Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: теория, практика и тенденции развития
Отличительные особенности современного местного самоуправления и местного управления, сложившегося на постсоветском пространстве. Сравнительно-правовой анализ организационных основ местного самоуправления и местного управления государств-участников СНГ.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 20.03.2018 |
| Размер файла | 150,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Основу такой оценки составляет тот факт, что местное самоуправление, как форма осуществления местной народной власти, характеризуется целой системой разнообразных и сложных особенностей: характер и источник публичной власти; цели и принципиальные ориентиры публичной власти; формы и методы осуществления публичной власти; система органов публичной власти.
Автор отмечает, что при осуществлении местного самоуправления источником публичной власти является территориальный коллектив, точнее, местное население, которое одновременно является субъектом местного самоуправления. В Конституциях зарубежных государств, а также государств участников СНГ, граждане, как правило, упоминаются в качестве источника местного самоуправления, в частности, в виде «территориального коллектива», то есть группы граждан, сформированной по территориальному признаку (Армения, Казахстан, Кыргызия, Россия, Узбекистан, Украина, Таджикистан). В некоторых государствах СНГ термин «население» не используется в прямом смысле, как субъект соответствующих правоотношений (Беларусь).
На Украине в нормотворческой деятельности и в науке используется термин «территориальная громада» являющийся синонимом термина «территориальный коллектив».
Диссертант утверждает, что в большинстве случаев, когда источником власти объявляется народ, Конституции связывают это непосредственно с властью, а не с государственной властью. Такой подход означает безусловное признание местного самоуправления наряду с государственной властью в рамках народной или публичной власти. В таком случае под источником государственной власти подразумевается весь народ (граждане), единство всех территориальных коллективов. Под источником местной власти - каждый, отдельно взятый территориальный коллектив (местное население). С точки зрения целей и принципиальных ориентиров публичной власти, местная власть направлена на удовлетворение местных интересов, преимущественно, решений вопросов местного значения. Целью местного самоуправления является оптимальная организация местного хозяйства и руководства им при максимальном согласовании с местными условиями, совершенствование и расширение спектра местного обслуживания, проявление и реализация местной инициативы. Отсюда следует, что осуществление местной власти основывается на сочетании общих, а не частных, индивидуальных интересов в границах территориального коллектива. Осуществление публичной власти в форме местного самоуправления объективно способствует процессу построения общегосударственной демократии.
Тем не менее, интересы государства в целом и отдельных его территорий могут (и объективно должны) не совпадать. В частности, это связанно с тем, что, несмотря ни на что, все-таки следует различать государственный и публичный интерес.
В параграфе утверждается, что в контексте критического исследования специфики публичной власти важно отметить тот факт, что государственная власть и институты самоуправления являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть «публичной властью народа». Поэтому их взаимосвязь, тем более взаимодействие - очевидно и во многом оправдано. Кроме того, местное самоуправление - это децентрализованная форма государственного управления местными делами, которая обладает автономией в пределах властных полномочий, законодательно установленных или санкционированных государством.
Во втором параграфе второй главы - «Формы осуществления местного самоуправления» - содержатся утверждения о том, что форма осуществления местного самоуправления является правовым механизмом, включающим в себя комплекс специфических способов и средств, основанных на нормативно определенной юридической процедуре. Именно это свойство является основной характерной чертой формы осуществления местного самоуправления. Следует отметить, что способы и средства форм осуществления местного самоуправления, являются рычагами руководства процессом самоуправления, правила пользования, которыми определены в виде базисной юридической процедуры.
По мнению диссертанта, форма осуществления местного самоуправления обеспечивает выявление местных общих интересов, выделение их основных приоритетов и удовлетворение этих интересов. Анализируя формы осуществления местного самоуправления, диссертант предлагает классифицировать ее на пять основных групп: основополагающая, основная или постоянно действующая, вспомогательная, экстраординарная и универсальная формы.
Основополагающая форма осуществления местного самоуправления - это одноразовая организационная процедура, проведенная гражданами местного сообщества на непосредственно демократических началах. В рамках этой процедуры происходит формирование органов самоуправления. Следовательно, посредством приведения в действие основополагающей формы, на непосредственно демократических началах на местном уровне формируется определенная разновидность представительской демократии. К этому виду формы осуществления местного самоуправления относятся местные выборы.
Основная или постоянно действующая форма осуществления местного самоуправления - это деятельность, организованная органами территориального общественного или местного самоуправления на представительских демократических началах. Эта деятельность обеспечивает систематическое выполнение задач самоуправления. Основной или постоянно действующей формой осуществления местного самоуправления является деятельность органов местного самоуправления и территориальное общественное самоуправление.
Вспомогательная форма осуществления местного самоуправления - это деятельность с целью оказания публично-информационной и публично-рекомендационной помощи органам самоуправления на началах непосредственной демократии. Этот вид деятельности благоприятствует проявлению местной инициативы и помогает защищать интересы местного населения. К вспомогательной форме осуществления местного самоуправления принадлежат следующие аспекты: местный плебисцит, правотворческая инициатива группы граждан, обращение граждан к органам самоуправления.
Экстраординарная форма осуществления местного самоуправления - это процесс, организованный на демократических началах в определенных законом особых случаях и по установленным правилам. Этот процесс обеспечивает обязательность принятия решений, соответствующих интересам местного общества. К этой форме относится и местный референдум.
Универсальная форма осуществления местного самоуправления представляет собой систематическую деятельность, организованную принадлежащими к местному обществу гражданами на началах непосредственной демократии. Эта деятельность, основанная на установленных правилах, может обеспечивать формирование органов самоуправления, решение задач местного самоуправления, проявление местной инициативы, выявление интересов местного общества и принятие решений с учетом интересов местного общества. К этой форме относится собрание граждан - членов местного общества.
Диссертант делает вывод о том, что в границах соответствующей единицы самоуправления совокупность форм осуществления местного самоуправления создает систему местного самоуправления, основанную на принципах единения и независимости. Насколько такая система является единой, настолько в тесной органической связи находятся формы осуществления местного самоуправления. Они не только действуют совокупно, но и воздействуют друг на друга для достижения конкретных целей. С другой стороны, единство системы местного самоуправления проявляется также в назначении задач, функций и полномочий форм его осуществления.
В третьем параграфе второй главы - «Территориальная организация местного самоуправления и местного управления» - отмечается, что в государствах-участниках СНГ имеет место многоуровневое административно-территориальное деление. Так, в Армении административно-территориальными единицами являются: область, община, город, район; в Беларуси - область, район, город, поселок, село; в Грузии - община, село, поселок, город, район и автономные образования; в Казахстане - область, город, район, село, поселок (аул); в Киргизии - область, район, город, поселок (аил); в Узбекистане - область, район, город, поселок, кишлак, аул, Республика Каракалпакстан; на Украине - область, район, город, поселок, село, Автономная республика Крым.
Диссертант полагает, что, во многих государствах-участниках СНГ сложилась система публичного управления, где местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах, не входящих в районное представительство (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызия, Украина, Узбекистан, Таджикистан). Соответственно, влияние органов государственной власти в районах и в больших городах больше, чем в остальных муниципальных образованиях.
Таким образом, в государствах-участниках СНГ закрепляется четыре организационных уровня осуществления местного самоуправления - общинное, сельское, поселковое и городское. При этом под общиной (муниципалитетом) подразумевается общность населения и административно-территориальная единица, в которой жители общины непосредственно или через посредничество, установленное законом выборных органов, осуществляют местное самоуправление.
В четвертом параграфе третьей главы - «Структура и формы деятельности местных представительных органов» - анализируется правовой статус представительных органов местного самоуправления.
Анализ муниципального законодательства стран-членов СНГ показал, что местное самоуправление здесь осуществляют исключительно выборные представительные органы власти. Тем самым, муниципальный совет эта основная форма представительства местного сообщества.
Так, например, в Республике Армения с целью реализации народной власти и решения муниципальных задач в общине избираются органы местного самоуправления - авагани. В Республике Беларусь система местного самоуправления состоит из местных советов депутатов и органов территориального общественного самоуправления, под которыми, в свою очередь, подразумеваются советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты. В Республике Казахстан представительным органом населения на территории района, города, поселка, аула является маслихат; кроме этого, по смыслу конституционных положений местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В Киргизской Республике систему органов местного самоуправления образуют: 1) местные кенеши (аильные, городские, районные) - представительные органы самоуправления; 2) аил окмоту, мэрии городов - исполнительные органы местного самоуправления. В Республике Узбекистан органами местного самоуправления являются советы народных депутатов, возглавляемые хокимами. Представительным органом местного самоуправления на Украине являются советы (сельские, поселковые, городские, областные и районные советы).
Представительный орган, являющийся важнейшей частью муниципального управления, как правило, избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы (Армения, Азербайджан, Казахстан, Кыргызия, Россия, Украина, Узбекистан, Таджикистан).
Во всех государствах-участниках СНГ от числа жителей конкретной административно-территориальной единицы зависит количественный состав местного совета.
В пределах своей компетенции местные представительные органы государств-участников СНГ могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными. Постоянные комитеты формируются сразу после избрания совета, временные - по мере необходимости для решения каких-то определенных задач.
Анализ правового статуса муниципальных советов бывших государств СССР позволяет сделать вывод о том, что элементы децентрализации присутствуют даже в тех государствах, где местное самоуправление выступает явной подсистемой единого государственно-административного механизма (Беларусь, Казахстан).
В пятом параграфе второй главы - «Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти» - анализируется правовой статус исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и местного управления.
По мнению диссертанта, государство преимущественно оказывает воздействие на органы местного самоуправления, именно через исполнительно-распорядительные органы центральной власти. Тем самым по отношению к Европейским государствам и государства-участников СНГ можно говорить об административной децентрализации. Последнее лишний раз подтверждает то, что в современном мире чистых децентрализованных моделей не бывает. Таким образом, в странах-участниках СНГ формируется административная модель местного самоуправления, где исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления испытывают на себе непосредственное влияние исполнительных органов государственной власти. Как следствие, исполнительный орган местного самоуправления может выполнять определенные функции государственной администрации, особенно на низовом уровне (Азербайджан, Беларусь, Узбекистан, Казахстан, Таджикистан, Украина). В диссертации, однако, обращается внимание на то, что исполнительный орган занимает двойственное положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой - как низовое звено, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализации на соответствующей территории общегосударственных нормативных актов, обеспечения порядка и безопасности, регистрации актов гражданского состояния, выдача различных разовых разрешений и т.д.).
Характерной особенностью некоторых государств-участников СНГ (Беларусь, Казахстан) является включение исполнительных органов местного самоуправления в систему исполнительных органов государственной власти. В данном случае органы местного самоуправления являются составной частью системы органов государственной власти. Последнее, по мнению диссертанта, свидетельствует о разных подходах в формировании и функционировании органов местного самоуправления. Выявление таких различий является ярким примером тенденции огосударствления местного самоуправления на постсоветском пространстве. Можно предположить, что со временем в системе местного самоуправления может произойти превалирование органов местного управления над органами местного самоуправления.
В Азербайджане, Узбекистане, Казахстане, Таджикистане, Кыргызии, в Украине сформировалась смешанная система местного самоуправления, где на уровне области, района, города действуют органы государственной власти на местах, а местное самоуправление осуществляется как прямыми, так и представительными формами реализации народовластия.
Таким образом, для нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правового механизма их взаимодействия, но воздействия государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных (взаимодействие) и императивных (воздействие) механизмов. Тем самым, главная проблема при осуществлении любых реформ местного самоуправления на бывшем постсоветском пространстве является нахождение гармоничного баланса между централизацией и децентрализацией.
Диссертант констатирует; на сегодняшний день в муниципальных системах государств-участников СНГ, скорее наблюдается дисбаланс, нежели баланс во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления, что все-таки отрицательно влияет на развития демократических принципов в этих государствах.
В шестом параграфе второй главы - «Формы прямой демократии как элементы системы местного самоуправления» - анализируется непосредственно демократия как фундаментальный (системообразующий) институт конституционного и муниципального права всех стран-членов СНГ.
Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении стран Содружества представляют собой не простую совокупность, а целостную систему, так как им присущи все качества последней: единство и внутренняя дифференциация.
В государствах - участниках СНГ можно выделить следующие формы непосредственной демократии: 1) местный референдум; 2) местные выборы; 3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; Сход граждан; Правотворческая инициатива граждан; Территориальное общественное самоуправление; Публичные слушания; Собрание граждан; Конференция граждан (собрание делегатов); Опрос граждан; Обращение граждан в органы местного самоуправления.
Во всех государствах СНГ местное самоуправление, как составляющая часть демократии, требует обязательного набора политических институтов, включая выборность должностных лиц, гарантии свободы и честности избранных процедур, свободу выражения мнения, альтернативные источники информации, автономию ассоциаций, соблюдение всеобщих гражданских прав.
Третья глава «Компетенция органов местного самоуправления и местного управления государств-участников Содружества Независимых Государств» представляет собой правовое исследование проблемы разграничения и реализации полномочий между уровнями публичной власти.
Первый параграф третьей главы - «Понятие и структура компетенции органов местного самоуправления и местного управления» - содержит исследование компетенции местного самоуправления и управления закрепленной в нормативных актах государств постсоветского пространства.
В муниципальном законодательстве стран СНГ устанавливается компетенция органов местного самоуправления, в рамках которой происходит функционирование последних. Посредством компетенции законодатель устанавливает объем возможного и не возможного поведения субъектов муниципально-правовых отношений, а так же сферу их деятельности. Безусловно, понимание структуры компетенции является сложной задачей, поскольку существуют множество научных позиций, объясняющих специфику этого правового феномена.
На современном постсоветском пространстве широкое теоретическое осмысление данная проблема получила в работах Грузинских, Российских, Украинских, Таджикских ученых-государстоведов (М.А. Баймуратов, Т.М. Буряк, В.Б. Баженова, В.И. Васильев, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, К.Т. Мухторов, О.Н. Мелкадзе, Н.В. Чихладзе, Л.Т. Чихладзе И.И. Овчинников, Н.И. Черкасов и др).
По мнению диссертанта, компетенция местного самоуправления представляет собой комплексную правовую категорию, которая объединяет в себе единство сфер управления, прав и обязанностей (полномочии) местного самоуправления и функции.
В параграфе на примере государств-участников СНГ, обосновывается, что при определении компетенции органов местного самоуправления нельзя не обратить внимание на функцию, как производный (вторичный) элемент компетенции. Функция - это воздействие на объект, в соответствии с которым достигаются поставленные перед субъектом цели и задачи. Иными словами, в компетенции можно найти тесную связь между полномочиями (как этот субъект осуществляет воздействие, то есть какие он имеет права и обязанности), предметами ведения (в какой сфере субъект может осуществлять воздействие) и функцией (направление такого воздействия). Следуя такой формуле в любой компетенции органов местного самоуправления и местного управления можно обнаружить все три тесно взаимосвязанных элемента.
В некоторых постсоветских государствах прямо на уровне закона устанавливается термин «функция» (Украина). Анализируя муниципальное законодательство субьектов Содрежества, некоторые ученые-государствоведы справедливо отмечают то, что компетенция часто устанавливается методом перечисления функции (И.И. Овчиников).
Так, например, на Украине среди функций местного управления можно указать управление коммунальной собственностью и местными финансами; обеспечение развития соответствующей территории; удовлетворение потребностей населения в услугах; обеспечение участия населения в решении местных дел; охрану общественного порядка, обеспечение законности на подведомственной территории.
Национальное законодательство многих современных государств, в том числе и государств-участников СНГ к предметам ведения как составной части компетенции местного самоуправления относит: 1) вопросы местного значения; 2) делегированные полномочия (Армения, Азербайджан, Грузия, Российская Федерация, Украина). Примечательно, что в некоторых государствах постсоветского пространства нет прямого указания на собственные и делегированные полномочия (Беларусь, Кыргызия, Узбекистан, Казахстан).
Первая группа вопросов является собственной компетенцией местного самоуправления. В ее структуре обычно выделяют обязательные и добровольные (факультативные) полномочия местного самоуправления.
Перечень вопросов местного значения в каждом, отдельно взятом случае отличается однообразием. Дело в том, что при определении схожих функций каждого государства всегда учитываются одни и те же факторы: местные традиции и особенности, формы государственного устройства и правления, государственный режим, финансово-экономические возможности государства и местного самоуправления. В это же время, вопросы местного значения, связанные с повседневной деятельностью территориального коллектива, являются сферой, умением оптимально и эффективно регулировать которую, несомненно, обладает система органов местного самоуправления в случае, если урегулирование этих вопросов окажется в центре внимания повседневной работы единицы самоуправления. Конкретный спектр вопросов местного значения определяется актами действующего законодательства, в некоторых случаях - конституцией. Вопросы местного значения являются основной, первостепенной и неотъемлемой составной частью правления местного самоуправления и определяет границу, разделяющую независимость и полномочия местного самоуправления с суверенитетом государства.
Вторая группа полномочий является делегированной (порученной государством) компетенцией местного самоуправления.
Их передача, как правило, формулируется законодательными актами, а их реализация происходит под контролем государства. Осуществление делегированных полномочий, в отличие от вопросов местного значения, опирается на специально переданную государством финансово-материальную базу.
Диссертант констатирует, что такая модель компетенции практический воспринята муниципальным законодательством государств-участников СНГ.
В муниципальном законодательстве стран СНГ довольно часто встречается такие вопросы местного значения как: планирование (Армения, Россия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан); образование (Армения, Азербайджан, Украина, Узбекистан, Таджикистан); предоставление социальных услуг (Армения, Казахстан, Россия, Таджикистан, Украина); предоставление услуг в сфере здравоохранения (Армения, Азербайджан, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан); водоснабжение, энергоснабжение, общественный транспорт (Беларусь, Украина, Казахстан Таджикистан, Узбекистан, Туркмения); поддержка в экономическом развитии (Армения, Беларусь, Россия, Украина).
В Беларуси и государствах Средней Азии приоритетным для органов местного самоуправления являются вопросы социально-экономического развития муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов. В указанном регионе наиболее четко встает проблема разграничения вопросов государственного и местного значения. Это связанно с иерархической централизацией, которая проявляется при воздействии государственных органов власти на органы местного самоуправления. Следовательно, регулирующие функции принадлежат центральным органам власти, а организационные - органам местного самоуправления и местного государственного управления.
Полномочия местного самоуправления покрывают всю сферу его правления и обуславливают правовой характер всей этой деятельности. В юридической науке общий термин «полномочие» толкуется, как единство двух компонентов - прав и обязанностей. По мнению диссертанта, полномочия местного самоуправления - это комплекс прав, данных территориальному коллективу и/или органам местного самоуправления, и возложенных на них обязательств, которые необходимы для осуществления задач и функций местного самоуправления в его единице.
Естественно, что данное понятие не смешивает права с обязанностями. Право, в рамках установленных норм, дает органу местного самоуправления возможность выбора при решении соответствующего вопроса. А обязанность, в согласовании с системой соответствующих норм, однозначно ограничивает орган местного самоуправления, т.к. строго регламентирует процесс принятия решений.
Ориентиром для определения полномочий местного самоуправления служат два основных принципа - позитивный (intra vires) и негативный (ultra vires). Принцип позитивного регулирования используется в США, в Великобритании и в других имеющих англо-саксонскую модель местного правления странах. В рамках этого принципа установление полномочий местного самоуправления происходит путем подробной детализации. В результате, у местного самоуправления есть право только на те полномочия, которые предусмотрены законом. В противном случае действия органа местного самоуправления могут посчитать превышением полномочий, т.е. незаконными действиями.
В странах континентального права доминирует принцип негативного регулирования, в соответствии с которым органы местного самоуправления имеют право осуществлять любые полномочия, если они не прямо запрещены законом. В этом случае фронт полномочий местного самоуправления значительно расширяется, а для правления государственных органов остается оставшееся за этими границами все остальное поле компетенции.
Анализируя муниципальное законодательство государств-участников СНГ диссертант пришел к выводу, что во всех государствах бывшего СССР установлен принцип позитивного регулирования (intra vires). Диссертант считает, что наличие данного принцип лишнее доказательство тенденции огосударствления местного самоуправления. Иными словами, как и в государствах, англосаксонской муниципальной системой, местное самоуправление на постсоветском пространстве это полномочие парламента.
Второй параграф третьей главы - «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления» - нацелен на понимание проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Диссертант считает, что для поддержания единства публичной власти в Российской Федерации и в других государствах-участниках СНГ возникает острая необходимость рационального разграничения компетенции в сфере местного самоуправления. Именно данный процесс порождает наибольшее число проблем, тесно связанных как со взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления разного уровня между собой.
В параграфе отстаивается авторская научная позиция о том, что в Российской Федерации и в других государствах-участниках СНГ проблема четкого разграничения между вопросами «государственного» и «местного» значения все еще не решена, что не позволяет однозначно дифференцировать публичные полномочия по их реализации.
Проблема в том, что все вопросы, которые должны решаться на местном уровне, законодателем отнесены к «вопросам местного значения». С одной стороны, это вполне логично, поскольку они действительно имеют отношение к обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, с другой - подавляющее большинство этих вопросов принципиально не могут являться чисто местными, поскольку их содержание говорит об общегосударственном (национальном) значении. Соответственно, при наличии ограниченной местной базы финансирования не могут или не в полной мере могут обеспечиваться муниципальными органами власти, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на качестве предоставляемых муниципальных услуг.
К таким, по сути своей, имеющим значение общенационального, а не только муниципального уровня, можно отнести достаточно большой перечень так называемых «вопросов местного значения». Например, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне; защите населения и территории от черезвычайных ситуации природного и технического характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий черезвычайных ситуации; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных формирований; участие в профилактике терроризма и экстремизма.
По мнению автора, в основу взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления должен быть положен принцип предельно четкого разграничения функции и полномочий. Каждый уровень публичной власти должен иметь строго определенную сферу предметов ведения и полномочий, ресурсы для решения вопросов, в нее входящих, и должен нести ответственность за недобросовестную реализацию конкретных задач.
Необходимо систематизировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах в форме инкорпорации. Такими документами могут стать свод законов или свод законодательства - инкорпоративные формы систематизации, в котором должны закрепляться предметы ведения и полномочия местного самоуправления во всех сферах их жизнедеятельности.
Диссертант отмечает, что в государствах-участниках СНГ наметилась тенденция смешивания собственно вопросов местного и государственного значения, что в свою очередь, приводит к отсутствию их четкого законодательного разграничения. Безусловно (как это было показано выше на примере Российской Федерации), такой отрицательный дуализм осложняет эффективное функционирование органов муниципальной власти, поскольку реализация полномочий чисто государственного значения является непосильной ношей для финансово слабо развитых муниципальных образований.
В целом следует отметить, что разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в большинстве государств-участников СНГ строится по модели централизации государственных функций. При этом, довольно сложно выделить сугубо местные функции, поскольку многие из них, выполняемые органами местного самоуправления, вытекают из задач, поставленных центральной властью. Реализуемые органами местного самоуправления полномочия имеют местное значение лишь в том планеё что они осуществляются на конкретной территории соответствующими ее субъектами. Такое разграничение должно строиться по модели децентрализации государственных функций, а не путем выделения полномочий органов местного самоуправления из системы полномочий государственных органов. В связи с этим, для многих государств-участников СНГ, особенно среднеазиатских республик особо актуальной является проблема развития концепции децентрализации государственной власти и, тем самым, проведение законодательной реформы по предмету разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Третий параграф третьей главы - «Делегирование органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - раскрывает проблема делегирования органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
По мнению диссертанта, объективный характер государственной поддержки становлению местного самоуправления, а, следовательно, и его компетенции обусловлен следующими факторами:
а) государство делегирует на уровень местного самоуправления такие общественные отношения, без которых невозможно оперативно и эффективно управлять конкретной территорией. Тем самым получается, что критерии реальной управляемости территории, на которой функционируют территориальные коллективы, является изначально определяющим фактором государственно-правового содействия становлению местного самоуправления;
в) следует обратить внимание на то, что в процессе взаимоотношений государства и местного самоуправления, в результате их изначально антагонистической природы объективно происходит дисбаланс в их взаимоотношениях. Последнее может привести к противостоянию друг другу. Для того, что бы такого не случилось, либо устанавливаются четкие пределы управляемости государственными органами соответствующей территории, либо увеличивается роль и значение в процессе управления, населения муниципального образования (территориального коллектива). Тем самым возникает механизм «вмешательства» широких масс в выработку и принятие управленческих решений.
Диссертант утверждает, что на постсоветском пространстве наметилась тенденция установления органами государственной власти четких приделов функционирования органов местного самоуправления, что, безусловно, характеризует эти государства как относительно централизованные поскольку элементы децентрализации сохраняются.
Диссертант солидаризирует с точками зрения ученых-государствоведов которые утверждают, что целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения (А.Н. Кубарков, Н.В. Кузнецова).
Тем самым, делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решать ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. В России и других государствах-участниках СНГ складывается система местного самоуправления, которая, одновременно, является и уровнем публичной власти, и механизмом реализации государственных задач. По мнению автора, это лишний раз доказывает практическую значимость концепции дуализма.
К этим задачам, в частности, можно отнести следующее: содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества; обеспечение участия населения в осуществлении властных полномочий; повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отельных граждан; осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления управленческих решений, реализация задач местного значения.
В настоящее время в мировой практике (государства-участники СНГ здесь не исключение из правил) наблюдается тенденция к увеличению государственных полномочии осуществляемых органами местного самоуправления.
Диссертант считает, что для государств-участников СНГ актуальная задача необходимости проведения ревизии государственных полномочий, осуществляемых (реально, не декларативно) органами местного самоуправления. Критерием такого «отбора» должно быть выявление эффективности (и целесообразности) исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Критерием такого «отбора» должно быть выявление эффективности (и целесообразности) исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Следующим алгоритмом могло бы стать детальное определение потребностей органов местного самоуправления, в объемах финансирования делегированных им государственных полномочий. Соответствующий анализ следовало бы провести на долгосрочную перспективу с целью обнаружения основных тенденций изменения расходов на выполнение тех или иных полномочий в сторону их увеличения либо уменьшения с учетом уровня инфляции. На основании этих действий составить перспективный план финансирования государственных полномочий, реализуемых органами местного самоуправления. Думается, что все это должно обеспечиваться четко налаженным механизмом взаимной ответственности.
Во всех странах СНГ требует более детального исследования вопрос о разработке института «совместного ведения» органов государственной власти и местного самоуправления как способа более тесного (кооперационного) сопряжения деятельности этих органов при сохранении их взаимной конституционно установленной самостоятельности. Кроме того, для государств постсоветского пространства степень необходимого воздействия государственной власти на местное самоуправление оценивается по-разному. Необходимым и оправданным в современных условиях развития местного самоуправления является увеличение такого воздействия. Государство должно устанавливать и обеспечивать основные параметры организации и функционирования местного самоуправления, а так же одновременно реализовывать гарантии его развития.
Глава четвертая «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» посвящена исследованию вопросов специфики, механизмов, форм и моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
В первом параграфе четвертой главы - «Механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» утверждается, что для функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка правового механизма их взаимодействия.
С точки зрения системного анализа взаимодействия различных участников политических отношений, внутри структуры публичного управления следует отметить, что система - это, прежде всего, совокупность отношений между субъектами, не просто связей и взаимосвязей, а именно отношений, которые в свою очередь выражаются в их активном взаимодействии между собой. Следовательно, органы государственной власти и местного самоуправления должны действовать между собой через определенные законом механизмы.
Диссертант утверждает, что отсутствие механизма «эффективного взаимодействия между различными уровнями власти» может привести к внутри системному дисбалансу и как следствие этого распаду системы.
По мнению диссертанта, необходимо признать, что выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных и императивных механизмов. Думается, что преобладание (доминирование) императивного метода в регулировании правовых отношений между государством (государственной властью) и местным самоуправлением (муниципальной властью) может негативно сказаться на развитии в таком государстве гражданского общества и институтов народовластия. Тем не менее, «разумная централизация» допустима (и нередко целесообразна) по определению, поскольку часть конкретных правоотношений не может не строиться на основе властеподчинения. Здесь, прежде всего, речь идет об исполнении органами местного самоуправления делегированных государством полномочий.
Высказанное замечание, весьма наглядно иллюстрирует тот факт, что поддержка местного самоуправления является одним из важнейших, приоритетных алгоритмов государственной политики в сфере укрепления институтов публичной власти. На практике, подобное сотрудничество достигается путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а координации - путем согласования планов, действий государственных органов и их структурных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления указанных функций государство и местное самоуправление создают специальные согласительные и координационные комиссии.
С точки зрения сравнительного правоведения, в целях выявления отрицательных и положительных тенденции в механизме взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных государствах, автор проанализировал опыт Великобритании и Франции. Тем самым можно констатировать, что в зарубежных государствах, в системе государственной исполнительной власти функционируют органы, которые отвечают за развитие местного самоуправления в контексте общей политики государства. В данном случае речь идет о так называемой «министерской деконцентрации». Процессы деконцентрации, понимаемые как распределение функций между различными органами одного звена или как передача значительных властных полномочий государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, характерны для многих современных европейских государств и, по существу, подчеркивают ведущую роль исполнительно-распорядительных органов в системе управления. Такая же система взаимоотношении сложилась и в государствах-участниках СНГ.
Автор констатирует, что если местное самоуправление представляет собой один из важнейших системообразующих элементов конституционного строя на постсоветском пространстве, то государство, с учетом данного фактора, должно строить общенациональную муниципальную политику и тем самым искать конкретные формы взаимодействия с местным самоуправлением (населением, гражданским обществом).
Второй параграф четвертой главы - «Модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти)» раскрывает специфику взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Автор утверждает, что по мере усложнения системы взаимодействия между государством и местным самоуправлением возникают проблемы выработки оптимальной (и de jure, и de facto) организации взаимоотношений между ними. Следовательно, становится необходимым критический анализ «потенциальных» режимов их функционирования, а также модели, то есть системы, отображающей определенную группу свойств.
На наш взгляд, наиболее удачной классификацией моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления является классификация, предложенная Н.Л. Пешиным, который выделяет административную, децентрализованную и дуалистические модели.
В основе административной модели лежит принцип прямого подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти. Ярким примером данной модели является так называемая «советская система» местного управления (самоуправления), по-прежнему действующая в КНР, КНДР, на Кубе.
Среди всех государств-участников СНГ наиболее четко выраженная административная (советская, вернее «квазисоветская») модель сложилась в Республике Казахстан и Республике Беларусь.
Выбор термина «квазисоветская» определяется тем обстоятельством, что хотя, данные государства юридический не являются «советскими», однако в основе их государственного устройства еще сохраняются элементы советской системы управления. Речь идет о жесткой централизации публичной власти и функционирование органов местного самоуправления в системе государственной власти.
Децентрализованная система (так сказать в «чистом виде») в основе которой лежит «модель партнерства», теоретически обоснованная в ХIХ веке в работах Дж. Ст. Милля, в современном мире практически отсутствует. Модель партнерства рассматривает отношения между органами государственной и муниципальной публичной власти как отношения между равноправными «субъектами» (товарищами, партнерами), имеющими общие цели и задачи.
Идеализм в децентрализованной («партнерской») модели местного самоуправления выражается в том, что отношения между государственными и муниципальными органами публичной власти преимущественно выстраиваются по формуле власти и подчинения, тем самым, вряд ли можно говорить о сотрудничестве в полном смысле этого слова, поскольку последние объективно не могут обладать равными правами и обязанностями. Кроме того, взаимоотношения между институтами публичной власти разного статуса регламентируются законами и подзаконными актами, а не договорами и соглашениями, поэтому деятельность муниципальных органов власти во всех случаях является подзаконной.
Безусловно, принцип децентрализации, который выражается в передаче (делегировании) государством прав на принятие решений местным органам публичной власти сохраняется в муниципальных системах, как европейских государствах, так и государствах-участниках СНГ.
Необходимо сказать, что административная и децентрализованная модель исходят из противоположных критериев. Поэтому возникает мысль о возможности создания усредненной («смешанной», гибридной) модели. В этой связи, большинство зарубежных исследователей, рассматривая данные концепции, подчеркивают, что каждая из них достаточно абстрактна, а потому они носят во многом полярный характер.
По мнению автора в государствах-участниках СНГ сложилась дуалистическая (административно-децентрализованная) модель взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, что было показано в предыдущих параграфах диссертации.
...Подобные документы
История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012Теоретический анализ основ местного самоуправления в Российской Федерации: сущность, значение, принципы, задачи. Изучение нормативно-правовой основы местного самоуправления. Система управления муниципального образования Высоковского сельского поселения.
дипломная работа [1,3 M], добавлен 31.05.2010Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. Многообразие организационных форм местного самоуправления.
курсовая работа [35,8 K], добавлен 17.05.2008Основные теории местного самоуправления. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления за рубежом. Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Глава муниципального образования.
курсовая работа [69,8 K], добавлен 05.08.2010Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).
реферат [49,6 K], добавлен 29.05.2015Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.
реферат [15,7 K], добавлен 04.01.2010Местное самоуправление-основа Конституционного строя РФ. Становление модели организации местного самоуправления. Местное самоуправление: понятие, конституционное закрепление. Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления.
реферат [37,0 K], добавлен 01.10.2008Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.
реферат [35,3 K], добавлен 01.08.2010Понятие местного самоуправления, его признаки, принципы, функции. Развитие правовой доктрины. Правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на примере города Магнитогорска.
курсовая работа [52,2 K], добавлен 21.03.2013Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.
курсовая работа [102,2 K], добавлен 19.04.2011Понятие функций местного самоуправления. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
курсовая работа [21,6 K], добавлен 20.02.2004Историко-правовой аспект развития местного самоуправления в России. Тенденции его развития и структура. Конституционные основы местного самоуправления в РФ, зарубежных странах. Решение вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.
курсовая работа [29,2 K], добавлен 18.12.2016Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика, нормативно-правовое обеспечение. Практическое применение моделей местного самоуправления на примере Мурманской области. Изучение моделей муниципального управления в зарубежных государствах.
курсовая работа [45,9 K], добавлен 03.09.2014Территориальные основы местного самоуправления и их место в системе органов местного самоуправления. Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления. Реализация новых принципов территориальной организации в Тюменской области.
дипломная работа [102,8 K], добавлен 02.06.2010Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 11.04.2012Понятие местного самоуправления как одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. История возникновения и развития местного самоуправления в России. Формы участия и непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
контрольная работа [23,7 K], добавлен 23.08.2010Определение функций и предназначения местного самоуправления. Роль демократии в реализации местного самоуправления. Формой прямого народного волеизъявления являются всеобщие прямые выборы. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
реферат [14,9 K], добавлен 15.01.2009
