Политико-правовое развитие Российского государства в условиях охранительного внутриполитического курса (1870-1890-е гг.)

10. Динамика реализации нормативно-правовых актов в процессе проведения охранительного курса верховной власти в 1870-1890-х гг. в России, установленная на основе анализа соответствующих статистических показателей, позволяет выявить периодизацию изменения степени репрессивного организационно-правового воздействия государства на общество. I этап (1881-1884 гг.) -первоначального реагирования на террористический акт 1 марта 1881 г., вызвавший волну арестов и возрастание численности лиц, в отношении которых был установлен гласный и негласный полицейский надзор, наблюдение и ограничена свобода передвижения; увеличилась численность лиц, объявленных в розыск. Фактическое обнаружение разыскиваемых лиц как основание прекращения розыска составляло более 70% среди прочих, что свидетельствовало об эффективности действий полиции. Совокупный процент реабилитирующих оснований не превышал 4,7%. II этап (1884-1887 гг.) - снижения репрессивной активности государства - характеризовался: 1) определенным достижением эффективности оперативно-розыскных мероприятий, проводимых на протяжении первого этапа, в результате чего непосредственная угроза законности и правопорядку была ликвидирована; 2) уменьшением показателей охранительной деятельности государства, адекватно реагировавшего на противоправные действия. III этап (1887-1890 гг.) - вынужденного усиления правоохранительной активности в связи с попыткой покушения на Александра III 1 марта 1887 г. Факт возобновления террористической угрозы вызвал активизацию деятельности органов внутренних дел. Следствием этого явилось увеличение количества лиц, в отношении которых государство намеревалось применить репрессию, что привело к увеличению численности разыскиваемых и обнаруженных лиц. IV этап (1890-1894 гг.) - постепенного снижения охранительной активности государства в связи со стабилизацией политической обстановки. Этот период характеризуется сокращением численности поднадзорных лиц, ограниченных в свободе передвижения и разыскиваемых лиц, что свидетельствует об эффективности охранительного внутриполитического курса. При этом автор подчеркивает, что систематизация и анализ статистических архивных данных убедительно доказывают совпадение общих тенденций, свойственных как для категории лиц, находившихся в розыске, так и для тех, кто значился под гласным, негласным надзором и наблюдением полиции. Действительно, из их числа значительную часть в сословном отношении составляли мещане, в гендерном -- мужчины, в религиозном плане -- православные, при существенном удельном весе исповедовавших католицизм, униатство и иудаизм.

11. Анализ результатов использования государственно-правовых механизмов в реализации охранительного курса верховной власти в 1870-1890-х гг. в России позволяет выявить основные позитивные и негативные результаты, которые проявились в определенных сферах жизнедеятельности российского общества изучаемого периода. В социально-политическом плане была достигнута определенная стабилизация с учетом негативных факторов (нерешенность крестьянского вопроса, дискриминация инородцев и иноверцев). В правовой сфере произошло укрепление законности и правопорядка путем: 1) организационно-правового оформления и эффективного применения гласного, негласного надзора и наблюдения полиции в отношении неблагонадежных лиц; 2) криминализации ряда деяний и усиления санкций за совершение уголовных преступлений против государства и православного вероисповедания; 3) приведения в соответствие охранительных норм материального и процессуального права; 4) охранительной коррекции принципов судопроизводства и системы судоустройства. Отрицательные аспекты изучаемого внутриполитического курса выражались в: 1) политической цензуре; 2) особо тяжких условиях содержания политических заключенных; 3) применении внесудебных репрессий - административной высылки и запрета проживания в определенных местностях; 4) введении наряду с общей юстицией чрезвычайных военных судов для рассмотрения дел о государственных преступлениях; 5) сословных принципах формирования органов местного самоуправления, института присяжных заседателей и системы паспортного контроля.

12. Понятие «контрреформ» в контексте анализа охранительного курса верховной власти и государственно-правового развития России в 1870-1890-е гг. необходимо откорректировать - под контрреформами следует понимать систему внутриполитических мер российского правительства 70-90-х гг. XIX в., направленных на восстановление режима законности и правопорядка, экономического благосостояния и социальной стабильности с учетом сложившейся социально-экономической и политико-правовой ситуации. Комплекс охранительных мероприятий представляет отнюдь не возврат к патриархальной феодальной России, но - коррекцию либерального курса Александра II, не упраздняя весь комплекс его мероприятий. Правительственный курс 1870-1890-х гг. придал динамизм преобразованиям 1860-х гг., привел их в соответствие с особенностями российской политико-правовой и социально-экономической действительности, сложившейся на рубеже 1870-1880-х гг. Следовательно, термин «контрреформы» с его приставкой «контр» не соответствует фактически сложившейся доктрине и реально проводившемуся охранительному политическому курсу.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выявленные закономерности, разработанный понятийный аппарат, введение в научный оборот новых источников - все это содействует решению ряда дискуссионных проблем, связанных с развитием отечественного государства и права в изучаемый и современный периоды. Диссертация решает научную проблему, имеющую важное значение для развития науки истории государства и права России.

Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные автором результаты исследования могут быть использованы специалистами в процессе преподавания дисциплин: история отечественного государства и права, история политических и правовых учений, теория государства и права, разработки спецкурсов по истории политико-правового развития Российского государства в 70-90-е гг. XIX в. и восполняют тем самым пробел в изучении соответствующих разделов правоведения. Обобщение опыта политико-правового развития Российского государства 1870-1890-х гг. позволяет выявить определенные тенденции, свойственные современной российской правовой действительности, осмысление которых создает возможность законодателям наиболее эффективно для Российского государства и общества разрабатывать внутриполитический курс коррекции реформ 1990-2000 гг. Анализ современной охранительной нормотворческой и правоприменительной деятельности Российского государства показывает определенную преемственность тенденций в развитии законодательства, регулирующего правовой режим исключительного положения, усиление организационно-правовых мер борьбы с терроризмом и др. При этом заметим, что обобщение опыта политико-правового развития Российского государства 1870-1890-х гг. позволяет выявить тенденции, корреспондирующие к современной российской действительности. Среди них: 1) принятие законодательства, регулирующего режим исключительного положения с целью восстановления законности и правопорядка, борьбы с терроризмом; 2) криминализация деяний и ужесточение мер уголовной ответственности за совершение государственных преступлений; 3) ограничение компетенции суда присяжных заседателей при рассмотрении дел о государственных преступлениях; 4) усиление административного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам: «История отечественного государства и права», «История политико-правовых учений», «Проблемы теории государства и права» и докладывались на международных, всероссийских и региональных научных конференциях (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, София, Киев, Таганрог, Новосибирск и др.). Результаты диссертационного исследования нашли отражение в 6-ти опубликованных монографиях (75 п.л.), в 70-ти научных статьях (из них 28 опубликовано в научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования РФ), в 42_х докладах на конференциях. Общий объем публикаций составляет 97,7 п.л.

Структура диссертации включает введение, 2 части, 8 глав (20 параграфов), заключение, библиографический список и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, дается обзор научной разработанности заявленной проблематики, обозначаются объект, предмет, цель, задачи, теоретическая и эмпирическая база исследования, приводится разработанный понятийный аппарат, формулируются положения, выносимые на защиту, аргументируется научная новизна, теоретическая и прикладная значимость работы, показывается апробация результатов.

Часть I «Идеологические, организационно-правовые основы политики российской власти 70-90-х гг. XIX в.» содержит четыре главы.

Глава I «Факторы и акторы политико-правового развития Российского государства в 70-90-х гг. XIX в.» показывает социально-политические факторы, обусловившие введение охранительных организационно-правовых мероприятий российского правительства в 70-90-х гг. XIX в.: нерешенный крестьянский вопрос, маргинализация общества, развитие торгово-промышленной, сельскохозяйственной и финансовой буржуазии, формирование рабочего класса, разоряющееся дворянство, потеря его финансовой самостоятельности при сохранении политического господства. Следствием усложнения социальной структуры является усиление оппозиции существующему режиму, лидирующую роль в которой играла интеллигенция, и прежде всего - студенчество. Организованный в стране революционный террор дестабилизировал общественный порядок, посягнув на духовно-религиозные и политико-правовые устои Российского государства, сложившиеся на протяжении многих веков. Эти чрезвычайные факторы вызвали адекватную реакцию самосохранения со стороны российского общества, которое в лице патриотически настроенной интеллигенции, независимо от либеральных или консервативных убеждений, заявило о своей готовности поддержать любые обоснованные и целесообразные мероприятия правительства в области охраны и защиты основ российской государственности, направленные на восстановление законности и правопорядка, на стабилизацию внутриполитической обстановки в стране.

Диссертантом исследованы организационно-правовые предпосылки изменения внутриполитического курса в 1870-1890-х гг., изучен комплекс мероприятий российского правительства, ознаменовавших начало охранительной политики. Отмечается, что спецификой государственного управления в 70-90-е гг. XIX в. является расширение законотворческой деятельности Комитета Министров, который рассмотрел ряд важнейших нормативно-правовых актов, минуя Государственный Совет. В компетенции Комитета Министров был сосредоточен широчайший круг вопросов внутренней охранительной политики: установление штатов полиции в отдельных городах, учреждение временных генерал-губернаторств, введение и продление действия усиленных охранительных мер, карательная политика в области печати.

Комплекс мероприятий по реализации административного регулирования охраны общественного порядка является характерным для российской монархии. Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. представляет собой органичное последовательное продолжение традиционной государственно-правовой деятельности в области обеспечения безопасности. Об этом свидетельствует комплекс нормативно-правовых актов охранительного характера, принятых в 1870-е гг., предусматривавших: применение особых мер против стачек фабричных рабочих; предоставление полицейским и жандармам свободного допуска на все предприятия с правом производства обысков или арестов; введение административной высылки в Восточную Сибирь лиц, уличенных в антиправительственной пропаганде; проведение дознаний по государственным преступлениям губернскими жандармскими управлениями; сокращение подсудности присяжных заседателей; введение должностей временных генерал-губернаторов; учреждение 12 февраля 1880 г. Верховной Распорядительной Комиссии с неограниченными полномочиями в области охраны правопорядка.

Таким образом, исследование охранительных нормативно-правовых актов, принятых в период, предшествующий изданию Положения от 14 августа 1881 г., убедительно доказывает преемственность, органичность, детальную проработанность и объективную необходимость т.н. исключительного характера правового регулирования.

Во второй главе «Теоретическая основа государственно-правового развития России в 70-90-х гг. XIX в.» изучается процесс становления теории полицейского государства в отечественной и зарубежной полицеистике, начиная с XVIII в. - периода господства философско-исторической школы эвдемонистов, основанной на понятии общего блага. Ее ярким представителем был немецкий исследователь Х. Вольф. На основе учения эвдемонистов возникла камералистика - наука об экономике, управлении, которая предполагала необходимость детальной регламентации общественной жизни в многочисленных полицейских уставах. Государство, таким образом, выступало в роли «гувернанта» по отношению к обществу. Одним из первых теоретически обосновал полицейскую деятельность на базе камералистики французский ученый Н. Деламар.

XIX век в развитии учения о полиции связан с конкретизацией сферы ее деятельности. В европейском правоведении эта тенденция выражалась в противопоставлении понятий полицейского и правового государств (В. Бер, И. фон Пёцль, В. Циммерман, Э. Ферстеман и др.). Л. фон Штейн дополнил теорию полицейского государства проблемой самоопределения личности. Профессор Р. фон Моль разработал доктрину юридического государства. В его понимании - это государство нового времени, задача которого заключается в обеспечении возможности отдельному индивиду и социальным группам наиболее полно реализовывать права и достигать разумные цели.

В России учение о полицейском государстве формировалось в трудах И. Посошкова, В.Н. Лешкова, М.М. Сперанского, И.Е. Андреевского, Н.А. Грифцова, В.М. Гессена, И.Т. Тарасова, Н.Н. Белявского, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и др. на основе подходов, накопленных европейской политико-правовой мыслью. Анализ полицейского государства был проведен Н.А. Грифцовым и В.М. Гессеном. Первый его определял как совокупность принудительных учреждений, отделенных от общества, функционирующих с целью обеспечения благополучия подданных. Второй выделял его отличительные признаки: 1) многопредметность административной деятельности; 2) регламентация мельчайших подробностей народной жизни; 3) направленность на достижение благоденствия народа, отождествляемого с его богатством; 4) единство государственной власти; 5) надзаконный характер правительственной власти. Оба исследователя противопоставляли полицейское и правовое государства, приравнивая последнее к юридическому государству.

Авторская позиция состоит в том, что полицейское государство как политико-правовая модель, сформированная в России на протяжении всего имперского периода, развивалась как с точки зрения политико-правовой действительности, практики властеотношений, так и с позиций научно-теоретического обоснования, методологии, содержавшихся в трудах выдающихся зарубежных и отечественных ученых-камералистов XVIII-начала XX вв.

Соискателем изучается процесс зарождения и развития полицейского права в Западной Европе и России. Основоположниками западноевропейской науки полицейского права как самостоятельной отрасли справедливо считаются немецкие ученые-полицеисты XVIII в. И. Юсти и Е. фон Зонненфельс. Они представляли полицейское право в рамках общей государственной науки, в которую включали: 1) науку о полиции как учение о внутренней безопасности; 2) политическую экономию; 3) науку о финансах. Г. Берг определял предмет полицейской науки как совокупность наиболее целесообразных средств для предотвращения угрожающих обществу опасностей. Р. фон Моль представлял систему науки полицейского права в виде двух частей - материальной (правила полицейской деятельности) и процессуальной или формальной(способы осуществления полицейской деятельности).

В XIX в. произошел постепенный отказ от термина полицейского права и замена его административным правом (Франция) или учением о государственном управлении (Германия). Благодаря барону де Жерандо, Л. Макарелю, А. Батби полиция вошла как составная часть в систему французского административного права. Профессор Л. фон Штейн рассматривал науку полицейского права в рамках широкого понятия «внутреннего управления», которое включало в себя наряду с администрацией полицию и юстицию. Соответственно, и наука об управлении должна была содержать учение обо всех его отраслях.

Самостоятельные труды в области российского полицейского права появились во второй половине XIX в. По мнению В.Н. Лешкова, полицейское право не должно было сводиться исключительно к деятельности государства, оно понималось более широко, как общественное право. И.Е. Андреевский полагал, что наука полицейского права должна основываться на анализе полицейского законодательства Западной Европы и России. В результате была выработана концепция, построенная на западноевропейских канонах: полиция безопасности и полиция благосостояния. На рубеже XIX -XX вв. полицейское право окончательно трансформируется в отрасль административного права. И.Т. Тарасов и В.М. Гессен определяли полицейское право как совокупность правовых норм, регулирующих принудительную деятельность органов исполнительной власти и составляющих определенную часть административного права в целом.

Диссертантом установлено, что исследование проблем полицейского права и государства имеет ряд общих аспектов. Среди них: разноплановый подход к изучаемой проблеме; рецепция отечественной наукой западных достижений; взаимное влияние процессов формирования и развития отечественного полицейского права и правотворческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности государства, и их отражение в юридической науке. Сходство этих элементов объясняется органической связью полицейского права и полицейского государства.

Соискателем подчеркивается, что формирование в Российском государстве в 70-90-х гг. XIX в. обширной нормативно-правовой базы, регламентировавшей общественные отношения в сфере обеспечения законности и правопорядка, свидетельствует об осознании на уровне научных разработок, с одной стороны, и практики государственного управления, с другой, особой роли охранительных отношений в борьбе с революционным (в т.ч. террористическим) движением, направленным на уничтожение существующего в России общественного и государственного строя.

Автором раскрываются основные политико-правовые взгляды наиболее выдающихся государственных и общественных деятелей рассматриваемого периода, выявляется влияние их на формирование коррекционной охранительной управленческой концепции 1870-1890-х гг. Идеологом российского патриотического консерватизма по праву считается К.П. Победоносцев, который выступал за необходимость усиления цензуры, поддерживал и развивал проправославную политику в стране, стремился к соответствию содержания образовательных курсов социальной среде учащихся, критиковал судебную реформу 1864 г. за слепое копирование западных моделей правосудия. Политико-правовая доктрина кн. В.П. Мещерского также полностью основывалась на идеях русского национального консерватизма конца XIX в. Он не отрицал либеральные преобразования, но критиковал методы их проведения, сводившиеся к подмене таких ценностей, как патриотизм, «дворянский дух», указывая, что либерализм должен иметь место, не вытесняя консервативных идей. М.Н. Катков также поддерживал охранительный курс. Отношение его к либерализму изменилось в 1870-е гг. на фоне обострения дестабилизирующей ситуации в стране. Он считал необходимым освободиться от либералов в правительстве, иначе положение не улучшится. Министр финансов Н.Х. Бунге развивал идеи охранительства. По его мнению, первоочередным вопросом в условиях кризиса 1870-1880-х гг. являлось восстановление социальной стабильности путем усовершенствования налоговой и финансовой систем. Н.П. Гиляров-Платонов одним из первых ещё в период реформ Александра II увидел глубинную сущность происходящих социально-экономических процессов и предвосхитил их негативные последствия. Именно эти государственные и общественные деятели олицетворяли сильную, ответственную перед своим народом, патриотически настроенную охранительную власть, направленную на защиту устоев российского общества и государства.

Теоретические конструкции, отвечающие потребностям консервативной идеологии в условиях формирования охранительного внутриполитического курса, представляют собой модель «юридического государства», состоящую из двух элементов - «полицейского» и «правового» государств. Автор формулирует соответствующий понятийный аппарат, определяя юридическое государство как модель государственного развития, основанную на легитимности. «Юридическое государство» является системным понятием и включает такие элементы, как «полицейское государство» (призванное обеспечить исполнение гражданами своих юридических обязанностей и режим законности и правопорядка) и «правовое государство» (имеющее целью создание механизма обеспечения наиболее эффективного использования гражданами своих субъективных прав и свобод в рамках соблюдения законности и правопорядка). Диссертант приходит к выводу, что конструкции правового и полицейского государств не являются противоположными моделями, а взаимно дополняют друг друга, образуя диалектическое единство, и поэтому вполне способны и должны гармонично сочетаться, составляя единое целое - юридическое государство.

Автор заключает, что антиподом юридического государства следует считать «диктаторское», т.е. нелегитимное государство. Оно представляет собой политико-территориальную организацию общества, в которой вся полнота власти насильственно захвачена узким кругом лиц, либо одним лицом с целью полного подчинения интересов общества своим собственным. Такое государство основано на: единовластии диктатора, произволе, подавлении любой оппозиции, насилии (как физическом - расправа с оппонентами, так и духовном - запрет отправления альтернативного религиозного культа, любой формы проявления инакомыслия, а также материальном - экспроприация имущества лиц, несогласных с существующим режимом). Псевдолегитимное «диктаторское» государство возникает, как правило, вследствие трансформации нелегитимного «диктаторского» государства посредством формализованных выборов либо референдума, проводимых под угрозой насилия, имитирующих народное избрание главы государства - диктатора, вождя и т.д. Принципы, на которых основана политическая власть в таких государствах, либо тождественны основополагающим началам нелегитимных диктаторских государств (единовластие, насилие, произвол и т.д.), либо их действия завуалированы позитивным правом (конституцией, декретами т.д.), принятым диктатором и единогласно одобренным вновь сформированными органами представительной власти.

Проецируя сконструированную модель полицейского государства на историко-правовую действительность, сложившуюся в России в рассматриваемый период, диссертант приходит к следующему выводу. По принципам комплектования и структуре высших и местных органов власти, по функциям государства, по формам и методам их осуществления Российское имперское государство следует охарактеризовать как полицейское. При этом отсутствовало гармоничное сочетание с правовым государством, что было свойственно конкретно-историческим и политико-правовым условиям.

В главе III «Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. как правовая основа российской внутренней политики 70-90-х гг. XIX в.» исследуются особенности процедуры разработки и принятия этого нормативно-правового акта. Указывается, что целью издания Положения являлось восстановление законности и правопорядка, политической стабильности в стране.

Автором анализируется понятие «исключительное положение», выделяются его признаки:

1) расширение круга обязанностей и пределов власти существующих административных установлений по охранению государственного порядка и общественной безопасности;

2) передача исключительных полномочий временно учреждаемым для этой цели правительственным органам;

3) одновременное усиление ответственности как частных лиц, так и административных чиновников за неисполнение обязанностей, возложенных на них. Проводя сравнение с аналогичным зарубежным законодательством, диссертант заключает, что регламентация мер исключительного положения была свойственна как странам англо-саксонской, так и континентальной системы права. Отмечается необходимость разработки единых критериев, определяющих обоснованность введения исключительного положения, с целью гарантированности прав и свобод личности.

Соискателем изучаются также понятия: усиленная охрана, чрезвычайное положение, разрабатывается термин усеченное исключительное положение. Указывается, что в Положении от 14 августа 1881 г. выделялось два возможных состояния исключительного положения: усиленная охрана и чрезвычайное положение, которые различались между собой по основаниям введения, степени ограничений прав и свобод, порядку административного управления. Правовой режим местностей, объявленных в состоянии усиленной охраны, заключался в совокупности организационно-правовых превентивных мер и мер пресечения, а также в установлении усиленной юридической ответственности и механизма ее применения. Комитет Министров, объявляя территории в состоянии усиленной охраны, наделял местную администрацию (генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников) полномочиями по применению ряда превентивных мер, направленных на охрану общественного порядка. К таковым относились ограничения:

1) свободы передвижения,

2) выбора места жительства, в т.ч. и в виде административной высылки в определенную местность европейской или азиатской России с обязательством безотлучного там пребывания в течение назначенного срока.

При этом среди местностей, на которые распространялся запрет пребывания неблагонадежных лиц, наиболее часто встречались столицы и столичные губернии, где была отмечена высокая концентрация студенчества и рабочей среды, наиболее подверженных революционным идеям. Выявлено, что значительная часть неблагонадежных лиц состояла из иностранцев, в основном - австрийских и прусских подданных.

Чрезвычайное положение значительно отличалось от состояния усиленной охраны, предполагая, с одной стороны, больший объем полномочий административной и полицейской власти, а с другой - перераспределение чрезвычайных полномочий в пользу более узкого круга лиц (главноначальствующих, военно-полицейских команд). Главноначальствующий имел право изъять из общей подсудности дела о посягательствах на общественное спокойствие и порядок, и самостоятельно разрешать их в административном порядке. Режим чрезвычайного положения характеризовался усилением мер юридической ответственности по отношению к лицам, нарушившим распоряжения главноначальствующего, а также существенно большим ограничением личных, имущественных и политических прав и свобод.

Помимо двух представленных моделей исключительного положения в Положении от 14 августа 1881 г. предусматривался третий возможный организационно-правовой режим, определенный автором как усеченное исключительное положение, предполагавшее введение отдельных правил исключительного характера. Его статьями 28?31 устанавливалось, что усеченное исключительное положение могло вводиться Высочайше утвержденным положением Комитета Министров в местностях, граничащих с губерниями или областями, переведенными на режим исключительного положения.

Диссертант считает, что Положение от 14 августа 1881 г. объединило, систематизировало и усовершенствовало ранее изданные единичные акты, регламентировавшие отдельные меры исключительного характера. Наиболее радикальная организационно-правовая модель - чрезвычайное положение - хотя и была детально регламентирована в Положении от 14 августа 1881 г., но фактически не применялась. Правительству удалось справиться с проблемой восстановления государственного порядка и общественного спокойствия в рассматриваемый период, не используя этот административно-правовой ресурс. Положение от 14 августа 1881 г., предоставляя широкие полномочия губернской чиновной аристократии, тем не менее, устанавливало правовые пределы ее компетенции.

Из анализа Положения от 14 августа 1881 г. видно, что его т.н. чрезвычайный характер отнюдь не свидетельствует о превращении монархического государства в диктатуру, при том, что известные советские исследователи представляли данный документ в качестве яркой иллюстрации «усиления административно-полицейского произвола», начавшегося с восшествием на престол императора Александра III. Диссертант утверждает, что Положение от 14 августа 1881 г. продолжает охранительное направление внутренней политики России с целью восстановления законности и правопорядка и является адекватной правовой мерой, принятой императором и его соратниками, олицетворявшими сильную, ответственную перед своим народом, патриотически настроенную охранительную власть, направленную на защиту устоев российского общества и государства.

В главе IV «Законодательные коррективы в сфере организации местного самоуправления в 70-90-е гг. XIX в.» раскрывается охранительный курс в области построения системы контроля и надзора со стороны администрации за органами местного самоуправления. Анализируются факты проявления политической оппозиции земств, которые привели к необходимости коррекции законодательства, регламентировавшего земское и городское самоуправление.

К концу правления Александра II в среде местного самоуправления активно развилось недовольство правящим курсом. От либеральных убеждений, вполне согласованных с политикой Александра II, часть земских деятелей во второй половине 1870-х гг. устремилась к открытому выражению протеста и вместо опоры правительства на местах среди населения превратилась в деструктивную силу. Деятельность земских гласных все чаще дискредитировала роль органов местного самоуправления в обществе, о чем убедительно свидетельствует такое негативное явление, как абсентизм.

Автором выявлен ограничительно-охранительный характер правового регулирования деятельности местного самоуправления в России, который проявлялся:

1) в закрытии земских учреждений,

2) в ряде подзаконных нормативно-правовых актов, пресекавших возможность для земских учреждений обращаться с ходатайствами непосредственно в правительство. При этом установлено, что процесс разработки и принятия нормативно-правовых актов коррекционного характера в сфере местного самоуправления проходил в обстановке противодействия правительства и радикально настроенной оппозиции. В ходе обсуждения проектов либеральные, реакционные и умеренно-консервативные устремления правительства чередовались. Этот сложный процесс необходимо разделить на следующие периоды:

1) с конца 1870-х гг. до февраля 1880 г. -- оформление охранительных тенденций, усиление контрольно-надзорной функции губернаторской власти над земскими учреждениями (введение Положения Комитета Министров «О предоставлении губернаторам особых прав при замещении постоянных должностей по земским и городским учреждениям» от 19 августа 1879 г.);

2) с февраля 1880 г. до 1884 г. -- отмена вышеуказанного Положения Комитета Министров от 19 августа 1879 г.; возврат к либеральным устремлениям в деятельности органов местного самоуправления, предпринятый министром внутренних дел М.Т. Лорис-Меликовым и продолжателем его курса М.С. Кахановым;

3) с 1884 г. по 1889 г. - переход на реакционные позиции в правительстве по отношению к определению статуса органов местного самоуправления; проект Д.А. Толстого - А.Д. Пазухина, предполагавший фактическую ликвидацию выборных начал земской деятельности, полную ее подотчетность правительству, т.е. замену самоуправления государственным чиновничьим управлением;

4) с 1889 г. по 1892 г. - реализация в полной мере охранительного курса в умеренно-консервативном направлении. При сохранении принципов местного самоуправления усиливаются правовые меры ограничительно-охранительного характера со стороны правительства по отношению к местному самоуправлению (принятие Положения «О губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. и Городового Положения от 11 июня 1892 г.). В работе проводится их анализ и изучается практика реализации.

Охранительная направленность коррекции земской реформы 1864 г. выразилась в:

1) дополнении и уточнении перечня лиц, лишенных избирательного права, за счет состоящих под гласным надзором полиции и несостоятельных должников;

2) повышении дисциплины посещения гласными земских собраний посредством введения ответственности за неявку на заседания земских собраний;

3) установлении административного надзора за деятельностью земских органов со стороны губернаторов, Министерства внутренних дел и губернских по земским делам присутствий.

Аналогичные направления коррекции в рамках охранительного курса прослеживались и в системе городского самоуправления. В Городовом Положении от 11 июня 1892 г. более подробно, по сравнению с прежним (от 16 июня 1870 г.), были регламентированы предметы ведения городского самоуправления, изменен имущественный ценз.

Анализ статистических показателей результатов городских выборов по новому закону свидетельствует о резком сокращении числа избирателей как следствии правительственной политики, направленной на формирование конструктивного состава городских дум, действовавших под организационно и юридически оформленным контролем и надзором административной власти.

Автор заключает, что Положение «О губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. и Городовое Положение 1892 г. являлись логическим продолжением, а не антиподом реформ 60-70-х гг. XIX в. Охранительные цели этой политики были достигнуты: проявления оппозиции со стороны земств и городских органов местного самоуправления прекратились. Стало развиваться конструктивное сотрудничество государственной власти и местного самоуправления, которое наиболее ярко проявилось в период народных бедствий (массовый голод 1891-1892 гг.). Все это свидетельствует о положительном разрешении конфликта между земствами и административной властью.

Часть 2 «Организационно-правовое закрепление и реализация консервативной охранительной внутренней политики в различных сферах государственного управления» состоит из четырех глав.

В Главе I «Особенности правового регулирования информационной и идеологической областей управленческой деятельности Российского государства в 70-90-х гг. XIX в.» исследуется совокупность политико-правовых мероприятий правительства в сфере цензуры и образования.

Автор раскрывает содержание охранительного внутриполитического курса в области цензуры, которая представляет систему организационно-правовых мероприятий правительства по установлению контроля и надзора за деятельностью средств массовой информации, достижениями культуры и искусства, науки, техники, т.е. за всеми продуктами интеллектуального и материального творчества и за их авторами. Целью цензурной деятельности государства выступает охрана, защита сложившихся общественных, государственных и правовых устоев путем запрета выпуска и распространения информации антигосударственного, неправомерного или аморального характера.

Цензурная деятельность государства была прежде всего направлена на средства массовой информации. Диссертантом были выявлены основные цензурные критерии решения вопроса о выпуске и распространении произведений культуры, науки и искусства: 1) отсутствие всякого упоминания о государственной тайне, изложение материала в строгом соответствии с правительственными интересами; 2) политическая лояльность существующему строю, авторы произведений не должны были придерживаться антиправительственной направленности, выраженной как в открытой, так и в завуалированной, аллегорической форме; 3) приверженность или лояльность православным духовно-мировоззренческим ценностям; 4) исключение изображений обнаженных тел или их натуралистических описаний ввиду противоречия религиозной морали, в т.ч. в естественно-научных трудах; 5) субъективное отрицательное отношение цензурного чиновника, который руководствовался презумпцией запретительных мер, применяя цензурное законодательство. Автор заключает, что многоплановая цензурная политика имела как позитивные, так и негативные последствия. К первым следует отнести тот факт, что цензурная деятельность российского правительства изучаемого периода способствовала укреплению единой проправительственной идеологической доктрины Российского государства в средствах массовой информации, что, безусловно, положительно сказалось на восстановлении общественного порядка. Ко вторым - максимально широкое толкование жандармами и другими чиновниками МВД в своей правоприменительной практике цензурного законодательства привело к усилению нигилистических настроений в интеллигентской среде.

Соискатель раскрывает комплекс дискриминационно-охранительных мероприятий правительства в отношении системы народного образования. Учитывая активное участие молодежи в подпольной революционной деятельности в рассматриваемый период, направленность охранительного курса на сферу образования вполне объяснима. Отличительной особенностью этой области охранительной политики являлся усиленный государственный контроль над системой образования, который был, по мнению диссертанта, оправдан. Как показал исторический опыт, либерализация образовательной сферы привела к отрицательным для государства последствиям - вырастало поколение, которое направляло свою энергию, талант на борьбу с существующим строем. Студенческая молодежь стала авангардом революционного движения. В архивных документах встречаются правоприменительные акты Министерства народного просвещения и подведомственные циркуляры, издаваемые попечителями учебных округов, об исключениях студентов из высших учебных заведений с запрещением продолжения обучения и занятия педагогической деятельностью ввиду политической неблагонадежности.

Коррекционная политика, инициированная министром народного просвещения И.Д. Деляновым при поддержке К.П. Победоносцева, проводилась на всех уровнях народного образования. В области начальной школы приоритет признавался за практическими навыками.

В средней школе существенное значение придавалось установлению порядка и дисциплины, сохранению классической системы образования, предусматривавшей доступ в высшие учебные заведения только выпускникам гимназий.

Вводился строгий контроль за благонадежностью абитуриентов. 18 июня 1887 г. Министерством народного просвещения был принят циркуляр, известный в истории под названием «О кухаркиных детях». Согласно этому документу к обучению в гимназиях допускались только дети, чьи родители или опекуны обеспечивали их всеми условиями для учебы и осуществляли за ними постоянный домашний надзор. Этот акт представлял собой наиболее непопулярную охранительную меру правительства. В высшей школе была ликвидирована университетская автономия, скорректирован сословный состав студенчества. Университетский Устав от 23 августа 1884 г. в целях пресечения создания т.н. «интеллигентного пролетариата» предусматривал меры экономического характера -- в частности, повышение платы за обучение. Из анализа изменений численного состава студентов университетов за период с 1880 г. по 1894 г. следует, что количественный рост был явно замедлен.

Диссертант приходит к выводу, что основными тенденциями образовательной политики Российского государства являлись: 1) осознание, постановка и выполнение задач охраны государственной безопасности, правового и общественного порядка в сфере образования, 2) введение принципа унификации государственных образовательных стандартов и 3) установление контрольно-надзорного механизма со стороны государства над образовательной деятельностью.

В главе II «Охранительные аспекты правовой регламентации национально-религиозных отношений в Российском государстве в 70-90-е гг. XIX в.» изучается религиозная политика в системе охранительных мероприятий правительства России, в которой рельефно проявилась цель принятого курса - защита государственного порядка и общественного спокойствия, единства и целостности государства, его духовно-религиозных начал. Правительство подтвердило свою приверженность православию как государственной религии, на которой базируется патриотический консерватизм, т.е. официальная идеология. В то же время государство дифференцированно относилось к представителям других конфессий, объявляя непримиримую борьбу сектам. Это понятие автор определяет по содержанию как религиозное учение, противоречащее всем официально признанным религиозным конфессиям, а по форме - как организацию, отрицаемую законом, объединяющую лиц, следующих данному религиозному учению, независимо от материального, социального положения, профессии, образования, национальности, места проживания. Правительство решительно пресекало деятельность униатов, выразивших неповиновение имперской власти, дискриминировало иудаизм цензом оседлости и мусульманство, запрещая юридическую практику и участие в местном самоуправлении. Государство лояльно относилось к раскольничеству, наименее противоречившему официальному православию и не представлявшему угрозу империи.

Религиозный вопрос и пути его решения, выработанные в исследуемый период, продемонстрировали как положительные, так и отрицательные черты консервативного охранительного курса. К позитивным аспектам относится противодействие центробежным тенденциям, нацеленным на распад империи, которые выражались в настроениях религиозных общностей, ориентированных на иностранные державы (проблемы панисламизма, полонизации, германизации, иудейской самостоятельности). Благодаря охранительным, порой непопулярным мерам, вызвавшим недовольство представителей религиозных меньшинств и либеральных общественных деятелей, правительству удалось добиться восстановления общественного спокойствия и государственного порядка, сохранив пределы империи. К негативным чертам нельзя не отнести традиционализм в вопросах дискриминации по религиозной принадлежности в правах: на образование, занятие должностей (как государственных, так и общественных), отправление религиозного культа, на свободу выбора места проживания и жительства, а следовательно - на передвижение по стране. Это привело к отрицательным последствиям в виде укрепления оппозиции за счет социальной среды, недовольной дискриминационными правительственными мерами, проводимыми на религиозной почве.

Автором анализируется место и роль национального вопроса в разработке и проведении охранительного курса 1870-1890-х гг. Идеал единого Российского государства стал основным ориентиром имперской политики второй половины XIX века, что предопределило попытку правительства идеологически обосновать, а также консолидировать мероприятия по отношению к подданным империи во всем их национальном и религиозном разнообразии. Еврейский вопрос формулировался как проблема существования группы населения, не поддающейся ассимиляции, представлявшей угрозу порядку империи. Правительство учитывало резко отрицательную позицию российской торгово-промышленной и финансовой буржуазии, развитию которой препятствовала еврейская предпринимательская среда. Рядом законодательных актов, принятых в 80-90-е гг. XIX в., в отношении еврейского населения вводились дискриминационные меры, которые ограничивали свободу передвижения и выбора места жительства евреев, гражданскую дееспособность (запрет на куплю-продажу недвижимости), ущемляли право на получение образования (установление процентных норм учащихся евреев от общего числа христиан), исключали возможность участия в местном самоуправлении. Происходило принудительное массовое переселение еврейских семей в пределы черты оседлости, результатом чего являлось их разорение. Дискриминации подверглись также иностранцы и инородцы западных губерний Российской империи. В 10-ти губерниях Царства Польского и в 11-ти губерниях западной полосы России им запрещалось приобретать и владеть землями, вводилось обязательное преподавание на русском языке в средней школе. Официальным языком делопроизводства во всех присутственных местах устанавливался русский. Налицо процесс аккультурации местного населения западных губерний. Дискриминация проводилась и в отношении мусульман. Так, в 1884 г. Комитет Министров принял постановление, запрещавшее замещать должности по сельскому и волостному управлению «фанатиками-мусульманами», определяя при этом степень «фанатизма» в административном порядке. Правительство, обеспокоенное угрозой панисламизма, проводило русификацию мусульманского населения.

Диссертант заключает, что многочисленные инородцы и иноверцы составляли благодатную социальную среду для оппозиции существующему строю. Однако необходимо различать лиц, которые своими действиями создавали угрозу политическому режиму, и подданных, которые, составляя принадлежность к той или иной нации или религии, вели законопослушный образ жизни. Вменение в вину национальной либо религиозной принадлежности, т.е. объективных обстоятельств, а не фактически совершенных деяний, не способствовало восстановлению законности и правопорядка.

Глава III «Нормативно-правовая регламентация полицейского надзора за свободой передвижения и систематизация мер правительственного надзора за неблагонадежными лицами в Российской империи» раскрывает механизм обеспечения государственной безопасности путем реализации административно-надзорных и контрольно-регистрационных мероприятий.

Соискатель изучает правовые изменения в области усиления государственного контроля над российскими и иностранными подданными и гражданами. По мнению диссертанта, паспортный режим представляет собой комплекс организационно-правовых мероприятий правительства по установлению контроля и надзора за передвижением лиц, проживающих на территории государства и перемещающихся за ее пределами. Его признаками являются: всеобщность (распространение в дифференцированном виде на всех подданных Российской империи и иностранцев); общеимперский характер; оформление правовой связи государства и подданного. Акцент делается на значение паспорта как средства обеспечения полицейского надзора.

Российская империя сохраняла и усиливала систему мер контроля за передвижением населения, вводя административный порядок разрешения на отлучку с места постоянного жительства, унифицировав форму документа, подтверждающего личность. Согласно Положению «О видах на жительство» от 3 июня 1894 г. лицо, отлучаясь с места постоянного проживания более чем на 6 месяцев, было обязано иметь вид на жительство. Этот документ подразделялся на две категории: 1) бессрочные паспортные книжки для неслужащих дворян, лиц, уволенных с государственной службы, офицерских чинов запаса, почетных граждан, купцов и разночинцев; 2) вид на жительство для мещан, ремесленников и сельских обывателей. Было разработано три группы видов на жительство: паспортные книжки, паспорта, бесплатные билеты на отлучку.

Проведенное исследование паспортно-регистрационных охранительных отношений указывает на развитие законодательных и организационных мер по упорядочению регистрационного учета подданных империи, ужесточению института вида на жительство, усилению контроля за передвижением лиц в пределах империи и за ее границами, активизации деятельности полиции в области контроля за соблюдением паспортного режима.

Автор проводит анализ норм, устанавливающих правила ведения гласного полицейского надзора за политически неблагонадежными лицами, изучается правоприменительная практика. Диссертант дает оценку Положения «О полицейском надзоре…» от 12 марта 1882 г. как нормативно-правового акта, уточняющего, детализирующего и разъясняющего смысл Положения «О мерах к охранению…» от 14 августа 1881 г. и Устава уголовного судопроизводства изд. 1876 г.

Соискатель определяет гласный полицейский надзор как одну из форм осуществления полицейских функций, которая устанавливалась в соответствии со строго определенной процедурой, в отношении конкретного лица на определенный срок и влекла за собой ограничение правового статуса поднадзорного лица. Авторская систематизация архивных данных показывает, что в основном ограничение свободы передвижения для неблагонадежных лиц распространялось на столичные губернии. Из общего числа лиц, ограниченных в свободе передвижения, большинство составляли мещане (64,1%). Стабильно высокий процент (15%) неблагонадежных лиц, в отношении которых запрещался въезд в определенные местности, сохранялся до 1884 г. Затем, когда непосредственная угроза законности и правопорядку была ликвидирована, происходит снижение этого показателя (с 1884 г. по 1886 г. средний процент составляет 7%). Новый скачок отмечен к 1888-му году (14%) в ответ на покушение на императора Александра III 1 марта 1887 г. -- органы внутренних дел вновь перешли к решительным действиям по ограждению столиц и других крупных центров от революционно-террористических сил.