Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации

В действительности, введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации и создание федеральных округов не приблизило, а значительно отдалило регионы от федеральной власти. В эти годы сформировалось промежуточное звено, практически исключающее возможность для руководителей субъектов федерации прямо взаимодействовать с главой государства даже при решении животрепещущих вопросов жизни регионов.

Достижение Российской Федерацией устойчивого государственно-общественного единства означает выполнение системой федеральных округов своей временной миссии, необходимость перехода к концептуально новой модели федеративных отношений по сравнению с существующей. Предполагается, в первую очередь, существенное реформирование субъектного состава федерации и унификация статусов субъектов, то есть радикальная перестройка «первого этажа» российского федерализма.

Глава вторая - «Концептуальные основы новой модели государственного устройства РФ» - включает три параграфа.

В параграфе первом - «Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ» - обосновывается преимущественная декоративность, фиктивность существующей в России модели федерализма и федеративных отношений, анализируются причины сложившейся ситуации.

Реальный федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием противоположных векторов развития. С одной стороны, существует необходимость сохранения и усиления централистского начала, элементов единения, с другой - у субъектов федерации наличествуют собственные интересы, самостоятельный политический и правовой статус, стремление к свободе и всестороннему комплексному развитию.

Эффективная модель федеративных отношений должна учитывать обе тенденции, приводить их в гармоничное единство, не допуская ни чрезмерной централизации, ни создания основ для роста регионального сепаратизма. То есть реальный федерализм предполагает существование некоей золотой середины, разумного баланса интересов всех участников федеративных правоотношений.

Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. Если перераспределение финансовых потоков будет организовано по принципу односторонней «перекачки» средств из регионов в центр, то об эффективном федерализме говорить бессмысленно. В результате по-прежнему сохранится федерализм фантомный.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации, когда, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В таких условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией. Пагубным следствием фантомного федерализма является общая неэффективность системы государственного управления.

Источником фантомного федерализма выступает политико-правовая система советского периода, в которой РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением.

Фантомный федерализм постсоветского образца решает две задачи. Во-первых, преодоление последствий «договорного» федерализма, сложившегося в девяностые годы прошлого столетия, а во-вторых, обеспечение максимальной концентрации власти и экономических полномочий в федеральном центре, при сохранении федералистской фразеологии, характерной для деволюционного этапа. Упомянутые задачи решаются через ограничение федеральной политической роли глав субъектов федерации (реформа Совета Федерации) и переход к широкому использованию «указной» системы управления.

Приходится констатировать, что федеральный центр за последнее десятилетие выработал своеобразную «маятниковую» конструкцию взаимоотношений по линии «центр - регионы», сознательно используя заложенную в Конституции Российской Федерации 1993 г. неопределенность многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется, с одной стороны, в указании федеральным центром на относительную самостоятельность регионов, с другой - в резком ее сужении.

Федеральный центр удерживает большинство регионов России в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. Очевидно, что инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов ведут к обострению кризиса как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений. Федеральный центр при разграничении прав собственности на природные ресурсы отказывается признать и право субъектов федерации распоряжаться определенной долей этих ресурсов.

Разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения. Однако конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления, будучи сформулированными по «остаточному принципу» (ст. 73 Конституции). Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в России, которая функционирует как федерация без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела - отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации.

Другой важный аспект, игнорируемый действующим законодательством, - вопрос о социально-экономических функциях и ответственности органов местного самоуправления, наличии у него необходимой социально-экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство не обеспечивает его по-настоящему реального развития. Отсюда вполне понятна встречная реакция субъектов федерации, которая прежде выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения как целостной модели федерализма, то есть системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации, так и новой модели региона - субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы федеративного устройства.

Первым шагом на пути к созданию упомянутой системы служит устранение асимметрии и фантомности федеративных отношений. Речь идет о выборе симметричной модели федерации и преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений.

Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации, их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Целью построения базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими заметными различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости, а также в нормативном выражении перечисленных аспектов.

Данная задача требует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектного состава федерации. Названные действия возможно осуществить, во-первых, путем развития нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Российской Федерации, во-вторых, созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов. При этом у автора есть все основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к достижению главной цели нового федерализма - созданию устойчивой политической инфраструктуры и «вязкой» социальной среды, препятствующих сползанию страны в область авторитаризма или анархии.

Базисный элемент федерализма - регион - субъект федерации при вхождении в систему нового федерализма должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности. Ключевой характеристикой, позволяющей сделать вывод об экономической самодостаточности, является финансово-бюджетная самостоятельность и бездотационность. Ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить по общему правилу дотирование регионов из федерального бюджета.

Цель нового федерализма и новой системы государственного устройства Российской Федерации - создание условий для экономического роста страны и повышения жизненного уровня граждан.

Во втором параграфе - «Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма» - исследуются свойства и признаки федерализма: наличие совокупности элементов - субъектов федерации; объединение элементов в рамках целостной совокупности - государства; многообразие связей между элементами как через организующее начало - федеральный центр, так и через взаимодействие между субъектами в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности; устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе.

Потребность в новом федерализме и новой концепции государственного устройства Российской Федерации вытекает из необходимости создания оптимальных условий для экономического роста и повышения уровня жизни граждан. Декларированная законодательством симметричность федерации должна наполниться новым содержанием посредством создания новой модели федеративных отношений - нового российского федерализма.

Формирование нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений, которая складывается из следующих элементов:

Во-первых, поэтапное изменение субъектного состава федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40-50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе следует вообще отказаться от этнополитического критерия в формировании субъектной структуры федерации.

Во-вторых, модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулирование.

В-третьих, создание в результате реформы нового системообразующего элемента федерации - региона нового типа, - характеризующегося новой системой регионального управления, широким объемом полномочий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса.

Новый федерализм будет представлять собой гармоничное и взаимодополняющее сочетание основных элементов федерализма: экономического, правового и политического при решающей роли экономического фактора.

Модель новых федеративных отношений удобно представить формулой:

новый федерализм = «экономический» федерализм (в том числе бюджетный) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества.

Структурное описание системы нового федерализма вполне уместно выразить в виде следующих составляющих:

S_F = {M, R, A, T},

где S_F - система нового федерализма;

М = {mj} - совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения;

R = {r_i} - связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

А - политико-административная структура федерации;

Т - модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; регион нового типа как элемент, основа нового государственного устройства).

Отсутствие любого из вышеназванных параметров позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма. Модель федеративных отношений играет при этом интегрирующую роль.

Новый федерализм должен формироваться по единым принципам, которые можно разделить на две группы:

первая - системные, обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации;

вторая - экономические, соблюдение которых приведет к созданию условий для равномерного социально-экономического развития федерации.

Создание эффективной системы государственного устройства находится в плоскости общей эффективности действующего социально-экономического механизма.

Построение новой федерации, решение насущных социально-экономических проблем должно осуществляться не механическим перераспределением бюджетных средств и искусственным укрупнением субъектов, а проведением системной реформы федеративных отношений. При этом основополагающим системообразующим принципом нового федерализма и новой модели государственного устройства должно являться равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.

Из данного принципа вытекают конкретные следствия:

во-первых, федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. Недопустимо «указное», директивное перераспределение полномочий в федеративных отношениях;

во-вторых, полноправным субъектом федерации должен и может признаваться субъект, способный реализовать принцип экономической самодостаточности. Равностатусность субъектов объективно недостижима в условиях экономической разностатусности регионов. Регионы, не реализующие принцип экономической самодостаточности, не могут быть признаны субъектами федерации, как неспособные к эффективному выполнению целей и задач субъекта федерации;

в-третьих, в федерации должно быть конституировано два уровня государственной собственности: федеральная собственность и собственность субъектов федерации. В соответствии с этим федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях осуществляют регулирование отношений собственности;

в-четвертых, равноправие федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. При реализации такого принципа необходима радикальная перестройка отношений в сфере бюджетного федерализма путем перехода от вертикальной модели, характерной для унитарных государств, к горизонтальной.

Регион нового типа - это базисный образующий элемент системы нового федерализма. По мнению автора, он должен обладать следующими основными свойствами:

во-первых, равноправностью относительно других субъектов и равноправностью относительно федерального центра в рамках собственных конституционно установленных полномочий;

во-вторых, экономической самодостаточностью, то есть способностью региональных органов государственной власти эффективно выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета;

в-третьих, территориальностью - регион обладает своей территорией, располагает правом участия в распоряжении недрами и природными ресурсами, расположенными на его территории;

в-четвертых, наличием у региональных органов государственной власти прав и полномочий, соразмерных с уровнем социальной ответственности и достаточных для достижения целей и задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона - между органами государственной власти и местным самоуправлением;

в-пятых, управляемостью региона, которая обеспечивается эффективной системой органов государственной власти и местного самоуправления, функционирующей на принципах экономической целесообразности.

Таким образом, регион нового типа - это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации.

Субъект федерации - базовый элемент системы федеративных отношений; политико-территориальное образование в составе федерации; равноправное относительно других субъектов; формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве; обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно центральных властей (федерального центра).

Приоритетной задачей в построении нового российского федерализма должно стать достижение единого статуса субъектов в составе федерации. Инструментом будет принятый Федеральный конституционный закон «О статусе субъекта Российской Федерации» и последующее приведение статуса субъектов федерации в соответствие с этим законом. Различным правовым аспектам статуса субъектов федерации посвящена отдельная глава настоящей работы.

Основываясь на исторических традициях российской государственности, необходимости приведения в соответствие формы и содержания структуры регионального управления, автор делает вывод о том, что вполне возможной организационной формой региона нового типа станет губерния как субъект федерации. В пользу такого решения говорят следующие факты:

первый - историческая преемственность;

второй - отсутствие прямой связи с существующими видами субъектов, что облегчит трансформацию на основе критерия экономической целесообразности и исключит попытки возрождения малоэффективных конструкций советского периода;

третий - возможность построить в губерниях новую, более эффективную систему управления с единой терминологией для обозначения органов государственной власти, логично увязанную с видом субъекта. Во главе исполнительной власти губерний должны стоять губернаторы, а законодательная власть должна осуществляться губернскими думами;

четвертый - историческая традиция и политическое сознание не вкладывают в содержание понятия «губерния» государственного суверенитета, в отличие от понятия «республика», что, в свою очередь, даст определенную гарантию от проявлений сепаратизма в российских регионах.

Введение губерний как стержневого системообразующего элемента нового федерализма позволит в сжатые сроки осуществить переход к новой модели федеративных отношений. Края, области, автономная область, автономные округа окажутся приведенными к одному виду субъектов - губерниям, в соответствии с критерием экономической самодостаточности новых субъектов. В то же время одномоментный отказ от национальных субъектов - республик автор считает преждевременным, хотя и осознает, что этот процесс неизбежен, однако он должен иметь длительный период, а также исключительно индивидуальный подход к каждому из этих регионов.

Построенная на основе модели нового федерализма Российская Федерация будет состоять из трех основных видов субъектов: республика, губерния, город федерального значения.

Число субъектов федерации станет результатом компромисса между управленческой и экономической целесообразностью. Всесторонне изучив международный опыт, а также эмпирические закономерности формирования федераций, автор полагает, что число субъектов Российской Федерации должно находиться в пределах от сорока до пятидесяти.

Эффективность федерации может рассчитываться через систему показателей: плотность и емкость федерации по территории, народонаселению, валовому внутреннему или валовому национальному продукту и другим переменным.

Плотность федерации - это относительная величина, получаемая путем деления числа субъектов федерации на территорию, население или иной количественный показатель:

_фт =/,

где _фт - плотность федерации по территории,

- количество субъектов федерации,

- территория страны в км².

Аналогичным образом рассчитываем и другие прямые показатели эффективности федерации, подставляя вместо территории - население, размер валового регионального продукта и т. п.

Обратным показателем эффективности федерации будет емкость федерации. Ее рассчитаем по формуле: Е_фт = /, аналогичным образом для населения или другой используемой переменной.

Параграф третий - «Трансформационная модель перехода к новой системе федеративных отношений» - посвящен анализу ряда политических, правовых, экономических и управленческих действий, итогом которых станет формирование нового федерализма на основе новой модели государственного устройства Российской Федерации, состоящей из регионов нового типа в качестве ее системообразующих элементов.

Реформа будет происходить таким образом, чтобы не причинить вреда политической стабильности, социально-экономическому благополучию и жизненному уровню населения. Недопустимо укрупнение ради самого укрупнения, любая реформа должна иметь объективное социально-экономическое обоснование и в результате приводить к оптимизации социально-экономической системы и повышению уровня жизни граждан.

Переход к системе нового федерализма следует осуществлять через минимально необходимые воздействия на сложившиеся в Российской Федерации политические и экономические реалии.

Система нового федерализма в результате реформы, по мнению автора, будет обладать следующими характеристиками:

во-первых, перевод всех федеративных отношений на конституционно-правовое поле, с отказом от преимущественной роли договорного и «указного» регулирования;

во-вторых, реальное равноправие субъектов, реализуемое через четкое разграничение полномочий и предметов ведения с федеральным центром;

в-третьих, экономическая самодостаточность и равностатусность субъектов;

в-четвертых, наличие надежных правовых механизмов федерального вмешательства с целью защиты суверенитета, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, прав и свобод граждан;

в-пятых, новая структура федерации, построенная на основе критерия экономической эффективности, с регионами нового типа в качестве системообразующих элементов.

Построение системы нового федерализма должно осуществляться путем комплексного воздействия на все три составляющие федеративных отношений: политическую, правовую и экономическую. В правовой сфере ключевым воздействием должно стать принятие и развитие конституционных положений предлагаемого в настоящей работе авторского проекта Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и приведение остального законодательства в соответствие с положениями этого закона. В экономической сфере требуется системная реконструкция структуры федерации на основе критерия экономической целесообразности.

При этом следует учитывать, что «запуск» процедуры становления нового федерализма предусматривает, главным образом, принятие взвешенного политического решения и на начальных стадиях реформирования политическая составляющая будет, естественно, превалировать. На первом этапе основное сопротивление федеральная реформа встретит у руководства укрупняемых регионов. Для части региональных элит укрупнение означает уход с политической сцены и отстранение от власти.

Минимально допустимыми воздействиями на систему федерализма с целью ее реконструкции автор считает следующие:

во-первых, совершенствование и стабилизация законодательства, принятие, прежде всего, Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации», а также внесение соответствующих изменений в Конституцию и федеральные законы;

во-вторых, реконструкция субъектной структуры федерации путем изменения статуса субъектов и их укрупнения на основе критерия экономической самодостаточности;

в-третьих, формирование регионов нового типа путем модернизации системы государственного управления и повышения экономической эффективности;

в-четвертых, переход к новому федерализму и новой модели федеративных отношений, основанной на подлинном равноправии субъектов, четком разграничении полномочий между регионами и федеральным центром и отказе от внеконституционных институтов федерализма (федеральных округов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий).

Политический механизм реконструкции субъектного состава федерации автором предполагается следующий:

во-первых, учитывая, что укрупнение субъектов входит в противоречие с интересами элит регионов, подпадающих под процесс реконструкции, оптимальным вариантом проведения реформы представляется непосредственное обращение к населению субъектов путем проведения в них референдумов;

во-вторых, после принятия принципиального решения о проведении реконструкции федеративных отношений федеральным центром на широкое народное обсуждение выносится «План реконструкции Российской Федерации». План реконструкции должен содержать исчерпывающие сведения о целях, необходимости и характере предпринимаемых преобразований с описанием конечной федеративной структуры;

в-третьих, после соответствующих информационных и пропагандистских мероприятий «План реконструкции Российской Федерации» должен быть принят населением подпадающих под укрупнение регионов путем проведения в них референдумов. На референдумах население голосует по вопросу о принятии Плана реконструкции в части применительно к своему региону. Итоги референдумов подводятся отдельно по каждому региону, а не по федерации в целом;

в-четвертых, после одобрения населением субъектов Плана реконструкции запускается механизм объединения субъектов с целью формирования регионов нового типа как системообразующих элементов новой федерации.

Глава третья - «Конституционно-правовой статус региона - субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра» - состоит из четырех параграфов.

В параграфе первом - «Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ» - исследование этого статуса проводится исключительно под углом зрения конституционной реформы государственного устройства и становления регионов нового типа. В частности, это касается таких элементов статуса субъектов Российской Федерации, как принципы, компетенция и ответственность.

Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между федерацией и ее субъектами.

В первую очередь следует, по мнению автора, отказаться от практики широкого заключения таких двусторонних договоров и привести уже существующие договоры и законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации.

Разными авторами предлагаются три варианта разрешения конституционных противоречий в области государственного устройства:

первый - низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что в настоящий момент, ввиду ряда объективных и субъективных факторов, такой вариант нежелателен;

второй - придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Данный путь также неприемлем для России;

третий - создание так называемой «плоской федерации», то есть федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не обладающие статусом государств. Данный проект, как представляется автору, имеет значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Во втором параграфе - «Проблема разграничения предметов ведения и полномочий» - детально анализируется главная и наиболее сложная для любого федеративного государства проблема - определение компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера.

Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала несколько моделей разграничения сфер деятельности между федерацией и ее субъектами.

Характерной чертой одной из моделей является установление исключительных полномочий федеральных органов или федерации в целом, причем остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации.

Еще одной моделью является закрепление в конституции двух перечней: исключительных полномочий федерации и исключительных полномочий ее субъектов (примерами служат Эфиопия, Аргентина и пр.).

Вместе с тем практика показывает, что определенные проблемы можно решить лишь совместными усилиями федерации и ее субъектов. Коренным недостатком приведенных моделей является то, что в них не предусмотрено регулирование таких сфер деятельности, где одновременно могут действовать и федерация, и ее субъекты. А на деле даже в федеративных государствах, в конституционном законодательстве которых не установлены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, есть сферы, в которых одновременно действуют и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов федерации, вследствие чего представляется необходимым и полезным урегулировать это на конституционном уровне.

Широкое распространение среди современных федераций получила иная модель конституционного размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а именно: закрепление в конституционных актах только предметов исключительно федерального ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации. Такая модель характерна, например, для России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистана и др.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя России (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также решений исполнительной власти. Это залог стабильности власти на всей территории федерации.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов федерации, указы Президента Российской Федерации и акты глав субъектов федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов федерации. Вопросы совместного ведения требуют не жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. В то же время на практике дело обстоит не так. В Конституции России ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) содержат схожие формулировки. Кроме того, конституционно не определенным является само понятие совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Следует особо отметить, что в отношении предметов совместного ведения речь должна идти о разграничении полномочий не только в сфере деятельности органов исполнительной власти, но также и в сфере деятельности органов законодательной власти, как это сделано, например, в Конституции Австрии. Вряд ли можно согласиться с утверждениями, что неразбериха в разграничении предметов ведения связана только с наличием в Конституции России предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако в рамках определенных сфер деятельности необходимо распределить полномочия органов власти федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Для этого и требуется конституционно вычленить соответствующую компетенцию.

Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Возможность регулировать эти вопросы является неотъемлемым признаком территориальности субъекта Российской Федерации. Здесь в основе разграничения совместного ведения должен лежать принцип «двух ключей», то есть решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами принимаются согласованно органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации; доходы от этой деятельности распределяются в равных долях между Российской Федерацией и ее субъектами.

Новый этап в решении проблемы разграничения полномочий по предметам совместного ведения начался с внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В закон было предложено добавить две главы IV-I и IV-II, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Автор предлагает следующую схему:

первое - предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации);

второе - предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты;

третье - предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты;

четвертое - предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты федерации издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации;

пятое - предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъектов федерации).

Предполагается, что предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Предлагаемая схема может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных споров и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и ее субъектов или субъектов федерации между собой; конституцией и договором. Ответ на вопрос, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, как раз и является тем основанием, руководствуясь которым можно отнести какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям. Автор делает вывод о конституционном характере Российской Федерации, то есть о безусловном верховенстве и высшей юридической силе Конституции Российской Федерации на всей территории государства и недопустимости нарушения отдельных ее положений договорным путем.

При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным специфическим вопросам при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Однако средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала федерации.

В третьем параграфе - «Особенности конституционно-правового статуса “сложноустроенных” субъектов РФ» - исследуется сложнейший вопрос государственного устройства Российской Федерации - статус автономных округов, равноправных субъектов федерации, входящих в состав других субъектов федерации.

Здесь обстоятельно рассматриваются конституционные основы, закрепляющие круг прав и обязанностей упомянутых субъектов правовых отношений, коллизии и пробелы действующего законодательства, трудности реализации правовых норм в этой сфере, анализируются решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также делаются соответствующие выводы, даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его реализации. Автор отмечает, что «стараниями» федерального центра автономные округа низводятся до уровня субъектов второго сорта.

В принципе, складывающееся положение отражает реальное состояние дел, поскольку большинство автономных округов, за исключением отдельных, например Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого, - это субъекты с депрессивной экономикой. В случае с такими автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом.

Параграф четвертый - «Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации - региона нового типа» - содержит анализ одной из ключевых проблем модернизации российского федерализма - изменения субъектного состава Российской Федерации. Эта проблема со всей ясностью и очевидностью демонстрирует тот массив противоречий, который накопился в государственном устройстве России за последние годы.

Российская Федерация - сложносоставное государство, имеющее в своем составе шесть разновидностей субъектов федерации. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, в то время как политическое и социально-экономическое развитие России свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны как никогда.

Предусмотренный ст. 65 Конституции России субъектный состав федерации стал своеобразной платой федерального центра за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о недопущении распада государства.

Современный субъектный состав федерации формировался на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и некоторые территориальные субъекты, что выразилось в так называемой «республиканизации» (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов Российской Федерации, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).

Под влиянием этих факторов и происходило формирование современного субъектного состава Российской Федерации. Оттуда же берут начало его недостатки, среди которых и слишком большое количество субъектов федерации, и разнообразность их статусов, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов федерации. Впрочем, существующий субъектный состав в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его неактуальной сегодня административной и национальной архаикой.

Автор считает, что любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к пересмотру Конституции Российской Федерации.

Необходимость внесения на первом этапе реконструкции федерации поправок в Конституцию и ее дальнейший пересмотр обусловливается, во-первых, началом крупномасштабных реформ в системе федеративных отношений в России, и во-вторых, результатами десятилетнего функционирования политической системы, построенной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.

Спор о необходимости изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения (объединения) субъектов в очередной раз поставил перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые по различным причинам не было ответа в течение последних десяти лет. Какими должны быть правовые, политические и экономические плюсы укрупнения субъектов, чтобы они могли превзойти его издержки, которые, несомненно, будут немалыми? Каких целей в сфере государственного строительства можно достигнуть посредством укрупнения субъектов федерации?

Первая цель - сокращение количества субъектов федерации. Существующее сегодня - 89 субъектов федерации - явно чрезмерно. Управление таким множеством регионов малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имеет место, в том числе, вследствие значительного числа субъектов федерации. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Для этого требуется законодательно установить пределы укрупнения. Если вместо 89-ти будет создано 20-30 субъектов федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Трудно управлять 89-ю субъектами федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными регионами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к росту властных амбиций их политических элит.

Автор предлагает разработать нормы допустимости слияния субъектов Российской Федерации, а также численные пределы их укрупнения (объединения). Реализация закона «О статусе субъекта Российской Федерации» позволит уменьшить асимметрию федерации, однако необходимо признать, что за один этап проведения реформы федеративного устройства полностью избавиться от нее невозможно. На первом этапе предполагается выделить три наименования субъекта федерации: республика, губерния, город федерального значения. Губерния как раз и будет принципиально новым субъектом федерации.

Все субъекты федерации должны быть действительно равноправны. Поэтому важно избежать того, что субъекты, образованные по национальному принципу (республики), будут иметь преимущество по сравнению с остальными субъектами федерации.

Конечной целью реформы государственного переустройства является создание симметричной федерации, состоящей из однопорядковых субъектов.

Укрупнение (объединение) субъектов федерации неизбежно, но происходить оно будет с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Необходим системный подход к укрупнению (объединению).

Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.

Практика показала, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации - это контроль со стороны гражданского общества. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будут созданы развитые институты гражданского общества.

Глава четвертая - «Регионы нового типа как базисный элемент системы федеративных отношений в РФ. Механизм формирования и функционирования федеративной системы нового типа» - содержит три параграфа.

В параграфе первом - «Современная территориальная структура РФ и проблема повышения стабильности федерации» - изучены связи между структурой федерации, как в ее вертикальном, так и горизонтальном сечении, с ее реальным наполнением и устойчивостью; показана решающая роль бюджетной обеспеченности в формировании новых стабильных федеративных отношений. Приводится примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

Центральным звеном создания новой схемы социально-экономического районирования государства, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас федерации, является бюджетная обеспеченность функций управления в регионе.

В свою очередь, исходя из основного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее важным и значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности является финансирование реализации минимальных социальных стандартов. Основным исходным пунктом решения названной задачи является разработка минимального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему «бесплатно», то есть за счет бюджета.

По мнению автора, возникает потребность в формировании системы показателей, характеризующих субъект федерации как единое целое, с основной постановочной задачей корректного сравнения ситуации, складывающейся в различных субъектах федерации. Такая система показателей автором разработана и приводится в данном параграфе, в том числе в табличном выражении и в виде формул.

Параграф второй - «Новая субъектная структура Российской Федерации» - содержит авторский вариант проекта принципиально иной субъектной структуры Российской Федерации, сформированной на основе заявленных в исследовании критериев.

В параграфе даются социально-экономическая, экологическая и другие наиболее значимые характеристики вновь образованных субъектов; приводится трансформированная, примерная структура их органов государственной власти и управления.

В третьем параграфе - «Система государственного управления в регионе нового типа» - всесторонне исследуются проблемы, связанные с укрупнением (объединением) субъектов Российской Федерации и формированием новой сетки административно-территориального и экономического районирования государства.

Автор полагает, что требуется радикальное преобразование не только организационной схемы управления, но и самого алгоритма государственного управления обществом через обязательную разработку и внедрение в практику новой теории управления на основе принципиально иных концептуальных подходов, единых государственных стандартов и норм, а также применения критериев оценки эффективности управления.

По убеждению автора, обозначенная тема весьма актуальна и прогнозируемые результаты становления новой модели федерализма, новых федеративных отношений, нового государственного устройства находятся в прямой зависимости от качества ее исследования, которое проводится автором отдельно, в рамках другой работы.

Определяя структуру органов государственной власти в федерации, следует исходить из предпосылок, которые призваны обеспечить слаженность работы организаций, осуществляющих управленческую деятельность.

Структуры исполнительных органов власти субъектов федерации должны быть в основном единообразны, вертикально интегрированы и совпадать по ряду базовых элементов. Это позволит обеспечить единство механизма управления на всей территории страны и даст возможность реализовать единый алгоритм управления - государственного программирования развития общества.

...