Інститут президентства в системі державного управління: історія та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут президентства в системі державного управління: історія та перспективи розвитку

ВСТУП

президентство державний влада

У сучасному світі президентство є дуже містким і багатоликим інститутом. Однак наявність поста президента сама по собі мало про що говорить. З моменту, коли Україна здобула незалежність, почався складний і суперечливий процес творення інститутів національної державності. Серед нових владних структур одним з перших, у 1991 році, постав інститут президентства. Відтоді статус, правове поле та різні аспекти діяльності Президента, здійснюваної ним політики привертають пильну увагу науковців. Відтак на сьогодні вже нагромаджено значний фактаж та напрацьовано більш-менш об'ємний аналітичний матеріал стосовно функціонування інституту президентства.

Є всі підстави стверджувати, що введення в Україні інституту президентства відкрило новий етап у розвитку української державності. Все це вимагає по-новому осмислити питання функціонування державного механізму, проаналізувати даний інститут у порівняльному аспекті. Введення інституту президентства в Україні суттєво вплинуло на політико-правову практику в нашій державі, на реалізацію державної влади. Безумовно, фігура Президента стає центральною в державному механізмі України, і це потребує глибокого наукового аналізу його правового статусу. Важливо виявити його юридичну природу як глави держави.

У становленні України як правової, демократичної, соціальної держави важлива роль належить Президенту України, який є главою держави, гарантом її суверенітету і територіальної цілісності, забезпечення прав людини та громадянина. Сучасна політико-правова ситуація, що склалася в Україні дає можливість стверджувати, що інститут Президентства повинен й надалі розвиватись. Це надасть можливість забезпечити його стабільність в світлі запроваджених в Україні не тільки конституційної, а й політичної, судової та адміністративної реформ.

На сучасному етапі розвитку вітчизняної науки до правових проблем функціонування влади в Україні певним чином привернута увага не тільки українських, але й зарубіжних вчених. З'явились дослідження, в яких влада розглядається як необхідна і одна з найважливіших умов існування суспільства. В той же час, комплексні наукові дослідження ряду питань, пов'язаних з функціонуванням державно-правового інституту Президента України, майже не проводилися. В зв'язку з цим виникає необхідність з'ясування сутності та змісту інституту Президента в Україні, аналізу його історичного розвитку, визначення правового статусу, його місця в системі органів державної влади та взагалі в системі державного управління, а також взаємодії з представниками інших гілок державної влади. Особливо назрілою на сьогодні є проблема місця та ролі інституту президентства в системі розподілу влади, стримування та противаг гілок влади.

На сьогоднішній день чимало важливих питань і досі недостатньо або й зовсім не висвітлено в науковій літературі. Так, малодослідженими лишаються питання суто методологічного характеру і, найперше, - в чому суть (ознаки, критерії, характеристики) політичних інститутів взагалі та інституту президентства зокрема. Привертає увагу, що часто просто підмінюється (зокрема, в юридичній літературі) поняття «інститут президентства» (у значенні комплексу юридичних норм, які регулюють соціально-правові відносини) поняттям «інститут президента» (як державного органу).

Разом з цим й до сьогодні не знайшли свого однозначного вирішення дискусії, зокрема щодо обсягу президентських повноважень та порядку і механізмів їх здійснення. Спостерігається помітне відставання теоретичного пошуку від практики розвитку цього інституту в Україні. Адже, наприклад, політична чутливість теми зумовлює більшу увагу науковців до формальної сторони інституту, натомість межі вільного розсуду президента, як, утім, і багатьох інших органів держави, окреслюються не стільки юридичними нормами, скільки політичними чинниками. Тому залишаються актуальними критичний аналіз чинних норм та практики їх реалізації; окреслення принципових підходів до змісту та форми норм, що визначають конституційно-правовий статус глави Української держави; відстеження взаємозвґязку між окремими нормами з метою забезпечення належної системності конституційного регулювання відповідних правовідносин; прогнозування наслідків застосування окремих пропонованих норм.

Розгляд різноманітних аспектів діяльності глави держави в Україні важливий для пошуку шляхів підвищення ефективності функціонування Президента України. Сьогодні посилюється інтерес до проблеми результативності цього інституту в нашій державі, оскільки реально зростає вплив Президента України на процеси, що відбуваються в суспільстві, на становлення України як правової, демократичної, соціальної держави. Розвиток цього інституту - це не тільки важлива теоретична, а й практична проблема, оскільки вона пов'язана з проблемою розподілу владних повноважень між Президентом та іншими органами влади, а також з питанням оптимізації взаємодії владних структур.

Саме тому на сьогодні досить актуальним є питання про розвиток в українській правовій думці інституту президентства як однієї із найважливіших складових системи органів державного управління.

Серед дослідників цього напряму можна назвати Джованні Сарторі, Сеймура Мартіна Ліпсета, Гільєрмо О'Доннелла, М. Шугарта та Дж. Кері. Серед вітчизняних дослідників слід зазначити роботи В. Авер'янова, Ф. Бурчака, М. Кармазіної, Ф. Рудича, Ю. Стасюк, О. Токовенко, В. Чиркіна, В. Шаповал, Г. Щедрової, Л. Кривенко, Н.Нижник, В. Погорілка, С. Серьогіна, Ю. Тодика, М. Томенко, В. Шаповал, В. Яворського та інші, які суттєво різняться своїми підходами.

З точки зору актуальності обраної теми варто зазначити, що діяльність Президента України відіграє значну роль у функціонуванні законодавчої, виконавчої та судової влади, але механізми їх співробітництва виявляються не завжди досконалими або не до кінця конкретизованими. Актуальність обумовлюється і тим, що посада Президента в Україні введена не так давно, і станом на сьогоднішній день ще не сформований достатній теоретико-правовий багаж знань та розробок в даній сфері, хоча саме вони необхідні для забезпечення належного функціонування інституту Президента України. Необхідність накопичення цих знань і розробок, перш за все правових, зумовила вибір даної теми дослідження. Актуальності дослідження, по даному питанню, додає і той факт, що зазначений інститут є відносно новим для українського суспільства і його подальше функціонування у державному будівництві та забезпеченні прав і свобод людини і громадянина потребує наукового вивчення, аналізу та вдосконалення.

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у з'ясуванні місця та ролі інституту Президентства України в системі органів державної влади та системі державного управління, визначенні еволюції інституту президентства в Україні, визначення загальних тенденцій його розвитку і становлення, вирішенні основних теоретичних та практичних проблем, що виникають в процесі його функціонування, визначення основних напрямків взаємодії Президента України з іншими органами державної влади та перспектив удосконалення цього інституту, а також аналіз функціонування даного інституту у зарубіжних країнах.

Виходячи з мети даної роботи, нашими основними задачами є:

Ш з'ясувати сутність термінів «Президент», «Інститут Президента», «Інститут Президентства» та їх співвідношення між собою та основні риси інституту Президентста в Україні;

Ш проаналізувати історичний розвиток, чинники та передумови становлення інституту Президентства в Україні із врахуванням національної специфіки та особливостей прогресу з метою визначення авторського бачення найбільш вдалої форми здійснення державної влади в Україні;

Ш висвітлити особливості правового статусу Президента України, обсяг повноважень глави держави та організаційно-правові форми забезпечення їх реалізації;

Ш проаналізувати функціонування інституту Президентства у зарубіжних країнах;

Ш запропонувати шляхи вирішення існуючих проблем та шляхи вдосконалення діючого інституту Президентства в Україні

Об'єктом дослідження є зміст, характеристика та перспективи вдосконалення правовідносин, що виникають при формуванні та функціонуванні інституту президентства в Україні.

Предметом дослідження є питання теорії та практики функціонування інституту президентства в Україні, місце президента у державному механізмі, взаємодія з підпорядкованими органами та місце інституту Президентства в системі державного управління в Україні.

Методологічною основою дослідження є сучасні методи пізнання як загальнонаукові, так і спеціальні: діалектико-матеріалістичний, системний, соціологічний, історичний, порівняльно-правовий, структурно-функціональний, прогнозування та ін. На підставі використання історичного методу визначено основні етапи розвитку інституту президентства, показано його історичні традиції і передумови введення у 1991 році. Формально-логічний та порівняльно-правовий методи допомогли порівняти правовий статус президентів інших країн та Президента України, а також логічно визначити кращі та гірші якості цього статусу з точки зору його корисності для держави. Статистичний метод дав можливість визначити систему органів та служб, що функціонують при Президентові України. Метод узагальнення дав можливість вивчити нові політико-правові тенденції в сукупності.

Розробка та вирішення даних питань має окрім теоретичного, ще й дуже важливе практичне значення. За останні два десятиліття, з моменту введення посади виборного глави держави, особа, що обіймала цей пост нерідко опинялася в центрі суспільних, економічних, політичних подій та скандалів. В результаті чого на розгляд Верховної Ради України виносилось на розгляд питання про проведення процедури імпічменту та, навіть, про доцільність посади президента України взагалі. Тому, щоб уникнути в майбутньому подібних ситуацій, нам необхідно мати чітке розуміння місця глави держави в діючій системі влади, детально визначити його повноваження та обов'язки.

Окремі положення магістерського дослідження знайшли своє відображення у матеріалах науково-практичної конференції за результатми стажування слухачів ОРІДУ НАДУ, проведеної в ОРІДУ НАДУ при Президентові України 23 жовтня 2015 року.

Логіка проведеного дослідження зумовила структуру роботи: вступ, три розділи (сім підрозділів), висновки до кожного розділу та загального висновку. Обсяг роботи складає 83 сторінки. Список використаних джерел містить 58 найменувань, у тому числі 15 іноземною мовою.

РОЗДІЛ 1. ТЕРМІНОЛОГІЧНИЙ АПАРАТ ДОСЛІДЖЕННЯ

1.1 Поняття термінів «ПРЕЗИДЕНТ», «ІНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА», «ІНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНСТВА» та їх співвідношення

Вірне визначення поняття інституту президентства, розуміння його місця в політичній системі суспільства має велике теоретичне і практичне значення. Але, перш ніж говорити про інститут президентства необхідно з'ясувати, що означає сам термін «інститут».

Існує кілька підходів до визначення цього поняття. В економіко-соціологічних дослідженнях, на думку С.О. Матвєєва та Л.І. Лясоти [41, с. 71] існує кілька варіантів тлумачення інститутів: 1) вони являють собою сукупність встановлених у відповідних сферах правил гри та діючих відповідно до цих правил соціальних суб'єктів, у першу чергу - організаційних структур. 2) з іншої позиції, ототожнюючи це поняття з «відносно установленими типами і формами соціальної практики, завдяки яким організовується суспільне життя, забезпечується усталеність зв'язків та відносин, у рамках соціально-організованого суспільства [52, с.157], тобто акцентується увага на результатах функціонування інституту».

Крім того, існує й інше визначення, згідно з яким «інститут» - це сукупність формальних організацій, які задовольняють суспільну потребу.

Таким чином, в залежності від того в якій сфері суспільних наук вживається термін «інститут» і різняться визначення самого терміну. В буденному слововживанні термін «інститут» використовується по-різному. В науці цьому терміну додається свій зміст. В політології, характеризуючи політичну систему, говорять про її інституційну сторону (держава, президентство, партія і інше).

Серед різних понять «інститутів», інститут президентства є особливою формою правління політичної системи суспільства. Проблема інституту президентства вельми багатогранна. Її повне і усестороннє дослідження є предметом декількох суміжних наук: філософії, соціології, політології, правознавства, історії, етики, психології та інших. Поняття інституту президентства, як відомо, відноситься до числа ключових в політичній науці. Будучи по характеру інтеграційним, воно має величезне операційне значення при аналізі складних, багатопланових проблем, що дозволяли визначити сутність і з'ясувати основні напрями еволюції політичної реальності. Проте, в політичній науці, як на Заході, так і на Сході відсутнє єдине загальноприйняте трактування цього терміну. Таке положення певною мірою залишає за фахівцями широку свободу вибору тих або інших дефініцій при дослідженні розвертання політичного процесу і особливостей виникнення і становлення інституту президентства в якій-небудь конкретній країні. [47, с. 223]

Президент (від лат. Praesidens -- той, хто сидить попереду) -- багатозначне поняття: 1) виборний голова, керівник установи, організації, товариства тощо; 2) глава держави в країнах з республіканською або змішаною формою правління.

В міжнародній правовій теорії президент - це 1) голова товариства, спілки; 2) вибраний голова виконавчої влади в республіці, він вважається головою республіки взагалі і репрезентує її у міжнародних відносинах.

Саме поняття «президент» визначається як виборний глава держави. Тому поняття «глава держави» є родовим по відношенню до поняття «президент» і загальним для глав держав з республіканською формою правління. Видовими ознаками поняття «президент» є виборність і обмеженість у терміні повноважень.

На думку провідного російського вченого В.Е. Чіркіна, глава держави - це конституційний орган і водночас вища посадова особа держави, яка представляє державу ззовні і всередині країни, є символом державності народу [57, с. 268].

Главою держави прийнято називати офіційну особу, яка займає формально юридично вище місце в ієрархії державних інститутів і здійснює верховне представництво країни у внутрішньополітичному житті і у відносинах з іншими державами [25, с. 76].

Б.А.Страшун вважає, що глава держави - це посадова особа або орган, які займають вище місце в ієрархічній системі органів держави [24, с. 564].

Провідний російський фахівець у галузі конституційного права В.ВЛазарєв главою держави розуміє державний орган або посадову особу, яка займає вище місце в ієрархії інститутів влади [26, с. 112].

Ю.М.Коломієць визначає главу держави як конституційний орган і одночасно вищу посадову особу держави, яка представляє державу ззовні і всередині, є своєрідним символом державності народу [21]. Глава держави - це вищий орган державної влади (або офіційна особа), яка виступає в якості носія верховної виконавчої влади всередині країни, а також в якості вищого представника держави у всіх його міжнародних зносинах [58, с. 140].

Аналіз вищезазначених точок зору дає змогу констатувати, що глава держави - це одноособовий орган державної влади, який займає центральне місце в системі органів державної влади та наділений функціями і повноваженнями, визначеними конституціями та окремими органічними законами.

Ймовірно, президентами в античні часи називали осіб, які керували різними зборами, проте в сучасному розумінні («глава держави») слово «президент» не вживалося аж до XVIII століття. Лише при підготовці до прийняття Конституції США 1787 року, коли постало питання про найменування нового виборного глави держави, вперше був використаний термін «президент» для позначення такої посадової особи [17, с. 19]. Ця посада протягом кількох століть характерна для Сполучених Штатів Америки і деяких країн Західної Європи та Американського континенту. Перша конституція США 1787 року ввела дану посаду, а перший президент Америки Джордж Вашингтон обійняв цей пост 30 квітня 1789 року. У Франції посаду президента введено Конституцією 1848 року за часів Другої Республіки. 20 грудня 1848 року ним став Луї Наполеон Бонапарт. Перший президент Швейцарської Конфедерації Й.Фурер почав свою діяльність також у 1878 році [30, с. 31].

Суть «інституту президентства» можна визначити як інтеграційний правовий інститут, мета якого полягає в узгодженні діяльності інститутів державної влади. В юридичній науці поняття «президент» проектується на поняття «інститут президентства», який визначається як сукупність державно-правових (конституційних) норм, що регулюють формування і функціонування президентської влади.

В політичній науці «інститут президентства» розглядається в першу чергу як владний інститут, тобто як сукупність владних повноважень президента у сфері державного управління, які в рівній мірі залежать як від конституційних норм, що регулюють функціонування президентської влади, так і від політичної діяльності самого президента.

Інститут президентства розглядається в декількох аспектах: 1) як сукупність конституційно-правових норм; 2) як форма і суть політичної організації; 3) як організаційно-функціональна структура [53, с. 859]. При цьому у теоретичних розробках зустрічається й термін «інститут президента», під яким розуміється поєднання правових норм та фактичної ролі президента. Останнім часом у науці конституційного права з'явилися розробки, які подають інститут президентства як складову правового статусу президента, беручи до уваги широку трактовку правового статусу.

З огляду на вищевказане, важливе значення має уточнення змісту двох термінів, що застосовуються у літературі при характеристиці правового стану Президента - «правовий статус Президента» та «інститут Президента». Вони близькі за своїми значеннями, але не тотожні. Зокрема, російський дослідник Єлісєєв Б. П. вважає так: «Як інститут конституційного права, інститут Президента складається з тих конституційно-правових норм, що регулюють його обрання, вступ на посаду, функціонування і відставку, тоді як нормативний зміст правового статусу Президента обмежується тільки рамками його діяльності» [38, с. 10]. Цілком зрозуміло, що Президент як глава держави може володіти певним статусом тільки після обрання та інавгурації.

Каїнов В. І. стверджує наступне: «По-перше, правові норми, що складають у своїй сукупності інститут Президента, первісні стосовно правового статусу Президента; по-друге, інститут Президента за своїм нормативним обсягом - ширше від правового статусу Президента. Зміст останнього втілює насамперед сукупність функцій і повноважень Президента. Функції Президента свідчать про його повноваження, про його правові можливості в їх реалізації. У найбільш загальному вигляді повноваження Президента сконцентровані в його правах і обов'язках. Тим самим правовий статус Президента визначає його діяльність. На відміну від правового статусу Президента, обсяг інституту Президента ширший: він утворюється за рахунок правових норм, що визначають не тільки його функціонування, але й обрання» [20, с. 41-42]. Отже, правомірним буде висновок, що правовий статус Президента складає тільки частину інституту Президента, оскільки вужчий за змістом від останнього.

Згідно із точкою зору представника української школи конституційного права Н.Т.Плахотнюк, інститут президентства - це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, змістом яких є діяльність президента України. Це передусім політико-правові відносини, які можуть носити як паритетний, так і субординаційний характер, вони врегульовані конституційним, адміністративним, кримінальним і цивільним правом. Автор виділяє наступні елементи інституту президентства: порядок виборів, вступ на посаду, відповідальність, припинення повноважень та компетенція. Під «елементами інституту президентства» Н.Г.Плахотнюк вбачає групу норм, що упорядковують суспільні відносини, учасником яких є Президент України [45, с. 3].

Не дивлячись на високу ступінь розробленості наукового апарату у сфері дослідження «інституту президентства», окремими пострадянськими науковцями допускається така ж неточність, яка виражається у тому, що при характеристиці «інституту президентства» за кордоном використовується термін «інститут президентства», а коли йдеться про країни пострадянського простору - вживається термін «інститут президента». Саме тому, на нашу думку, вимагають також уточнення параметри застосування термінів «інститут Президента» та «інститут президентства». На думку Волощук О. Т., при дослідженні даного конституційно-правового інституту належить застосовувати словосполучення «інститут Президента», а не «інститут президентства», що подекуди вживається в науці та політичній практиці, яке має, як видається, дещо інший відтінок. Така позиція автора обґрунтовується тим, що якщо звернутись до Великого тлумачного словника сучасної української мови, де слово «президентство» трактується як: «1. Пост, посада президента; діяльність на цій посаді протягом певного часу» [15, с. 920]. Отже, президентство слід розуміти як виконання обов'язків Президента протягом певного часу (президентство Кравчука Л. М., Кучми Л. Д., Ющенка В. А.) [16, с. 30-31].

На думку російського вченого Б.П.Єлісєєва, інститут президента має складну внутрішню структуру, що включає чотири групи норм, які визначають: порядок виборів президента (в тому числі інавгурацію); його статус в системі інших органів державної влади; його функції і повноваження; припинення виконання президентських повноважень [19, с. 10].

На нашу думку, використання терміну «інститут президента» є не зовсім коректним, оскільки, по-перше, є відступом від загальноприйнятої наукової, в тому числі і світової термінології, що в свою чергу тягне за собою плутанину у категоріальному апараті, а по-друге, не повною мірою відображає суть даного інституту. Президентство включає в себе не тільки президента як вищу посадову особу в державі та строк перебування особи на даній посаді, але й конституційні норми, що регулюють функціонування президентської влади; прецеденти, що виникли в результаті конституційної практики; реальний об'єм повноважень, що склався в результаті співвідношення політичних сил в державі; структурні підрозділи (адміністрацію Президента, тощо).

Інститут Президентства як юридичну конструкцію можна визначити як систему взаємопов'язаних і взаємодоповнюючих елементів, що мають таку внутрішню побудову: 1) порядок обрання Президента; 2) його правове становище в структурі органів державної влади; 3) функції та повноваження Президента; 4) припинення повноважень глави держави; 5) можлива відповідальність Президента за державну зраду і порушення конституції.

Отже, інститут Президентства у найбільш загальній формі можна визначити як систему конституційно-правових норм, що регулюють формування та функціонування президентської влади, а також деякі питання, пов'язані із забезпеченням безперервності та наступності цього важливого органу держави [16, с. 29].

Досліджуючи правову природу глави держави у країнах з республіканською формою правління, можна зробити висновок, що в них главою держави є президент, правове становище якого відрізняється чотирма основними особливостями. По-перше, в основному пост глави держави індивідуальний. Але є окремі винятки, коли функції глави держави здійснюються колегіальним органом. Так, у Швейцарській Конфедерації відповідно до Союзної конституції від 18 квітня1999 р. функції глави держави і уряду виконує Союзна Рада, яка «є верховною керівною та виконавчою владою Союзу» (ст. 174) [38, с. 84].

Другою особливістю є те, що влада Президента юридично вважається похідною від народу (корпусу виборців) або іншого органу - Парламенту, або особливої виборчої колегії за участю членів органу народного представництва. Президент, як вища посадова особа республіки, завжди обирається, за винятком тих випадків, коли цей пост обіймається у результаті державного перевороту.

Третьою особливістю правової природи Президента як юридичної форми глави держави є обмежений строк президентських повноважень. Президент, як правило, обирається на певний строк, який установлюється Конституцією (від 1 року - в Швейцарії; до 7 років - в Італії та Ірландії). У більшості країн світу конституції допускають переобрання не більше ніж на 2 строки. Проте конституції деяких держав не регламентують узагалі цю позицію, що призводить, як показує конституційно-правова практика, до встановлення пожиттєвого президентства (КНДР, Малаві та ін.).

Четвертою особливістю правової природи Президента як глави держави можна вважати його обмежену відповідальність за свою діяльність. Президент у принципі не несе відповідальністі за свою діяльність, але, на відміну від монарха, його невідповідальність має межі [16, с. 22-23]. Зокрема, зазвичай, конституції республік передбачають інститут імпічменту, за допомогою якого можливо достроково припинити повноваження глави держави.

1.2 ЕВОЛЮЦІЯ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНСТВА В УКРАЇНІ

Тенденція становлення держав - колишніх республік СРСР, зарубіжний досвід свідчать про загальне зростання конституційно-правових інститутів, створення різних їх варіантів, що породжується історичними та національними умовами розвитку конституціоналізму, а також практикою включати у механізм здійснення державної влади главу держави (президента), який би репрезентував державу. Водночас для України є характерними історичні традиції республіканської форми правління, наявність ідей інституту президентства в українській історико-політичний думці середини ХІХ - початку ХХ століття та існування історичної практики конституційно-правового закріплення цього інституту.

Історичними джерелами інституту президента в Україні можна вважати «Пакти і Конституції законів і вільностей Війська Запорізького» гетьмана П.Орлика, прийняті 5 квітня 1710 року в результаті укладання договору між новообраним гетьманом і військом Запорізьким. На наш погляд, саме ця Конституційна модель була дуже схожа на президентську республіку [57, с. 34].

Перші теоретичні розробки проблеми інституту глави держави з'явились в середині XIX століття. Г.Андрузський у своїй праці «Очерки Конституции Республики» охарактеризував ідею конфедерації, яка складається із семи штатів зі своїми президентами [45, с. 453] В кінці XIX ст. представник політико-правової думки України М.Драгоманов розробив проект перебудови Російської імперії в децентралізовану федеративну державу. Він мав назву «Проект оснований устава украинского общества «Вольный союз» - «Вільна спілка». В п. 25 цього документу зазначалося, що главою держави може бути як спадковий імператор, так і обраний на визначений термін глава всеросійського державного союзу. [41, с. 56].

У розробку положень української державності значний внесок зробили члени української народної партії (УПН), яку очолював М.Міхновський. Вони підготували конституційний проект «Основной закон самостоятельной Украины» - «Союза народа украинского», в основу якого була покладена ідея незалежності України та передбачалося утворення президентської республіки й обрання парламенту на основі загальних виборів.

Цікавим є підхід української партії соціал-революціонерів, основним завданням якої було встановлення республікансько-демократичної форми правління для України без президента. Відомий український вчений Михайло Грушевський також закріплював посаду президента у проекті Конституції УНР, де передбачалося, що голова, якого обрано всенародними зборами, є главою держави, а в подальшому це положення було викреслено. Дещо послідовніше статус президента було закріплено в Конституції ЗУНР, автором якої був юрист, громадський діяч і засновник національно-державного напряму української політичної науки С. Дністрянський. В даному проекті закріплювалась думка про те, що президент є главою держави і виконавчої влади.

Таким чином, в проектах Конституцій ХІХ-ХХ ст. прослідковується диференційований підхід до визначення статусу глави держави.

Для України, яка за 24 роки своєї незалежності пережила істотні зміни форми правління - від радянської республіки через президентську республіку до напівпрезидентської республіки, - була характерною відповідна зміна правового статусу Президента України - глави Української держави. Таким чином, заснування і становлення інституту президентства в нашій країні не базувалося на належних теоретичних і державно-правових розробках, а відбувалось здебільшого шляхом «проб і помилок» та некритичного сприйняття відповідних моделей США, Франції та Росії.

Інститут Президента України є порівняно новим явищем у політичному житті і державному будівництві України. Становлення інституту Президента України було ключовим у реформуванні державної влади, пов'язаному з проголошенням незалежності України та зміною її конституційного ладу.

На початку 1990-х років Україна, як і всі пострадянські та постсоціалістичні країни, стала перед вибором, яку політичну модель доцільно розбудовувати в державі. Питання про реформу державної влади в Україні постало відразу після прийняття Верховною Радою Української РСР Декларації про державний суверенітет України. Адже саме в ній вперше було проголошено, що «державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову» [2]. Більшість науковців, політиків дійшли висновку -- інститут президентства історично виправдав себе в багатьох країнах світу. Запровадження інституту президентства в Україні було логічним втіленням у практику державного будівництва теорії розподілу влади, що передбачало функціонування трьох самостійних гілок влади, в тому числі й виконавчої.

Тому становлення інституту Президента України було ключовим у реформуванні державної влади, пов'язаним з проголошенням незалежності України та зміною її конституційного ладу.

М.М. Сперанський у своїй науковій праці «Проекты и записки» перераховує умови, які послугували введенню інституту президентства в Україні. Зокрема, до них він відносить наступні:

- розпад СРСР, що поставило перед управлінською елітою України проблему пошуку нових шляхів і методів управління державою;

- зацікавленість управлінської еліти в людині, яка буде здійснювати її призначення і звільнення;

- соціально-економічні і політичні перетворення, які виникли в Україні після виходу із СРСР.

Однак, якщо проаналізувати й іншу історичну літературу, то до основних підстав введення інституту президентства в незалежній Україні можна віднести наступні чинники:

а) наявність в Україні історичних традицій республіканської форми правління та поділу влади, а також досвіду розбудови президентських інституцій в політичній історії України (зокрема за часів УНР);

б) інституціалізація поста Президента СРСР в 1990 році і неможливість керівництва СРСР зупинити процес розпаду СРСР;

в) суб'єктивні підстави введення інституту президентства і обрання Президента України були пов'язані із зіткненням інтересів окремих політичних сил, котрі були не в змозі на початку 90-х років здобути більшість в парламенті, але мали можливість впливати на конкретну особу -- Президента [44, c. 198].

На думку вченого-конституціоналіста Страшун Б.А., до підстав введення інституту президентства в Україні можна віднести наступне:

1) наявність в Україні історичних традицій республіканської форми правління;

2) наявність історичних традицій розподілу влад;

3) існування в політичній історії України створення інституту .президентства;

4) відображення в партійних документах початку XX ст. положень про організацію влади в Українській державі з можливістю включення в його органи посади президента;

5) недоцільність виконання президентських функцій «колегіальним главою держави» під час перебування УРСР в складі СРСР;

6) інституціоналізація поста президента СРСР в 1990 році і неможливість керівництва СРСР зупинити процес розпаду СРСР;

7) проголошення в УРСР в липні 1990р. принципу розподілу влад;

8) суб'єктивні підстави введення інституту президентства і обрання Президента України були пов'язані із зіткненням інтересів окремих політичних сил, котрі були не в змозі на початку 90-х років отримати більшість в парламенті, але мали можливість впливати на конкретну особу - президента [24, с. 9].

Становлення і розвиток інституту президентства має свої особливості в кожній країні. Конституційно-правова ідея президентства в Україні пройшла декілька етапів розвитку.

Перший - з 1900 до 1917рр., другий - з 1917 до 1920 рр., третій - радянський період з 1921 по 1989 рр., четвертий етап - сучасний - становлення України як суверенної незалежної держави з 1990 р. по теперішній час):

1) липень 1990 р. - грудень 1991 р. - система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;

2)грудень 1991 р. - червень 1995 р. - президентсько-парламентська форма правління;

3)червень 1995 р. - 28 червня 1996 р. - президентська форма правління;

4)червень 1996 р. - грудень 2005 р. - президентсько-парламентська республіка;

5) з січня 2006 р. - парламентсько-президентська форма правління. [11]

Введення в систему державної влади України поста Президента значно посилило увагу в нашому суспільстві до глави держави взагалі, вважає Ю.М. Коломієць. На його думку, Україні необхідний дієвий інститут глави держави, який сприяв би оптимізації взаємодії всіх сфер життєдіяльності державного механізму.

С.Г. Серьогіна зазначає, що інститут президента в нашій державі є сучасником незалежної України і за ці роки зумів довести свою життєздатність і необхідність в державному механізмі.

У своєму розвитку інститут президентства в незалежній Україні пройшов кілька етапів.

І етап: 1991 -- 1995 pp. У цей період відбулося закладення основ для функціонування напівпрезидентської (президентсько-парламентської) форми правління.

Започаткувала процес реформування державної влади в Україні Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, яка проголосила, що державна влада в республіці здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Це зумовило введення інституту президентства. 25 червня 1991 року Верховна Рада України ухвалила Постанову «Про вибори Президента Української РСР», якою визнала за доцільне заснувати пост Президента України до прийняття нової Конституції і провести вибори Президента у 1991 році.

Оскільки інститутові Президента України належало перетворитись із символічного колективного внутріпарламентського інституту в реальний одноособовий позапарламентський інститут і Президент мав обиратися не парламентом, а громадянами України, цей інститут об'єктивно мав отримати необхідну конституційно-правову основу перш, ніж стати реальністю.

Тому 5 липня 1991 року було прийнято закони України «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» [8], («Про Президента Української РСР» [10],) і «Про вибори Президента Української РСР» [5]). Прийняттю цих законів передувало внесення відповідних змін і доповнень до чинної на той час Конституції. Зокрема, Конституцію було доповнено главою, що була присвячена посаді Президента України. У відповідних положеннях Конституції і названих законах визначався статус Президента, його функції, повноваження та порядок обрання.

Теоретичною основою становлення інституту президентства на даному етапі була насамперед Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою 19 червня 1991 року.

1 грудня 1991 року відбулися вибори Президента, під час яких було вперше на конституційній основі шляхом прямих виборів обрано Президента України. Всього на найвищу посаду претендувало 6 кандидатів: Л. Кравчук, В. Чорновіл, В. Гриньов, Л. Лук'яненко, Л. Табурянський, І. Юхновський. Першим Президентом України, обраним на загальних виборах, став Л. Кравчук, якого підтримала більш як половина населення країни вже в першому турі.

Згідно з законодавством, яке діяло у той час Президент проголошувався главою держави і главою виконавчої влади.

Як глава держави Президент України виконував наступні функції:

- був гарантом національної безпеки, свободи громадян, державного суверенітету, додержання Конституції та законів;

- мав проводити у життя Конституцію і закони України, представляти державу у міжнародних відносинах, вживати заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки.

Як глава виконавчої влади Президент України мав здійснювати керівництво та спрямовувати виконавчу діяльність уряду -- Кабінету Міністрів України. За ним закріплювалось право пропонувати для затвердження Верховною Радою України кандидатури прем'єр-міністра та вносити до парламенту пропозицію про звільнення з посади прем'єр-міністра; звільняти з посад всіх членів уряду (крім прем'єр-міністра, згоду на звільнення якого мала дати Верховна Рада); право скасовувати акти Кабінету Міністрів, міністерств, відомств та органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим; право на реорганізацію та ліквідацію міністерств, відомств та інших органів державної виконавчої влади та право на призначення і звільнення з посад керівників цих органів; подавати на розгляд Верховної Ради проект держбюджету, що надавало Президенту шанс реально керувати діяльністю уряду. Президент став суб'єктом законодавчого процесу, оскільки мав право брати участь у пленарних засіданнях Верховної Ради, мав можливість як підписувати закон, так і накладати на нього вето. До прийняття нової Конституції мав право ухвалювати укази з питань економічної реформи, які не були врегульовані законами України. Однак ці укази підлягали наступному затвердженню у Верховній Раді.

Обмеження стосувалися переважно кадрової сфери. Насамперед відмітимо суттєву залежність Президента від парламентської більшості. За Конституцією без підтримки Верховної Ради Президент не мав змоги ані відправити прем'єр-міністра у відставку, ані провести призначення на цю посаду. Верховна Рада, у свою чергу, могла відправити Президента у відставку.

II етап: 1995 -- 1996 pоки. Період наближення вітчизняного владного механізму до президентської форми правління відповідно до Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України від 8 червня 1995 року.

Серед основних повноважень Президента України за Конституційним договором можна назвати: право призначати прем'єр-міністра; право формувати уряд; право призначати та звільняти вище командування Збройних Сил; подання кандидатури для призначення Верховною Радою Голови Конституційного Суду; право призначати половину складу Конституційного Суду; право подавати кандидатури для призначення Верховною Радою на посади голови Верховного Суду, голови Вищого арбітражного суду, голови Національного банку України; створення, реорганізація та ліквідація міністерств, відомств та інших органів державної виконавчої влади; скасування актів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади; управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності, та інші.

О. Погорілко зазначає, що за Конституційним договором політична система України отримала «сильного» Президента та «слабкого» прем'єр-міністра. Так, згідно ст. 30 Конституційного договору «прем'єр-міністр організує та координує роботу уряду, діючи в межах, визначених Президентом». «Слабкість» прем'єр-міністра порівняно із «могутністю» Президента досягалась ще й тим, що уряд узагалі, і прем'єр-міністр зокрема, були виведені поза межі парламентського впливу і контролю. Якщо за колишньою Конституцією Президенту була потрібна згода парламенту для того, щоб призначити прем'єр-міністра чи відправити його у відставку, то за Конституційним договором ці процедури відбувалися без участі парламенту.

III етап: 1996 -- 2004 pоки. Це період повернення до президентсько-парламентської форми. Конституційний договір, ухвалений у Києві 8 червня 1995 p., завершувався визнанням необхідності прийняття нової Конституції в термін не пізніше одного року з дня підписання цього документу. Верховна Рада ухвалила Конституцію України 28 червня 1996 року.

Нова Конституція України формально виводить Президента України за межі виконавчої влади взагалі та уряду зокрема. Стаття 102 Конституції [1] визначає Президента главою держави, тобто він є уособленням держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що обумовлено колом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства. Як глава держави Президент виступає від її імені, гарантує державний суверенітет, територіальну цілісність України, додержання Конституції, прав і свобод громадян. Крім того, як і раніше, Президент здійснює керівництво зовнішньою політикою, представляє Україну у міжнародних відносинах, є Головнокомандувачем Збройних Сил України, очолює Раду Національної безпеки.

Стисло проаналізувавши коло повноважень Президента України за Конституцією, можна констатувати -- Основний Закон створює правове поле, згідно з яким глава держави залишається домінуючим елементом вітчизняної політичної системи. Цьому навіть не заважає факт виведення Президента за межі виконавчої влади.

В даний період йде посилення президентських інституцій, зокрема однієї з найважливіших -- Адміністрації Президента. Високий рівень владних повноважень, сконцентрованих у руках Л. Кучми, зумовив перетворення цього допоміжного органу на потужну інституцію, через яку і з допомогою якої він здійснював безпосередню виконавчу владу в державі.

Протягом 2001 -- 2004 років з'явилося дуже багато проектів конституційної реформи, і зміни повноважень Президента зокрема. Але лише гостра політична криза, яка розгорнулася в країні під час виборчих перегонів 2004 pоку, особливо після другого туру президентських виборів, змусила основні політичні сили звернутися до питання перегляду повноважень Президента України.

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» №2222-15 від 8 грудня 2004 року був компромісом між різними політичними акторами, представленими у Верховній Раді. Даний Закон виступив умовою і одночасно гарантом проведення повторного голосування 26 грудня 2004 року. Зміни в Законі передбачили суттєвий перерозподіл повноважень між гілками влади і розбудову парламентсько-президентської моделі [6].

IV етап: 2004 - 2010 роки. Прийняття проекту конституційної реформи, змістом якої є перехід України від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки.

Перша конституційна реформа в Україні відбулася в 2004 р. Зміни до Конституції України було внесено відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV. Зміни до Конституції, внесені 8 грудня 2004 року, не змінили конституційно-правового статусу Президента, проте звузили його повноваження. До Верховної Ради України, наприклад, перейшли такі повноваження, як призначення за поданням Президента України прем'єр-міністра України, міністра оборони, міністра закордонних справ, призначення за поданням прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голів Антимонопольного комітету України, Державного комітету телебачення та радіомовлення, Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України.

Суттєво обмежено вплив Президента на діяльність Кабінету Міністрів. За новими повноваженнями він матиме право лише призупиняти дію актів Кабінету Міністрів України (а не скасовувати, як раніше) з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності (ст.106 Конституції).

Окрім прямого зменшення обсягу повноважень Президента України, які були передані іншим владним інститутам, реформа призвела й до «відновлення» тих положень Конституції, які існували в ній, але до реформи фактично були не чинними. Йдеться про процедуру скріплення указів Президента України підписами прем'єр-міністра та міністра, відповідального за виконання, а також про призначення глав місцевих адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів. Однак неоднозначність формулювання відповідних положень та наявності різних їхніх інтерпретацій різними інститутами влади у подальшому стало причиною для конфліктів між ними. Крім цього, новий конституційно-правовий статус Президента призвів до неможливості використовувати певні повноваження, які до реформи здійснювались де-факто, без будь-якої конституційної чи законодавчої санкції, насамперед - призначення та звільнення з посад заступників керівників центральних органів виконавчої влади.

V етап: 2010 - 2014 роки. Повернення до президентсько-парламентської республіки.

Після проведення чергових виборів президента в Україні та приходом нового Президента В. Януковича виникло питання щодо дотримання принципів демократії, верховенства права і забезпечення прав людини під час прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІУ. З цього приводу у Висновку Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, ухваленому 27 грудня 2005 року, зазначалося, що розгляд і прийняття Закону № 2222 (2222-15) здійснено Верховною Радою України з порушенням вимог ст. 159 Конституції України (254к/96- ВР), а процедура прийняття змін та їх зміст не відповідають у змістовій частині принципам, що випливають з членства України в Раді Європи: не відповідають вимогам, закладеним у Статуті Ради Європи, в Європейській конвенції з прав людини, тобто взагалі всім європейським стандартам. У 2010 році питання конституційності згаданого Закону стало предметом розгляду Конституційного Суду України. Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 (Справа № 1-45/2010) названий закон було визнано неконституційним.

Отже, з цього моменту текст Конституції України почав відповідати тексту, що існував до внесення змін Законом «Про внесення змін до Конституції України» № 2222- ІV від 8 грудня 2004 року. Фактично було скасовано конституційну реформу 2004 року. Підсумком скасування Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222- ІV став перерозподіл повноважень вищих органів державної влади. Відбувся перехід від «парламентсько-президентської» до «президентсько-парламентської» моделі управління. Таким чином, було посилено установчу функцію президента, закріплено повноваження, серед яких традиційно сильними вважаються кадрові.

Водночас скасування конституційної реформи 2004 року не ставить крапку в розвитку інституту президентства в Україні, а розкриває нові перспективи його вдосконалення. Аналізуючи інститут президентства в Україні як нормативно-правову категорію, доцільно визнати, що назріла потреба в прийнятті Закону України «Про Президента України», який визначив би статус, функції, повноваження, відповідальність Президента України як одного з вищих органів державної влади.

Проведений аналіз дає можливість зробити такі висновки. Становлення інституту президентства в Україні ґрунтувалося на історичній традиції організації влади в Україні на засадах виборності, одноосібності глави держави, розподілу та обмеження влади, захисту прав населення України.

VІ етап: з 2014 року по теперішній час.

Сьогодні, після політичних подій у листопаді 2013 року - лютому 2014 року й ухвалення Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742VII від 21 лютого 2014 року, конституційноправовий статус Президента зазнав певних змін [20]. Це зумовлено зміною політичної ситуації, що спричинило зміну форми державного правління з президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську.

Нині чинна Конституція України діє в редакції 2014 року, що визначена згаданим законом, який відновив положення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222IV від 8 грудня 2004 року [6].

Законом розширено повноваження Верховної Ради у формуванні та призначенні Кабінету Міністрів і водночас звужено повноваження в цьому аспекті Президента. У парламенті України з депутатських фракцій та позафракційних народних депутатів на основі узгодження їхніх політичних позицій формується коаліція (парламентська більшість), яка й вносить пропозиції Президенту щодо кандидатури прем'єр-міністра, а також щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів (ч. 6, 8 ст. 83 Конституції). Верховна Рада за поданням Президента призначає прем'єр-міністра України, міністра оборони, міністра закордонних справ, а за поданням прем'єр-міністра - всіх інших членів уряду, голову Антимонопольного комітету, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення, голову Фонду державного майна. Верховна Рада має право звільняти всіх зазначених осіб з посад. Вона вирішує питання про відставку прем'єр-міністра та членів уряду. Парламент призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Президента голову Служби безпеки України. Відповідно до Конституції та закону України парламент здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів (пункти 12, 121, 13 ч. 1 ст. 85 Конституції) [1].

Таким чином, інститут президентства в Україні перебуває у стані безперервної трансформації, детермінуючи зміст та інтенсивність перебігу політичного життя країни. Підсумовуючи зміни, які відбувалися в обсязі повноважень Президента України, слід зазначити, що найвищий рівень їх був забезпечений від часу прийняття Конституційного договору і до прийняття нової Конституції. Є певна надія, що реалізація політичної реформи стабілізує даний інститут, внесе відповідну корекцію в існуючу модель політичної системи.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1

Розкривши та проаналізувавши поняття «президент», «інститут президента» «інститут президенства» та їх співвідношення між собою ми дійшли висновку про те, що Застосування термінів «інститут президента» та «президент» в науці державного управління є не зовсім коректним, оскільки вони не відображають всієї повноти та змісту інформації, що несе в собі сам інститут. Оскільки поняття «інститут президента» та «президент» говорять нам лише про вищу посадову особу, яка була вибрана на цю посаду, не враховуючи при цьому саму процедуру обрання, правові засади перебування на даній посаді, конституційні норми, що регулюють функціонування президентської влади та допоміжних органів (адміністрації Президента), тощо.