Муниципальные образования как субъекты гражданского права

2.2 Опосредованное участие государства в гражданском обороте

Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

Опосредованное участие государства в обороте достигается путем вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах таких организационно-правовых форм, как государственные и муниципальные унитарные предприятия и финансируемые собственником (в нашем случае - государством) учреждения. Через этих юридических лиц, косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство.

Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п.3ст.56 ГК), однако у этого принципа есть немало исключений ((см., напр. п. 5 ст. 115и п. 2 ст. 120 ГК), связанных в основном с государством.

Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им данных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства случаев за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т.п. в отношении таких юридических лиц.

Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством юридические лица). Однако показывают, насколько оно близко к этому.

Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место опосредованное участие государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ. Может участвовать гражданском обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное юридическое лицо, приобретающее и обязанности для себя, а не для государства ((например, при покупке канцелярских принадлежностей).

2.3 Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования как субъекты гражданских прав

В качестве участника отношений, формирующихся в сфере гражданского оборота, вправе выступать и государство. Важнейшая область таких отношений -- это отношения собственности. Государство широко участвует и в обязательственных отношениях -- как договорных, так и внедоговорных: при выпуске государственных и муниципальных займов, лотерей, при получении и выдаче кредитов, при возмещении вреда, например, причиненного гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, и в других случаях, предусмотренных законом. При этом в отличие от недавнего прошлого, когда государство рассматривалось как единый субъект гражданских отношений, действующее законодательство исходит из существования наряду с Российской Федерацией других государственных, а также муниципальных образований, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота. Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ в качестве субъектов гражданских правоотношений могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации -- республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения; муниципальные образования -- городское, сельское поселение, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.[11]

Названным субъектам присущи все признаки, необходимые для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность, право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде. Организационное единство, отражающее наличие цели создания и функционирования государственного или муниципального образования, его территориальная структура, структура управления и т.п. определяются в Конституции РФ, иных законах, конституциях и уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и в других нормативных актах. Обособление имущества проявляется в принадлежности им имущества либо на праве государственной собственности -- Российской Федерации, ее субъектам, либо на праве муниципальной собственности -- муниципальным образованиям (ст. 214, 215 ГК РФ).

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в гражданских отношениях не только самостоятельно, но и на равных началах с физическими и юридическими лицами -- участниками этих отношений, не пользуясь в гражданских правоотношениях привилегиями, основанными на властных полномочиях. Прежде всего, это означает отсутствие с их стороны властного воздействия на иных участников, отказ во внутреннем гражданском обороте от иммунитета государства, от иных преимуществ верховной власти. Более того, к Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям как к субъектам гражданского права применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 1,2 ст. 124 ГК РФ).

Вместе с тем все названные субъекты -- особые участники гражданских правоотношений. Их особые качества проистекают от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными полномочиями, и участника гражданских правоотношений, хозяйствующего субъекта. Как носители властных полномочий они в нормативном порядке определяют содержание и пределы правоспособности не только граждан и юридических лиц, но и своей собственной, формируют правила гражданского оборота (устанавливая правовое регулирование отношений собственности, обязательственных отношений и других отношений в сфере гражданского права) и т.п.

Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в гражданских правоотношениях осуществляется через органы государственной власти, участие муниципальных образований -- через органы местного самоуправления. Названные органы действуют в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ).

На уровне Федерации в качестве таковых органов выступают Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство России, федеральные органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты). Так, Госкомимущество России оформляет закрепление имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление организаций, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или в залог и т.д.[12]

На уровне республики участие в гражданских правоотношениях осуществляется через законодательное собрание или иной орган законодательной власти, Президента, Правительство, министерства, комитеты. На уровне края, области -- через областную, краевую думу, иной законодательный орган, областную, краевую администрацию и ее комитеты, департаменты и т.п. В муниципальных образованиях -- через выборные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований (мэра, старосту и др.), глав районных, городских администраций и др.

Возможен и иной механизм участия государства в гражданских правоотношениях. Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ в федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства, нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований могут быть предусмотрены случаи, когда по их специальному поручению от их имени выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Это своего рода делегирование полномочий, оформляемое в нормативном или индивидуальном порядке. В таких ситуациях приобретение государством гражданских прав и осуществление им гражданских обязанностей происходит опосредованно [13]. Так, граждане могут представлять интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности. Представление интересов осуществляется на основании договора, заключаемого Российским фондом федерального имущества и гражданином [14].

Граждане могут также выступать в качестве представителей интересов Правительства в суде в случае предъявления к Правительству исковых или иных требований. Полномочия гражданина-представителя должны быть в таком случае выражены в доверенности [15].

Что касается ответственности по обязательствам Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, то имущественная обособленность Российской Федерации, государственных и муниципальных образований влечет за собой их самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам (ст. 126 ГК РФ).

Прежде всего, следует отметить, что названные субъекты несут ответственность только по своим обязательствам, т.е. по обязательствам, в которых являются стороной. Исключения могут быть предусмотрены в законе (например, п. 5 ст. 115; п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Затем, они отвечают имуществом, принадлежащим им на праве собственности. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, делится на две части. Одна его часть закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными предприятиями или учреждениями, созданными Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями; другая часть имущества составляет соответственно казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации либо муниципальную казну муниципального образования. Самостоятельная имущественная ответственность возможна только на базе второй части имущества. В состав имущества, которым отвечают Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, не включаются: имущество, закрепленное за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (например, объекты ядерной энергетики).

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы допускается в случаях, предусмотренных законом.

Далее, установлен принцип, согласно которому юридические лица не отвечают по обязательствам создавших их государственных и муниципальных, а Российская Федерация, государственные и муниципальные образования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам, созданных ими юридических лиц, кроме случаев, специально установленных законом.

Так, согласно п. 3 ст. 56 ГК РФ, если несостоятельность юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная (дополнительная) ответственность по его обязательствам.

Разграничение ответственности производится и между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных и муниципальных образований, а последние не отвечают по обязательствам Российской Федерации. Правило об их раздельной ответственности не применяется, если Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Коммерческая, иная частно-правовая деятельность государства с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств регулируется нормами международного частного права и международного гражданского процесса. При этом российское законодательство исходит из концепции абсолютного иммунитета суверенного иностранного государства, его имущества и требует соответствующего подхода к иммунитету российского государства, его имущества (ст. 435 ГПК РСФСР). Это означает, в частности, что российское государство в отношении совершаемых им сделок может быть подчинено иностранному закону или иностранному суду только при условии, если прямо выразит на то свое согласие; предъявление иска к государству, обеспечение иска, обращение взыскания на имущество государства может быть допущено лишь с согласия компетентных органов Российской Федерации.

Сделки, связанные с осуществлением внешнеэкономической деятельности, как правило, совершают торговые представительства РФ за границей, а также органы государственной власти в рамках их компетенции или иные юридические лица в силу специальных полномочий. Непосредственно Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ.

Особенности ответственности Российской Федерации, ее субъектов в регулируемых гражданским законодательством отношениях с так называемым иностранным элементом должны определяться законом об иммунитете государства и его собственности. Такой закон пока не принят.

2.4 Ответственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по обязательствам

Закон устанавливает, что РФ, субъекты, муниципальные образования несут самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам.

Подчеркивается, что они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК). Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, когда это правило не распространяется на случаи, когда РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица, либо когда указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК на РФ, субъекты, муниципальные образования как на учредителей унитарных предприятий и собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвано исполнением обязательных для них указаний учредителей, собственников их имущества.

Точно так же на собственников имущества создаваемых или учреждений возлагается субсидированная ответственность по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в рассмотрении последних денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК).

- РФ несет субсидированную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК).

- РФ, субъекты, муниципальные образования в определенных случаях выступают как субъекты внедоговорной ответственности (см. ст. 16 ГК, 1070 ГК).

- РФ, субъекты, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имущества, кроме имущества:

- которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

- которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК).

Имеются особенности в обращении взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Оно допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

Согласно ст. 127 ГК особенность ответственности РФ, субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством с участием иностранных юридических лиц, граждан и государства, заключается в том, что она определяется законом об иммунитете государства и его собственности. (Пока закон не принят.)

Объекты гражданских прав. Понятие объектов гражданских прав

Объекты гражданских правоотношений - это различные материальные (в том числе вещественные) и нематериальные (идеальные) блага либо процесс их создания, составляющие предмет деятельности субъектов гражданского права.

Названные объекты нередко именуются объектами гражданских прав, как это делает ГК РФ.

К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности и нематериальные блага (ст. 128 ГК).

2.5 Приватизация государственного и муниципального имущества. Значение и правовое регулирование приватизации публичного имущества

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударственной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота. Этим, в частности, объясняется отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе и в других общих актах гражданского законодательства.

Проводимая в России приватизация государственного и муниципального имущества стала одним из главных направлений экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства в экономике. Она преследовала следующие основные цели:

- политическую - появление слоя собственников («среднего класса»).

- экономическую - создание конкурентоспособных товаропроизводителей;

- фискальную - дополнительный источник доходов бюджетов (либо снятие с них части расходов по содержанию, например, жилищного фонда);

- социальную - соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

Вряд ли можно говорить об успешном достижении каких-либо из названных целей. Весьма неудачными оказались и попытки многих новых собственников эффективно управлять полученными объектами, в результате чего возникли идеи о «реприватизации» (в жилищной сфере они даже получили законодательное закрепление в ст. 9-1 действующего Закона о приватизации жилья) или даже «частичной национализации» приватизированного имущества.

При этом в ходе раздела «общенародного» достояния» из-за непродуманных законодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативных актов и прямого «лоббирования» некоторых из них появились многочисленные злоупотребления со стороны государственных чиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемого имущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действовавшего законодательства о приватизации не всегда представляется возможным.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права,[16], хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия установлен специальными нормативными актами о приватизации.

2.6 Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности

Подобно физическим и юридическим лицам, отправным пунктом предпринимательской правосубъектности государства и муниципальных образований служит их статус как субъектов гражданского права. При этом надо подчеркнуть, что никакими прерогативами, льготами и т. п. в гражданском правоотношении, по сравнению с другими «не властными» его участниками, они не пользуются. Обновленное российское законодательство последовательно стоит на позиции о недопустимости какого бы то ни было смешения функций государства как властной политической организации, выражающей, представляющей, защищающей интересы российского народа и выступающей от имени народа, с его участием в качестве партнера в гражданском обороте, рыночных отношениях. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования, сказано в п. 1 ст. 24 ГК РФ, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами.

Существенная особенность государства и муниципальных образований как субъектов гражданского правоотношения состоит в том, что возможность быть стороной таких отношений не обусловливается наличием у них статуса юридического лица. Нормы, определяющие участие юридического лица в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются к ним в силу самого факта вступления в эти отношения. Однако сами государство и муниципальные образования вступать в гражданские правоотношения не могут. Взятые конкретно, Российская Федерация, любой ее субъект представлены многими структурными звеньями, начиная с президентов, глав администрации и др. Муниципальное образование, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г.[17], есть городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Так кто же вправе представлять их в общественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством? Действующим законодательством предусмотрены два варианта возможного участия государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

Во-первых, от имени Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, Президент РФ и палаты Федерального Собрания РФ могут действовать в гражданско-правовой сфере на основе соответствующих положений Конституции РФ, Правительство РФ -- на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и т. д.

В названных и иных актах, как правило, определяются структуры, наделенные статусом юридического лица. Так, государственной казной Российской Федерации управляет федеральное казначейство, образованное Указом Президента РФ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556.[18] Единую централизованную систему органов казначейства возглавляет Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Органы казначейства являются юридическими лицами. Таким образом, в общественные отношения они вступают в двух разных ипостасях: как властные органы государственной власти, субъекты административного права и как субъекты гражданского права -- юридические лица в организационно-правовой форме учреждений, наделенных собственником имуществом на праве оперативного управления. По своим обязательствам они отвечают находящимися в их распоряжении денежными средствами, а при недостаточности последних субсидиарную ответственность несет собственник, т. е. государство.

Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» установил статус юридического лица для специализированного учреждения по продаже федерального имущества. Оно наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Никаких ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не установлено. Важно лишь одно: они могут и должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции. Данное обстоятельство дает повод утверждать, что эти органы обладают специальной правоспособностью. Сделки, заключенные ими с отступлением от установленной компетенции, могут быть признаны недействительными.

Во-вторых, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Как субъекты гражданского права государство и муниципальные образования через свои компетентные органы вступают в самые различные отношения. Рассмотрение последних не входит в задачу настоящего курса лекций. Назовем для иллюстрации некоторые из них, имеющие связь с субъектами предпринимательской деятельности. Государство и муниципальные образования могут быть наследниками по закону и по завещанию. Наследовать им свое имущество могут естественно, и индивидуальные предприниматели. Обширны договорные и внедоговорные отношения с участием государства и муниципальных образований. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Подлежит возмещению вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному документу акта государственного органа или органа местного самоуправления. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

3. Совершенно иначе регулируется участие государства и муниципальных образований в предпринимательстве. У них отчетливо выделяются, по крайней мере, три направления предпринимательской деятельности.

Первое -- это участие в предпринимательской деятельности через посредство создаваемых коммерческих и некоммерческих организаций. Различаются три вида таких организаций. Это государственные и муниципальные унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Его собственники, т. е. государство и муниципальные образования, утверждают устав предприятия, назначают его руководителя и заключают с ним контракт, определяют предмет и цели деятельности предприятий, осуществляют контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятиям имущества, имеют право на получение части прибыли от использования имущества. Два других вида -- казенные предприятия и учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления. Собственники имущества вправе изъять у них излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться изъятым по своему усмотрению. Собственник же определяет порядок распределения доходов казенного предприятия. Если учреждению в соответствии с учредительными документами предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В настоящее время предпринимаются меры по реформированию государственных и муниципальных предприятий. Это связано с необходимостью улучшения управления, повышения эффективности производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции и производительности труда, снижения издержек производства, улучшения финансово-экономических результатов деятельности. В Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденной Правительством РФ 30 октября 1997 г., сделан вывод, что дальнейшее существование в российской экономике института права хозяйственного ведения не отвечает интересам государства, т. к. способствует замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий.[19] В этой связи признано целесообразным:

-поэтапно сокращать применение права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности;

-прекратить создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не предусмотрено действующим законодательством;

-реорганизовать все унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в хозяйственные общества либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения.

Второе направление предпринимательской деятельности -- участие в делах приватизированного государственного и муниципального имущества. Одним из способов приватизации является продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ. Однако не всегда производится продажа всех акций. Часть их остается в государственной и муниципальной собственности.

Государственной программой приватизации государственного имущества Российской Федерации определяются условия закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ соответственно в государственной и муниципальной собственности. Ею же установлен порядок принятия решений об использовании в отношении таких открытых акционерных обществ специального права («золотой акции») на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении этими акционерными обществами. Государственная программа содержит перечень открытых акционерных обществ, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, предполагается продать, а также обоснование выбора указанных акционерных обществ, размеры подлежащих продаже пакетов их, акций и прогноз начальной цены таких пакетов акций. В указанные перечни включаются открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на дату включения в программу приватизации превышает пять миллионов установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Также в указанные перечни включаются открытые акционерные общества, созданные в процессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства.

В соответствии со ст. 5 и 6 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» решения о закреплении акций в государственной или муниципальной собственности принимают соответственно Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Приняв такое решение, они назначают представителей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в государственной или муниципальной собственности. Представителями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ. При использовании специального права -- «золотой акции» -- представители назначаются в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию.

Подобный порядок существовал и по ранее действовавшему законодательству. Указом Президента РФ «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» от 10 июня 1994 г. № 1200[20] установлено, что представители государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с данным Указом, решениями Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества, от имени которых они действуют.

Правительство РФ 21 мая 1996 г. приняло постановление № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности». Постановлением утверждены Примерный договор на представление интересов государства в указанных коммерческих организациях и Порядок заключения и регистрации этих договоров. Следует обратить внимание на требования к профессиональной подготовке и квалификации лиц, которым может быть доверено представлять Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные образования в открытых акционерных обществах и хозяйственных товариществах.[21]

К сожалению, это направление предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований пока еще используется неудовлетворительно. На начало 1997 г. у нас в стране насчитывалось более трех тысяч открытых акционерных обществ с закрепленными в федеральной собственности пакетами акций. Рыночная стоимость акций оценивалась в 1500 трлн. руб. Однако за предшествующий год государство получило дивиденды от своих пакетов акций всего на сумму 100 млрд. руб. Эти же акционерные общества оказались среди главных должников перед государственным бюджетом и по иным обязательным платежам. Одна из причин сложившегося положения -- пассивность представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ. Почти все представители являются государственными служащими, а 93% трудятся в федеральных министерствах и ведомствах, занимая посты от главного специалиста до заместителя министра. Среди них немало и таких, которые одновременно представительствуют в десяти и более акционерных обществах. Они не участвуют в заседаниях органов управления, собраниях акционеров, не влияют иным образом на повышение эффективности коммерческой деятельности.

Наряду с участием государства через своих представителей в делах приватизированного государственного имущества все более активно используются также новые возможности, открывшиеся с принятием части первой и части второй ГК РФ. Президент РФ 9 декабря 1996 г. издал Указ № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации*. Во исполнение этого Указа 7 августа 1997 г. Правительство РФ приняло постановление № 989 «О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями»[22].

Постановлением утверждены два важных нормативных акта, детально регулирующих соответствующие общественные отношения: Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и Положение о комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Для проведения конкурсов образована специальная комиссия. От имени Российской Федерации учредителем доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями поручено выступать Министерству государственного имущества РФ. Оно же и заключает соответствующие договоры с победителями конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Цель договора -- увеличение поступления в федеральный бюджет доходов от акций, переданных в доверительное управление. Она достигается решением следующих основных задач: проведением мероприятий по повышению курсовой стоимости и ликвидности акций; ликвидацией и недопущением в дальнейшем возникновения задолженности акционерного общества перед бюджетами всех уровней по выплате заработной платы и иным обязательным платежам; иных задач, определяемых Правительством Российской Федерации при принятии решений о проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Успех доверительного управления обуславливается двумя обстоятельствам. Во-первых, тем, насколько компетентно будут действовать доверительные управляющие -- лица, которым акции передаются в управление, что делает актуальным предварительный доконкурсный отбор этих лиц. В частности, Государственному антимонопольному комитету РФ в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, необходимо в течение 30 дней рассматривать документы, представляемые лицами, желающими принять участие в конкурсах на право заключения договоров доверительного управления акциями, и давать письменное заключение о соответствии (несоответствии) действий этих лиц по получению в доверительное управление акций антимонопольному законодательству. Деятельность доверительных управляющих поощряется выплатой вознаграждения, размер и условия которого предусматриваются в договоре. Но этот размер не может превышать лимита, определяемого Правительством РФ при принятии решения о проведении конкурса на право заключения доверительного управления акциями.

Во-вторых, успех доверительного управления зависит от того, насколько действенно будет отлажен механизм взаимосвязи между государством в лице учредителя доверительного управления и доверительным управляющим. Министерство государственного имущества РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управление в установленной сфере деятельности, обязаны обеспечить: разработку заданий доверительного управления в соответствии с основными задачами доверительного управляющего; контроль за выполнением доверительными управляющими договоров доверительного управления акциями.

В последнее время в пределах второго направления предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований выделяется еще один относительно самостоятельный участок -- внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ. Оно осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Государственной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Логическим результатом подобной акции является получение части прибыли хозяйственного общества тем государственным или муниципальным образованием, которое внесло имущество.

Третье направление -- занятие предпринимательской деятельностью непосредственно самих органов государства и местного самоуправления. Они осуществляют предпринимательство наряду с выполнением других функций. По общему правилу такого рода деятельность им запрещена. Согласно ст. 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере.

Но из приведенного общего правила федеральным законом (подчеркнем -- только федеральным законом) могут устанавливаться исключения. Так, согласно ст. 7 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», федеральный орган по управлению государственным имуществом[23] от имени Российской Федерации является учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности. Статья 10 того же Федерального закона к функциям специализированного учреждения по продаже федерального имущества отнесла: владение от имени Российской Федерации переданными ему объектами до момента их продажи, в том числе осуществление полномочий Российской Федерации как акционера (участника) в хозяйственных обществах; выступление на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ.

4. В предпринимательской практике встал вопрос о дееспособности хозяйственных товариществ и обществ с участием государственных и муниципальных органов, образованных до 8 декабря 1994 г. (время вступления в силу гл. 4 ГК РФ, где помещена упомянутая ст. 66), когда подобное участие допускалось, и созданных по инерции позднее. Необходимые разъяснения на этот счет даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Акты о регистрации хозяйственных товариществ и обществ, созданных после 7 декабря 1994 г. и одним из учредителей которых является государственный орган или орган местного самоуправления, должны признаваться недействительными, за исключением случаев, когда право учреждать хозяйственные общества предоставлено соответствующим государственным органам или органам местного самоуправления федеральным законом, а также иными правовыми актами, изданными до введения Кодекса в действие. Недействительными признаются также сделки, связанные с приобретением после введения в действие Кодекса государственными органами или органами местного самоуправления, не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ. В случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г. в соответствии с ранее действовавшим законодательством, выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введения в действие Кодекса его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

5. Будучи автономными участниками предпринимательских и иных гражданско-правовых отношений, государство и муниципальные образования юридически равны между собой. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности никаких преимуществ друг перед другом не имеют. Сами они, каждый из них в отдельности, несут ответственность по своим обязательствам. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Это же касается взаимоотношений государства и муниципальных образований с созданными ими и на базе их собственности юридическими лицами. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Например, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. В ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ сформулирована общая норма, распространяющая свое действие на государство и муниципальные образования: если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц, в случае недостаточности имущества юридического лица, может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

А каким же имуществом отвечают государство и муниципальные образования, когда они вступают в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения непосредственно сами, а не через создаваемые ими юридические лица? Ответ дан в п. 1 ст. 126 ГК РФ: всем принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Материальные объекты, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяются в законодательных актах. Не утратило своего значения постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с изменениями от 21 июля и 24 декабря 1993 r.)[24]. Согласно ему исключительно в федеральной собственности находятся объекты, составляющие основу национального богатства страны:

ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение);

объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

К ним же отнесены объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач (например, имущество вооруженных сил, органов внутренних дел Российской Федерации, предприятия и объекты контроля за состоянием и охраной окружающей среды), объекты оборонного производства и некоторые другие. В постановлении сформулированы также общие подходы к определению объектов, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации и к муниципальной собственности. Окончательно эти вопросы решаются ими самими в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.

6. Самостоятельное участие, включая ответственность государства и муниципальных образований, а также создаваемых ими юридических лиц в предпринимательских и иных гражданско-правовых отношениях, вовсе не свидетельствует о сепаратизме или самоизоляции их экономической деятельности. Правовые нормы о раздельной ответственности субъектов властной вертикали и создаваемых ими юридических лиц не применяются, если Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица. Не применяются они и тогда, когда перечисленные субъекты взяли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

На федеральном уровне подобные гарантии, как правило, даются органами исполнительной власти по поручению Правительства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 6 января 1996г. № 2-р было признано целесообразным привлечение инвестиционного кредита банков ФРГ на сумму до 92, 37 млн. немецких марок для финансирования закупки акционерным обществом «Ростсельмаш» технологического оборудования с целью модернизации инструментального производства. Погашение основного долга, оплата процентов и комиссий по кредиту осуществлялись акционерным обществом «Ростсельмаш» на условиях, определенных кредитным соглашением. Министерству финансов РФ и Внешэкономбанку поручалось: а) подписать с германской стороной документы, необходимые для привлечения указанного кредита; б) заключить с акционерным обществом «Ростсельмаш» соглашение о гарантиях полной возвратности средств, связанных с привлечением и использованием кредита.

Президент РФ 23 июля 1997 г. издал Указ № 733 «О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам» [25]. Указом установлены три важные новеллы:

а) гарантии или поручительства Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды;

б) предоставление гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам осуществляется на конкурсной основе;

в) органам государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении ими гарантий или поручительств по займам и кредитам предложено применять порядок, предусмотренный этим Указом.

7. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования нередко вступают в регулируемые гражданским законодательством отношения с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. В этой связи возникает вопрос о статусе, в том числе ответственности Российской Федерации в таких отношениях. Касается он не только России, но и любого другого государства. Государства свободно вступают в международные рыночные отношения, сами выбирают себе партнеров, заключают с ними различные сделки. Стабильность, эффективность функционирования мирового рынка не в последнюю очередь зависят от дисциплинированности государств, непререкаемого следования взятым ими обязательствам. Но не так уж редки ситуации, когда государства не выполняют свои обязательства, не платят за нефть, газ, оружие, другие товары. Как понудить государства к исполнительности, как быть с их ответственностью?