Муниципальные образования как субъекты гражданского права

1.1 Общие положения

Муниципальное образование - особый субъект гражданского права, наделенный законом (ст. 132 Конституции РФ) некоторыми функциями публичной власти и составляющий наряду с государственными образованиями категорию публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях наряду с гражданами и юридическими лицами. Муниципальное образование не вправе использовать в этих отношениях свои властные полномочия. Муниципальными образованиями являются городские и сельские поселения, районы (кроме районов в городах) и другие административно-территориальные образования, осуществляющие функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Поэтому они не входят в систему органов государственной власти и не могут считаться государственными образованиями. Их гражданская правоспособность имеет целевой (ограниченный) характер, определяемый целями деятельности и публичными интересами. В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают через свои органы, действующие в рамках их компетенции (п. 2 ст. 125 ГК РФ), причем участником соответствующих отношений, например собственником или стороной в сделке, в этом случае становится муниципальное образование в целом, а не его орган. Муниципальные образования являются субъектами права муниципальной собственности. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к ним в судебном порядке могут применяться предусмотренные законом или договором меры имущественной ответственности, которые обращаются на казну Муниципальные образования (п. 1 ст. 126 ГКРФ не отвечают по долгам созданных ими унитарных муниципальных предприятий (а те, как и муниципальные (учреждения, не отвечают своим имуществом по долгам своих учредителей-собственников ) (п. 2 и 3 ст. 126 ГКРФ). В остальном, гражданско-правовой статус муниципальных образований определяется нормами о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).

Муниципальное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных Федеральным законом,- законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В гражданских отношениях на равных могут участвовать все четыре существующих разновидности муниципальных образований: поселения (городские и сельские), муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения.

В собственности муниципальных образований могут находиться: имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения их территории; автомобильные дороги местного значения; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения; имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования; имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания мест захоронения и организации ритуальных услуг, имущество муниципальных библиотек т.д.

Гражданская правосубъективность муниципальных образований закреплена в ГК РФ и конкретизирована в уставах муниципальных образований. Интересы муниципального образования представляет юридическое лицо в форме муниципального казенного учреждения - орган местного самоуправления. В соответствии со ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Как разъясняется в письме ФНС России от 12 июля 2005г № ЧД-6-09/550 «О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц», исходя из особенностей их правового положения к органам местного самоуправления не могут быть применены, в частности, положения п.2 ст. 48 ГК РФ, определяющие обязательственные права учредителей юридического лица. Следовательно, органы местного самоуправления не имеют собственников, которые осуществляли бы их финансирование.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

1.4 Общие положения о праве государственной собственности и муниципальной (публичной) собственности

Конституция РФ, устанавливая основы конституционного строя РФ, закрепляет, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст.8), а также признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (ст.12). Таким образом, на уровне основного закона муниципальная собственность закреплена как вид публичной собственности наряду с другими формами собственности. При этом муниципальная собственность на имущество выступает экономической гарантией самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации, необходимым средством осуществления функций местного самоуправления в интересах граждан.

Муниципальная собственность есть отношение ее субъекта (собственника) к принадлежащему ему имуществу как своему, которое выражается во владении, пользовании и распоряжении названным имуществом, а также в устранении вмешательства всех третьих лиц в ту область хозяйственного господства, на которую простирается власть собственника.[6]

Содержание права собственности в соответствии со ст. 209 ГК составляют правомочия владения, пользования, распоряжения имуществом. Однако собственники - это субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается определенным имуществом, но делает это по своему усмотрению и в своем интересе.[7] Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не по своему усмотрению, не в своем интересе, а по поручению собственника.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, составляет самостоятельный вопрос местного значения всех видов муниципальных образований. Хотя применительно к внутригородским территориям Москвы и Санкт-Петербурга состав муниципального имущества и осуществление правомочий по управлению объектами муниципальной собственности определяются наряду с федеральным законодательством законами данных городов с целью обеспечения единства городского хозяйства.

На отношениях муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. Так, например, собственник муниципального имущества вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, иным актам, не нарушающие права, охраняемые законом интересы других лиц. В том числе собственник вправе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственников, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

В то же время право собственности не является абсолютным. Как указал КС РФ в Постановлении от 22.11.2000 № 14-П «По делу о проверке

Конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации», в силу конституционного требования о равной защите всех форм собственности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных образований может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение является соразмерным тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится. Таким образом, право собственности, в том числе и муниципальной, может быть ограничено федеральным законом в целях, определенных ст. 55 Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст.130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех жителей иначе как по их поручению, данному в установленном законом порядке.

В развитии данного конституционного принципа п.1 ст. 215 ГК в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования как политико-территориальное объединение местных жителей (как политико-правовую форму местных сообществ жителей). Права всех других субъектов в области муниципальных имущественных отношений являются производными от прав муниципальных образований. От имени муниципальных образований права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью осуществляют их органы местного самоуправления (ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131- ФЗ). Они осуществляют права собственника муниципального имущества в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством РФ, субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Следует отметить, что положение местных сообществ и жителей в лице соответствующих муниципальных образований как первичных собственников муниципального имущества остается во многом фиктивным из-за отсутствия четкого законодательного закрепления оснований, способов и условий участия населения в управлении муниципальных имуществом. Представляется, что население должно иметь возможность вступать в осуществление полномочий собственника посредством форм прямого волеизъявления (сходы, референдумы), но только в случае отчуждения муниципального имущества, перечень объектов которого мог бы закрепляться законодательно. Например, это может быть имущество, приносящее доход в местный бюджет. Такой возможностью можно было бы наделить жителей небольших поселений. Кроме того, следовало бы для ряда сделок с муниципальным имуществом предусмотреть возможность предварительного выявления мнения населения по указанным сделкам, имеющего для органов местного самоуправления рекомендательное значение, но, тем не менее, и в этом случае ориентирующее органы местного самоуправления, помогающее им держать руку на «пульсе» общественного мнения при решении общемуниципальных вопросов.

Таким образом, представительные, иные органы и должностные лица местного самоуправления выступают не собственниками муниципального имущества, а выразителями соответствующей воли своих муниципальных образований. Как обладатели собственных вещных прав (право оперативного управления) органы местного самоуправления вступают в имущественный оборот в качестве муниципальных учреждений. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления имеют сложную природу, одновременно являясь и органами управления - субъектами публичного права, и учреждениями - субъектами гражданского права прежде всего, имущественного оборота. Указанные органы в качестве органов публично-властного управления осуществляют полномочия своих муниципальных образований по владению, пользованию, распоряжению муниципальным имуществом, а в качестве муниципальных учреждений-юридических лиц осуществляют правомочия по оперативному управлению имуществом, которое сами за собой от имени своих муниципальных образований закрепляют (либо которое закреплено за ними иным путем).

В законодательно определенных случаях осуществлять некоторые правополномочия муниципального собственника могут и немуниципальные субъекты. Так, в случаях, определяемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).

Государство как лицо - в этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного правопонимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И, тем не менее, властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается, тем не менее, юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная - физические лица, юридические лица и особое лицо - государство.

Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов. Вместе с тем конструкция «особого лица» таит в себе ряд проблем.

Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

Право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в гражданском праве в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет ли речь о частном или о публичном собственнике [8]. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников (например, строго целевой характер использования находящихся в их собственности земли или других природных ресурсов либо жилых помещение; отчуждение и использование вещей, ограниченных в обороте, и т.п.).

В связи с этим, отпадают основания для различия не только «форм собственности», но и отдельных «прав собственности» (или «видов права собственности»), ибо такое разграничение утратило гражданско-правовой смысл. Иное дело - особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация). Необходимость сохранения таких особенностей, в свою очередь, дает необходимой известную дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правого режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления или отдельных собственников. Поэтому право частной и право публичной собственности следует рассматривать не в качестве «разновидностей права собственности» (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права недвижимости. При этом следует иметь в виду, что принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам - обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, так как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных объектов, как публично-правовые образования. Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности по общему правилу рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников.

1.5 Субъекты права публичной собственности

В нашем законодательстве государство (публично-правовое образование) традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности (собственником). Важными особенностями правого положения субъектов публичной собственности является:

- во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;

- во - вторых, осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности - государственную и муниципальную собственность. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты-республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие (публично-правовые) образования в целом, т.е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п.3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК).

Муниципальная собственность относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты тоже относятся к публично-правовым образованиям. С этой точки зрения можно сказать, что как экономическая категория муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, а представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. Ведь муниципальные образования не являются государственными образованиями (из чего исходил и ранее действовавший российский Закон о собственности). Однако в качестве участников имущественных отношений муниципальные образования приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности.

Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п.2 ст. 215 ГК), что, разумеется, не делает их собственниками соответствующего имущества.

Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или имущественного образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Важно подчеркнуть, что стороной конкретных правоотношений юридически будет являться именно государство или иное публично-правовое образование, а не орган (последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юридического лица - учреждения, не являющегося собственником своего имущества).

Действующее российское законодательство не использует понятия всенародное достояние («неотъемлемое достояние народов») или аналогичных ему применительно к федеральной или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось, прежде всего, в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры). Оно могло трактоваться в качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект. Теперь эти ресурсы рассматриваются как «Основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (п. 1 ст. Конституции РФ; п. 1 ст. 12 Земельного кодекса), что не создает для данных объектов никакого специального гражданско-правого режима. В литературе и сейчас высказываются предложения о законодательном обособлении категории «национальное (народное) достояние», как особом правовом режиме в рамках публичной (государственной) собственности.[9]

1.6 Объекты права публичной собственности