Інститут президентства в системі державного управління: історія та перспективи розвитку

Конституційний процес розвитку інституту президентства в незалежній Україні упродовж 1991-2010 рр. складався з кількох етапів. Конституційно-правове запровадження інституту президентства в Україні відбулося у 1991 р. шляхом введення до вищих органів державної влади посади Президента УРСР, а згодом - Президента України. Найсуттєвіших змін норми конституційно-правового регулювання інституту Президента України зазнавали у 1996, 2004 та 2010 роках: формування інституту президентства в 1991-1996 рр. характеризується впровадженням конституційних норм, що посилювали роль президента в механізмі державної влади, 2004 році - конституційна реформа, наслідком якої стали перегляд і передача частини повноважень Президента України Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України, 2010 рік - скасування конституційної реформи, посилення конституційного статусу Президента України, 2014 рік - повернення до дії норм Конституції в редакції після Конституційної реформи 2004 року.

РОЗДІЛ 2. МІСЦЕ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНТСТВА УКРАЇНИ ТА АДМІНІСТРАЦІЇ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.1 АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ ТА АДМІНІСТРАЦІЇ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

У світовій конституційній практиці статус президента визначається по-різному. В одних країнах (Іспанія, Росія, Угорщина, Болгарія) президент, як і в Україні, є главою держави, в інших (Білорусь, Узбекистан) -- главою держави та виконавчої влади. У конституціях ряду держав (Франція, ФРН) місце президента в системі державних органів чітко не визначено, зазначаються лише його повноваження. Значне поширення інституту президентства обумовлене тим, що президент уособлює державу, представляє її у міжнародних відносинах.

Головною проблемою становлення політичної системи на початковому етапі незалежності України було визначення основного інституту політичної системи, який в ідеалі повинен був контролювати процес становлення суспільно-політичних відносин. Таким елементом було обрано інститут президентства. Інститут президента України як одноособового глави держави є порівняно новим явищем у політичному житті й державному будівництві України [46, с. 280]. Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені [1].

Конституція України, як Основний Закон держави, визначає правовий статус головних органів державної влади. У системі цих органів Президент України посідає особливе місце та відіграє провідну роль. Його адміністративно-правовий статус еволюціонувався (змінювався) залежно від зміни форми державного правління: президентськопарламентської республіки - на парламентськопрезидентську чи навпаки. Необхідно зазначити, що за період існування в Україні поста Президента (введено Законом «Про заснування поста Президента Української РСР» від 5 липня 1991 року) його правовий статус зазнав значних змін. Спочатку він визначався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади, потім як глава держави і глава виконавчої влади і, нарешті, тільки як глава держави.

За визначенням Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року [1], Президент України є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Зважаючи на такий статус, Президент України не входить до будь-якої з гілок державної влади структурно, але водночас має повноваження щодо всіх трьох гілок влади (законодавча влада - право законодавчої ініціативи, право вето, підписання законів; виконавча влада - кадрові повноваження; судова влада - утворення судів, здійснення помилування, призначення та звільнення третини складу Конституційного Суду України). Донедавна Президент України був найбільш інтегрований у виконавчу гілку влади, оскільки всі ключові кадрові питання, а також питання створення та ліквідації центральних органів виконавчої влади вирішувались ним одноосібно. А тому вважалось, що Президент України належить до виконавчої гілки влади функціонально, що абсолютно збігалось з існуючим на той час статусом Президента України. Виходячи з цього, Президент України був наділений саме адміністративними повноваженнями у сфері виконавчої влади, що беззаперечно робило його повноправним суб'єктом адміністративного права.

У чинній Конституції України Президенту присвячено розділ V, який складається з 11 статей, що встановлюють порядок обрання Президента та основи його взаємовідносин з державними органами.

Конституція України визначає Президента як главу держави. Це дає право говорити про нього як про уособлення держави і державної влади в цілому, а не якоїсь гілки влади. Основними напрямами діяльності Президента України як глави держави є забезпечення:

1) державного суверенітету;

2) територіальної цілісності України;

3) відповідності внутрішньої і зовнішньої політики держави визначеним у Конституції засадам;

4) прав і свобод людини.

Конституція України і Закон України «Про вибори Президента України» визначають загальні умови його обрання.

Президент України обирається на підставі основних виборчих принципів (загальними, рівними і прямими виборами при таємному голосуванні) на строк 5 років.

Президентом може бути громадянин України не молодше 35 років, який не менше 10 останніх років перед днем виборів проживає в Україні, має виборчі права і володіє українською мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

Аналізуючи повноваження Президента України, вчені-адміністративісти дійшли висновку, що їх можна поділити на три групи: формування виконавчої влади; визначення змісту і спрямування її функціонування; забезпечення законності у сфері державного управління [22, 104]. Існує й інший класифікаційний поділ повноважень, а саме: кадрові; забезпечувальні; контрольні [13, 67].

Звичайно, всі повноваження Президента України так чи інакше пов'язані з державним управлінням, оскільки мета діяльності Президента України при реалізації будь-яких його повноважень збігається з метою реалізації самого державного управління - забезпечення законності, прав та свобод громадян. Наприклад, здійснюючи помилування, Президент України не виступає як суб'єкт адміністративного права, оскільки відсутній публічний інтерес у відносинах, що виникають при цьому, а підписуючи закони, виступає як суб'єкт конституційного права. До повноважень Президента України, які безпосередньо спрямовані на реалізацію функцій державного управління відносяться кадрові повноваження:

- призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

- вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції; вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

- призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України; призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

- призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

- вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

- призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; призначає на посади та звільняє з посад голів місцевих державних адміністрацій.

Окремим питанням є повноваження Президента України з призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [9] Президент України призначає та звільняє голів місце- вих держаних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України, при цьому термін призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації збігається та тісно пов'язаний зі строком повноважень Президента України, тобто у випадку обрання нового Президента України після дотримання певної процедури формування нового уряду голови місцевих державних адміністрацій зобов'язані заявити про свою відставку. По суті Президент України, призначаючи на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу особу, не стільки виконує кадрові повноваження у сфері виконавчої влади, скільки призначає особистого представника на місцевому рівні.

Забезпечувальні повноваження виражаються в:

- створенні у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

- призначенні позачергових виборів до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією України;

- внесенні до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України прийнятті рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

- прийнятті відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

- прийнятті у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошенні у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;

- прийнятті рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

- забезпеченні державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави.

Виділяють контрольні повноваження:

- зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

- скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

- припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України.

Одночасно з цим, Президент України є:

- Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України;

- Головою Ради національної безпеки і оборони України.

Проголошення Президента України гарантом дотримання прав і свобод людини і громадянина зумовлює наявність значних повноважень глави держави у сфері забезпечення основних прав і свобод громадян. Із цією сферою корелюють практично всі повноваження глави держави. Однак зміст компетенції Президента України становлять і певні повноваження зі сфери забезпечення прав і свобод людини у вузькому розумінні слова: приймати рішення з питань громадянства та надання притулку в Україні, а також здійснювати помилування. Головною прикметою цих повноважень є чітко індивідуальна спрямованість і конкретність. Президент України присвоює вищі військові звання, нагороджує державними нагородами, установлює президентські відзнаки та нагороджує ними [48, c. 45].

Співвідношення інституту президента і системи органів виконавчої влади досить специфічне: Президент України має досить великий вплив на цю систему, однак, з наукової точки зору, немає жодних підстав включати інститут президента до складу цієї системи.

Інакше кажучи, пост (посада) Президента України належить до системи органів виконавчої влади суто функціонально, тобто через певний обсяг своїх повноважен, але він не віднесений до неї структурно, тобто як самостійний складовий елемент системи органів виконавчої влади.

Будучи одноособовим главою держави, Президент України виконує велику кількість завдань, функцій і повноважень, визначених Конституцією України. Відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції України [1], глава української держави «створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби», які входять до складу президентського апарату. Отже, апарат Президента України - це сукупність консультативно-дорадчих та інших допоміжних органів і служб, створених при главі держави, куди входить і Адміністрація Президента України.

Перелік і правовий статус цих допоміжних органів, на відміну від РНБО, не визначено ні у Конституції України, ні в будь-якому іншму нормативно-правовому акті. Але це не спростовує важливість діяльності консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб щодо забезпечення реалізації функцій і повноважень глави держави в Україні.

Консультативні, дорадчі й інші допоміжні органи та служби, які створюються Президентом України, є досить різноманітними за правовим статусом і організаційно-правовими формами діяльності. Але вони взаємопов'язані між собою завданнями, функціями та повноваженнями Президента України, для забезпечення реалізації яких вони власне і створюються.

Характерною особливістю консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб при Президентові України є те, що вони:

а) є консультативно-дорадчими органами і не мають власних владних повноважень, тобто не є органами державної влади;

б) за предметною компетенцією узгоджуються з функціями і повноваженнями Президента України;

в) утворюються, реорганізуються та ліквідуються Президентом України, а керівники цих органів і служб, а іноді й їх персональний склад (коли йдеться про ради, комітети тощо) призначаються та звільняються Президентом України одноособово. Іноді Президент України сам виступає очільником ним же створених комітетів, рад і комісій;

г) комплектуються переважно державними службовцями, коли йдеться про постійно діючі допоміжні органи та служби при Президентові України (Адміністрація Президента України, Державне управління справами та інші);

д) не приймають нормативно-правових чи інших правових актів, їх рекомендації та рішення вводяться в дію указами та розпорядженнями Президента України;

е) існують у вигляді системи консультативно-дорадчих органів і служб.

Систему консультативно-дорадчих органів і служб прийнято називати апаратом Президента України. Структурні підрозділи апарату створюються за предметною та функціональною ознаками: предметні - створюються для допомоги главі держави у виконанні його повноважень і є жорстко спеціалізованими, а функціональні забезпечують діяльність апарату в цілому (Адміністрація Президента). При цьому в складі апарату виділяються допоміжні служби Президента як Верховного Головнокомандувача, групи радників і помічників, підрозділи господарсько-технічного забезпечення.

Формально всі ці органи і служби є рівними між собою. Але на практиці на вершині ієрархії консультативно-дорадчих органів при главі держави знаходяться адміністрації (секретаріати, канцелярії, управління) президентів. Не є винятком і Україна, де головним консультативно-дорадчим органом у відповідній системі виступає Адміністрація Президента України.

Адміністрація Президента України є постійно діючим органом, що утворюється Президентом України відповідно до Конституції України для забезпечення здійснення ним своїх повноважень як глави держави. Адміністрація не є органом державної влади, оскільки не має власних владних повноважень; це - адміністративний апарат Президента, який вступає у правовідносини з іншими органами тільки за дорученнями глави держави.

Правовою основою діяльності Адміністрації є Конституція України, закони України, укази і розпорядження Президента України, акти Кабінету Міністрів України. Основою діяльності є Положення про Адміністрацію Президента України від 02.04.2010 № 504/2010 [12]. Слід звернути увагу, що саме правовий статус, зокрема, повноваження Адміністрації Президента України визначаються не лише згаданим Положенням, а й іншими актами чинного законодавства. Зокрема, законами України «Про державну службу», «Про Рахункову палату», «Про джерела фінансування органів державної влади» та інші.

Очолює Адміністрацію Президента України глава Адміністрації Президента України, який призначається та звільняється з посади главою держави. Окрім того, глава Адміністрації Президента України спрямовує та координує діяльність штатних і позаштатних радників Президента України.

Згідно Положення про Адміністрацію Президента України, затвердженого Указом Президента України від 02.04.2010 № 504/2010 [12], основним завданням Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.

Основним призначенням Адміністрації Президента України є стратегічне планування заходів глави держави та прогнозування основних тенденцій розвитку соціальної, політичної, економічної, культурної сфери суспільства. Метою діяльності цього органу є забезпечення прозорої, публічної та ефективної реалізації повноважень Президента України на засадах верховенства права [57, c. 323].

Повноваження Адміністрації Президента України визначені в Положенні про Адміністрацію Президента України, затвердженому Указом Президента України від 02.04.2010 № 504/201. До них віднесено: здійснення аналізу політичних, економічних, соціальних, гуманітарних та інших процесів, що відбуваються в Україні й світі, та підготовку на розгляд Президентові України за результатами такого аналізу пропозицій з питань формування внутрішньої та зовнішньої політики України; підготовку пропозицій щодо здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю України; забезпечення здійснення Президентом України представництва держави у міжнародних відносинах тощо [12].

Завдання, функції та повноваження Адміністрації Президента України визначають її внутрішню побудову (структуру). Започаткована восени 2010 року за ініціативи Президента України адміністративно-правова реформа, яка супроводжується оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади, отримала своє продовження й у політиці глави держави щодо реформування структури своєї Адміністрації.

Указом Президента України від 05.04.2011 № 352 «Деякі питання Адміністрації Президента України» було затверджено граничну чисельність працівників цього органу - 514 штатних одиниць. До складу Адміністрації Президента входять: Глава Адміністрації Президента, Перший Заступник та заступники Глави Адміністрації Президена України, перший помічник Президента України, помічники, радники Президента України, Прес-секретар Президента України, наукові консультанти, консультанти, постійні представники Президента України у Верховній Раді України та Кабінеті Міністрів Україні; Уповноважені Президента України з різних питань (загалом 4 Уповноважених); Служба Президента України та Офіс Глави Адміністрації Президента України; головні департаменти, Приймальня Президента України, а також інші департаменти та відділи, які є самостійними структурними підрозділами Адміністрації. Крім того, незрозумілим залишилося питання правового статусу Адміністрації Президента України. З огляду на те, що в самому Положенні про Адміністрацію не зазначено, що Адміністрація є юридичною особою та має свої рахунки в банку для свого ж обслуговування, не зрозуміло що це за орган і чи є це взагалі державною установою, ким і навіщо він був створений.

Виходячи з наведеної в Бюлетені інформаційно-аналітичних матеріалів із забезпечення діяльності Конституційної асамблеї класифікації допоміжних органів глави держави на допоміжні органи загальної та спеціальної компетенції [18, с. 46], визначаємо апарат глави держави як допоміжний орган загальної компетенції, що здійснює різноманітне за змістом забезпечення діяльності всіх основних напрямів діяльності глави держави. Відтак Адміністрація Президента України згідно з пунктами 3,4 Положення про Адміністрацію Президента України від 2 квітня 2010 року [12], забезпечує організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України конституційних повноважень; а її компетенція нормативно остаточно не визначена (пп. 23 п. 4 Положення) .

Адміністрація Президента України є головним, але не єдиним консультативно-дорадчим органом при Президентові. Система відповідних органів є доволі різноманітною й у різні часи свого розвитку з 1991 по 2012 роки нараховувала від 20 до понад 100 суб'єктів.

На сьогодні систему консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, створених Президентом України для здійснення свої повноважень, окрім Адміністрації Президента України, представляють Координаційний центр з упровадження економічних реформ, Конституційна Асамблея, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, Державне управління справами, Уповноважений Президента України з прав дитини, Національний інститут стратегічних досліджень, Національна академія державного управління при Президентові України, Комітет з національної премії України імені Тараса Шевченка, Комітет із Державної премій України в галузі архітектури, Комітет з Державних премій України в галузі науки і техніки, Комітет з економічних реформ; Громадська гуманітарна рада; Рада регіонів, Рада вітчизняних та іноземних інвесторів, Комісія при Президентові України у питаннях помилування, Комісія з питань громадянства, Комісія державних нагород і геральдики, Робоча група з питань судової реформи та інші.

Повноваження, склад і порядок діяльності консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, створених Президентом України, а також положення про них визначаються відповідними указами глави держави.

2.2 ПОРЯДОК ВЗАЄМОДІЇ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ З ІНШИМИ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

За останні два десятиліття, з моменту введення посади виборного глави держави, особа, що обіймала цей пост нерідко опинялася в центрі суспільних, економічних, політичних подій та скандалів. В результаті чого на розгляд Верховної Ради України виносилось на розгляд питання про проведення процедури імпічменту та, навіть, про доцільність посади президента України взагалі. Тому, щоб уникнути в майбутньому подібних ситуацій, нам необхідно мати чітке розуміння місця глави держави в діючій системі влади, детально визначити його повноваження та обов'язки.

Відповідно до статті 102 Конституції України [1] «Президент України є главою держави…». Ряд дослідників, стверджують, що вищезазначене положення статті 102 Основного Закону України означає не те, що Президент України є вищим державним органом, а те, що він є вищим представником держави у її відносинах з іншими країнами [42, с. 230; 36, с. 210]. У державному механізмі України, побудованому на засадах поділу влади, Президент України має виступати лише одним із вищих органів державної влади, поряд із Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України та Конституційним Судом України. Термін «глава держави», відтак, має означати, що Президент України стоїть не над гілками влади (фактично всім апаратом держави), а між ними, забезпечуючи єдність державної влади та координацію у взаємодії її структурних елементів [40, с. 146-147]. Взаємодія Президента України з іншими гілками влади проявляється, зокрема, в наступному.

У політико-правових відносинах з Верховною Радою України глава держави має широкі повноваження у галузі законотворчості щодо використання права законодавчої ініціативи, права вето та права промульгації. Право законодавчої ініціативи, згідно зі статтею 93 Основного закону України реалізується Президентом України шляхом внесення в Парламент законопроектів двох видів: тих, що вносяться у звичайному порядку і тих, що визнані Президентом невідкладними. На думку окремих вчених, право законодавчої ініціативи Президента України характеризується дворівневою структурою [55, с. 120]. Перший рівень ? безпосереднє право законодавчої ініціативи, яке випливає з конституційно-правового статусу самого Президента України. Другий рівень ? опосередковане право законодавчої ініціативи, яке характеризується правом законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України, котрий, згідно із статтею 113 Конституції України є відповідальним перед Президентом України. Адже в реалізації власного права законодавчої ініціативи Уряд України має виходити із положень Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Президент України володіє відкладальним вето, яке вважається одним із головних елементів системи стримувань і противаг, що належить главі держави, і здійснює суттєвий вплив на діяльність законодавчої гілки влади. Вето дає змогу Президенту України відігравати активну роль у державному управлінні, використовувати його як достатньо ефективний засіб протидії Верховній Раді України у випадку прийняття нею законів, що не відповідають нормам Конституції України [40, с. 194].

Ще одним суттєвим засобом впливу Президента України на законодавчу гілку влади є можливість дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конституції України) [1]. Дана норма покликана спонукати Верховну Раду України до належної самоорганізації, забезпечувати її ефективну роботу, пошук депутатським корпусом компромісних рішень виходу із складних політичних ситуацій [50, с. 91].

З іншого боку, найважливішим засобом впливу Верховної Ради України на Президента України, на нашу думку, є визначення парламентом меж повноважень глави держави. Зокрема, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України входить прийняття законів. Окрім того, Парламент приймає рішення про внесення змін до Основного Закону України, чим може обмежити конституційно-правовий статус глави держави.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про зовнішнє і внутрішнє становище України. Верховна Рада України надає згоду на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, чим суттєво обмежує вплив глави держави на виконавчу гілку влади. Також Верховна Рада України затверджує закон України про Державний бюджет на відповідний рік, у якому міститься розмір видатків на утримання Президента України та його апарату. Проте, все ж одним з основних важелів впливу Парламенту на Президента України є усунення останнього з поста в порядку імпічменту.

Політико-правові відносини Уряду та Президента України характеризуються, насамперед, тим, що Кабінет Міністрів України є відповідальним перед главою держави. Характерною рисою взаємовідносин вищезгаданих державних інститутів є дисбалансовані можливості впливу один на одного в системі стримувань і противаг.

Глава держави може прийняти рішення про відставку Прем'єр-міністра України, що зумовить, як наслідок, припинення повноважень Кабінету Міністрів України. Слід зауважити, що на даний час відсутнє законодавче регулювання підстав порушення питання про відставку Кабінета Міністрів України, яке дає змогу главі держави зловживати цим правом.

Окрім впливу на Кабінет Міністрів України, Президент України має суттєві засоби впливу на інші органи виконавчої влади. Також Президент України, у відповідності з Конституцією України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням прем'єр-міністра України міністерства, інші центральні органи виконавчої влади. Досить суттєвим є засіб впливу Президента України на Уряд через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України, до компетенції якої входить координація та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (ч. 2 ст. 107 Конституції України) [1].

Ще однією формою співпраці Президента з Кабінетом Міністрів є інститут Постійного представника Президента України у Кабінеті Міністрів України. Основним завданням цього інституту є персоніфікація глави держави в уряді. З аналізу указу Президента, що встановлює цю посаду, очевидно, що

її введено для підтримання постійного тісного зв'язку між Президентом і Кабінетом Міністрів. Постійний Представник має порівняно невеликий обсяг повноважень. На наш погляд, це зумовлено достатньо великим впливом Президента на уряд, і тому Постійний представник не відіграє помітної ролі.

Одним з основних засобів впливу Кабінету Міністрів України на Президента України є інститут контрасигнатури. Цей інститут передбачає, що акти Президента України, видані в межах його повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 частини першої статті 106 Конституції України скріплюються підписами прем'єр-міністра України й міністра, відповідального за акт та його виконання. Проте, застосування інституту контрасигнатури в Україні має суттєві недоліки, зокрема, ні в Конституції України, ні в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» не передбачається можливість чи підстави відмови Прем'єр-міністра України та відповідного міністра скріпити своїми підписами акт глави держави, як і наслідків для членів Уряду у випадку висловлення такої відмови. Тобто, інститут контрасигнатури в системі стримувань і противаг в Україні фактично є формальністю.

Ще одним засобом впливу Кабінету Міністрів України на главу держави є те, що Уряд розробляє проект закону України про Державний бюджет на відповідний рік, в якому визначаються видатки на утримання Президента України та його апарату. Натомість, у сфері забезпечення конституційної законності главі держави надано право зупиняти (а також скасовувати) дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів їх невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх неконституційності [39, с. 4].

З певним застереженням можна сказати, що деякі з повноважень Президента України та Конституційного Суду України тісно переплітаються за своєю правовою природою, зокрема, глава держави є гарантом додержання Конституції України, а Конституційний Суд України ? вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, які також приймаються на виконання Конституції України. Президент України призначає третину складу Конституційного Суду України. В свою чергу, Конституційний Суд України за наявності відповідних підстав відіграє важливу роль в усуненні глави держави з поста в порядку імпічменту. Також до повноважень органу конституційної юрисдикції належить вирішення питань про відповідність Конституції України актів Президента України.

Окрім впливу на Конституційний Суд України, Президент України відіграє надзвичайно важливе значення у формуванні всієї судової влади, адже відповідно до пункту 23 статті 106 Конституції України, глава держави утворює суди у визначеному законом порядку. Слід зазначити, що Основний Закон України не відносить до компетенції Президента України ліквідацію судів, натомість Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (ч. 1 ст. 19) [11] встановлює, що суди загальної юрисдикції і утворюються, і ліквідовуються Президентом України у визначеному законом порядку. На нашу думку, дане положення не узгоджується з п. 31 ст. 106 Конституції України, відповідно до якої глава держави здійснює інші повноваження, визначені Конституцією. А відтак, до його компетенції не входять повноваження, визначені законами.

Кримінально-процесуальний кодекс України встановлює, що питання відсторонення від посади осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності за посадовий злочин, які призначаються Президентом України, вирішується главою держави на підставі мотивованої постанови Генерального прокурора України (стаття 147 Кримінально-процесуального кодексу України). А відтак, ця норма може бути застосована до суддів, призначених Президентом України на посаду вперше в межах 5-річного строку.

2.3 ПРОБЛЕМНІ МОМЕНТИ ТА СУПЕРЕЧНОСТІ У ДІЯЛЬНОСТІ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНТСТВА В УКРАЇНІ

Інститут президентства, сформований відповідно до Конституції України та чинного законодавства став відображенням суспільних відносин, що склалися в Україні у 1992 - 1996 роках та врахував міжнародний досвід функціонування подібних інститутів державної влади. Різні точки зору, що висловлюються у науковій літературі та політичному житті навколо інституту президентства в Україні, засвідчують певну дискусійність та протиріччя, які існують у чинному нормативно-правовому регулюванні даного інституту. Серед українських науковців помітні різні підходи до характеристики цього інституту і насамперед його місця у конституційно визначеному механізмі здійснення державної влади та функціонально-компетенційній направленості.

Саме тому на сьогодні досить актуальним є питання про розвиток в українській правовій думці інституту президентства як однієї із найважливіших складових системи органів державного управління. Не менш важливою проблемою сучасної науки є теоретичне осмислення інституту Президента, аналіз його конституційного статусу, взаємовідносин із законодавчою та виконавчою владою.

Говорячи про українську специфіку, треба обов'язково зазначити, що складність цієї проблеми полягає в тому, що УРСР, а потім й Україна стали «піддослідними» різних форм державного правління, особливо їх різноманітних комбінацій. Підставою для цього стала непогана ідея відмовитись (хоча б частково) від запозичення іноземних моделей і створити свою, слов'янську форму, яка найбільше відповідала б національному способу життя. Однак в умовах дефіциту подібної практики таке створення поєднувалось з повністю протилежним підходом - спробою запозичити іноземний досвід та визначити якусь певну, чітку модель, яка найбільше наближалася б до «чистого» типу.

Подібні протилежні наміри спричинили неусталеність української моделі республіканського правління, зокрема й інституту президентства, що веде до його постійного розвитку, та трансформації, а також породжує конфлікти з законодавчою владою [21].

Нечіткість конституційних норм, що закріплюють правовий статус Президента України, та їх певна суперечність з проголошеним принципом поділу влади дали підстави деяким авторам стверджувати, що обрана в Україні форма правління - змішана (напівпрезидентська) республіка є «неправильною».

Із проголошенням в 1991 році незалежності України одним із першочергових заходів, вжитих молодою державою, було запровадження інституту президентства. Для України, яка за нетривалий період своєї чергової незалежності пережила істотні зміни форми правління ? від радянської республіки через президентську республіку до напівпрезидентської республіки, ? характерною була відповідна зміна правового статусу Президента України ? глави Української держави. На жаль, заснування та становлення інституту президентства в Україні не базувалося на належних теоретичних і державно-правових розробках, відбувалося здебільшого некритичного сприйняття відповідних моделей США, Франції та Росії. У підсумку, на переконання деяких авторів-дослідників, інститут президентства в Україні на сьогодні є гіпертрофованим, який у своїй поточній діяльності виходить за межі наданих повноважень.

Як наслідок ? у державі спостерігається протистояння глави держави й гілок влади; нерідко рішення, дії чи бездіяльність Президента України на переконання деяких представників державно-політичної еліти піддаються сумніву, їх законність та обґрунтованість оспорюються у судовому порядку.

Ці та інші негативні прояви, супутні інституту Президента України, є, зокрема, наслідком того, що цей інститут порівняно нове явище у політичному житті і державному будівництві України.

Стаття 102 Конституції України визначає основи конституційного статусу Президента України, основними елементами якого є функціональне призначення глави держави в Українській державі, суспільстві відносно інших суб'єктів права, а також функції і повноваження Президента України. Cклалося вражання, що чинна Конституція України не дає прямої відповіді до якої гілки влади можна віднести інститут Президента України і це дало привід вести мову про наявність четвертої влади. Хоча іноді вживання терміну "президент" тільки підкреслює особливий конституційний статус Президента України в системі влади, про власні повноваження і способи її здійснення.

Особливість правового статусу Президента України полягає в тому, що фактично він є як главою держави, так і главою виконавчої влади (що характерно для президентських держав), а юридично (за Конституцією України) має статус лише глави держави, хоча ця ж Конституція передбачає для Президента набагато ширший обсяг повноважень. Тому необхідно внести відповідні зміни до Основного закону і зрівняти «юридичну» конституцію і «фактичну», розробити достатньо дійовий механізм державної влади, який би забезпечував рівновагу всіх гілок влади, шляхом встановлення для них таких прав та обов'язків, які б відповідали змішаному (парламентсько-президентському) типу республіки.

На наш погляд ситуація, в якій Президент керує виконавчою гілкою влади характерна для президентської республіки. Тому невирішеною проблемою для України залишається правовий статус Президента, а отже і обсяг його повноважень щодо впливу на виконавчу та судову влади. З огляду на конституційну реформу та перехід до парламентсько-президентської форми республіканського правління для України цілком закономірною була би поступова перебудова державної влади в бік зміцнення єдиного керівного центру виконавчої влади - Кабінету Міністрів України. Тим більше, що згідно статті 113 Конституції «Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади».

У структурі вищих органів виконавчої влади найбільше навантаження з державного керівництва покладається на Уряд. В свою чергу, співвідношення повноважень Глави держави і Уряду визначається тією чи іншою системою правління [51, c. 81]. Президент України формально не має відношення до Уряду. Проте ціла низка конституційних норм свідчить, що він не стороння фігура щодо Кабінету Міністрів [23, c. 87].

У статті 5 Конституції України зазначається, що єдиним джерелом влади в Україні є народ. Це положення знаходить відображення у статті 103 Основного Закону, відповідно до якої Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права [1]. Проте, на прикладі статті 111 Конституції України стаття 5 втрачає своє значення, оскільки громадяни не ініціюють усунення з поста Президента України в порядку імпічменту. Хоча ця функція і покладена на Верховну Раду України, яка є представницьким органом, проте ініціювання питання про усунення Президента України більшістю від конституційного складу (тобто достатньо всього 226 народних депутатів) не може відображати влади всього народу, що спотворює статус України як демократичної держави та нівелює правове значення статті 1 Конституції України, в якій зазначається, що Україна є демократичною державою. Тим більше, що Президент України є суб'єктом адміністративно-правових відносин, в яких, за загальним правилом, звільняє з посади той, хто призначив в порядку субординації. Якщо Президента обирає весь народ, то і весь народ повинен вирішувати питання про усунення його з цього поста.

Процедура імпічменту щодо Президента України регламентується статтею 111 Конституції України. Проблемною, на нашу думку, залишається і частина норми, де вказується, що рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отриманням його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину. Саме формулювання «інші злочини» дає змогу говорити про політичну відповідальність Президента України, бо ними можуть бути будь-які політично мотивовані дії глави держави [37, с. 128].

Сьогодні Президент України не є складовою законодавчої, судової чи виконавчої гілок влади. Хоча, за цілком обгрунтованим переконанням частини науковців [39, с. 2], він, за колом своїх функціональних обов'язків, тяжіє до виконавчої гілки влади. Згідно європейського політико-правового підходу до визначення конституційно-правового статусу глави держави, Президент виступає в якості арбітра в системі стримувань і противаг. Саме такого підходу дотримувався український законодавець при визначенні конституційно-правового статусу Президента України. Проте, прямо Основний Закон України не називає главу держави арбітром. Це часто породжує суперечності між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади і Президентом України.

Ми вважаємо, що серйозною прогалиною в законодавстві є те, що статус Президента України як арбітра є нерегламентованим. Це породжує можливість виникнення та загрозу невирішеності суперечностей між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади і Президентом України. Потреба у прямому закріпленні в Конституції України статусу глави держави як арбітра важлива і для уточнення досить неоднозначного, на нашу думку, положення статті 6 Конституції України, відповідно до якого державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Дана норма породжує досить логічне питання про те чи здійснює Президент України державну владу відповідно до положень статті 6 Конституції України з огляду на ту обставину, що глава держави не належить до жодної з передбачених у цій статті гілок влади.

Президент України здатен реально впливати на функціонування законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Він не входить до жодної з гілок влади, проте повинен виступати арбітром у політико-правових відносинах між вищими органами державної влади. Поряд з цим, як показала практика державотворення в Україні, для стабілізації політичної ситуації необхідно передбачити нові форми конституційно-правової відповідальності глави держави, яка нині і близько не співвідносна обсягу його повноважень. Зокрема, на даний час конституційно-правову відповідальність Президента України характеризує лише «мертвий» інститут імпічменту та звітування перед Верховною Радою України. Так, серед науковців побутує думка про можливість і навіть необхідність запровадження серед можливих форм відповідальності глави держави санкції у вигляді обмеження реалізації його окремих повноважень.

Згідно з Основним Законом Президент утворює, реорганізовує, ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади за поданням Прем'єр-міністра України. Аналізуючи цю функцію, бачимо, що Президент самостійно (на основі подання) вирішує долю міністерств. Щоправда такі рішення потребують дотримання процедури контрасигнації, але зрозуміло, коли Кабінет Міністрів фактично підпорядкований Президенту, ця процедура стає простою формальністю. З'ясовуючи іноземний досвід з цього питання, можна побачити, що лише за авторитарних режимів президенти на свій розсуд ліквідують одні міністерства, засновують нові відомства, змінюють функції та структури існуючих органів виконавчої влади. В демократичних країнах ті чи інші реорганізації урядового апарату належать до спільної компетенції виконавчих та законодавчих органів. Так, в Сполучених Штатах Америки, які є президентською республікою, жодне федеральне міністерство не може бути засновано без відповідного закону, прийнятого Конгресом та підписаного Президентом.

Ситуація, що склалася в Україні, на нашу думку, суперечить і Конституції України, і загальнодемократичним принципам державотворення в цілому - Президент, який офіційно не є главою виконавчої влади, самостійно здійснює її реорганізацію. З юридичної точки зору це є нонсенсом.

Як відомо, місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі. Правовий статус місцевих державних адміністрацій закріплюється в законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року. Аналізуючи цей закон та відповідні статті Конституції хотілося б зауважити, що у ситуаціях з призначення голів місцевих адміністрацій закон повторив положення Конституції, у яких відображається суперечності між статтею 102 та багатьма іншими статтями. Як вже неодноразово зазначалося, Президент, що не є за Основним Законом главою виконавчої влади не повинен одноособово формувати та реорганізовувати органи цієї влади, і навіть одноособово призначати посадових осіб обласного рівня.

З огляду на впровадження в України судової реформи, особливо актуальними на даному етапі розвитку правової держави в Україні є також проблемні питання, що виникають з приводу правовідносин між Главою держави та судовою владою. Судова влада є гілкою державної влади, що відповідно до законодавства ухвалює рішення, спрямовані на подолання різноманітних суперечок між суб'єктами правовідносин, якщо ці суперечки не можуть бути розв'язані в іншому встановленому законом порядку. Необхідно зазначити, що з деякого часу в Україні, як і в правових державах, суди здійснюють тлумачення Конституції і законів.

Розглядаючи взаємовідносини Президента і судової гілки влади України хотілося б більш детально проаналізувати положення Конституції щодо визначення конституційності актів Президента. Проблема полягає в тому, що як зазначає стаття 150 Основного Закону України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції актів Президента. Це звичайно важлива функція органу конституційної юрисдикції. Але як відомо, Конституція - це Основний Закон і існує ще багато інших законів у відповідності з якими, згідно чинного законодавства, Президент зобов'язаний видавати свої акти. Конституція, на жаль не включає до компетенції Конституційного Суду вирішення питань про відповідність актів Президента іншим законам України. Звичайно, можна сказати, що всі закони повинні відповідати Конституції, але Конституція - загальний нормативно-правовий акт і не врегульовує певні специфічні відносини, що також виникають в процесі функціонування інституту Президента. І тому основне завдання законів України - доповнювати Конституцію України, конкретизувати її положення. Таким законом, зокрема є Цивільний процесуальний кодекс України. Він містить главу 31-А, яка називається «Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності». Ця глава передбачає звернення громадян до суду із скаргою, якщо їх права порушені діями службових осіб. І згідно цієї норми будь-який громадянин може звернутися до суду про визнання акту будь-якої службової особи, а значить і указу Президента, недійсним, якщо він обмежує права цієї людини. На нашу думку, стосовно дій глави держави, цієї норми все ж недостатньо.

В механізмі заміщення посад суддями, запропонованому Конституцією, не зовсім зрозумілий порядок визначення їх кандидатур. Основний Закон в статті 127 визначив певні критерії для особи, що може бути рекомендована кваліфікаційною комісією на посаду судді. Але з його тексту не випливає, що суддею може бути призначена лише особа, що рекомендована цією комісією. Тобто, з аналізу статей 127, 128 та 131 Конституції можна зробити висновок, що рекомендують кандидата на посаду судді Вища рада юстиції та кваліфікаційна комісія суддів, але призначення здійснюється Президентом на свій розсуд. Звичайно такий порядок призначення суддів не характерний для правової держави і не може існувати в ній.

Механізми оптимізації інституту президентства в Україні можна назвати такі. По-перше, комплексною проблемою оптимізації інституту президентства є демократизація суспільно-політичного життя. Це дозволить реалізувати класичні принципи менеджменту - децентралізація та делегування повноважень. По-друге, одним з перших етапів подальшого політичного реформування має стати розробка й ухвалення законів, передбачених чинною Конституцією. По-третє, аналіз попереднього досвіду державного будівництва дозволяє зробити висновок, що нормативно правової регламентації потребують такі аспекти, як право законодавчої ініціативи Президента України, право президентського вето на законодавчі акти Верховної Ради, порядок промульгації законів та інших нормативних актів, регламентація звернень Президента до Конституційного Суду, підстави для розпуску Президентом Верховної Ради, конкретизація предметних меж указів Президента, врегулювання питання внесення та набуття чинності указів Глави Держави, що мають контрасигнуватись главою Уряду та міністром, відповідальним за його впровадження, створення та функціонування парламентської коаліції та коаліційного уряду, зокрема стосовно термінів їхнього створення та політичних наслідків їхнього порушення, порядок обрання Президента України та дострокового припинення його повноважень.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2

Президент є гарантом стабільності, прогресу соціальних відносин і забезпечення умов для всебічного розвитку людини і громадянина.

Відновлення дії окремих положень Конституції України, що змінило форму державного правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку, істотно не вплинуло на місце та роль глави держави в системі державної влади в Україні, його конституційноправовий статус. За Президентом залишилися значні важелі впливу на вироблення та здійснення політичного курсу держави. Перерозподіл номінаційних повноважень щодо формування персонального складу органів виконавчої влади між Президентом, Верховною Радою й Кабінетом Міністрів та установчих повноважень щодо створення, реорганізації і ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади між Президентом та урядом, не означає послаблення впливу глави держави на прийняття рішень у тих сферах, що належать до його компетенції. Рішення Президента, ухвалені в рамках його повноважень (ст. 106), підлягають виконанню іншими органами влади, зокрема й Кабінетом Міністрів.

Причинами неефективності управлінської функції інституту президентства є, зокрема, нечіткість нормативної регламентації процедурних норм його діяльності та взаємодії з іншими гілками влади, що перешкоджає інституціоналізації та формалізації відносин вищих органів державної влади та породжує постійні конфлікти в системі влади, перевищення Президентом його конституційних повноважень шляхом застосування політичних важелів впливу, що порушує баланс між гілками влади і не дозволяє належно реалізувати принцип делегування і зосередитись на власне управлінні, закритість прийняття управлінських рішень і, як наслідок, низький рівень легітимності інституту президентства, що пояснюється хибними пріоритетами зв'язків із громадськістю, низьким рівнем залучення інститутів громадянського суспільства до управління державними справами.