институтов местного самоуправления и местного управления в государствах постсоветского пространства. Данное диссертационное исследование позволяет глубже осмыслить специфику становления и дальнейшего развития институтов публичной власти как в Российской Федерации, так и в рамках СНГ, помогает также определить проблемы, стоящие перед их совершенствованием и перспективы развития.

За сравнительно небольшой срок их существования в научной среде регулярно появляются публикации, посвященные многочисленным проблемным аспектам организации и функционирования публичной власти в государствах Содружества.

Известно, что законодательство стран СНГ, регламентирующее функционирование институтов публичной власти, имеет много общих черт. Это обусловлено, прежде всего, общим историческим наследием, общностью избранной модели конституционного строя, однотипным объектом конституционного регулирования, динамикой государственно-политических реформ, влиянием международного конституционного процесса, международного права и общего права СНГ на конституционные преобразования.

Между тем, в силу целого ряда исторических, политических, экономических и иных причин, регулирование сферы публичной власти, в вышеназванных странах носит дифференцированный, а подчас и диаметрально противоположный характер. Относительное же преимущество и выделение Российской Федерации на фоне других стран Содружества вовсе не обеспечивает наиболее приемлемого для всех государств варианта решения подобных проблем. Необходимо проведение всестороннего сравнительно-правового исследования в области общественных отношений, с учетом последнего опыта и преобразований последних лет.

Динамично развивающиеся современные общественно-политические процессы в субъектах СНГ свидетельствуют о появлении новых тенденций развития политических систем важнейших элементов и государственных механизмов этих стран. В связи с этим, крайне важное значение приобретает объективное определение места и роли местного самоуправления и местного управления непосредственно в механизме осуществления публичной власти каждой отдельно взятой страны.

На отдельных исторических этапах современного периода, некоторые институты публичной власти стран-членов СНГ, дискредитировали себя в той или иной степени, продемонстрировав полную неэффективность и нежизнеспособность, что на по мнению автора, лишь сильнее актуализирует необходимость проведения заявленного сравнительно-правового исследования.

Критически углубленный анализ опыта этих государств имеет особую важность для Российской Федерации в сфере поиска наилучших механизмов регулирования, в частности сферы публичной власти. К тому же, сравнительно-правовое исследование и переосмысление теории и практики муниципализма и регионализма стран-членов СНГ, позволит по-новому взглянуть на процессы самоуправления и децентрализации, происходящие в России и в странах Содружества.

Степень научной разработанности темы. В настоящее время проблематика местного самоуправления и местного управления начинает исследоваться довольно активно. Однако, в российской правовой науке эти вопросы впервые начали подниматься еще раньше, т.е. во второй половине XIX в. На сегодняшний день большой вклад в процесс становления теоретических основ государственного управления и местного самоуправления, внесли такие известные российские ученые, как И.Е. Андреевский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Нелидов и др.

За советский период вышло множество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которых исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы научные исследования носят фундаментальный характер, оказывая влияние на современные взгляды в организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, В.А. Воробьева, Л.А. Григоряна, А.И. Елистратов, Т.Д. Заржевская, А.Ф. Евтихиев, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.Е. Лунева, В.А. Пертцика, И.Н. Пахомова, А.Е. Пашерстника, Ю.А. Петрова, К.Ф. Шеремета, Ц.А. Ямпольской и др. Также следует отметить коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.

В диссертационном исследовании большое значение уделяется научным работам известных отечественных ученых-государствоведов современности, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Азовкин, И.А. Алебастрова, А.А. Акмалова., Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, И.В. Бабичев, Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Е.Т. Ешинимаева, В.Б. Евдакимов, Е.М. Забалотских, Д.Л. Златопольский, А.Б. Зеленцов, И.П. Ильинский, Ю.М. Козлов, Е.М. Ковешников, С.И. Колюшин, А.М. Кононов, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, Д.А. Липинский, Г.И. Муромцев, М.В. Немытина, И.И. Овчиников, Т.Н. Михеева, Н.В. Постовой, Н.Л. Пешин, Н.Г. Старовойтов, Е.А. Сунцова, Б.А. Стародубский, Б.А. Страшун, Я.Ю. Старцев, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, С.Г. Соловьев, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, С.Е. Чанов, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, Н.Н. Черногор, А.А. Уваров, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, М.А. Штатина, О.А. Ястребов, и других авторов.

Известны также исследования зарубежных авторов:

- стран СНГ (Азербайджана, Армении, Украины, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Крыргизии, Таджикистана, Туркмении) - труды Е.Б. Айтказинова, Л.А. Акопяна, Г.К. Балояна, М.А. Баймуратова, Т.М. Буряка, П. Болашвили, Е. Кобаса М. О. Мелкадзе, К.Т. Мухторова, А.П. Петрова, Н.В. Синельника, Н.В. Чихладзе, М.О. Хаитова;

- других стран (США, Великобритании, Германии) труды таких известных ученых как: Е. Мейер, Г.Еллинек, И. Редлих, Р. Граверт, Дж. Гиффит, Т. Бирн.

Однако, несмотря на наличие различных публикаций по проблемам развития местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве, в настоящее время отсутствуют комплексные фундаментальные исследования, посвященные непосредственно сравнительно-правовому анализу институтов местного самоуправления и местного управления в странах-участниках СНГ.

Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное системное изучение научно-теоретической и правовой базы местного самоуправления и местного управления в государствах-членах Содружества Независимых Государств, а также критический анализ практики их организации и функционирования, с последующим сравнительно-правовым исследованием и выработкой теоретических и научно-практических рекомендаций по совершенствованию соответствующих институтов в странах СНГ и Российской Федерации.

На основе научного, нормативного и практического материала, с учетом многоаспектности и комплексности проблемы, для достижения указанной цели в диссертационном исследовании предполагается решить следующие основные задачи:

- изучить теоретический понятийный аппарат, произвести критический анализ различных точек зрения, встречающихся в науке конституционного и муниципального права по вопросам определения изучаемых понятий с последующим их разграничением;

- раскрыть отличительные особенности современного местного самоуправления и местного управления сложившегося на постсоветском пространстве; дать всестороннюю характеристику смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления и децентрализации местного самоуправления в государствах-участниках СНГ;

- исследовать соотношение и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления государств-участников СНГ с целью выявления аспектов реальной практики институтов публичной власти, децентрализации и централизации в странах Содружества, а также выработать пути и направления совершенствования указанных взаимодействий; местный самоуправление постсоветский государство

- осуществить всесторонний сравнительно-правовой анализ организационных основ местного самоуправления и местного управления государств-участников СНГ на современном этапе;

- исследовать процесс конституционно-правового и муниципального регулирования деятельности органов местного самоуправления и местного управления на примере ряда государств Содружества;

- раскрыть формы прямой демократии как элементов системы местного самоуправления, выявить основные методологические проблемы понятия местного (децентрализованного) управления и местного самоуправления, акцентировав внимание на их социально-правовых аспектах;

- исследовать трансформирующийся механизм традиционных форм местного самоуправления и местного управления и его роль в демократизации стран Содружества XXI века; определить роль и место ассоциаций и союзов местного самоуправления в СНГ;

- произвести сравнительно-правовое исследование законодательства государств-членов СНГ в соответствующих сферах и проанализировать основные этапы генезиса институтов публичной власти в бывших Союзных республиках, а также существующих в Российской и зарубежной конституционно-правовой науке взглядов на соответствующую проблематику;

- проанализировать полномочия органов местного самоуправления государств-участников СНГ и государственные гарантии местного самоуправления, критически рассмотреть соотношение степени централизации и децентрализации как фактора, непосредственно влияющего на реальную независимость и самоуправляемость муниципальных образований;

- изучить в сравнительно-правовом контексте виды и меры ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления государств-участников СНГ.

Объектом диссертационного исследования являются, регулируемые конституционным и муниципальным законодательством специфические правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов местного управления и местного самоуправления. В работе проводится анализ правовых отношений, складывающихся в ряде стран-членов СНГ в процессе реализации конституционных полномочий органов самоуправления и местного управления.

Предметом диссертационного исследования является изучение специфики местного самоуправления и местного управления в странах-членах СНГ. Наиболее полное представление о предмете, особенно таком сложном и многогранном как местное самоуправление и местное управление, может дать только комплексное междисциплинарное исследование.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Феномен местного самоуправления исследуется в диалектическом развитии, диалектической связи с другими социальными явлениями. В работе используются социологические, системно-функциональные, системно-структурные, а также специально-правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, метод моделирования.

Социологический метод показывает суть местного самоуправления и местного управления в обществе (социуме) в аспектах статики и динамики.

Сравнительно-правовой метод позволяет показать как общие, так и частные особенности в правового регулирования в формировании статуса органов местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ. Выделяет положительные и отрицательные аспекты российских условий для правового регулирования и правоприменительной практики в исследуемой сфере. Сравнительно-правовой метод применим при исследовании местного самоуправления и местного управления, дает возможность глубоко и разностороннее проанализировать, прежде всего, национальные системы местного самоуправления и местного управления, выявляя и изучая их позитивные и негативные особенности.

В основе процесса сравнения лежат такие принципы как: сравнимости; строгого соответствия друг другу различных уровней, форм и видов элементов сравнительных систем; синхронное сравнение и асинхронное сравнение.

Метод системно-структурного, системно-функционального анализа дает возможность детального рассмотрения правовой модель местного самоуправления и местного управления в государствах постсоветского пространства, соотношения отдельных ее элементов, выявляя существующие системно-структурные связи, вскрывая сильные и слабые стороны исследуемых институтов и составляющих его элементов. Такие методы формальной логики, как описание, классификация, формулирование выводов из имеющихся посылок - позволяют охарактеризовать политико-правововые явления местного самоуправления и местного управления в их единстве и многообразии, исследуя правовые нормы, регулирующие формирование и компетенции органов местного самоуправления и местного управления.

Применение в работе метода моделирования обусловлено тем, что бы наглядно проиллюстрировать специфику конструкции, позволяющей обобщить и определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Зная свойства и признаки одной модели, можно с достаточной степенью точности судить о других.

Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области основ современной государственности, вопросов демократии, правового государства, конституционного и муниципального права, идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного и муниципального управления, теории права, отраслевых юридических наук, проблем административной реформы, реформы местного самоуправления и местного управления, а также значительное количество нормативно-правовых актов на иностранном языке.

В научный оборот введены новые правовые источники, категории и оригинальные монографические исследования ученых государств-участников СНГ.

В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных отечественных и зарубежных ученых-юристов, специалистов в области конституционного, муниципального, административного права, частично используя труды социологов и политологов.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что представленная работа по существу есть первое комплексное системное сравнительно-правовое исследование правового регулирования и развития местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве. Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления стран-участников СНГ.

Научная новизна диссертационного исследования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях, разработанных и использованных в исследовании методологических подходов, а также выводов и предложений, которые выносятся на защиту:

1. Сравнительно-правовой анализ муниципального законодательства в государствах-участниках СНГ конца ХХ - начала ХХI века, позволяет сделать вывод о том, что в муниципальной системе постсоветского пространства тем или иным образом конвергируются централизованный, децентрализованный и деконцентрированный варианты управления. Более того, на современном этапе развития муниципально-правовых отношений в странах Содружества происходит постоянное противоборство тенденций централизации и децентрализации.

2. Обобщая результаты сравнительно-правового анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ, можно констатировать, что в связи с закреплением в Конституциях и в действующем законодательстве бывших стран СССР демократических идей, концептуальных положений развития самоуправленческих начал, основанных на принципах самостоятельности, независимости и ответственности за результаты принятых решений, в этих субъектах начинает складываться особая система муниципально-управленческих отношений, которая в рамках своих публичных полномочий вычленяется из системы централизованного государственного управления.

3. Практически во всех исследованных случаях воздействия государства на местное самоуправления в странах Содружества, возникают объективные условия для конфликта интересов, так как государство априори обладает несоизмеримо большей «силой» в сравнении с любыми муниципальными образованиями. Как следствие, вполне допустимо говорить о проявлениях активно реализуемой в последние годы смешанной (гибридной) модели взаимодействия государственных и местных органов публичной власти, способствующей упрочнению взаимосвязи между ними.

4. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти являются формой выражения воли граждан как формы публичной власти, единственным источником которой является народ соответствующего государства, не характеризует местное самоуправление как власть «низового звена» в соотношении с государственной властью. При сущностном единстве государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти местное самоуправление следует рассматривать как единую в территориальных пределах государства систему публичной власти, а не разобщенную по отдельным муниципальным образованиям.

5. Диссертант обосновывает научную позицию тем, что в современных условиях управления на указанном геополитическом пространстве, после распада СССР, в обществе наметились тенденции своеобразного сочетания государственного администрирования и местного самоуправления.

В целом, неизбежность (объективность) взаимодействия государства и местного самоуправления актуализируется легитимностью последнего, регламентируется государством посредством нормативно-правового регулирования устанавливающего пределы самостоятельности местного самоуправления. Следовательно, если на базе конституции или иных специальных законов провозглашается принцип организационной обособленности органов местного самоуправления, то зависимость в рамках полномочии не вызывает сомнений.

6. Ориентиром для определения полномочий местного самоуправления служат два основных принципа - позитивный (intra vires) и негативный (ultra vires). Анализируя муниципальное законодательство государств-участников СНГ диссертант пришел к выводу, что во всех государствах бывшего СССР установлен принцип позитивного регулирования (intra vires).

7. Процесс реализации реформ местного самоуправления, начавшийся с принятия соответствующих Конституций, в дальнейшем, при их практическом воплощении в жизнь, привел к тому, что к началу ХХI столетия органы местного самоуправления в большинстве этих государств, в одних случаях, стали рассматриваться как подсистема единого государственно-административного механизма (Беларусь, Казахстан). В других, как относительно самостоятельные автономные образования, самостоятельность которых отражает лишь определенную степень децентрализации управления (Армения, Кыргызия, Россия, Узбекистан, Украина).

8. Среди государств-участников СНГ наиболее четко выраженная административная (советская, вернее «квазисоветская») модель сформировалась в Республиках Казахстан и Беларусь.

Выбор термина «квазисоветская» определяется тем, что хотя указанные государства юридически и не являются «советскими», однако, в основе их государственного устройства еще сохраняются элементы советской системы управления. Речь идет о жесткой централизации публичной власти и функционировании органов местного самоуправления в системе государственной власти.

9. При сохранении элементов конституционной модели местного самоуправления в странах-участниках Содружества Независимых Государств происходит процесс постепенного огосударствления (этатизации) институтов самоорганизации населения. Иными словами, в рамках сохранения дуалистической модели определилась тенденция крена указанной теории в сторону именно «государственной» теории местного самоуправления. В любом случае, можно с большей степенью уверенностью утверждать, что в современной России и в других государствах-участниках СНГ происходит попытка усиления роли государственной власти на уровне местного самоуправления.

10. Для всех государств-членов СНГ в вопросе нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правовых механизмов взаимодействия, но и воздействие государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных (взаимодействующих) и императивных (воздействующих) механизмов. Тем самым, важно найти гармоничный баланс между централизацией и децентрализацией.

11. В последние двадцать лет ХХ столетия в большинстве государств СНГ утвердился «административный контроль», в рамках которого решения местных (муниципальных, коммунальных) органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке. Однако, административная опека сохранеются в государствах с так называемой квазисоветской системой местного самоуправления и местного управления.

12. Муниципальное законодательство государств постсоветского пространства, не исключает возможности органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Система государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и местного управления осуществляется органами исполнительной власти, прокуратуры, судами. Административный контроль прямо предусмотрен нормами муниципального законодательства государств-участников СНГ, закреплен в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.

13. В контексте сравнительно-правового анализа, необходимо подчеркнуть, что территориальная основа местного управления в целом ряде демократических стран СНГ развивается не только «вверх» с целью создания более крупных территориальных единиц, но и «вниз» - в сторону формирования более мелких. В первую очередь, это связано с решением проблем отдельных поселений: реформы по укреплению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве исследуемых стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. Во-вторых, по-видимому, из-за усиления в последние десятилетия тенденции к демократизации и децентрализации возникла необходимость реального развития самоуправления на уровне отдельных поселков, общин, городских кварталов.

14. Проведенное сравнительно-правовое исследование позволяет сделать аргументированный вывод о том, что в государствах-участниках СНГ сформулированы четыре организационных уровня осуществления местного самоуправления: общинное, сельское, поселковое и городское. Во многих странах СНГ сложилась оригинальная система публичного управления, где местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах, не входящих в районное представительство.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук подготовлена на кафедре Конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов, где было проведено ее рецензирование и обсуждение.

Результаты исследования автором доложены на научно-практических конференциях (в 2010-2012 гг.), в том числе:

- VI межвузовской научной конференции «Гуманистические основы местного самоуправления в РФ» (Московский институт экономики, менеджмента и права г. Москва, апрель 2010 г.);

- Ежегодной научно-практической конференции «Международно-правовые акты как источники муниципального права Российской Федерации» (Российский университет дружбы народов г. Москва, май 2010);

- 1-ой Всероссийской научно-практической конференции «Основные направления государственной политики в области местного самоуправления» (г. Пенза, март 2010);

- Международной научно-практической конференции «Некоторые теоретико-практические аспекты регионализации современных государств» (г. Кутаиси. Грузия, май 2010);

- Международная научная конференция «Местное самоуправление в новых реалиях модернизации общественных отношений» (Московский институт экономики, менеджмента и права г. Москва, март 2011 г.);

- Всероссийской научно-практической конференции «Децентрализация и деконцентрация власти в их взаимосвязи с местным самоуправлением» (Российский университет дружбы народов г. Москва, май 2012 г.);

- Международной научной конференции «Современные тенденции развития местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ» (Московский университет им. С.Ю. Витте г. Москва, апрель 2012 г.);

- Международной научно-практической конференции «Местные бюджеты в Российской Федерации: состояние и перспективы развития» (г. Кутаиси. Грузия, октябрь 2012).

Кроме того, основные положения исследования изложены автором в монографиях и статьях, подготовленных и опубликованных автором, прежде всего, в изданиях рекомендованных ВАК Минобрнауки Российской Федерации.

Результаты исследования внедрены в авторский учебный курс «Проблемы муниципального права государств-участников СНГ», читаемый для магистров кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит существенный вклад в теорию конституционного и муниципального права, обосновывает новые теоретико-методологические подходы к содержанию и сущности местного самоуправления и местного управления как политико-правового института и формы реализации суверенитета народа.

Практическая значимость исследования заключается в важности результатов и выводов, которые могут быть использованы в дальнейших научных разработках по проблемам функционирования органов местного самоуправления и местного управления.

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих 21 параграф, заключения, библиографии. Основные выводы представлены по параграфам и в заключении. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК Минобнауки России.

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется объект и предмет исследования, формулируются цели и задачи, указываются методы исследования, излагается степень научной разработанности, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется научная новизна, теоретико-практическая значимость работы, отмечается апробация результатов диссертационного исследования.

Первая глава «Теоретические и правовые аспекты местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» посвящается анализу теоретической и правовой базы, на которой основывается местное самоуправление и местное управление государств-участников СНГ.

В первом параграфе первой главы - «Развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и местном управлении» - критически исследуется процесс становления концепции местного самоуправления и местного управления. Утверждается, что многовековая практика реализации идей местного самоуправления в различных моделях рождает необходимость научно-мировоззренческого осмысления полученных результатов. Несомненно, каждая из доктрин по-своему определяет рациональные формы взаимозависимости и взаимодействия государства и общества с институтами местного самоуправления.

Анализируются такие основные теории местного самоуправления и местного управления как то: «свободная община»; «общественно-хозяйственная»; «государственная»; «теория дуализма». Последняя представляет собой синтез из «общественной» и «государственной» теории.

Диссертантом утверждается, что доминирующим фактором в концепции дуализма выступают элементы государственной теории местного самоуправления. Между тем, существует вероятность крена концепции дуализма в сторону огосударствления местного самоуправления, что актуально не только для современной России, но и для государств-участников СНГ.

Дуализм, по мнению диссертанта, проявляется, прежде всего, в деятельности органов местного самоуправления, базируется на сочетании собственных и государственных интересов. Это значит, что муниципальные образования в лице органов власти заинтересованы в собственном развитии. Развитие любого муниципального образования как составной части государства приводит к формированию мощной и самодостаточной единой публичной власти.

Неопровержимым фактом, установленным посредством анализа муниципального законодательства некоторых государств-участников СНГ, является значительное вмешательство государства в местные дела.

С точки зрения автора, такой вывод обосновывается анализом правового статуса исполнительных органов местного самоуправления и территориальной организацией этих органов.

Второй параграф первой главы - «Концепция смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления» - непосредственно посвящен исследованию концепции смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления.

Формирование и развитие институтов местного самоуправления, независимо от страны, региона или исторической эпохи, традиционно испытывает на себе воздействие государства. Следовательно, построение эффективно действующей модели отношений государственной власти и местного самоуправления по-прежнему остается актуальной проблемой, как на бывшем территориальном пространстве СССР, так и во всем мире в целом. Эти республики, большинство из которых на сегодняшний день составляют Содружество Независимых Государств, отнюдь, не первые и не последние государства, ведущие активный поиск форм и методов наиболее разумного соединения интересов государства и местного сообщества.

Такого рода активизация определяется тем обстоятельством, что местное самоуправление является одной из фундаментальных основ развития современного постсоциалистического государства, «без которого невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность…». Поэтому неудивительно, что, с одной стороны, эффективная деятельность исследуемого общественного феномена в значительной мере определяется политикой государства, с другой - взаимодействием с органами государственной власти, как одной из важнейших составных частей муниципальной политики.

Следовательно, в современных условиях управления обществом на указанном геополитическом пространстве после распада СССР наметились тенденции своеобразного сочетания государственного администрирования и местного самоуправления. В целом, неизбежность (объективность) взаимодействия государства и местного самоуправления актуализируется легитимностью последнего, регламентируется посредством нормативно-правового регулирования устанавливаемого пределами самостоятельности местного самоуправления.

В основе авторской позиции понимания концепции дуализма, сформировавшейся в СНГ, лежат два подхода:

Первый подход. Местное самоуправление осуществляется в рамках собственных полномочий муниципальных органов власти, а местное управление - в пределах делегированных государством полномочий. Сравнительно-правовой подход в изучении специфики современного местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ показывает, что сочетание местного самоуправления и местного государственного управления через распределение полномочий в муниципальных системах этих стран соответствует тенденциям развития муниципализма в современном мире.

Диссертант утверждает, что особенность современных муниципальных систем, складывающихся в тех или иных государствах, заключается во влиянии государства на муниципальные органы власти преимущественно не через своих представителей на местах, а через переданные муниципалитетам полномочия.

Так, например, в рамках англосаксонской модели местного самоуправления и местного управления отсутствует полномочный представитель центральной власти на местах. Государственная власть осуществляет наблюдение над тем, как органы местного самоуправления исполняют установленные законом полномочия. При неисполнении полномочий государство использует финансовые рычаги влияния.

Правительственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в Англии осуществляется по отраслевому принципу. Соответствующее министерство осуществляет надзор над деятельностью органов самоуправления в пределах своей компетенции. Министерство выводит контроль за пределы своей компетенции только в чрезвычайных ситуациях при решении конкретных вопросов. В рамках действия англосаксонской модели местного самоуправления муниципальные органы могут действовать только в пределах функций, разрешенных им законом. Муниципалитет рассматривается, как автономное образование, посредством которого парламент осуществляет власть, данную ему государством. Как и в Великобритании, в Соединенных Штатах считают, что местное самоуправление является правом, делегированным конкретным государственным органом.

Собственные полномочия реализуются местными органами власти по своему усмотрению в зависимости от финансовых возможностей. К ним чаще всего относятся различные виды обслуживания населения и организация его досуга. Например, коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек.

Таким образом, очевидным становится двойственный характер полномочий и функций муниципалитетов. В этом случае дуализм не зависит от наличия или отсутствия на местном уровне представителей государственной власти. В подтверждение данного подхода, следует иметь в виду, что на постсоветском пространстве в большинстве государств признается принцип структурной самостоятельности органов местного самоуправления от государственных органов власти (Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова, Россия). В результате получается, что между указанными уровнями публичной власти нет прямого подчинения, но, в любом случае, как было показано выше, органы местного самоуправления легитимны действовать - только в рамках нормативно установленных полномочий (inter vires - «можно лишь то, что установлено законом»). Поэтому восприятие местного самоуправления в контексте процесса децентрализации государственного публичного управления представляется объективной реальностью.

Второй подход. На постсоветском пространстве сохраняются государства, где местное управление осуществляется через представителей государственной власти на местах. Как следствие, органы местного самоуправления по существу включаются в систему органов государственной власти. Здесь отсутствует принцип организационной обособленности органов местного самоуправления. Данный подход характерен для государств Средней Азии - Казахстана, Кыргызии, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана. Кроме того, государственное управление местами осуществляется также и в Республике Беларусь.

По мнению диссертанта, второй подход не является популярным на постсоветском пространстве. Перманентно, в указанных государствах начинаются реформы направленные на демократизацию системы публичного управления и на увеличение сегмента влияния населения на органы публичной власти - государственной и муниципальной. В данном случае примечательны муниципальные реформы, проходящие в Армении, Беларусь, Грузии, Кыргызий, Россий, Таджикистане. Несмотря на это, приходится констатировать, что местное самоуправление является относительно децентрализованной формой государственного управления на местах. Вместе с тем, можно сделать вывод, что муниципальная доктрина стран-членов СНГ отдает приоритет общественной теории местного самоуправления.

Диссертант считает, что концепция дуализма должна строиться на принципе баланса интересов между органами государственной власти и населением территориального коллектива - основного субъекта муниципально-правовых отношений. В частности, украинские ученые весьма справедливо утверждают, что баланс интересов территориального коллектива и государства должен быть обеспечен, как при организации системы производства и воспроизводства, социальных благ, так и в процессе их потребления. Такой подход обеспечивает для членов местного сообщества, соблюдение интересов направленных на обеспечение социальной, экономической и экологической стабильности, высокого уровня комфортности жизни его членов, усиление гарантированности их социальной защищенности (М.А. Баймуратов, Т.М. Буряк).

Думается, что концепцию дуализма не стоит воспринимать, как нечто оправдывающее и обосновывающее централизацию управления на всех территориальных уровнях государства. Поскольку само государство в лице своих органов власти нельзя воспринимать как абсолютное зло. Ведь, согласно концепции народного суверенитета органы государственной власти и местного самоуправления представляют интересы народа. Именно это и должно являться основной идеей рассматриваемой концепции.

В третьем параграфе первой главы - «Централизация, децентрализация и деконцентрация в их взаимосвязи с местным самоуправлением и местным управлением» - исследуется централизация, децентрализация и деконцентрация во взаимосвязи с местным самоуправлением и местным управлением. Рассматриваются различные научные позиции по данной проблематике (Ж. Ведель, Г. Бребан, Р. Драго, В.А. Васильев, Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Н.М Коркунов, П. Ардашев, М..А. Штатина).

Сравнительно-правовой анализ муниципального законодательства государств-участников СНГ конца ХХ - первого десятилетия начала ХХI века, в том числе Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что в муниципальной системе этих государств тем или иным образом конвергируются централизованный, децентрализованный и деконцентрированный варианты управления. Более того, на современном этапе развития муниципально-правовых отношений на постсоветском пространстве происходит противоборство тенденций централизации и децентрализации. Наличие в масштабах государств Содружества местного самоуправления и местного управления лишнее тому подтверждение.

На постсоветском пространстве широкое распространение получила такая разновидность децентрализации, как административная децентрализация. Диссертант солидарен с научной позицией тех авторов, которые считают, что в основе данной концепции ведущая роль принадлежит исполнительной власти в вопросе установления оптимального распределения властных управленческих функции и полномочий (С.Н. Махина).

На примере таких государств, как Беларусь, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркменистан, можно показать доминирующую роль исполнительных органов государственной власти в управлении местами. В этих государствах исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти фактически включаются в систему государственных органов исполнительной власти.

В четвертом параграфе первой главы - «Правовое регулирование местного самоуправления и местного управления» - изучается правовое регулирование местного самоуправления с точки зрения сравнительного правоведения в странах Содружества.

Автор констатирует, что в муниципальном законодательстве так или иначе используются формулировки Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., что связано с попытками приведения законодательных актов в соответствии с указанным основополагающим международно-правовым документом и стремлением сформировать собственную муниципальную систему, основанную на принципах децентрализации. В свою очередь, правовая интеграция связана с тем, что в Конституциях государств бывшего СССР закреплены нормы, создающие правовую базу для признания общепринятых принципов и норм международного права, а также международных договоров национальной правовой, в том числе, муниципальной системы.

В Конституциях государств СНГ правовое положение органов местного самоуправления и местного управления регулируется отельными главами или статьями (Армения, Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Кыргызия, Узбекистан, Украина, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан).

Приняты специальные законодательные акты, устанавливающие правовой статус органов местного самоуправления. Кроме того, деятельность органов местного самоуправления и местного управления регулируется актами органов законодательной и представительной власти.

В параграфе показано, что особую роль в правовом регулировании муниципально-правовых отношений играют муниципально-правовые акты. Это, как правило, уставы, решения, принятые на референдумах и собраниях граждан, акты представительных и исполнительно-распорядительных органов власти.

По сравнению с другими источниками права они характеризуются практической и индивидуализированной нагрузкой и большим разнообразием. Автор считает, что основное значение актов этого типа обусловлено двумя факторами. Первый: эти акты, требования законодательства, стоящего на более высоком уровне иерархии, сводятся непосредственно к территориальному коллективу и гражданам. Второй фактор: эти акты обеспечивают соотношение общих норм со специфическими условиями различных единиц самоуправления, использование самых подходящих для местных условий положений из арсенала альтернативных норм. Акты органов местного самоуправления являются результатом локального администрирования, и именно им принадлежит приоритет в процессе индивидуализации единиц самоуправления.

Процесс реализации реформ местного самоуправления в странах СНГ, начавшийся с принятия соответствующих Конституций, при практическом воплощении в жизнь привел к тому, что к концу ХХ столетия органы местного самоуправления в большинстве этих государств, в одних случаях, рассматриваются как подсистема единого государственно-административного механизма (Беларусь, Казахстан). В других, как относительно самостоятельные автономные образования, самостоятельность которых отражает определенную степень децентрализации управления (Армения, Кыргызия, Россия, Узбекистан, Украина). Однако в начале ХХI века в бывших странах СССР наметилась тенденция к формированию муниципального законодательства, основанного на принципах заложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Думается, что это вызвано возрастающим желанием интеграции этих стран в европейское сообщество и возможным падением эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Вторая глава «Организационно-правовые формы муниципальной демократии в государствах-участниках Содружества Независимых Государств», непосредственно посвящена анализу специфики осуществления местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ.

Первый параграф второй главы - «Публичная власть на местном уровне как соотношение механизмов государственного управления и местного самоуправления» - посвящен анализу места и роли территориального коллектива (населения муниципального образования) в системе управления.

Представители государственной власти обходят стороной рассмотрение института местного самоуправления как независимой формации общественной власти. Государству часто указывают на то, что в современном обществе местное самоуправление является продолжением государственного механизма, что совершенно не соответствует прогрессивным ориентирам Европейской хартии. С другой стороны, нельзя утверждать, что местное самоуправление полностью отделено от государства и по степени своей независимости представляет собой « государство в государстве». Принцип местного самоуправления заключается в том, что местное самоуправление, как сложное и комплексное явление, не может принадлежать ни государственному механизму, ни институтам гражданского общества, т.к. это местная народная власть, а не простая форма самоорганизации населения.