Принципы современного германского федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципы современного германского федерализма

1. Система принципов германского федерализма

Для всестороннего анализа принципов российского федерализма важное значение имеет сравнение их перечня и содержания с принципами федерализма одного из развитых государств современности - Федеративной Республики Германии, имеющей, как уже отмечалось в первой главе диссертационного исследования, некоторые схожие тенденции государственно-правового развития на протяжении XX столетия. Становление германского федерализма в конце сроковых годов XX века на основе определенных принципов, многие из которых нашли закрепление в Основном законе ФРГ от 23 мая 1949 г., отвечало объективным условиям духовного, социально-экономического, политического и государственно-правового развития послевоенной Германии. Действенность этих принципов была доказана последующим развитием западногерманского федеративного государства, а также объединительным процессом Западной и Восточной частей Германии на основе ценностей и принципов Основного закона ФРГ. Принципы германского федерализма с 1990 года распространили свое действие на территорию пяти восточногерманских федеральных земель (бывшей территории Германской Демократической Республики), что нашло, в частности, юридическое закрепление в Постановлении Народной палаты ГДР от 23 августа 1990 г. о присоединении восстановленных восточногерманских федеральных земель и Восточного Берлина к Западной Германии на основе ст. 23 Основного закона ФРГ, в Договоре между ФРГ и ГДР о восстановлении единства Германии от 31 августа 1990 г., ратифицированного Законом ФРГ от 23 сентября 1990 г. и в Договоре об окончательном урегулировании в отношении Германии между ФРГ, ГДР, Францией, СССР, Великобританией и США от 12 сентября 1990 г. См.: Конституции государств Европы: В 3-х т. Т. 1. М., 2001. С. 568; Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии: Учебное пособие. Барнаул, 1997. С. 26; Невинский В.В. Немецкие граждане в зеркале основополагающих принципов конституции ФРГ. Барнаул, 1994. С. 4; Der Einigungsvertrag. Bonn, 1991. S. 890; Grundgesetz. Mьnchen, 1994. S. 73-79; .

В теории германского федерализма вопросу о принципах федеративного устройства уделяется важное внимание. Вся система принципов находит отражение в государственно-правовой практике ФРГ. Выделенные и перечисленные во втором параграфе первой главы работы принципы германского федерализма, как уже отмечалось, с большой долей условности можно классифицировать по двум группам: 1) с точки зрения формирования германского федерализма на момент принятия Основного закона ФРГ в 1949 году (принципы формирования германского федерализма) и 2) с точки зрения функционирования, действия механизма федеративных отношений (организационно-правовые принципы взаимоотношения Федерации и федеральных земель). Рассмотрим каждую группу принципов федеративного устройства Германии.

Первую группу принципов германского федерализма образуют два принципа: принцип объединения ФРГ на конституционной основе и принцип построения германского федерализма на основе территориального признака.

1. Принцип объединения ФРГ на конституционной основе. ФРГ является федеративным государством, учрежденным на основании Конституции - Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 года. Им заложены правовые основы организации и функционирования государственного механизма, жизнедеятельности общества и основы взаимодействия индивида и государства. Конституция Германии исходит из общепризнанных принципов: демократии, разделения властей, равенства, справедливости и других. В то же время необходимо отметить, что Основной закон ФРГ разрабатывался и принимался в особых послевоенных условиях под надзором государств-победителей и поэтому конституционный процесс обладал рядом особенностей.

Во-первых, принципиальные положения, процедура разработки и принятия будущей конституции, которая бы действовала на территории американской, английской и французской оккупационных зон Германии, были утверждены представителями Великобритании, США, Франции и государств Бенилюкса.

После того, как москвская и лондонская конференции министров иностранных дел четырех держав (Великобритании, СССР, США и Франции) окончательно показали невозможность достижения согласия о будущем Германии, западные союзники совместно с Бельгией, Нидерландами и Люксембургом приняли решение об образовании западногерманского государства. Важное значение имели три документа, которые были переданы 1 июля 1948 года военными губернаторами трех западных оккупационных зон премьер-министрам сформированных к тому времени одиннадцати западногерманских земель (так называемые Франкфуртские документы). Первый документ касался созыва учредительного собрания и учреждения западногерманского государства; второй посвящен реорганизации границ земель; третий содержал основы предполагаемого Оккупационного статута.

Во-вторых, временный характер образуемого западногерманского государства (до момента достижения единства Германии) отразился на процедуре разработки Конституции, ее содержании и порядке принятия. Вместо избираемого народом учредительного собрания был созван избранный ландтагами Парламентский Совет; вместо Конституции был принят Основной закон, название которого указывало на срочность его действия (до возрождения единого немецкого государства и принятия общегерманской Конституции); вместо утверждения в землях Основного закона народным голосованием решение этого вопроса было предоставлено земельным парламентам (ландтагам).

В-третьих, разработка первоначального текста проекта Основного закона осуществлена экспертной комиссией, в которой каждая земля была представлена назначенным премьер-министром представителем. Она заседала на острове Херенхимзее в Баварии с 10 по 23 августа 1948 года.

В-четвертых, обсуждение и принятие проекта Основного закона Парламентским Советом проводилось под контролем военных губернаторов. Кроме того, первым Франкфуртским документом западные союзнические державы оставили за собой право одобрения принятого Парламентским Советом Основного закона. Оно состоялось 12 мая 1949 года путем обращения военных губернаторов к президенту Парламентского Совета К. Аденауэру с официальным посланием.

В-пятых, ландтаг Баварии отклонил Основной закон Федеративной Республики Германии («против» 101 депутат, «за» 63 депутата, «воздержались» 9 депутатов), хотя в дальнейшем было принято решение о признании обязательности Основного закона для Баварии.

В-шестых, помимо Основного закона на территории Западной Германии до 1955 года действовал Оккупационный статут, подготовленный властями западных оккупационных зон См.: Eisenhardt U. Deutsche Rechtsgeschichte. Mьnchen, 1999. S. 513-517; Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 85-90; Streisand J. Deutsche Geschichne in einem Band. Berlin, 1979. S. 358-359; Wiesemann F. Die Grьndung des deutschen Weststaats und die Entstehung des Grundgesetzes // Westdeutschlands Weg zur Bundesrepublik: 1945 - 1949. Mьnchen, 1976. S. 118-134. .

Анализируя указанные обстоятельства, можно сделать вывод о своеобразии процесса принятия Основного закона ФРГ. Однако несмотря на это, он является актом, который учредил западногерманское государство. Еще первый Франкфуртский документ предусматривал разработку учредительным собранием демократической Конституции. Она «создаст для участвующих земель форму управления федеративного типа, которая будет самой пригодной и вновь восстановит современное раздробленное немецкое единство, будет защищать права участвующих земель, создаст соразмерные центральные инстанции и будет содержать гарантии индивидуальных прав и свобод» Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 86; Wiesemann F. Die Grьndung des deutschen Weststaats und die Entstehung des Grundgesetzes // Westdeutschlands Weg zur Bundesrepublik: 1945 - 1949. Mьnchen, 1976. S. 132. .

Германские исследователи связывают возникновение западногерманского государства с принятием конституции См.: Eisenhardt U. Deutsche Rechtsgeschichte. Mьnchen, 1999. S. 513-517; Laufer H. Der Fцderalismus der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1974. S. 29; Miebach K. Fцderalismus in der Bundesrepublik Deutschland // Basis - info. 1997. № 4. S. 4; Reuter K. Fцderalismus: Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1996. S. 187; Wiesemann F. Die Grьndung des deutschen Weststaats und die Entstehung des Grundgesetzes // Westdeutschlands Weg zur Bundesrepublik: 1945 - 1949. Mьnchen, 1976. S. 118-134. . Так, комментаторы Основного закона ФРГ профессор Б. Пирот и профессор Х. Ярасс указывают, что моментом образования ФРГ является момент вступления в законную силу Основного закона См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 1181.. Аналогичного мнения придерживаются российские ученые-конституционалисты См.: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000. С. 127-129.. «Германия сегодня, как отмечает профессор Ю.И. Лейбо, это конституционная федерация, то есть федерация, основанная на конституции, а не на союзном договоре между ее субъектами. Хотя после 1945 года земли как государственные образования появились раньше, чем образовалась ФРГ, создание последней явилось не результатом договора или иного соглашения земель, а следствием принятия Основного закона, вступление в силу которого означало рождение нового государства» Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М., 1999. С. 504.. В соответствии с преамбулой и абз. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ германский народ свободно самоопределился в федеративное государство и в силу своей конституирующей власти принял Основной закон.

2. Принцип построения германского федерализма на основе территориального признака. ФРГ - преимущественно мононациональное государство. Она включает в себя шестнадцать государствоподобных образований - федеральных земель (Bundeslдnder). Это земли Баден-Вюртемберг, Бавария, Берлин, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксония-Ангальт, Шлезвиг-Гольштейн и Тюрингия. Основа современного государственно-территориального устройства Германии была заложена в послевоенный период. В результате деятельности оккупационных властей держав-победительниц на территории немецкого государства было создано шестнадцать земель: четыре в американской зоне (Бавария, Гессен, Вюртемберг-Баден и Бремен), четыре в британской (Нижняя Саксония, Шлезвиг-Гольштейн, Гамбург и Северный Рейн-Вестфалия), три во французской (Рейнланд-Пфальц, Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн) и пять в советской (Мекленбург, Бранденбург, Саксония, Саксония-Ангальт и Тюрингия). Границы государствоподобных образований, как правило, не соответствовали историческим границам бывших германских земель (в кайзеровской Германии было 25 государств-членов империи; в Веймарской республике 17 земель). «Образованные под властью западных оккупационных сил германские земли возникли в результате произвольного определения границ без принятия во внимание исторических, культурных или экономических связей. Только Бавария, Бремен и Гамбург в какой-то мере продолжали существовать в их прежних границах» Laufer H. Der Fцderalismus der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1974. S. 25.. Однако, как второй Франкфуртский документ, так и Основной закон ФРГ предусматривали возможность территориального переустройства немецкого государства. Ст. 29 и 118 конституции закреплялась программа нового территориального деления Германии, которая «рассматривалась западногерманскими юристами и политиками в качестве средства, способного ликвидировать диспропорции между землями, возникшие в результате перекройки их границ западными оккупационными властями и обеспечить тем самым прочную структуру федеративных отношений в Западной Германии» Кастель Е.Р. Развитие федеративных структур в Германии. Екатеринбург, 1992. С. 117.. Согласно абз. 1 ст. 29 Основного закона ФРГ территория федерации может быть изменена в целях эффективного выполнения возложенных на них задач соответственно их величине и возможностям. При этом должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а также требования, касающиеся организации территории и планирования развития земель. Ст. 119 содержит упрощенную процедуру преобразования земельных границ применительно к землям Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн В начале пятидесятых годов XX столетия состоялись территориальные изменения на юго-западе Федеративной Республики Германии, которые были осуществлены по упрощенной процедуре статьи 118 Основного закона. В апреле 1952 года было официально провозглашено о создании на основе земель Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн новой земли Баден-Вюртемберг (См.: Кастель Е. Р. Указ. соч. С. 118; Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 1119-1120)..

Необходимость нового территориального деления на этапе становления германской федерации обусловливалась диспропорцией между федеральными землями: они не соответствовали друг другу ни по масштабам территории, ни по численному составу населения, ни по уровню экономического и финансового развития См.: Pestalozza Ch. Einfьrung // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen. 1999. S. LV.. В то же время необходимо отметить, что за более чем пятидесятилетнюю историю германского государства программа нового территориального деления была осуществлена только лишь для образования земли Баден-Вюртемберг. Все остальные субъекты германской федерации находятся в границах, определенных в послевоенные годы государствами-победителями. Исключение составляют восстановленные земли бывшей Германской Демократической Республики, границы которых не совсем совпадают с границами послевоенной Восточной Германии. «Конституционное положение о порядке изменения состава Федерации представляется неосуществимым. Если не принимать во внимание совершенно особый случай образования земли Баден-Вюртемберг, которое произошло в результате принятия специального акта, до сих пор не было такого случая, когда возможность создания новых земель взамен существующих была бы реальной» Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 8.. По мнению У. Мэннле, члена Бундесрата ФРГ, государственного министра Баварии по вопросам федерации, новое «нарезание» границ земель в настоящее время вряд ли возможно. Созданные после 1949 года земли уже приобрели свою идентичность См.: Российско-германский семинар по проблемам федерализма и организации государственной службы в Бундесрате ФРГ: 6 февраля 1997 г. М., 1997. С. 6.. Кроме того, по меньшей мере в одиннадцати старых землях ФРГ люди осознают или ощущают себя не только гражданами Федерации, но и жителями данной земли. В пяти новых землях, образованных в Восточной Германии, такое политическое «земляческое» сознание тоже начинает так или иначе проявляться См.: Рудольф В. Указ. соч. С. 8..

Государствоподобные образования ФРГ являются территориальными образованиями и их формирование не может быть объяснено с этнической точки зрения. Население немецкого государства составляют немцы. Этнические различия в землях практически отсутствуют. Существующие немецкие диалекты очень редко совпадают с границами земель. Федерализм в Германии создавался не как средство решения национальных проблем компактно проживающих в государстве крупных этносов, а прежде всего как дополнение к принципу разделения властей. Основная идея заключалась в том, чтобы за счет реализации этого дополнения к принципу разделения властей предотвратить приход к власти новой диктатуры См.: Российско-германский семинар по проблемам федерализма и организации государственной службы в Бундесрате ФРГ: 6 февраля 1997 г. М., 1997. С. 7..

Германский исследователь федерализма Германии Х. Лауфер утверждает, что для обоснования федеративного устройства ФРГ не могут быть использованы ни этнические, ни географические факторы. Он рассматривает федерализм как эффективное условие реализации демократии, как важнейшую компоненту разделения властей и как содействие многообразию и усилению конкуренции. В обоснование своей позиции он приводит следующие доводы. Во-первых, федеративно-организованная демократия более чем унитарно-организованная демократия удовлетворяет демократическим принципам ответственного и контролируемого управления, как и соучастие, и солидарная ответственность граждан в процессе осуществления власти. Во-вторых, при федерализме государственная власть, в дополнение к горизонтальному разделению властей, разделена между Федерацией и землями. Она таким образом разносторонне разграничена и сильнее контролируется через взаимные контрольные мероприятия Федерации и земель. В-третьих, федерализм гарантирует наличие множества экономических, политических и культурных центров, благоприятствует взвешенному региональному устройству ФРГ. Он способствует политической конкуренции между Федерацией и землями и предоставляет возможность для эксперимента и осторожного риска См.: Laufer H. Der Fцderalismus der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1974. S. 32-35..

Действительно, германский федерализм не является ни средством решения национального вопроса, ни средством поддержания культурной самобытности той или иной группы населения, ни средством управления огромными территориями государства. Федеративная форма государственно-территориального устройства в Германии задумывалась западными державами-победительницами как организация власти, препятствующая концентрации властных полномочий в одном центре во избежание повторения истории. Поэтому «федерализм находит свое теоретическое обоснование прежде всего в идее разделения властей «по вертикали». Разделение государственной власти в Германии между Федерацией и землями дополняет классическое разделение властей между парламентом и правительством» Рудольф В. Указ. соч. С. 9.. Но несмотря на это, государствоподобными образованиями в ФРГ являются территориальные образования - федеральные земли, в основу учреждения которых положено деление территории государства с учетом различных обстоятельств (сфера влияния военной администрации, исторические границы территориального образования, экономические связи, мнение населения, исторически сложившееся расселение отдельных «племенных» групп германского народа (баварцев, баденцев, саксонцев и др.)). Поэтому не случайно абз. 1 ст. 29 Основного закона ФРГ указывает на необходимость принятия во внимание земляческих связей, исторических и культурных особенностей, хозяйственной целесообразности, а также требований, касающихся организации территории и планирования развития земель при проведении мероприятий по новому делению территории государства.

Подводя итоги исследованию принципов формирования германского федерализма следует отметить, что принципы объединения ФРГ на конституционной основе и построения германского федерализма на основе территориального признака являются исходными началами в процессе образовании Федеративной Республики Германии. Они отражают особенности становления германского федерализма и выступают в качестве первоосновы для организационно-правовых принципов.

Систему организационно-правовых принципов взаимоотношения Федерации и федеральных земель образуют шесть принципов: 1) соответствия конституционного порядка в федеральных землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ; 2) равноправия федеральных земель; 3) соподчинения Федерации и земель; 4) субсидиарности; 5) федеральной верности; 6) разграничения предметов ведения между Федерацией и федеральными землями. Это принципы, которые положены в основу функционирования германского федерализма. Они определяют развитие федеративных отношений, которые складываются между Федерацией и федеральными землями и обеспечивают ФРГ характер подлинно федеративного государства. Российскому федерализму из указанных принципов известны только два аналога: принцип равноправия федеральных земель и принцип разграничения компетенции между Федерацией и федеральными землями.

Исследуем каждый организационно-правовой принцип германского федерализма.

1. Принцип соответствия конституционного порядка в федеральных землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона. В ФРГ действует правило, согласно которому конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона. Оно установлено абз. 1 ст. 28 федеральной конституции и определяется в теории государственного права Германии как принцип гомогенности (однородности) Федерации и земель См.: Arach A. Fцderalismus in Deutscjhland und Regionalisierung in Marokko. Frankfurt am Mein, 1997. S. 97-100; Laufer H. Der Fцderalismus der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1974. S. 39-40; Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 704-710. Однако, принцип гомогенности в теории государственного права Германии понимается несколько шире, чем предлагается в рамках диссертационного исследования. Помимо соответствия конституционного строя земель основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства (предложение 1 абз. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ) содержание принципа составляют конституционное требование наличия в землях, округах и общинах представительства народа, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами (пред. 2 абз. 1 ст. 28), а также гарантирование Федерацией соответствия конституционного строя земель основным правам и положениям абз. 1 и 2 ст. 28 Основного закона ФРГ (абз. 3 ст. 28). . Принцип гомогенности не был известен ни имперской Конституции 1871 года, ни Конституции Веймарской республики 1919 года, однако «общеправовое регулирование посредством Основного закона имеет примеры в истории немецкого конституционного права» Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 9.. Принцип гомогенности вытекает из самой природы федерации и обеспечивает единство федеративного государства среди многообразия конституционных систем земель. «Необходимое единство в федеративном государстве обеспечивается через так называемый принцип гомогенности, который связывает земли в базовых принципах федеральной конституции» Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 297..

По мнению К. Штерна, федеративная государственность выражается в наличии качеств государственности как у Федерации, так и ее членов. При этом каждая часть обладает конституционным суверенитетом и конституционной независимостью. Поэтому в федеративном государстве существует опасность возникновения внутренних конфликтов, а усиливающий воздействие эффект унификации не достигается, если и материально, и структурно не существует минимума соответствия как субъектов федерации между собой, так и субъектов федерации и Федерации в целом См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 704.. То есть, даже если признать государственность немецких земель, их гомогенность является обязательным атрибутом ФРГ.

Абз. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ определяет минимальный стандарт гомогенности: от земель требуется, чтобы их конституционное устройство соответствовало принципам республиканского, демократического и социального правового государства. Поэтому было бы несовместимым с принципами Основного закона учреждение землями монархии или советской республики, классовой диктатуры или сословной демократии, а также однопартийной системы. В то же время допустимыми должны восприниматься конституционные нормы земельных конституций, которые не известны Основному закону ФРГ, поскольку они не вступают в противоречие с федеральными предписаниями См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1974. № 36. S. 361.. Данное правило применимо прежде всего для некоторых конституций земель, положения которых гарантируют основные права немцев (ст. 142 Основного закона ФРГ) Статья 142 Основного закона ФРГ (раздел XI переходные и заключительные положения) предусматривает оставление в силе положений конституций земель, поскольку они гарантируют основные права в соответствии со статьями 1 - 18 Основного закона. Это связано с тем, что к моменту вступления в силу федеральной конституции уже действовали некоторые земельные конституции. Поэтому на земли возлагалась обязанность привести положения своих учредительных актов в соответствие с принятым Основным законом. . Абз. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ конкретизирует принцип федерализма. Данная норма с одной стороны предполагает, с другой стороны ограничивает конституционную самостоятельность земель. По мнению К. Штерна, принуждение в описываемых в предложении 1 абз. 1 ст. 28 сферах посредством предписания (выделено К. Ш.) кладет, с одной стороны, ограничение конституционной самостоятельности и независимости земель, с другой, прямое признание их государственно самостоятельного права на самоопределение См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 705.. Земли связаны только требованиями, установленными абз. 1 ст. 28 Основного закона. Во всем остальном они имеют свободу в формировании их конституционного устройства См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1955. № 4. S. 189.. Федеральная конституция не желает единообразия или унификации. Она требует определенного уровня гомогенности См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1959. № 9. S. 281; 1968. № 24. S. 390; 1974. № 36. S. 360; 1994. № 90. S. 84.. В то же время при сравнении земельных конституций выясняется, что «совпадений в них значительно больше, чем это предусмотрено установленным Основным законом минимумом. Конституционная жизнь в землях развивается сверх этого минимума, т. е. по направлению к более тесному взаимодействию» Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 8.. В конституционной практике Германии являются допустимыми различные модификации принципов республиканского, демократического и социального правового государства. Так, предписанная абз. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ парламентарная форма правления, при которой ответственность правительства перед парламентом находит выражение в вотуме недоверия, для земельных конституций не обязательна См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1959. № 9. S. 281.. Или к необязательным для земель принципам относится положение абз. 2 ст. 69 Основного закона ФРГ, согласно которому полномочия председателя правительства прекращаются в каждом случае с заседания нового парламента Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1969. № 27. S. 55.. Различным образом может конкретизироваться принцип разделения властей Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1972. № 34. S. 58..

Принцип гомогенности находит поддержку в других предписаниях Основного закона ФРГ:

- прямое распространение федеральной конституции на земли (например, в части основных прав человека и гражданина (ст. 1, 3, 12));

- одобрение оговорки (например, абз. 3 ст. 32 предусматривает возможность заключения землями с согласия Федерального правительства договоров с иностранными государствами);

- однотипные предписания в федеральной и земельных конституциях (например, в отношении правового положения депутатов, гарантий самоуправления);

- обращение к федеральным учреждениям (см. п. 4 абз. 1 ст. 93 и ст. 99) См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 704-705..

Для того, чтобы гарантировать эффективное функционирование федеративного государства, Федерация должна согласно абз. 3 ст. 28 Основного закона ФРГ следить за фактическим соблюдением землями предписаний принципа гомогенности. В случае явного пренебрежения положениями абз. 1 ст. 28, Федерация вправе применить в целях предотвращения нарушений имеющиеся законные способы воздействия на землю-нарушитель. В связи с этим в юридической науке ставится вопрос, закреплены ли за Федерацией непосредственные средства влияния на земли, которые соответственно принципу гомогенности могут гасить конституционно-правовую государственную самостоятельность земель См.: Arach A. Fцderalismus in Deutschland und Regionalisierung in Marokko. Frankfurt am Mein, 1997. S. 100..

В качестве крайнего средства приведения конституционного строя земель в соответствие с принципами республиканского, демократического и социального правового государства выступает федеральное принуждение (абз. 1 ст. 37): если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. Помимо федерального принуждения к средствам обеспечения гомогенности относится также федеральный надзор (абз. 3 ст. 84): Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы земли исполняли федеральные законы в соответствии с действующим правом. В этих целях Федеральное правительство может направлять уполномоченных в высшие органы власти земель, а с их согласия или, в случае отказа в таком согласии, с согласия Бундесрата - также и в нижестоящие органы власти. Обращение в соответствии с абз. 1 ст. 93 в Федеральный конституционный суд ФРГ является также одним из средств влияния Федерации на земли: он разрешает дела при наличии разногласий относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности, при исполнении землями федерального права и при осуществлении федерального надзора, а также по другим спорам публично-правового характера между Федерацией и землями.

2. Принцип равноправия федеральных земель. Субъектами германского федеративного государства являются федеральные земли - государствоподобные образования, обладающие многими признаками государственности. Каждая федеральная земля обладает своей территорией (Flдche) и проживающим населением (Bevцlkerung), размер и численность которых существенно различаются. Так, самой большой землей является Бавария (70 552 кмІ). Площадь ее территории больше площади самой маленькой земли Бремен (404 кмІ) в 174,6 раза. Земля Северный Рейн-Вестфалия является самым населенным государствоподобным образованием Германии. На ее территории проживает 17 980 тысяч человек. Этот показатель больше показателя земли Бремен в 26,8 раза, численность населения которой среди немецких земель является самой небольшой и составляет 670 тысяч человек. Земли также различаются по иным характеристикам. Например, уровень безработицы варьируется от 6,4 % в Баварии до 20,3 % в Саксонии-Ангальт; размер валового внутреннего продукта на одного экономически активного человека от 46 006 немецких марок в Мекленбург-Передней Померании до 138 244 немецких марок в Гамбурге; самым крупным плательщиком в рамках финансового выравнивания земель является Гессен (4 744 миллиона немецких марок; для сравнения - Баден-Вюртемберг перечисляет 3 426 миллиона немецких марок, Бавария 3 188, Северный Рейн-Вестфалия 2 578), а самым крупным получателем считается Берлин (5 316 миллиона немецких марок) См.: Aktuell 2001. 300 000 aktuelle Daten zu den Themen unserer Zeit. Das Jahrbuch Nr. 1. Dortmund, 2000. S. 93-94; 634-651.. Таким образом, необходимо отметить, что между субъектами немецкой федерации имеются значительные различия в размерах территории, численности населения и уровне экономического развития.

В теории конституционного (государственного) права общепризнанно, что в состав германского федеративного государства входят одноименные члены - федеральные земли (Bundeslдnder). Однако имеются некоторые различия в их наименованиях. Следует выделить три группы федеральных земель. Первую группу составляет значительная часть субъектов германской федерации. Они прямо именуют себя в своих конституциях землями ФРГ. Например, согласно абз. 2 ст. 23 Конституции земли Баден-Вюртемберг от 11 ноября 1953 года «Земля является членом Федеративной Республики Германии» Verfassung des Landes Baden-Wьrttemberg // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 6.; абз. 1 ст. 1 Конституции земли Бранденбург от 20 августа 1992 года «Бранденбург является землей Федеративной Республики Германии» Verfassung des Landes Brandenburg // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 82.; ст. 64 Конституции земли Гессен от 1 декабря 1946 года «Гессен является членом германской республики» Verfassung des Landes Hesssen // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 166. и другие. Ко второй группе можно отнести федеральные земли - города Берлин (столица ФРГ), Бремен и Гамбург. Они именуют себя в своих конституциях городами. Так, в соответствии со ст. 64 земельной конституции Свободного ганзейского города Бремен от 21 октября 1947 года «Бременское государство носит имя «Свободный ганзейский город Бремен» и является членом немецкой республики и Европы» Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 121.; ст. 1 Конституции Свободного и ганзейского города Гамбург от 6 июня 1952 года «Свободный и ганзейский город Гамбург является землей Федеративной Республики Германии» Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 140.; абз. 1 и 2 ст. 1 Конституции Берлина от 23 ноября 1995 года «Берлин является немецкой землей и одновременно городом. Берлин есть земля Федеративной Республики Германии» Verfassung von Berlin // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 56.. Однако вне зависимости от признания этих субъектов германской федерации городами в их учредительных актах прямо указывается на то, что они являются федеральными землями и состоят в составе немецкой федерации. Третью группу субъектов германского федеративного государства составляют свободные государства: Бавария, Саксония и Тюрингия. При этом, если в конституциях Саксонии и Тюрингии имеется прямое указание на признание их землями ФРГ, то в Конституции Баварии оно отсутствует: ст. 2 Конституции Свободного государства Саксонии от 27 мая 1992 года определяет, что Свободное государство Саксония является землей Федеративной Республики Германии Verfassung des Freistaates Sachsen // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 293.; абз. 1 ст. 44 Конституции Свободного государства Тюрингия содержит аналогичную формулировку Verfassung des Freistaats Thьringen // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 371.. Конституция Свободного государства Баварии, являясь одной из первых германских конституций, принятая 2 декабря 1946 года, в абз. 1 ст. 1 провозглашает Баварию свободным государством», а в Заключительных и переходных положениях указывает, что Бавария присоединится к будущему германскому демократическому федеративному государству (статья 178) Verfassung des Freistaates Bayern // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 23, 54.. Следовательно, субъекты германской федерации неоднородны. Они объединены под одним обобщенным наименованием - федеральные земли, среди которых выделяются собственно федеральные земли, свободные ганзейские города и свободные государства. Все члены германского федеративного государства, за исключением Баварии, в своих конституциях прямо признают себя землями ФРГ.

По мнению многих государствоведов, ФРГ является симметричной федерацией, в которой ее составные части обладают равным правовым статусом См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 212; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М., 2000. С. 311-312; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 21 и другие. . Это выражается прежде всего в равном объеме их прав и обязанностей вне зависимости от размера территории, численности населения и уровня экономического развития государствоподобного образования. «Как члены федеративного государства, земли сосуществуют равноправно» Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 466.. Кроме того в Основном законе ФРГ заложена позиция признания федеральных земель однородными субъектами. Федеральный конституционный суд ФРГ в решении о финансовом выравнивании от 24 июня 1986 года указал, что Федерация при обращении с землями обязана использовать единые критерии См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1986. № 72. S. 404; 1992. № 86. S. 275..

Федеральные земли ФРГ являются равноправными субъектами федерации. Об этом свидетельствуют следующие обстоятельства. Во-первых, территорию ФРГ образуют только субъекты федерации. Во-вторых, в состав германского федеративного государства входят государствоподобные образования, которые Основным законом ФРГ и конституциями составных частей признаются федеральными землями. В-третьих, в Основном законе ФРГ определены единые подходы к регулированию однотипных федеративных отношений (например, при предоставлении землям финансовой помощи в целях предотвращения нарушения общего экономического равновесия или выравнивания возможных экономических различий (абз. 4 ст. 104-а)). В-четвертых, права и обязанности предоставляются землям в равном объеме (например, право на самостоятельное ведение своего бюджетного хозяйства (абз. 1 ст. 109 Основного закона ФРГ), обязанность исполнять федеральные законы как свои собственные (статья 83 Основного закона ФРГ)). В-пятых, землям не предоставляется каких-либо индивидуальных льгот и преимуществ.

В то же время незначительные элементы неравноправия в ФРГ существуют. В соответствии с абз. 2 ст. 51 Основного закона ФРГ Бундесрат, представляющий интересы федеральных земель, состоит из неравного числа представителей от каждой земли. Количество представителей земель (точнее правительств земель) зависит от численности населения той или иной земли, варьируясь от трех до шести Каждая земля имеет минимум три голоса; земли с более чем два миллиона жителей имеют четыре, земли с более чем шесть миллионов жителей пять, земли с более чем семь миллионов жителей шесть голосов. . Но при принятии решений в Бундесрате представители земель могут голосовать только согласованно, формируя тем самым один совокупный голос (абз. 3 ст. 51 Основного закона ФРГ). Принцип равноправия нарушается также при распределении налоговых доходов и применении института финансового выравнивания, предусмотренного ст. 107 федеральной Конституции. В ноябре 1999 года Федеральный конституционный суд Германии признал финансовое выравнивание частично неконституционным и потребовал от Бундестага принципиально нового регулирования системы выравнивания до 2005 года См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1999. № 101 S. 274.. Поводом для принятия указанного решения явились заявления Баварии, Баден-Вюртемберга и Гессена, являющихся наряду с землями Северный Рейн-Вестфалия и Гамбург крупными плательщиками в рамках финансового выравнивания (см. Приложение № 2) См.: Aktuell 2001. 300 000 aktuelle Daten zu den Themen unserer Zeit. Das Jahrbuch Nr. 1. Dortmund, 2000. S. 93-94..

3. Принцип соподчинения Федерации и земель. Федеративное государство, также как и государство с унитарной формой государственно-территориального устройства, является обособленным в пределах мирового сообщества образованием. Оно имеет сложную внутреннюю структуру, в пределах которой складываются разносторонние федеративные отношения. Существование германской федерации как единого государства обеспечивается наличием единой согласованной воли, при формировании которой Федерация и земли взаимодействуют друг с другом и оказывают определенное влияние. По мнению немецкого профессора К. Хессе, определенная однородность государственного устройства федеративного государства создается и обеспечивается посредством соподчинения Федерации и земель, которое Основным законом ФРГ определяется таким образом, что землям предоставляется возможность оказывать определенное влияние на Федерацию, а Федерации определенное влияние на земли См.: Хессе К. Указ. соч. С. 136.. Тем самым устанавливается прямая взаимосвязь принципов гомогенности и соподчинения.

Согласно концепции федеральной конституции Федерация и земли в известной мере организационно и функционально обособлены. В частности, они действуют в строго очерченных сферах правового регулирования (ст. 70, 73, 83, 98 и 107 Основного закона ФРГ). «Смешанное управление» является принципиально недопустимым См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 314.. В то же время Основной закон ФРГ содержит ряд руководящих для правового регулирования положений. Они касаются создания и обеспечения единообразных условий жизни населения на всей территории федеративного государства. Так, согласно абз. 2 ст. 72 в сфере конкурирующего законодательства Федерация имеет право законодательства, когда и поскольку существует необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации. П. 2 абз. 3 ст. 106 Основного закона ФРГ указывает, что потребности Федерации и земель в покрытии расходов должны быть согласованы таким образом, чтобы обеспечить единый уровень жизни на территории Федерации. С целью выработки согласованных подходов к конституционно-правовому регулированию и обеспечению определенного единообразия федеральная конституция содержит ряд предписаний, которые взаимно упорядочивают отношения Федерации и земель и объединяют их друг с другом. При этом предписания обосновывают право влияния земель на Федерацию и наоборот См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 314..

По мнению германского ученого К. Штерна, федеративная форма государственно-территориального устройства предполагает взаимное влияние федерации и ее членов. Основной закон ФРГ предоставляет Федерации специальную компетенцию для достижения такого влияния:

- гарантию соответствия конституционного строя земель положениям абз. 1 и 2 ст. 28 (абз. 3 статьи 28);

- федеральный надзор;

- федеральное принуждение;

- федеральное вмешательство;

- право одобрения договоров земель с иностранными государствами;

- преимущество федерального права перед правом земель.

В качестве средства воздействия федеральных земель на Федерацию К. Штерн указывает на Бундесрат. Однако он не является единственным средством влияния земель на формирование решений Федерации См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 710, 726, 746..

К. Хессе, рассматривая принцип соподчинения Федерации и земель, в качестве средства влияния земель на Федерацию также называет Бундесрат. Именно через него земли участвуют в законодательстве и управлении делами Федерации (ст. 50 Основного закона ФРГ) См.: Хессе К. Указ. соч. С. 136.. Схожую позицию по данному вопросу занимает Х. Мауер. Однако, кроме Бундесрата он выделяет в качестве средства влияния земель на волю Федерации обращение государствоподобных образований Федеральный конституционный суд ФРГ См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 314..

Интересной представляется позиция профессора Лейпцигского университета К. Дегенхарта. Исследуя принципы федерализма по Основному закону ФРГ, он рассматривает возможности влияния Федерации на земли (федеральный надзор, федеральное принуждение и федеральное вмешательство) и участие земель в политическом формировании воли на федеральном уровне. Под участием земель в выработке решений на федеральном уровне К. Дегенхарт понимает деятельность Бундесрата См.: Degenhart C. Staatsrecht I. Heidelberg, 1993. S. 69-71.. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что Бундесрат не понимается К. Дегенхартом как средство влияния земель на Федерацию.

В соответствии со ст. 50 Основного закона ФРГ Бундесрат является федеральным органом, посредством которого земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского союза. Вопрос о том, является ли Бундесрат верхней палатой парламента однозначно не решен. Многие немецкие ученые считают его самостоятельным конституционным органом См.: Laufer H. Der Fцderalismus der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1974. S. 62; Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 509; Хессе К. Указ. соч. С. 290-293.. Российские государствоведы признают его в основном составной частью парламента (верхней палатой) См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 310; Ильинский И.П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1977. С. 28; Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000. С. 136; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М., 2001. С. 106-107. . Федеральный конституционный суд Германии в решениях «О требовании жилищного строительства» от 21 мая 1952 года См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1952. № 1. S. 311. и «О референдуме» от 30 июля 1958 года См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1958. № 8. S. 120. признал Бундесрат конституционным и высшим федеральным органом. В то же время, по мнению профессора Х. Маурэра, ответ на этот вопрос зависит от того, что понимать под второй палатой парламента. Как равноправный участник законодательного процесса, например, как Сенат в Соединенных Штатах Америки, Бундесрат не является второй палатой парламента, так как равноправно не участвует в немецком законодательном процессе. Он также обладает компетенцией не только в сфере законодательства, но и в исполнительной сфере. Подводя итоги своим размышлениям, Х. Маурэр отмечает, что положение Бундесрата в системе органов государства может иметь научный интерес, но не практическое значение; его место и компетенция зависят не от конституционно-теоретической модели, а от конкретного конституционно-правового положения См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 530-531..

Бундесрат не является выборным органом и состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Как правило, интересы земель представляют премьер-министр и ключевые министры правительств. Общее количество членов Бундесрата составляет 69 представителей: шесть представителей имеют земли Северный Рейн-Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг, Нижняя Саксония; пять - Гессен; четыре - Саксония, Рейнланд-Пфальц, Берлин, Саксония-Ангальт, Тюрингия Бранденбург, Шлезвиг-Гольштейн; три - Мекленбург-Передняя Померания, Гамбург, Саар и Бремен См.: Tatsachen ьber Deutschland. Frankfurt/Main, 1998. S. 151..

Влияние земель на Федерацию посредством Бундесрата проявляется в компетенции последнего. Ст. 50 Основного закона ФРГ указывает сферы деятельности данного федерального органа и не предлагает полного перечня его полномочий. Полномочия Бундесрата закреплены иными нормами федеральной конституции. Анализ этих норм приводит к выводу о том, что Бундесрат в противоположность Бундестагу, Федеральному правительству, Федеральному президенту и Федеральному конституционному суду не обладает особой компетенцией. Он может только участвовать при осуществлении задач другим органом. Право на участие Бундесрата в осуществлении государственных задач заключается прежде всего в праве одобрения (абз. 2 ст. 80 Основного закона ФРГ), праве протеста (абз. 3 ст. 77 Основного закона ФРГ), информационном праве (абз. 1 ст. 77 Основного закона ФРГ) и праве законодательной инициативы (абз. 1 ст. 76 Основного закона ФРГ). Его полномочия в большей степени сводятся к контролю, корректировке и сдерживанию. Например, участие Бундесрата в законодательном процессе Федерации предусматривает в соответствии с абз. 1 ст. 77 Основного закона ФРГ обязательную передачу принятого Бундестагом федерального закона Бундесрату; участие Бундесрата в осуществлении исполнительной власти Федерацией предполагает одобрение различных мероприятий Федерального правительства (например, издание в соответствии с абз. 2 ст. 84 Основного закона ФРГ общих административных предписаний). При этом Бундесрат выступает как партнер и как противник Федерального правительства См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 520.. Непосредственное влияние Бундесрата на отправление правосудия исключается из-за принципа независимости судей. Но, несмотря на это, Бундесрат все же обладает некоторыми полномочиями в указанной сфере: согласно абз. 1 ст. 94 Основного закона он избирает половину состава Федерального конституционного суда ФРГ (далее ФКС). Кроме того, Бундесрат вправе обращаться в ФКС (п. 2а абз. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ).

Взаимным средством влияния Федерации и земель является обращение в ФКС. В соответствии с п. 3 и 4 абз. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ ФКС разрешает дела относительно прав и обязанностей Федерации и земель при наличии разногласий между ними, в частности, в случаях применения землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора (п. 3), а также по другим спорам публично-правового характера между Федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судебный порядок рассмотрения (п. 4). В первом случае предметом спора между сторонами выступает расхождение во мнениях о правах и обязанностях Федерации и земель. При этом названные споры при применении землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора не являются исчерпывающими. Например, возможно возникновение разногласий при федеральном надзоре или неправильном издании рамочных законов См.: Benda, Klein. Lehrbuch des Verfassungsprozessrechts. 1991. S. 1003.. Согласно § 68 Закона от 12 марта 1951 года «О Федеральном конституционном суде» заявителем и ответчиком в этих федерально-земельных спорах могут быть только Федеральное правительство и правительство соответствующей земли См.: Gesetz ьber das Bundesverfassungsgericht vom 12. Mдrz 1951 // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 22.. Во втором случае речь идет о неконституционно-правовых спорах Федерации и земель, то есть о спорах, которые не имеют конституционно-правовую, законодательную или государственно-договорную основу, а также для них не предусмотрен другой судебный порядок разрешения (например, подсудность спора Федеральному административному суду в соответствии с абз. 1 § 40, абз. 1 § 50 Закона от 7 августа 1952 года «Положение об административном суде» См.: Verwaltungsgerichtsordnung vom 7. August 1952 // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 12, 16.). Абз. 1 § 71 Закона от 12 марта 1951 года «О Федеральном конституционном суде» определяет стороны публично-правового спора между Федерацией и землями. Ими могут быть только Федеральное правительство и правительства земель См.: Gesetz ьber das Bundesverfassungsgericht vom 12. Mдrz 1951 // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 23..