Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации

Структура и организационные особенности построения, функционирования органов законодательной власти субъекта федерации также должны быть схожими; межрегиональные различия здесь могут быть настолько велики, насколько это объяснимо исторической традицией, соображениями целесообразности и т. п. Важным является сам факт наличия собственного законодательного органа, который, воплощая в жизнь принципы демократии и народного представительства во власти, занимается разработкой норм, регламентирующих отношения в сфере, относящейся к компетенции субъекта федерации.

Автор акцентирует внимание на ряде позиций, касающихся именно укрупнения субъектов федерации и связанной с этим трансформации структур управления.

Наиболее приемлемым является создание на территории такого субъекта федерации двухпалатного органа законодательной (представительной) власти, который обеспечит учет не только воли большинства населения в избирательных округах, но и интересов объединяемых социально-территориальных общностей. Это позволит соблюсти и принцип представительства населения субъекта федерации в органах власти, и принцип представительства различных территорий субъекта федерации в процессе нормотворчества. Система органов законодательной власти дает возможность реализовать, прежде всего, самостоятельность и независимость субъектов федерации в рамках принадлежащей им компетенции.

В качестве основополагающих принципов построения структуры органов исполнительной власти субъекта федерации автор выделяет:

первый - функциональный принцип;

второй - отраслевой принцип;

третий - принцип единства механизма управления и единства государственной политики, проводимой на территории федерации;

четвертый - принцип организационной самостоятельности органов власти субъекта федерации;

пятый - принцип учета социально-культурных и социально-экономических особенностей субъекта федерации.

По мнению автора, в настоящее время единая программа развития субъектов федерации отсутствует. Продекларировано осуществление перехода от экономического планирования к системе прогнозов социально-экономического развития. Однако прогноз социально-экономического развития попытались нагрузить и программным, плановым смыслом, для чего прогноз, в сущности, не предназначен. Место единой программы развития субъекта федерации занял бюджет. Но бюджет - это не программа развития, а план доходов и расходов, который сам нуждается в определенных программных ориентирах. Исполняя роль программы развития, бюджет берет на себя не свойственные ему функции.

Следует четко развести программирование развития и бюджетный процесс, не смешивая одно с другим. Соответственно, должно быть два обязательных документа управления на уровне субъекта федерации (да и на федеральном и муниципальном уровнях тоже): бюджет и программа развития. Как существует отрасль бюджетного права, так, по убеждению автора, должна существовать и отрасль права программирования развития (программное право, плановое право).

Принятие закона (комплекса законов), закрепляющего алгоритм программирования регионального развития, даст субъектам федерации ориентир: что они должны делать, чтобы создать программу своего развития; обеспечит единообразие обработки информации; сформирует единую систему взаимоувязанных стадий обработки информации.

Юридическое, формальное закрепление алгоритма программирования социально-экономического развития региона заложит основу разработки комплекса регионального программирования как системы ресурсов и процессов, направленных на создание комплексной программы развития территории. Фиксация этих положений в региональном законе о государственном программировании на уровне субъекта федерации позволит сделать их обязательными для соответствующих государственных учреждений действиями, без которых нельзя будет обойтись при составлении прогноза и программы развития региона. Установление четкого механизма ответственности за неисполнение данного закона повысит качество составляемых прогнозов и создаст основу для выработки программ развития социально-экономической сферы. Еще лучшим вариантом будет закрепление указанного алгоритма в нормативном документе федерального уровня.

Нормы такого закона должны содержать процедуры и алгоритмы создания, по сути, двух документов: прогноза развития и программы развития территории. Вероятно, они будут касаться и бюджетного планирования (но скорее по существу, а не по форме).

Важной представляется разработка межотраслевой модели для региона. Эта модель позволит комплексно описать всю экономическую систему региона как единое целое, сконструировать производственные функции отраслей народного хозяйства территории.

Разработанный В. В. Леонтьевым метод построения комплексной межотраслевой модели экономики является наиболее удачным вариантом сочетания сложных проблем общего экономического равновесия с упрощенными допущениями статического анализа. Существуют и способы привнесения динамического элемента в статическую модель межотраслевой экономики. В случае необходимости межотраслевая леонтьевская модель может быть обобщена до модели Неймана, которая снимает некоторые допущения модели Леонтьева (в частности - производство одной отраслью только одного вида продукции), с построением на ее основе неймановской магистрали развития экономической системы, на которой темп роста экономики будет являться максимально возможным.

Далее осуществляется оптимизация показателей леонтьевской модели, сначала - с учетом уже существующих на момент построения технологических матриц модели перспектив выгодности отдельных отраслей региональной экономики, затем - с учетом изменения структуры производства (коэффициентов затрат) в отраслях народного хозяйства региона. После этого в суммы конечного потребления вносятся поправки, вытекающие из прогнозов по рынкам сбыта продукции, выпускаемой предприятиями региона, прогнозов общей экономической конъюнктуры. Эти прогнозы можно строить с использованием всего существующего на данный момент инструментария прогностических методов и методов планирования и программирования: корреляционного и регрессионного анализа, анализа распределения вероятностей, статистических методов получения выводов, методов анализа временных рядов (модели ARIMA, ARCH и т. д.), моделей деловых циклов, спектрального и фазового анализа, методов теории катастроф, численных методов, анализа непрерывных стохастических процессов, многофакторного анализа, методов нейронных сетей, генетических алгоритмов и т. д.

Для оптимизации модели можно использовать различные методы моделирования оптимума, то есть достижения поставленных целей при максимизации доходности отраслей экономики и народного хозяйства региона в целом (в том числе и минимизация убыточности) с учетом существующих ограничений. В качестве основных методов используются методы математического программирования. Определенные к этому моменту концептуальные положения социально-экономической политики согласуются с реальными условиями-ограничениями.

Выявленные альтернативные сценарии развития и социально-экономической политики анализируются с помощью методов теории игр и экспертной оценки. На основе избранного сценария развития социально-территориальной общности региона формулируется программа социально-экономического развития региона и формируется портфель конкретных проектов развития, которые имеют своей целью достижение выделенных в региональной программе развития приоритетов. Поиск информации, которая могла бы способствовать более эффективному достижению сформулированных целей регионального развития, активно продолжается на протяжении всего процесса развертывания контура регионального программирования.

Если говорить о принципах формирования доходной и расходной части бюджета текущих расходов и фонда программы развития в регионе, то для первой основой должны стать нормативы минимальных социальных стандартов, для второго - перспективные направления развития, способствующие повышению общего среднего (и минимального) уровня жизни и конкурентоспособности регионального народного хозяйства.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Фонд регионального развития (ФРР) и Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Имеет смысл объединить их средства (кроме средств ФРРФ) в единый федеральный Фонд стабилизации и развития регионов (ФСРР), как для облегчения контроля финансовых потоков со стороны государства, так и для рационализации системы управления ими.

Субъекты Российской Федерации выполняют определенные функции управления федеральной собственностью посредством делегирования им соответствующих полномочий. Следует создать единый фонд федеральной собственности с четким разграничением полномочий по уровням власти. Важно наиболее точно определить функции, объективные критерии и принципы делегирования этих полномочий, формы участия субъектов в управлении федеральной собственностью, которые должны быть формализованы законодательно, а затем и зафиксированы в договорах. Аналогичный подход применим и в отношении передачи федеральной собственности или собственности субъектов федерации в управление муниципалитетам в целях повышения оперативности и эффективности управления.

Для реализации Программ социально-экономического развития также может потребоваться передать объекты собственности, которые необходимы для материального обеспечения реализации программы, тем уровням управления и структурам, которые эти программы реализуют. Сообразно этому, имеет смысл передавать те или иные объекты собственности именно тому уровню управления, находясь в распоряжении которого они принесут наибольший полезный эффект для социально-экономического развития общества.

В заключении диссертации подчеркиваются основные идеи, формулируются выводы, вносятся предложения и рекомендации, указывается на подтверждение конкретных гипотез и степень достоверности полученных научных результатов.

Результаты исследования дают возможность внести коррективы в политику государства в области строительства нового федерализма на основе модели новых федеративных отношений, придать ей более научно обоснованный характер.

В приложениях представлены авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

федеративный национальный государственный

ЛИТЕРАТУРА

Монографии:

1. Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: Монография. Тюмень: изд-во ТГУ, 1997. - 10, 5 п. л.

2. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 21, 0 п. л.

3. Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. - 33, 4 п. л.

Статьи:

1. Добрынин Н. М. Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе // Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. науч. ст. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 1995. - 2, 5 п. л.

2. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. № 1. - 0, 8 п. л.

3. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и проблемы урегулирования взаимоотношений с Тюменской областью // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 1998. № 2. - 1, 0 п. л.

4. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в его (ее) состав автономными округами // Государство и право. Москва, 1998. № 7. - 1, 0 п. л.

5. Добрынин Н. М. Правовое регулирование отношений в «сложноустроенных» субъектах Российской Федерации // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации: Сб. науч. ст. Салехард, 1998. - 1, 0 п. л.

6. Добрынин Н. М. Статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: эволюция и проблемы взаимоотношений с Тюменской областью // Социально-экономические проблемы трансформации российского общества: Сб. науч. ст. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 1, 0 п. л.

7. Добрынин Н. М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2002. № 3 (35). - 0, 8 п. л.

8. Добрынин Н. М. Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 1. - 0, 8 п. л.

9. Добрынин Н. М. Экономический федерализм, программирование регионального развития как базовые элементы новых федеративных отношений в России // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета: научный журнал. Москва, 2003. № 3. - 1, 3 п. л.

10. Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3. - 0, 7 п.л.

11. Добрынин Н. М. Региональное право в системе российского права // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. № 3 (39). - 0, 8 п. л.

12. Добрынин Н. М. Историко-методологические предпосылки построения модели нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. № 4 (40). - 0, 8 п. л.

13. Добрынин Н. М. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: природа, явление, исход // Вестник академии российских энциклопедий. Челябинск, 2003. № 4 (10). - 1, 2 п. л.

14. Добрынин Н. М. Межбюджетные отношения в системе нового российского федерализма: проблемы, тенденции, перспектива // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2003. № 4 (13). - 1, 3 п. л.

15. Добрынин Н. М. Нефтегазовое право, региональное право и законодательство нефтегазового региона // Известия высших учебных заведений. Нефть и газ. Тюменский государственный нефтегазовый университет. Тюмень: ИПП «Тюмень», 2003. № 6 (42). - 0, 6 п. л.

16. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. Москва, 2003. № 11. - 0, 8 п. л.

17. Добрынин Н. М. Оптимизационная модель государственного устройства Российской Федерации // Научный вестник Тюменского юридического института МВД России: Сб. науч. тр. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2003. Вып. 2. - 0, 7 п. л.

18. Добрынин Н. М. Актуальные проблемы оптимизации модели государственного устройства России // Государственное строительство и право: Периодическое издание научных трудов кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации / Под общ. ред. Г. В. Мальцева. Москва, 2003. Вып. 5. - 0, 9 п. л.

19. Добрынин Н. М. Российский федерализм: образ и действительность // Конституции России 10 лет - опыт реализации. Сб. науч. ст. по материалам Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. - 0, 6 п. л.

20. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус автономных округов // Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера: Сб. науч. ст. по итогам науч.-практ. сем. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: издательско-полиграфический центр «Экспресс», 2003. - 0, 7 п. л.

21. Добрынин Н. М. Технология оптимизации модели государственного устройства в России: математические методы, совокупность, неизбежность // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2004. № 1. - 0, 7 п. л.

22. Добрынин Н. М. Конституционная реформа и формирование новых федеративных отношений: реальность и закономерность // Свободная мысль - ХХI. Москва, 2004. № 1 (1539). - 1, 2 п. л.

23. Добрынин Н. М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. Москва, 2004. № 1 (49). - 0, 8 п. л.

24. Добрынин Н. М. Конституционная ответственность: теория, специфика // Проблемы права. Челябинск, 2004. № 1. - 0, 8 п. л.

25. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2004. № 1 (14). - 1, 0 п. л.

26. Добрынин Н. М. Межотраслевой характер оптимизации моделирования нового российского федерализма: сущность, целостность, необходимость // Северо-Кавказский юридический вестник. Ростов, 2004. № 1. - 0, 7 п.л.

27. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм: природа, действительность, актуальность перемен // Новая федерация. Москва, 2004. № 1. - 0, 8 п.л.

28. Добрынин Н. М. Мировой и отечественный опыт развития моделей федеративного государства и новый российский федерализм: анализ, актуальность изменений, прогноз событий // Южно-Уральский юридический вестник. Челябинск, 2004. № 1 (33). - 0, 7 п. л.

29. Добрынин Н. М. Междисциплинарный и технократический подход к исследованию проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. Москва, 2004. № 2. - 1, 0 п. л.

30. Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, необходимость перемен // Федерализм. Москва, 2004. № 2. - 1, 2. п. л.

31. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность ожидаемых перемен // Журнал российского права. Москва, 2004. № 3. - 0, 7 п. л.

32. Добрынин Н. М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Право и политика. Москва, 2004. № 3 (51). - 0, 9 п. л.

33. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная ответственность: системный анализ и технократический подход // Право и политика. Москва, 2004. № 4 (52). - 0, 8 п. л.

34. Добрынин Н. М. Методология моделирования государственного устройства Российской Федерации // Конституционные чтения: Методология проведения междисциплинарных научных (диссертационных) исследований в целях решения задач конституционно-правовой науки: Сб. науч. ст. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: изд-во Воронежского государственного университета, 2004. Вып. 3. - 0, 8 п. л.

35. Добрынин Н. М. К вопросу о построении концептуальной модели нового российского федерализма: проблема оценки эффективности регионального управления // Вестник Новосибирского государственного университета. Новосибирск: редакционный издательский центр НГУ, 2004. Вып. 3. - 0, 9 п. л.

36. Добрынин Н. М. Конституционализм и российский федерализм: природа, опыт, неизбежность реформ // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Сб. науч. тр. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: изд-во Воронежского государственного университета, 2004. - 0, 8 п. л.

37. Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в структуре нового российского федерализма: сущность, опыт, действительность // Проблемы укрепления государственности и обеспечения верховенства закона: Сб. материалов науч.-практ. конф., посвященной 45-летию юридического образования в ДВГУ / Под ред. С. Д. Князева. Владивосток: изд-во Дальневосточного государственного университета, 2004. - 1, 2 п. л.

38. Добрынин Н. М. Российский федерализм: фантомная сущность, факторный анализ и закономерности // Перспективы развития межрегионального образовательного пространства на базе гуманитарных кафедр российских университетов: Сб. материалов Всерос. конф. / Под ред. В. В. Невинского. Барнаул: изд-во Алтайского государственного университета, 2004. - 0, 5 п. л.

39. Добрынин Н. М. Проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. Москва, 2004. № 5. - 0, 8 п. л. (в печати).

Автореферат:

Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 1, 19 п. л.

В соавторстве:

1. Добрынин Н. М., Матейкович М. С., Чеботарев Г. Н., Черепанов М. А., Шишкин А. А. Учебное пособие по местному самоуправлению. Тюмень: изд-во «Вектор Бук», 2001. - 12, 5 п. л.

2. Добрынин Н. М., Кириллов В. Ф., Ахмедшина А. Н. Справочник по вопросам права для государственных служащих. Ханты-Мансийск: ГУП ХМАО «Информационно-издательский центр», 2002. - 15, 0 п. л.

Размещено на Allbest.ru