Размещено на http://www. allbest. ru/

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего образования

«Тульский государственный университет»

Кафедра Государственного и административного права

Выпускная квалификационная работа

Создание контрактной системы как основы правового регулирования закупок, товаров, работ и услуг

Студент

Петрухин О. В.

Тула 2017



Введение

Актуальность исследования. Ресурсы любого публичного образования всегда ограниченны, поэтому при формировании бюджета следует учитывать приоритетные направления, отражающие стратегические цели и задачи бюджетной политики. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд вытекает из принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств. В связи с этим, особое значение приобретает проблема разработки и внедрения новых методов государственного и муниципального управления, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами. В этих целях часто используют государственный (муниципальный) заказ, который позволяет внедрить конкурсные начала в процесс осуществления государственных и местных расходов. Важную роль в данном процессе занимает конструкция государственных (муниципальных) контрактов.

В Федеральном законе от 05. 04. 2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 05. 04. 2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. - 2013. - №80 (далее - Закон №44-ФЗ) регламентируется порядок исполнения, изменения и расторжения контракта, что является одним из принципиальных отличий от Федерального закона от 21. 07. 2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 21. 07. 2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// Российская газета. - 2005. - №163 (утратил силу) (далее - Закон №94-ФЗ), действовавшего до 01. 01. 2014 года. Ранее процесс размещения заказа оканчивался заключением контракта, исполнение которого выходило за рамки регулирования законодательства указанной сферы.

На сегодняшний день исполнение контракта включает в себя не только выполнение контрагентом обязательства по поставке товаров (выполнению работ, оказанию услуг), но и приемку, экспертизу результатов осуществления такого обязательства, оплату, а также иные действия сторон, направленные на изменение, расторжение контракта, применение мер ответственности.

Объектом исследования данной работы является - общественные отношения, возникающие при заключении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта на закупку товаров, работ, услуг.

Предметом - положения нормативно-правовых актов, материалы административной и судебной практики, теоретические положения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Данная работа выполнена с применением метода анализа, позволяющего распределить изучаемый материал на отдельные сегменты и изучить каждую единицу по отдельности. Также использован дедуктивный метод, организующий необходимый переход от общих явлений к частным.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства изучить особенности государственного (муниципального) контракта на закупку товаров, работ, услуг.

В качестве задач данной работы можно выделить следующие пункты:

- рассмотрение действующей системы регулирования государственных закупок товаров, оказания услуг, выполнения работ в Российской Федерации, в том числе нормативно-правовое регулирование закупок для государственных (муниципальных) нужд, осуществляемых государственными (муниципальными) учреждениями различных типов (Федеральный закон от 05. 04. 2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ; Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"), ее преимущества и недостатки.

- рассмотрение отличий от действующей системы нормативно-правового регулирования государственных закупок, в том числе планирование, обоснование закупок, нормирование; новые способы выбора поставщиков, подрядчиков, исполнителей; исполнение и изменение государственного (муниципального) контракта; способы финансового обеспечения; контроль в сфере размещения государственного (муниципального) заказа

- рассмотрение зарубежного опыта размещения государственного заказа, примеров эффективного функционирования системы государственных закупок за рубежом.

Итак, обозначив цели и задачи настоящей работы, можно перейти к их реализации.



Глава 1. Оценка эффективности контрактной системы Российской Федерации

Итак, данной будут нововведения, Федеральным № (ФЗ-44) контрактной в закупок работ, для государственных муниципальных

Нужно что принятием № регламентируется только размещения но этапы к а последствия заказа заключения контракта части оного. нельзя обратить на новых размещения а двухэтапный запрос закрытые определения (подрядчиков, в указанных ст. Ф 44. того, открытые будут в форме.

В со 6 № «контрактная в закупок на открытости, информации контрактной в закупок, конкуренции, заказчиков, инноваций, контрактной в закупок, за обеспечения и нужд, осуществления

То закон, всего, на системы заказа, прозрачности деятельности.

1. 1 Система государственных закупок в РФ и за рубежом

Российская практика государственного заказа имеет существенно меньший период использования, требуется поиск необходимых форм и методов работы с поставщиками. Вступивший в силу Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05. 04. 2013 №44-ФЗ в значительной степени усиливает систему контроля, аудита и мониторинга в сфере закупок с помощью принципов в нем реализованных. При этом законодательно подчеркивается необходимость проведения и общественного контроля в этой сфере.

Количество заключенных государственных и муниципальных контрактов в 2013 году увеличилось на 30 % по сравнению с 2012 годом и составило 3 760 510, а в 2014 году, наоборот, уменьшилось на 26 % по сравнению с 2013 годом и составило 2 768 390 контрактов. Рост заключенных контрактов в 2013 году произошел из-за того, что заказчики захотели «закупиться» заранее, до вступления в силу с 1 января 2014 года закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Спад в 2014 году объясняется тем, что уже первый этап применения нового закона о контрактной системе выявил ряд проблем в размещении госзакупок, в числе самых острых - кадровые и технологические. Однако в 2015 году ситуация несколько улучшилась, хотя за 4 года в целом число контрактов выросло незначительно - на 13,9%, притом, что число заказчиков за это время выросло только на 9%. Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация [Электронный ресурс]. - Электр. дан. - (дата обращения 15. 05. 2017)

В целом, по мнению Счетной палаты РФ, ряда ученых и практиков, политиков, сотрудников, руководителей предприятий и организаций, муниципалитетов и др. , отечественная система закупок для государственных нужд не в полной мере соответствует оптимальной структуре национальных систем закупок экономически развитых стран. Все это создает определенную почву для многочисленных нарушений. В производстве Генеральной прокуратуры РФ на конец 2013 года находилось 706 уголовных дел о преступлениях в указанной сфере, в суды было направлено 425 уголовных дел.

Среди выявленных нарушений: ненадлежащее обоснование начальной (максимальной) цены контрактов; размещение заказов на бесконкурсной основе; необоснованные отказы в допуске к конкурсам; нарушения в сфере формирования и ведения реестра закупок и т. д.

Всего, по данным Генпрокуратуры, за 9 месяцев 2012 года на рынке госзакупок было выявлено около 40 тыс. нарушений.

Так, например, ООО «Завод медицинского оборудования» (истец) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с исковым заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к ФГБУ «Федеральный центр сердечно-сосудистой хирургии» Министерства здравоохранения РФ (ответчик) и ООО Транспортная компания «КИТ» о взыскании 410 511 руб. неправомерно удерживаемого заказчиком обеспечения исполнения контракта, 28 128 руб. 55 коп. процентов за пользование чужими денежными средствами, а также 42 062 руб. 80 коп. убытков.

Исковые требования о взыскании с ООО Транспортная компания «КИТ» 42 063 руб. убытков выделены в отдельное производство (определение от 17. 06. 2015). Решением Арбитражного суда Пермского края от 22. 06. 2015 (резолютивная часть от 15. 06. 2015) в удовлетворении иска отказано.

Истец с решением суда первой инстанции не согласился, направил апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

услуг для государственных и муниципальных нужд», между истцом (поставщик) и ответчиком (заказчик) заключен государственный контракт от 22. 04. 2014 №25/2014-ЭА на поставку продукции для сбора медицинских отходов (класса А, Б, Г).

При заключении названного контракта истец во исполнение требований аукционной документации и раздела 7 государственного контракта внес заказчику в качестве обеспечения исполнения собственных обязательств по контракту денежные средства в размере 410 511 руб. (платежное поручение от 21. 04. 2015 №63).

Как следует из материалов дела, по результатам открытого аукциона в электронной форме, проведенного в соответствии с Федеральным законом от 05. 04. 2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,

В силу ч. 4 ст. 329 ГК РФ прекращение основного обязательства влечет прекращение обеспечивающего его обязательства.

Поскольку основные обязательства сторон по контракту прекращены, а наличие у заказчика имущественных требований к поставщику материалами дела не подтверждено, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии на стороне заказчика правовых оснований для удержания денежных средств, внесенных поставщиком в качестве обеспечения исполнения контракта.

В соответствии со ст. 1107 ГК РФ лицо, которое неосновательно получило или сберегло имущество, обязано возвратить или возместить потерпевшему все доходы, которые оно извлекло или должно было извлечь из этого имущества с того времени, когда узнало или должно было узнать о неосновательности обогащения. На сумму неосновательного денежного обогащения подлежат начислению проценты за пользование чужими средствами (статья 395) с того времени, когда приобретатель узнал или должен был узнать о неосновательности получения или сбережения денежных средств.

Представленный истцом расчет процентов судом апелляционной инстанции проверен, признан верным, соответствующим ст. 395 ГК РФ; ответчиком арифметическая составляющая расчета, период просрочки и примененная ставка ЦБ РФ не оспорены, контррасчет не представлен.

Исходя из вышеизложенного, заявленные истцом требования подлежат удовлетворению в полном объеме.

Решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пунктов 3 и 4 части 1 ст. 270 АПК РФ (несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права). Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23. 09. 2015 № 17АП-10849/2015-ГК по делу №А50-1678/2015 "О неправомерности удержания обеспечения исполнения контракта при одностороннем расторжении контракта"

По словам представителя Высшей Школы Экономики, члена Экспертного совета Вероники Джужомы, заказчики осторожничали. Эксперт отметила еще некоторые проблемы вновь введённой системы, среди них: большая часть планов-графиков размещена на информационных порталах в нарушение законодательства в нечитаемом виде. Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация [Электронный ресурс].

Со слов председателя Государственного комитета Башкирии по размещению государственных заказов Сергея Новикова основной сложностью в реализации закона 44 ФЗ является подготовка заказчиками годовых планов-графиков, которую он считает «весьма забюрокраченной процедурой».

По данным доклада министерства экономического развития всего в 2015 году на официальном сайте zakupki. gov. ru размещена информация о проведении процедуры обязательного общественного обсуждения 337 крупных закупок с общей начальной (максимальной) ценой контрактов более 1,05 трлн. рублей, что составило 16,2% от общего объема размещенных извещений. С 2012 года по 2015 год количество лотов по государственным и муниципальным контрактам увеличилось на 41,7 % и составило в 2015 году 2228141 лотов. Увеличение количества лотов за 4 анализируемых года связано, прежде всего, с тем, что заказчики столкнулись с проблемой возможности включения в один лот разной продукции, которая, тем не менее, функционально друг с другом связана. По этой причине у заказчиков возник стимул деления закупки на меньшие лоты, с целью снижения вероятности ограничения конкуренции, что не всегда оправдано. Данные о количестве лотов по стоимости контрактов представлены в приложении 2.

Данные таблицы (см. приложение 1) подтверждают ранее сделанный вывод о том, что происходит смещение в пользу мелких закупок - самый значительный прирост числа закупок в диапазоне от 0 до 50 тысяч рублей - на 137%, в то время как по крупным закупкам наблюдается тенденция к сокращению их числа. Дробление закупок, с одной стороны, свидетельствует о стремлении заказчиков осуществить в рамках действующего законодательства закупку у единственного поставщика, а с другой - позволяет расширить конкуренцию в этой сфере, т. к. практика государственных закупок демонстрирует рост числа участников конкурсов и аукционов со снижением стоимости закупки. Также количество зарегистрированных заказчиков на сайте с каждым годом увеличивается. Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация [Электронный ресурс]. - Электр. дан. - Заглавие с экрана.

Так, если в период с 2012 по 2015 гг. количество зарегистрированных заказчиков, работающих в рамках контрактной системы, увеличилось лишь на 9%, то количество заказчиков, работающих в соответствии с федеральным законом № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. , увеличилось на 470%! На основании вышесказанного можно предположить, что заказчики воспользовавшись тем, что положениями 44-ФЗ установлены случаи закупок бюджетных учреждений с соблюдением требований Закона № 223-ФЗ, попросту «перебежали» с работы по одному закону на другой, что весьма объяснимо, ведь закон №223-ФЗ «более мягкий» по своим требованиям в работе, чем 44-ФЗ (94-ФЗ). В соответствии с п. 1 ст. 30 Федерального Закона № 44-ФЗ заказчики, за исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупок работ в области использования атомной энергии, обязаны осуществлять с учетом положений части 5 ст. 30 закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. Также представлено количество лотов опубликованных и размещенных у СМП в 2012-2015гг. Статистика МСП // Ресурсный центр малого предпринимательства

Данные таблицы Там жесвидетельствуют о расширении участия малого бизнеса в государственных закупках. Число заявок за 3 года выросло более чем в 2 раза. Однако при этой доля заявок субъектов МП, выигравших торги, постоянно сокращается. Кроме того, вклад малого бизнеса пока остается крайне скромным, поскольку суммарная стоимость контрактов, заключенных с субъектами МП, не превышает 4%.

Несмотря на общее количество объявленных процедур, фактически заказов, размещенных среди субъектов всегда меньше, так как часть из них в итоге признаются несостоявшимися. Одной из причин того, что на участие в торгах не подается ни одной заявки, является низкая доступность информации, невысокий уровень осведомленности и доверия предпринимателей к государственным закупкам. Участие в торгах требует достаточно высокой квалификации, а также определенных финансовых, временных затрат и трудовых ресурсов, что не всегда под силу субъектам малого предпринимательства. Таким образом, можно сказать, что в целом контрактная система в нашей стране заработала. Тем не менее, многих проблем новый закон о контрактной системе так и не решил. К числу основных из них можно отнести:

- отсутствие комплексной нормативно-правовой основы, позволяющей системно применять закон №44-ФЗ, что ведет к тому, что организации, работающие по 44ФЗ «перебегают» в 223ФЗ;

- единичное участие экспертов в обсуждении крупных госзакупок;

- «дробление» закупок на более мелкие;

- проблемы, связанные с подготовкой кадров для работы по 44-ФЗ;

- малоактивное участие малого и среднего бизнеса (МСБ) в процедурах государственных и муниципальных закупок. Беляева, О. А. Договорная работа на предприятии. Практические рекомендации в вопросах и ответах / О. А. Беляева - М. : КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2011. - 120 с.

В связи с принятием нового закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» планируются серьезные изменения в порядке размещения госзаказа, что существенно повысит эффективность использования бюджетных средств и будет способствовать реализации антикоррупционной политики. Реформирование системы госзакупок пробуждает интерес к изучению зарубежного опыта в управлении размещением госзаказа.

В настоящей статье предлагаем рассмотреть практику управления системой государственных закупок в зарубежных странах - в США и в ФРГ, выделяя наиболее важный опыт с точки зрения повышения эффективности размещения госзаказа.

Многие исследователи и специалисты спорят о необходимости и целесообразности использования в России практик зарубежных стран. По высказываниям специалистов, в этом нет слепого копирования, мы лишь смотрим на этот опыт и пытаемся понять, насколько он переложим на наши российские реалии. Антонов В. И. , Киселева О. В. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА И ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ // Современные проблемы науки и образования. - 2013. - № 3

В США система размещения государственного заказа на поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд - Федеральная контрактная система - используется уже 90 лет. Федеральная контрактная система США регулируется федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions Regulations). Данные правила содержат около 4300 тысяч норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Наиболее интересным представляется использование в практике США процедуры планирования государственного заказа. Именно данная практика отсутствовала в нашей отечественной системе и предусматривается в новом законе о контрактной системе в РФ. Система планирования в ФКС США включает два этапа: прогноз закупок и составление индивидуального плана закупки. Данные документы готовит каждый государственный заказчик в США. Прогноз закупок представляет собой план-график размещения госзаказа. Аналогичные планы-графики сегодня составляют государственные заказчики некоторых федеральных органов исполнительной власти, а также на уровне некоторых регионов. Основная задача такого прогноза - составить и раскрыть агрегированную информацию об объеме планируемых госзакупок в органах власти.

Планы закупок - инструмент, который применяется уже некоторое время в российской практике, но еще многое предстоит сделать в этой области, чтобы сделать его эффективным. В Соединенных Штатах по каждому госзаказу готовится детальный план его реализации. Таким образом, американская практика индивидуального планирования моделирует каждую будущую закупку по этапам от момента возникновения потребности в товарах, работах или услугах до момента реализации контракта и приемки поставленных товаров, работ и услуг. Федорович В. А. США: Федеральная контрактная система и экономика / В. А. Федорович, А. П. Патрон, В. П. Заварухин. - М. : Наука, 2002. - 189 с.

Еще одной характеристикой Федеральной контрактной системы США, весьма интересной для России, является разветвленная организационно-функциональная структура с единым центром - Офисом государственного заказа США. Данный центральный орган координирует работу Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США учрежден в 1974 году и является структурным подразделением Административно-бюджетного управления США, в его полномочия входит осуществление функций по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Такая централизация способствует ужесточению контроля над процедурами размещения госзаказа.

Учитывая важность процедуры планирования в системе управления государственными закупками, к квалификации чиновников, планирующих госзаказ, предъявляются высокие требования. В государственном аппарате должны работать профессионалы, которые отвечают за то, как наиболее эффективно выполнить задачи, стоящие перед обществом и государством. Именно отсутствие на данный момент достаточного количества высококвалифицированных кадров в области размещения государственного заказа является, на наш взгляд, основным тормозом в реализации системы планирования размещения госзаказа в РФ.

По аналогии с опытом работы Федеральной контрактной системы США в России в соответствии с новым законодательством при внедрении процедуры планирования государственного заказа преследуется цель построения детального процесса формирования каждой закупки исходя из потребностей государственного заказчика в определенных товарах и услугах, необходимых ему для предоставления государственных услуг населению в заданном количестве и качестве. Качественное планирование госзаказа существенно повысит его эффективность, позволит выстроить систему обеспечения органов власти востребованными товарами и услугами, а также систему последующего контроля расходования бюджетных средств. Кроме повышения эффективности расходования бюджетных средств, формирование государственных заказов на основе планирования поможет государственным заказчикам более тщательно обосновывать рациональность своих закупок, контролировать их своевременность, снижать риски непоставок товаров, невыполнения работ, неоказания услуг. Супяка В. Б. Экономика США: Учебник для вузов. - СПб. : Питер, 2003. - 207 с.

Если рассматривать способы и правила проведения закупок по проектам Всемирного банка, то весьма примечательным является опыт использования различных критериев при закупках товаров или услуг. Основной критерий выбора победителя при закупках товаров и работ по проектам Всемирного банка - цена с необходимым выполнением всех технических требований. В отличие от закупок товаров и работ главным критерием при закупке услуг является не цена, а качество. К сожалению, принцип отбора поставщиков по качеству так и не нашел места в российском законодательстве по размещению государственного заказа, что является фактором, существенно снижающим эффективность госзакупок.

По мнению многих российских экспертов, наиболее интересным опытом в области контроля над размещением госзаказа среди европейских стран обладает Германия.

ФРГ как член Европейского союза обязана исполнять европейское законодательство о госзакупках. Требования Евросоюза, касающиеся создания конкурентной среды и недопустимости дискриминации, органично вписываются в законодательство Германии. Именно европейское законодательство, регулирующее государственные закупки, заимствовало из законодательства ФРГ раздел закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство), что соответствует основным требованиям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается как принцип действия рыночной экономики.

Отвечая требованиям Европейского Союза, система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, имеет свои специфические черты. Система контроля госзакупок в ФРГ состоит из двух уровней:

· апелляционная инстанция - в форме независимого учреждения;

· судебная инстанция - в форме судебного органа.

Возможность оспаривать итоги размещения государственного заказа в суде стала в ФРГ успешным нововведением. Решения, принимаемые обеими инстанциями контроля системы госзакупок, публикуются и служат дальнейшему развитию прозрачности госзакупок. Поскольку законом устанавливается ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, отмена решения о размещении госзаказа не приводит к задержке расходования бюджетных средств и приобретения товаров для государственных нужд.

По итогам торгов контракт заключается с наиболее экономически выгодным участником. При этом под экономической выгодой в Германии понимается вовсе не снижение цены в результате проведения торгов, и не приобретение самых дешевых товаров, работ и услуг. Экономической выгодой считается приобретение качественных товаров по доступной цене. Такое сочетание может обеспечить опытный, свободный в финансовом плане и надежный поставщик. Но в момент подачи заявки все поставщики равны в соответствии с принципом открытой конкуренции. Становление системы государственных закупок за рубежом и в России /В. И. Смирнов, Н. В. Нестерович, Е. Ю. Гончаров и др. -- Казань: НПО Бизнес Инфо Сервис, 2007. -- 320 с.

Новым законом РФ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусматривается проведение общественного контроля над размещением государственного заказа. Общественный контроль призван выполнять следующие функции:

· подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о федеральной контрактной системе;

· осуществление запросов о предоставлении информации о закупках и ходе исполнения контрактов;

· осуществление независимого общественного мониторинга и оценки хода закупок, в том числе оценка процедуры закупки и итогов исполнения контрактов на предмет их соответствия требованиям законодательства;

· обращение в соответствующие органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю и надзору за деятельностью заказчика, а также обращение в правоохранительные органы в случае наличия признаков преступления в деятельности заказчика;

· обращение в судебные органы с жалобами на неправомерные действия (бездействие) заказчика и другие функции.

Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, не должны игнорироваться и подлежат обязательному рассмотрению заказчиками.

Одним из первых опасений, высказанных экспертами, стала возможность усиления недобросовестной конкуренции и шантажа, поскольку положение закона об общественных организациях дает возможность стороне, не участвующей в подписании контракта о госзакупках, приостановить и даже сорвать его выполнение. Кроме того, запросов о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов может быть столько, что сотрудники, занимающиеся государственными закупками, увязнут в бумажной волоките. В новом законе о контрактной системе также не раскрыт вопрос о том, какая организация должна выполнять функции общественного контроля и кто будет являться ее членами. Мироненко, П. А. Рассмотрение споров в сфере закупок в третейских судах / П. А. Мироненко // Арбитражный и гражданский процесс. - 2014. -№6. -с. 17-18.

Таким образом, развивая отечественную систему государственных закупок, совершенствуя ее нормативно-правовое регулирование, целесообразно использовать накопленный отечественный и зарубежный опыт. При этом необходимо тщательно анализировать последствия практического применения внедряемых методов, иначе не будет достигнута конечная цель управления государственными закупками - повышение эффективности и прозрачности размещения государственного заказа.

1. 2 Анализ эффективности государственных закупок с участием субъектов малого предпринимательства на примере четырех регионов ЦФО

В процессе данного исследования будет проведен анализ закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства и осуществленных в условиях свободной конкуренции. Путем сравнения результатов таких закупок, можно будет сделать вывод о влиянии привлечения малого бизнеса к исполнению госзаказа на успешность закупки у СМП. Для анализа влияния региональных особенностей на результаты закупки, нами были выбраны четыре области Центрального Федерального Округа России: Ярославская, Владимирская, Тульская и Воронежская, в которых было осуществлено наибольшее количество закупок за указанный период времени.

Таким образом, анализ проводится путём сравнения результатов закупок федерального, муниципального и регионального уровней, проведенных заказчиками отдельно для СМП и проведенных в условиях свободной конкуренции.

Исследование проводится на базе собранного массива данных по контрактам, заключённым в период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2015 года, на приобретение следующих товаров: молоко питьевое, картофель свежий продовольственный, сахар - песок, бумага для оргтехники формата А4, бензин автомобильный АИ - 92. Все необходимые данные по закупкам взяты из Официального сайта закупок - Единой информационной системы в сфере закупок.

Собранный объем данных включает в себя все завершенные закупки за обозначенный период времени и представляет собой сплошную выборку.

Исходные данные содержали 6 027 контрактов, из которых 903 контракта были заключены с субъектами малого предпринимательства и 5 124 контракта были заключены в условиях свободной конкуренции. Однако, в рамках предварительного анализа выгруженных данных по контрактам, часть массива была удалена ввиду наличия ошибок, дублированных записей, а также из-за наличия повторяющихся данных по совместным закупкам товаров. В результате, анализ результатов основывается на данных по 2 497 контрактам, из которых 410 контрактов были заключены с субъектами малого предпринимательства, а 2 087 в условиях свободной конкуренции.

Успешность результатов закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства и осуществленных в условиях свободной конкуренции, будет рассмотрена по критерию обеспечения наименьшей цены за единицу закупаемого товара, по критерию уровня конкуренции и критерию доли несостоявшихся конкурентных процедур.

В связи с тем, что исследуемые переменные являются количественными, нами был выбран регрессионный анализ для оценки зависимостей между уровнем цен закупаемых товаров и параметрами закупок. В качестве зависимой переменной определена цена за единицу товара, в качестве независимых переменных определены параметры закупочных процедур. Таким образом, проводится оценка влияния количества допущенных заявок на торгах, количества закупаемого товара, способа выбора поставщика, региона и наличия СМП в качестве поставщика на снижение цены закупки.

Можно отметить, что выбранные для анализа товары можно разделить на следующие категории: продовольственные товары сельскохозяйственного производства, промышленные товары и канцелярские товары, что позволит нам сделать некоторые теоретические выводы о влиянии категории товара на результаты его закупки. Более того, выбранные товары относятся к категории простых однородных массовых товаров, что даёт возможность сопоставить цены товаров стандартного качества. Серьезным преимуществом выбора таких товаров с точки зрения экономического анализа является то, что Федеральная служба государственной статистики фиксирует еженедельные показатели цен на эти товары во всех регионах России. Поэтому помимо сравнительного анализа уровня цен за единицу продукции, закупаемой у СМП и закупаемой в условиях свободной конкуренции, данное обстоятельство позволяет сравнить контрактные цены с ценами на такие же товары в условиях розничной торговли в выбранных регионах.

По результатам исследования, будет предложена методика определения наиболее эффективного способа предоставления закупок субъектам малого предпринимательства.

Методология / подход - В данном исследовании для оценки результатов закупок выбран метод статистического анализа уровня конкуренции и уровня закупочных цен. Проверка выдвинутой исследовательской гипотезы будет произведена с помощью регрессионного анализа собранного массива данных. Применение данного метода позволит составить прогноз успешности закупок товаров у субъектов малого предпринимательства в рамках четырёх выбранных регионов.

Оригинальность / значимость исследования - Учитывая повышенное внимание государства к достижению эффективных закупок, и ввиду перспективности поддержки СМП в условиях кризиса, данное исследование направлено на разработку методики выбора товаров для закупки у СМП в рамках достижения максимальной эффективности таких закупок. Выбранный метод анализа (регрессионный) позволит обнаружить зависимость между снижением цены и другими характеристиками закупок для разработки прогноза успешности закупок на примере каждого исследуемого товара.

Результаты - Полученные результаты позволят сделать выводы об эффективности закупок простых однородных товаров у СМП, а также дадут основания для и разработки рекомендаций по совершенствованию методики предоставления закупок малому бизнесу.

В первую очередь рассмотрим, какой способ выбора поставщика, в рамках объявленных конкурентных процедур среди субъектов малого предпринимательства, является наиболее успешным. Для оценки успешности способов выбора поставщика были выбраны следующие критерии: доля несостоявшихся процедур, доля допущенных заявок участников на торги и уровень конкуренции. Отметим, что доля допущенных заявок характеризует уровень компетентности субъектов малого предпринимательства в рамках выбранной процедуры, так как участники, предоставившие несоответствующие требованиям заявки на участие, не допускаются к торгам.

Стоит заметить, что конкуренция рассчитывалась как отношение суммы допущенных заявок к сумме конкурентных процедур для каждого способа закупки. Это обусловлено тем, что заявки участников, прошедшие оценку на соответствие требованиям, характеризуют потенциально возможное число участников торгов.

В работе было рассмотрено сравнение основных показателей успешности конкурентных процедур выбора поставщика в рамках закупок у СМП и в рамках закупок в условиях свободной конкуренции. (см. приложение 2).

Данные, представленные в приложении 2, рассчитаны на базе всех закупок Ярославского, Владимирского, Воронежского и Тульского регионов за 2015 год, за исключением нескольких закупок, осуществленных путём других конкурентных процедур. Ввиду того, что количество других процедур в сумме не превышает 10, их результаты не рассматриваются в общем числе проведенных закупок.

По данным таблицы, можно определить, что, в целом, наиболее популярным способом выбора поставщика выступает электронный аукцион, на втором месте - запрос котировок. В рамках процедур, проведенных для СМП, состоялся только один конкурс с ограниченным участием, поэтому оценить эффективность данной конкурентной процедуры не представляется возможным. (см. приложение 2)

Таким образом, с точки зрения наиболее эффективных показателей, проведение электронных аукционов для СМП обеспечивает более высокий уровень конкуренции не только по сравнению с электронными аукционами, проведенными в рамках свободной конкуренции, но и по сравнению с процедурой запроса котировок для СМП. Более того, наименьшая доля несостоявшихся конкурентных процедур приходится именно на электронные аукционы, что также характеризует электронный аукцион как эффективную процедуру выбора поставщика в рамках закупок, объявленных для субъектов малого предпринимательства.

Анализ осуществления закупок у СМП также показал, что при проведении запросов котировок доля допущенных заявок значительно меньше по сравнению с долей допущенных заявок к участию в электронных аукционах. Скорее всего, это говорит о неготовности субъектов малого предпринимательства к свободному участию в такой процедуре выбора поставщика, как запрос котировок. Наиболее удобным и доступным для привилегированных исполнителей является именно электронный аукцион.

В этой связи, можно предположить, что проведение электронных аукционов для СМП положительно влияет и на снижение цены закупки товаров. Именно поэтому, в рамках регрессионного анализа в качестве одного из критериев, влияющих на снижение цены контракта, мы будем рассматривать наличие процедуры электронного аукциона в процессе осуществления закупки.

В рамках выдвинутой гипотезы, рассмотрим, влияет ли выбор региона и выбор товара на уровень конкуренции и долю несостоявшихся конкурентных процедур.

В приложении 3, на диаграмме сравнительного анализа успешности конкретных процедур выбора поставщика в зависимости от региона, наглядно демонстрирует, что во всех регионах уровень конкуренции среди СМП выше, чем в условиях свободной конкуренции, что характеризует высокий уровень заинтересованности малого бизнеса в участии в государственных закупках и высокий уровень успешности проведения конкурентных процедур. В то же время, доля несостоявшихся конкурентных процедур выбора поставщика выше, чем в условиях свободной конкуренции только во Владимирской области. Очевидно, что в среднем, в рамках всех проведенных конкурентных процедур, уровень конкуренции значительно различается по регионам. Этот факт подтверждает разнородность показателей по областям и необходимость гибкого подхода к оценке конкурентной среды каждого региона страны.

По данным сравнительного анализа успешности конкурентных процедур выбора поставщика в зависимости от закупаемого товара, приведенным в приложении 6, можно отметить, что уровень конкуренции при объявленных конкурентных процедурах на закупку картофеля является самым высоким как среди СМП, так и в условиях свободной конкуренции. При этом, уровень конкуренции на закупку бумаги, картофеля, молока и сахара среди СМП выше, чем в условиях свободной конкуренции. При закупке бензина, средний уровень конкуренции по четырем регионам одинаков и среди субъектов малого предпринимательства и при проведении общих конкурентных процедур выбора поставщика. Наряду с этим, стоит отметить высокий уровень доли несостоявшихся конкурентных процедур в рамках закупки этого товара.

Наилучшие показатели успешности проведения конкурентных процедур отмечаются при закупке картофеля: самые высокие показатели уровня конкуренции и наименьший показатель доли несостоявшихся конкурентных процедур.

В целом, стоит отметить, что данные диаграмм (см приложения 3) опровергают предположение о том, что ограничение, наложенное статьей 30 Закона №44-ФЗ, снижает уровень конкуренции среди СМП. И в региональном разрезе, и в разрезе закупаемой продукции, показатели эффективности проведения конкурентных процедур наиболее эффективны среди СМП, что является показателем успешности осуществления закупок у привилегированных поставщиков.

Для более подробного анализа данных об эффективности закупок у СМП изучим средние цены за единицу товара в рамках каждого из четырех регионов по каждому товару и рассмотрим, влияет ли успешность проведения конкурентных процедур на снижение цены закупки. По данным сравнительного анализ цен за единицу товара, закупаемого у субъектов малого предпринимательства и закупаемого в условиях свободной конкуренции в различных областях ЦФО за 2015 год, средневзвешенная цена за единицу товара в значительной степени зависит от рассматриваемого региона. Однако, в большинстве случаев цена за единицу закупаемого товара у СМП ниже, чем цена в условиях свободной конкуренции, что характеризует закупки, осуществляемые у привилегированных поставщиков, как более успешные. Ввиду того, что показатели уровня цен на каждый из представленных товаров достаточно разнородны, можно сделать вывод, что успешность закупки не зависит от характеристик закупаемого товара. Такой разброс по уровню цен, скорее всего, также говорит о влиянии особенностей региона, в котором закупается та или иная продукция. (см. приложение 4)

Стоит заметить, что, несмотря на наиболее высокие показатели успешности проведения конкурентных процедур на закупку картофеля среди СМП (см. приложение 3), эффективность закупки картофеля с точки зрения уровня цены за единицу товара у данной группы поставщиков низкая в трех регионах из четырех.

В приложении 3, наглядно представлено, какие товары в рамках каждого региона закупались у субъектов малого предпринимательства по ценам ниже, чем в условиях свободной конкуренции, и определим какова разница стоимости закупки. Для этого вычислим разницу между средней ценой закупки в условиях свободной конкуренции и средней ценой закупки, проведенной у СМП. Таблица построена на базе данных, предоставленных Единой информационной системой в сфере закупок

Показатель со знаком минус означает, что средняя цена закупки соответствующего товара в соответствующем регионе у СМП выше, чем средняя закупка с такими же параметрами, осуществленная в условиях свободной конкуренции. В целом, наиболее эффективной с точки зрения цены закупки у СМП является закупка молока: во всех рассматриваемых регионах цена закупки данного товара в той или иной мере ниже, чем в условиях свободной конкуренции. Также можно отметить закупку бензина: в большинстве регионов средняя стоимость литра бензина, закупаемого у СМП ниже, чем такая же закупка в условиях свободной конкуренции.

Наиболее затратной для заказчика является закупка у представителей малого бизнеса картофеля: в трёх регионах средняя цена закупки у СМП значительно превышает среднюю цену закупки этого товара в условиях свободной конкуренции, что в общем объёме представляет собой колоссальные финансовые потери. Только в Ярославской области закупка картофеля значительно эффективнее осуществляется у привилегированных поставщиков.

Скорее всего, данная тенденция связана с тем, что малый бизнес из-за ограниченных возможностей, вынужден выступать посредником в процессе осуществления закупки скоропортящегося товара, в этой связи цена закупаемого товара значительно возрастает и отрицательно влияет на успешность закупки с точки зрения экономической эффективности.

Важно заметить, что в разных регионах показатели ценовой эффективности закупок совершенно разные. Например, как мы видим, в Ярославле и Воронеже закупка сахара у СМП в значительной степени «проигрывает» закупке сахара в условиях свободной конкуренции, однако закупка бензина у СМП в этих регионах будет наиболее экономична, чем в двух других регионах. Одновременно закупка картофеля в рамках процедуры, объявленной для СМП, будет выгодна для заказчика только в Ярославской области, но не для других трёх регионов.

Можно предположить, что для каждого региона характерна различная конкурентная среда и разные условия поставки товаров, поэтому необходимо учитывать специфику рынка для формирования более эффективных и оптимальных предложений в части осуществления закупок у СМП. Возможно, подход к осуществлению закупок у таких привилегированных групп должен быть более гибким, позволяющим учитывать региональные особенности и другие характеристики закупок, во избежание излишних бюджетных затрат государства.

Более того, высокая цена поставки товара субъектами малого предпринимательства может быть обусловлена ограниченностью доступа к закупаемому товару, либо сложной системой логистики. Размер предлагаемой участником цены контракта зависит также от сложности процесса поставки товара. Именно поэтому, при объявлении закупки для таких участников, как субъекты малого предпринимательства, заказчик должен учитывать доступность того или иного товара в рамках своего региона. Гораздо вероятнее, что поставка такого товара может быть обеспечена по наиболее низкой цене только крупными предприятиями, а значит, только в условиях свободной конкуренции.

Результаты регрессионного анализа

Результаты анализа закупок, проведённых у субъектов малого предпринимательства и проведённых в условиях свободной конкуренции, представлены в приложении 10.

Предполагая, что на цену закупаемого товара влияют определенные условия закупки, мы изучили зависимость снижения цены закупки от каждого критерия. Отметим, что при исследовании уровня цен в регионах, в качестве базовой категории была определена цена закупки товара в Воронеже, поэтому любое отклонение цены в рамках каждого региона рассчитывается от цены закупки, проводимой в Воронежской области при прочих равных условиях.

Для наглядности таблицы, данные описаны следующим образом: указанное число означает уровень изменения цены закупки при изменении соответствующего параметра на единицу. Знак перед показателем указывает на отрицательную или положительную зависимость между переменными. Пустые клетки означают, что соответствующий параметр не значительно влияет или вообще не оказывает никакого влияния на цену закупки, поэтому данные просто не указываются.

Для выявления эффекта влияния на цену закупаемого товара были выбраны четыре условия закупки. Данные подтверждают гипотезу в части предположения, что цена закупки зависит от рассматриваемого региона, но не подтверждают, что цена закупаемого товара зависит от других условий и характеристик закупки. В то же время, в рамах закупки некоторых товаров обнаружено влияние количества товара на снижение цены закупки.

По результатам регрессионного анализа, цена закупки только трех из пяти товаров зависит от числа участников на торгах. Только для закупки бензина имеет значение количество участников в конкурентной процедуре выбора поставщика. Также, в рамках закупки данного товара отмечается следующая тенденция: если бензин закупается у субъектов малого предпринимательства, то цена закупки выше на 1,3 рубля за литр, чем такая же закупка в условиях свободной конкуренции.

В целом, регрессионный анализ частично подтверждает гипотезу в части влияния условий закупки на цену закупаемого товара и подтверждает гипотезу в части влияния региональных особенностей на цену закупаемого товара.

Отсутствие показателей регионального влияния по такому товару, как бумага, означает, что в среднем на цену закупки бумаги условия закупки влияют не значительно.



Глава 2. Институт государственного (муниципального) контракта

2. 1 Существенные условия государственного (муниципального) контракта

Постановлением Президиума ВАС от 28. 12. 2010 №11017/10 установлено, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов. Постановление Президиума ВАС от 28. 12. 2010 №11017/10 //Сайт справочно-правовой системы Консультант Плюс

В настоящее время участники гражданского оборота постепенно привыкают к новому порядку заключению контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, установленному Законом №44-ФЗ.

Новый порядок, помимо всего прочего, изменил содержание государственного (муниципального) контракта и перечень его обязательных условий.

Условия, на которых заключается контракт, заранее определены и содержатся в разработанном проекте контракта, который размещается одновременно с извещением о проведении соответствующей закупки. Окончательный текст контракта формируется с учетом условий исполнения контракта, которые были предложены участником - победителем торгов.

В соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Законом №44-ФЗ в контракте устанавливаются следующие обязательные условия:

- о цене контракта, которая является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта;

- о порядке и сроках оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

- о порядке и сроках приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг (в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом);

- о порядке и сроках оформления результатов приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

- о наличии графика исполнения контракта (если цена контракта составляет более чем 100 млн. руб. и заключается на срок более чем 3 года);

- об ответственности заказчика и контрагента;

- о банковском сопровождении;

- о возврате денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта;

- об обеспечении контракта.

Необходимо отметить, что возможность изменить условия контракта по соглашению сторон, а также применить одностороннее расторжение является правом заказчика и не входит в перечень существенных условий контракта по Закону №44-ФЗ. Вместе с тем Законом №44-ФЗ прямо предусмотрена обязанность в одностороннем порядке расторгнуть контракт, если в ходе его исполнения установили, что контрагент не соответствует установленным документацией о закупке требованиям или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему победить.

...