Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

(юридические науки)

НОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Добрынин Николай Михайлович

Тюмень 2004

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений с целью повышения их эффективности. Применительно к федеративным отношениям данная проблема в современный период приобретает особую актуальность.

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования - конкретизация конституционной модели федерализма. Автор отчетливо представляет, что основная работа здесь еще впереди. В государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства субъектов федерации.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания - историки и экономисты, философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.

Автор полагает, что, не разобравшись в особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма, трудно будет сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части российского государства.

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Ситуация в федеративных и межнациональных отношениях в России к началу 90-х гг. XX столетия стала критической. Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону.

Одним из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, и спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации, и их явное экономическое и политическое неравноправие и неравновесность.

Важнейшая особенность федерализма, федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуровневом характере исследуемых явлений. По убеждению автора, федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знания; она является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: политологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное, всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, выработка теоретико-правовых моделей совершенствования государственных и общественных институтов и повышения эффективности государственного управления должны включать достижения всех этих дисциплин.

Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения, имеющего своей конечной исследовательской задачей выработку целостной конституционно-правовой модели федеративных отношений, а также модели нового российского федерализма.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России.

Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 1990-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, и прежде всего договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.

Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют иных инструментов и методов решения. Проблемы управляемости социального и экономического развития, вопросы разграничения полномочий между центром и субъектами федерации с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования современной, более эффективной системы федеративных отношений, одного из главных составляющих элементов нового российского федерализма.

За последнее десятилетие совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, М. В. Глигич-Золотаревой, Д. А. Керимова, Н. П. Медведева, Б. Н. Топорнина, И. А. Умновой. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма.

Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор.

Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1..

В ходе исследования и всесторонней оценки многочисленных научных гипотез сформирована представленная в данной работе концепция нового федеративного устройства российского государства, которая доказывает, что устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению баланса властных полномочий; во-вторых, определения целесообразности того или иного перераспределения властных полномочий.

Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации во многом обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр - регионы», с ее колебаниями политики федерального центра от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов, - политики, ставшей результатом заложенных в Конституции 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

С этой целью предстоит научно обосновать и практически реализовать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации (регионов нового типа). Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации.

Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации.

Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России - о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а, прежде всего, на экономической основе. Но, несомненно, отход от национального принципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в работе сделан особый акцент.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Новая модель управления в России должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации власти федеральной и власти региональной. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний.

В настоящей работе излагается системное видение того, какой должна быть новая федерация и какие меры конституционно-правового характера должны быть предприняты в этом направлении.

Степень научной разработанности темы. Разрешение поставленных в данном исследовании конституционно-правовых задач невозможно осуществить в рамках только юридической науки, и к тому же в рамках одной отрасли - конституционного права. Государственность, тем более национальная государственность - явление многогранное и многомерное, она формируется постепенно под воздействием разнообразных факторов: культурных, исторических, этнических, геополитических, климатических и др. Исследование национально-государственного устройства является лишь частью целого и находится на стыке разных наук.

Проблемам российской государственности посвящены работы ученых различных отраслей общественных наук. В трудах историков Н. П. Ерошкина, А. Б. Каменского, В. О. Ключевского, Л. Ф. Писарьковой, С. М. Соловьева, О. И. Чистякова, философов Н. Н. Алексеева, И. Л. Андреева, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, экономистов Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. Г. Гранберга, А. Г. Игудина, социолога И. В. Бестужева-Лады присутствуют весьма полезные сведения о самых сложных периодах развития отечественного государства и права.

Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.

Различные аспекты современной российской государственности в той или иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Д. Н. Бахраха, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, М. В. Глигич-Золотаревой, Т. Д. Зражевской, А. Д. Керимова, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, Ж. И. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. И. Пискотина, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других исследователей.

В то же время очевидно, что ученые, проникая в суть отдельных явлений национально-государственного устройства, как правило, не ставили перед собой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

В диссертации предпринимается попытка такого междисциплинарного комплексного анализа формирования федерации на основе конструирования авторской модели субъектов федерации нового типа.

Объект исследования - общественные отношения, образующие в своей совокупности порядок устройства федеративного государства, присущий Российской Федерации в современный период.

Предмет исследования - проблемы теории и практики российского федерализма, правовых отношений субъектов федерации с федеральным центром; проблемы правового обеспечения равноправия всех субъектов федерации в соответствии с принципами демократического правового государства.

Цель исследования - создание завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма.

Основные задачи исследования:

1. Обобщить исторический опыт развития федеративных отношений в Российской Федерации.

2. Выработать концептуальные основы формирования новой модели федеративных отношений в Российской Федерации.

3. Предложить новую, вполне конкретную технологию разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

4. Провести группировку субъектов Российской Федерации через разработку системы показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность субъектов.

5. Разработать новую субъектную структуру федерации на основе экономических критериев.

6. Проанализировать, насколько эффективным является использование «национального принципа» в государственном строительстве, в частности при решении вопросов государственного устройства.

7. Исследовать проблему правового статуса субъектов Российской Федерации и разработать проект Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

8. Разработать механизм перехода к новой модели федеративных отношений.

9. Разработать проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При подготовке работы использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь был применен метод материалистической диалектики, который позволяет увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного явления. Применялись и другие методы исследования: системный, социологический, историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и пр. Для выработки понятий и определений использованы общепринятые законы логики и правила лингвистики.

Общетеоретической основой исследования явились работы С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, Л. Н. Гумилева, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, М. И. Клеандрова, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, Р. З. Лившица, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, В. С. Нерсесянца, М. И. Пискотина, И. С. Самощенко, Б. Н. Топорнина, Г. Н. Чеботарева, А. Ф. Черданцева, В. Е. Чиркина.

Содержание и результаты научного труда базируются также на анализе теоретических работ, связанных с исследованием отдельных, наиболее «проблемных» направлений сегодняшнего конституционного права: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Н. А. Богдановой, А. В. Грязнова, В. В. Иванова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, В. В. Невинского, Л. А. Окунькова, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Д. Т. Шона, Б. С. Эбзеева и других ученых.

Основой научного исследования в области административного права и государственного управления послужили теоретические труды таких ученых, как А. Б. Агапов, А. А. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Я. Дюрягин, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов, С. Г. Ольков, В. Д. Плесовских, В. Е. Севрюгин, А. П. Сунцов, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, Ц. А. Ямпольская и другие.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов министерств, актов конституционного правосудия, статистических данных. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна исследования. На основе интегрированных данных нескольких научных дисциплин создан проект реструктуризации российской модели государственно-территориального устройства в рамках теории нового российского федерализма и тщательной проработки принципиальных моментов ее практического воплощения.

Основным принципом для достижения поставленной цели - создания завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма - стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства.

Автором внесено научно обоснованное предложение по изменению субъектного состава Российской Федерации, созданию новых (укрупненных) субъектов федерации, последовательности и содержанию необходимых для этого конституционно-правовых и иных преобразований.

Элемент новизны содержится уже в постановке соответствующих гипотез, целей и задач исследования. Впервые конструируется новая модель российского федерализма и предлагаются: принципиально новая методика качественного и количественного подхода к определению и оценке соотношения властных полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации; система показателей оценки эффективности федерации; авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Проблема федерализма носит универсальный, междисциплинарный характер.

Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.

Использование данного методологического инструментария является сквозной основой настоящей работы. В то же время она имеет целью изучение в первую очередь конституционно-правовой модели российского федерализма

2. Модель федеративных отношений, существующая в Российской Федерации в настоящее время, определяется автором как «фантомный федерализм», то есть такое состояние государственных, политико-правовых и социально-экономических институтов, при котором существует разрыв между формально декларированными конституционными и иными нормами и реальным содержанием федеративных отношений.

Требуется кардинальное изменение формы и содержания современного российского федерализма, их органичное сопряжение, что послужило ведущим ценностным ориентиром диссертационного исследования.

3. Структурное переустройство Российской Федерации напрямую связано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации. Современное число субъектов Российской Федерации, равное 89, само по себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного.

Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как «плотность федерации» и «емкость федерации».

Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.

4. При решении вопросов государственного устройства Российской Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «национальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, поскольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межнациональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим негативным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных интересов.

Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.

5. Новая модель федеративных отношений должна строиться на принципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политической, правовой и экономической, с выделением критерия экономической целесообразности в качестве приоритетного.

Все перечисленные критерии подробно формулируются и анализируются в диссертации.

6. Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федерации не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении единого статуса субъектов федерации.

Настоящая работа содержит конструкционную модель такого статуса, представленную в теоретических построениях, а также в авторском проекте Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

7. Построение нового российского федерализма на базе единого статуса субъектов федерации в своей экономико-правовой составляющей предполагает выравнивание экономических потенциалов субъектов.

Цели, направления и механизм указанного выравнивания заявлены и проанализированы в рамках общего концептуального подхода исследования.

8. Жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

Соответствующий анализ проведен в работе на основе всеобъемлющего разбора современного российского законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении.

9. Отмечена и проанализирована имеющая место в российском государственном строительстве тенденция, при которой государственные полномочия все более концентрируются в федеральном центре, а социальная ответственность за результаты их осуществления (политическая, экономическая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уровень субъектов федерации и местного самоуправления.

Сформулированы предложения по устранению названного дисбаланса, в том числе применительно к конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

10. Базовым элементом нового федерализма и новой модели государственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

В работе выводится определение региона нового типа, анализируются его базовые признаки и организационно-правовая форма.

11. Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства.

12. На основе предлагаемой в диссертации контурной схемы описания социально-территориальных общностей выделен базовый комплексный критерий необходимости укрупнения субъектов Российской Федерации - бюджетная обеспеченность предоставления населению субъекта федерации социальных услуг.

Излагается примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

13. При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.

В исследовании анализируются и всесторонне оцениваются проекты переустройства Российской Федерации, предполагающие резкое сокращение числа субъектов и не опирающиеся на необходимый геополитический, социально-экономический, этнокультурный анализ проблематики изменения субъектного состава Российской Федерации.

14. Предлагаемый опорный вариант новой субъектной структуры, включающий 46 субъектов федерации, составлен сообразно комбинированию экономических, географических, национально-территориальных, организационных критериев при основной роли критерия бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

15. Реформа федеративного устройства России не будет эффективной без соответствующей параллельной трансформации организационной структуры государственного управления на уровне федерального центра и субъектов федерации.

Обобщаются основные принципы организации структуры органов государственной власти и предлагается рамочный, каркасный вариант организации структуры органов власти и управления региона - субъекта федерации.

16. Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.

17. Вносится предложение по обеспечению финансово-экономической основы реализации алгоритма государственного управления на территории субъекта федерации: создание федерального Фонда стабилизации и развития, в котором были бы аккумулированы средства, распределяемые между регионами.

Предлагается авторский проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Вносятся предложения по общему направлению дальнейшего процесса разграничения объектов государственной собственности и управления ими, созданию единого фонда федеральной собственности с законодательным закреплением распределения полномочий по уровням власти.

Научно-практическая значимость исследования определяется, прежде всего, возможностью применить сформулированные в диссертации выводы для реорганизации федеративного устройства государства и изменения правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти для разработки и принятия законов в сфере государственного устройства и управления, а также историками, политологами, философами, экономистами и социологами для уточнения их научных взглядов на сущность федерализма и процесс его развития.

Полагаем, что настоящая работа будет иметь научно-практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма. При реструктуризации российской схемы федеративных отношений, в частности при обоснованном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, следует исходить из реальных универсальных критериев, стандартов и норм, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в трех монографиях, двух учебно-методических и справочных пособиях, статьях в научных сборниках и журналах (около сорока наименований), выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Результаты диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, учебный процесс Института государства и права Тюменского государственного университета, Уральской государственной юридической академии, Воронежского, Дальневосточного, Новосибирского, Челябинского государственных университетов, Академии Министерства юстиции Российской Федерации, других высших учебных заведений страны, а также научную деятельность отдела правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра СО РАН.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Объем диссертационного исследования без приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов составляет 464 страницы машинописного текста.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и новизна диссертационного исследования, определяется его цель, гипотезы и задачи, методологическая база и научно-практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая - «Теоретические и исторические аспекты федерализма» - включает три параграфа.

Параграф первый - «Федерализм и федерация: понятие и соотношение» - посвящен разграничению терминов «федерализм» и «федерация». Автор указывает, что достаточно часто данные понятия употребляются в качестве синонимов, хотя на самом деле их необходимо различать. Федерализм - понятие гораздо более широкое и емкое, нежели федерация. Если федерацию уместно трактовать как одну из форм государственного устройства, политико-территориальной организации государства, то федерализм - это многоплановый, многомерный социально-правовой феномен, включающий весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства, в том числе предопределяющих ее.

Федерализм выступает как исходное, базовое и принципиальное понятие, а федерация - как одно из его основных значимых проявлений. В диссертации всесторонне исследуются и моделируются различные конструкции нового государственного устройства Российской Федерации, определяются концептуальные основы новых федеративных отношений, которые, по убеждению автора, прямо обусловливают формирование новой модели федерализма в его цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной составляющих.

В качестве основных компонентов федерализма наряду с федеративным государственным устройством дополнительно в плоскости правового регулирования необходимо рассматривать нормативную модель федеративного устройства; соответствующий массив нормативных предписаний, носящий межотраслевой характер; законодательство о федеративном устройстве.

Особо в нормативной модели федеративного устройства выделены его принципы, коллективное право многонационального народа страны на децентрализацию государственной власти федеративного типа и право населения отдельных субъектов федерации на государственное самоуправление, аналогичное праву жителей муниципальных образований на местное самоуправление.

Среди параметров классификации федеративных государств автор предлагает использовать: способ образования федераций, особенности процесса их формирования, характер размежевания предметов ведения между уровнями власти, характер концентрации властных полномочий, функциональные особенности и различия в статусе субъектов федерации.

Государственное устройство составляет весомую часть формы государства, куда, кроме собственно государственного устройства, входят форма правления и политический режим. Автор подчеркивает тесную связь между упомянутыми формами государства и показывает их взаимное влияние. Одна и та же нормативная модель федерации при прочих равных условиях получает различную реализацию в условиях демократии, авторитаризма или тоталитаризма. При подлинно демократическом политическом режиме федерация выступает самостоятельной гарантией народовластия.

В параграфе втором - «Становление российского федерализма» - подробно рассматривается история развития федеративных отношений в стране.

Федерализм как форма национально-государственного устройства законодательно закреплен после Октябрьской революции 1917 г. В жизни государства был реализован ленинский принцип социалистической федерации, которая называлась переходной формой к полному единству трудящихся разных наций. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском Съезде Советов 25 (12) января 1918 г. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа гласила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Далее это положение было расширено и включено в первую Конституцию РСФСР 1918 г.

Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории бывшей империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики Россия была провозглашена федерацией. Стремясь заручиться поддержкой малых народов, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную прежней власти, большевики инициировали образование национально-территориальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных территорий. Таким образом, ставка была сделана на политику, уже показавшую свою пагубность в прежней российской истории.

Помимо советской вертикали в стране победившего большевизма сложилась партийная вертикаль, которая активно использовалась для «сжатия» федерации по принципу «демократического централизма». КПСС являлась ядром политической системы, руководящей и направляющей силой, а раз так, то Советам автономий надлежало подчиняться партийным органам, которые создавались отнюдь не по принципам национального представительства. Большевики предоставляли малым народам ту или иную степень национальной независимости и одновременно с этим формировали параллельную, скрытую систему власти, которая, в конечном счете, закабалила эти народы гораздо сильнее, чем это имело место в Российской империи. Как выяснилось впоследствии, ленинская схема была неэффективна экономически, а ее стабильность зиждилась на стабильности положения КПСС и репрессивных структур в обществе.

Союзные республики обладали наивысшим статусом автономности и считались государствами в составе СССР; автономные республики, автономные области, национальные (автономные) округа, а также неавтономные территориальные образования - края и области - такого статуса не имели.

Детально анализируются сталинские критерии выделения союзных республик: первый - окраинное территориальное положение будущей автономии; второй - большинство коренного населения на соответствующей территории; третий - минимальная численность населения, необходимая для создания союзной республики, - один миллион человек. Проведенный в работе анализ показал, что все эти критерии нельзя рассматривать как действительно научные и полезные с точки зрения общественной и государственной безопасности.

В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль вполне успешно, но был чреват множеством внутренних противоречий, которые неизбежно проявляли себя. Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства наличием достаточного уровня харизматической и военной власти партийно-государственной элиты. Данная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, сдерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации, усилению сепаратизма и другим негативным явлениям.

В параграфе третьем - «Развитие федерализма в современной России» - описана динамика федеративных правоотношений после провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и денонсации Договора об образовании СССР 12 декабря 1991 г.

В истории современного российского федерализма автор выделяет два этапа. Первый начинается в период разрушения СССР в конце 80-х - начале 90-х гг. ХХ столетия и в основном завершается к 2000 г. Его можно охарактеризовать как этап деволюционного федерализма. Второй этап, непосредственно следующий за первым, начинается с государственных реформ, инициированных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, и характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием.

В числе важнейших событий первого этапа можно выделить повышение конституционно-правового статуса внутрироссийских автономий, провозглашение государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремление оформить себя в качестве полноценных государств. В итоге в политико-государственной жизни страны преобладали явно сепаратистские тенденции, которые во многом стимулировало прежнее политическое руководство, взявшее на вооружение большевистскую тактику, описанную во втором параграфе настоящей главы. Оно демонтировало прежнюю советскую систему управления и поддерживало усиление национально-территориальной асимметрии, что провоцировало национальный сепаратизм.

В конечном итоге руководство страны все отчетливее стало понимать пагубность своей национальной политики, осознавать, что поощрение сепаратизма в собственных регионах может закончиться крушением государства.

В первой половине 1990-х гг. было принято два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в стране:

первый - Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации (фактически три договора);

второй - Конституция Российской Федерации 1993 г.

Именно этими документами определяется то противоречивое правовое поле, на котором складываются непростые отношения между федеральным центром и регионами. Вместе с тем, в определенной мере новые договорные отношения уменьшили асимметрию в устройстве федерации. Федеративный договор стал основой, позволившей возвести конструкцию федерации в виде системы двусторонних договоров между органами власти центра и регионов, по которым национальные субъекты (в первую очередь республики в составе Российской Федерации) приобрели гораздо больше полномочий, нежели обычные области и края. К тому же на этапе деволюционного федерализма проблему неравенства субъектов федерации усугубили конституционным закреплением так называемых «сложносоставных» субъектов федерации, когда одни субъекты входят в состав других при декларировании равенства между ними.

Практика подписания двусторонних договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектов не снимала существующие противоречия. В этих нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать на практике важнейший принцип построения федеративного государства - принцип равенства прав субъектов федерации в рамках их собственных предметов ведения. Названный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, юридически равных между собой, а также во взаимоотношениях с федеральным центром. При этом обе стороны такой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга.

Легко заметить, что в действующей модели государственного устройства Российской Федерации данный принцип нарушен. Фактически в России к началу ХХI в. сложилась система федеративных отношений, которую отражают следующие факторы: смешанный этнотерриториальный характер; асимметричность, экономическое и политическое неравенство, неопределенность статусов субъектов, наличие сложносоставных субъектов; дотационность и высокая зависимость большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; значительные законодательные коллизии между федеральным и региональным законодательством. В российском конституционном законодательстве образовался существенный пробел, заключающийся в необходимости обеспечения реального равноправия субъектов Российской Федерации путем конституционного закрепления их общего и единого статуса.

Без труда можно усмотреть истоки всех этих несоответствий в фантомном характере советской федеративной структуры. Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов федерации по национальному признаку, советский федерализм и не мог быть другим. Система власти Советского Союза и РСФСР в его составе, по сути, была унитарной, и этот унитаризм обеспечивался властной вертикалью партийных органов. После ее упразднения фантомный федерализм проявил свою нежизнеспособность.

Неизбежность конституционной реформы в стране диктуется насущными проблемами становления нового российского федерализма.

Законодательные инициативы Президента Российской Федерации В. В. Путина в отношении трансформации основ отечественного федерализма - образование федеральных округов, изменение принципа формирования Совета Федерации, модификация института полномочных представителей Президента и создание механизма для досрочного прекращения полномочий региональных органов власти - впервые поставили на повестку дня вопрос о соответствии Конституции реальной политической и социально-экономической жизни государства.

К сожалению, названные реформы обеспечивают лишь «косметический ремонт» имеющейся модели федерализма. Весомой альтернативой той практике федеративных отношений, которая сложилась на этапе деволюционного федерализма, может стать, по мнению автора, трансформация сложившейся модели политико-территориальной организации в полноценную федерацию с сильным центром, единым экономическим и политическим пространством, равноправными субъектами федерации, верховенством федеральной конституции и федерального законодательства.

Исходя из анализа объективных предпосылок и реальной ситуации, сложившейся в общественно-политической жизни и социально-экономическом развитии страны, автор полагает, что давно назрела настоятельная необходимость коренной реконструкции государственного устройства и становления нового российского федерализма.

Введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, да, собственно, и самих федеральных округов как средства упрочения единых федеративных основ государства полезно в качестве меры временной, не стратегической для российского федерализма. Вряд ли следует связывать дальнейшее совершенствование федеративного устройства страны с системой федеральных округов и рассматривать их в качестве территориальной основы формирования нового субъектного состава Российской Федерации.

Институт представителей Президента Российской Федерации в субъектах федерации был учрежден в 1991 г. в период радикального изменения политического и государственного устройства и стал инструментом «антикризисного управления» страной. Образование такого института власти было обусловлено необходимостью усиления координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Руководство страны считало, что президентская власть, обеспечивая необходимую централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер.

В результате становления и дальнейшего развития данного института власти сегодня реальная ситуация такова, что при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах созданы и продолжают формироваться самостоятельные федеральные территориальные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим полномочиям и функциям значительно превосходящие региональные правительства (органы исполнительной власти субъектов федерации). Фактически полномочные представители Президента оказались наделены правами, сопоставимыми с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, то есть приобрели возможность координировать деятельность всех структур, в том числе силовых, и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента Российской Федерации и «через голову» местной законодательной и исполнительной власти.

...