Принципы современного германского федерализма

Рамочная законодательная компетенция Федерации. Третьей законодательной сферой Федерации и федеральных земель является рамочное законодательство. Оно также предполагает законодательную деятельность совокупного государства и его составных частей. Однако в отличии от конкурирующей законодательной компетенции в сфере компетенции по принятию основ федерального законодательства Федерация имеет право принимать рамочные предписания, которые затем развиваются законами земель. Федеральные рамочные законы оставляют земельным конкретизирующим законам определенную область для законодательного регулирования. В соответствии с абз. 1 ст. 75 Основного закона ФРГ Федерация имеет право при соблюдении условий, предусмотренных для конкурирующей законодательной компетенции, издавать для законодательства земель рамочные предписания. Они являются основами, которые содержат принципы и директивы, требующими своей детализации в законах земель. Основы федерального законодательства не устанавливают непосредственно действующего права; только в исключительных случаях рамочные предписания могут содержать непосредственно действующее право (абз. 2 ст. 75 Основного закона ФРГ). Они обращаются к земельному законодателю и обязывают его осуществить соответствующее законодательное регулирование. Абз. 3 ст. 75 германской конституции определяет, что земли обязаны издать в течение установленного законом времени свои законы.

В государственно-правовой науке развивается дискуссия о том, является ли рамочное законодательство разновидностью конкурирующего или оно представляет собой отдельную разновидность законодательной компетенции Федерации и земель См.: Kunig P. Gesetzgebungsbefugnis von Bund und Lдndern - Allgemeine Fragen // Jura. 1996. № 5. S. 256; Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 550; Sommermann K.-P. Die Stдrkung der Gesetzgebungskompetenzen der Lдnder durch die Grundgesetzreform von 1994 // Jura. 1995. № 8. S. 395; Саленко А.В. Указ. соч. С. 93.. С одной стороны, абз. 2 ст. 70 Основного закона называет только исключительное и конкурирующее законодательство; в абз. 1 ст. 75 Основного закона ФРГ делается ссылка на условия, предусмотренные для конкурирующего законодательства. С другой стороны, законодательная деятельность Федерации в сфере рамочной законодательной компетенции не исключает законодательную деятельность земель, на них возлагается обязанность конкретизации рамочного предписания; предметы ведения конкурирующего и рамочного законодательств отличаются. Поэтому правильным видится выделение рамочного законодательства в качестве самостоятельной сферы.

Согласно абз. 1 ст. 75 Основного закона ФРГ в сферу рамочной законодательной компетенции включены такие вопросы как правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и других корпораций публичного права, общее положение печати и кино, регистрация населения и выдача удостоверений личности, охрана немецкого культурного наследия от вывоза за границу и др.

Законодательство по установлению принципов законотворчества. Еще одной сферой законодательной деятельности Федерации является законодательство, устанавливающее принципы законотворчества. Оно в какой-то степени совпадает с рамочным законодательством, но не в полном объеме. Эта сфера не может полностью регулироваться совокупным государством и должна быть открытой для конкретизации земельным законодателем. В отличие от рамочной законодательной компетенции, законодательная компетенция по определению принципов законотворчества является обязательной не только для федеральных земель, но и для Федерации См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 552. . Она не наделяет последнюю полномочием на издание непосредственно действующих норм. Кроме того, при установлении принципов законодательства не применяется установленная абз. 2 ст. 72 Основного закона ФРГ оговорка о необходимости федерального законодательного регулирования См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 56.. О законодательстве, устанавливающем принципы законотворчества, речь идет в незначительном количестве случаях: абз. 2 ст. 91 Основного закона ФРГ, абз. 3 ст. 109 Основного закона ФРГ и ст. 140 Основного закона ФРГ в связи с абз. 1 ст. 138 Веймарской конституции 1919 года.

Исключительная законодательная компетенция земель. В описанных выше сферах законодательной деятельности федеральные земли немецкой федерации лишены самостоятельности и участвуют в законодательном процессе под непосредственным руководством федеральных органов. В рамках остаточной законодательной компетенции земли обладают исключительным правом на законодательство. Основной закон ФРГ не выделяет отдельно исключительные предметы ведения земель. В то же время в теории федерализма исключительную компетенцию земельного законодателя рассматривают как одну из сфер законодательной деятельности совокупного государства и его составных частей См.: Arach A. Fцderalismus in Deutschlabd und Regionalisirung in Marokko. Frankfurt am Mein, 1997. S.204-205; Reuter K. Fцderalismus: Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1996. S. 49-51; Schmidt-AЯmann E. Thesen zum fцderativen System der Bundesrepublik Deutschland // Jura. 1987. № 9. S. 451; Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 36.. Под исключительную законодательную компетенцию федеральных земель подпадают все предметы ведения, которые не подлежат регулированию исключительным законодательством Федерации, конкурирующим законодательством Федерации и земель и рамочным законодательством Федерации. Поэтому в ведении субъектов германского федеративного государства находятся: 1) полицейское право; 2) законодательство в области культуры и образования; 3) коммунальное право См.: Reuter K. Fцderalismus: Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1996. S. 50-51; Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии: учебное пособие. Барнаул, 1997. С. 49; Саленко А.В. Указ. соч. С. 96. По мнению некоторых государствоведов, перечень предметов ведения законодательной компетенции земель значительно шире и наряду с полицейским правом, законодательством в области культуры и образования, коммунальным правом включает земельное строительство и транспорт, городское развитие, земледелие, радиовещание, охрану памятников, управленческое право и другие (См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 555; Кастель Е.Р. Развитие федеративных структур в Германии. Екатеринбург, 1992. С. 97; Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 12.).. Это остаточные предметы ведения. Их существование обусловлено формулировкой абз. 1 ст. 70 Основного закона ФРГ: «Земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации». Перечень вопросов исключительного, конкурирующего и рамочного законодательства указан исчерпывающим образом; следовательно Федерация имеет только те законодательные полномочия, которые ей прямо предоставлены федеральной конституцией. В связи с этим под законодательную компетенцию земель подпадают оставшиеся неурегулированные вопросы. Именно они и составляют предмет регулирования земельных законов.

Основной закон ФРГ не содержит прямого заперта на вмешательство Федерации в дела исключительного законодательства земель. Однако исходя из общих принципов его интерпретации, Федерация не может взять на себя государственную задачу, не имея на то полномочия. Систематика Основного закона ФРГ требует точного толкования ст. 70. Поле действия Федерации обозначено относительно тесными границами, если принимать во внимание предусмотренное статьями 30 и 70 Основного закона ФРГ исходное регулирование конституционного строя федеративного государства См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 36.. Поэтому сфера исключительной законодательной компетенции земель защищена от федерального вмешательства.

Законодательная компетенция Федерации не ограничивается предметами ведения исключительного федерального законодательства, конкурирующего и рамочного законодательств, а также законодательства по установлению принципов законотворчества. Она расширяется за счет так называемой «приобретенной компетенции» См.: Рудольф В. Указ. соч. С. 12., которая складывается из трех составляющих: компетенции в силу природы вещей, компетенции в силу непосредственной связи предметов и компетенции в силу дополнительного характера. Это «неписаная компетенция» См.: Ehlers D. Ungeschriebene Kompetenzen // Jura. 2000. № 6. S. 323. . В первом случае сам предмет благодаря своей природе предполагает только федеральное законодательное регулирование (например, национальный гимн, герб). Во втором случае законодательная компетенция Федерации оправдана последовательной связью регулируемых предметов; один из них происходит от другого и тем самым требует законодательной деятельности совокупного государства (например, вопросы обороны и военной полиции). В третьем случае законодательство регулирует предмет ведения, который носит дополнительный характер по отношению к основному и тем самым обеспечивает его надлежащее осуществление (например, воздушное сообщение и взимание сбора для обеспечения безопасности полетов, направляемого на проведение мероприятий по проведению контроля за пассажирами и багажом). По мнению авторов семитомного исследования «Государственное право Германии», вопрос о «неписаных полномочиях» можно ставить не только по отношению к Федерации, но и рассматривать его в отношении компетенции земель См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 39..

В сфере осуществления исполнительной власти также действует общее правило о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами, установленное ст. 30 Основного закона ФРГ. При этом презумпция компетенции земель при исполнении законодательных нормативно-правовых актов подтверждается ст. 83 федеральной конституции, согласно которой государствоподобные образования исполняют федеральные законы, как свои собственные, поскольку Основным законом не устанавливается или не допускается иное.

Исходя из положений ст. 30, 83 - 86 Основного закона ФРГ можно выделить четыре вида исполнительной компетенции: 1) исполнение землями федеральных законов как свои собственные (абз. 1 ст. 84); 2) исполнение землями федеральных законов по поручению Федерации (абз. 1 ст. 85); 3) исполнение федеральных законов Федерацией (ст. 86); 4) исполнение землями земельных законов (ст. 30).

Исполнение землями федеральных законов как свои собственные. По общему правилу, установленному ст. 83 Основного закона ФРГ, земли исполняют законы Федерации как свои собственные. Под исполнением федеральных законов следует понимать их административное выполнение. Поэтому оно не охватывает судопроизводство и процессуальное законодательство См.: Там же. С. 62.. Руководящим для данного вида исполнительной деятельности является исполнительное право земель. В соответствии с абз. 1 ст. 84 Основного закона ФРГ земли самостоятельно определяют организацию исполнительных органов и ведомств, а также регулируют процедуру управления. Под организацией следует понимать образование ведомства, его внутреннее и внешнее оформление, а также в необходимых случаях передачу ему задач и полномочий См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 869.. Процедура управления включает в себя определение способов исполнения федеральных законов См.: Решение Федерального конституционного суда от 10 декабря 1980 года «О сборе на профессиональное обучение» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1980. № 55. S. 320; Решение Федерального конституционного суда от 8 апреля 1987 года «О законе о социальном страховании работников искусства» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1987. № 75. S. 152. . Исполнению землями подлежат все федеральные законы. В то же время свобода субъектов германской федерации не является полной и ограничивается предписаниями Основного закона ФРГ. Во-первых, организация органов исполнительной власти и процедуры управления могут регулироваться с согласия Бундесрата федеральным законом. В этом случае исполнительное право земель блокируется федеральным правом. Это необходимо в целях единообразного исполнения федеральных законов. Во-вторых, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания, которые являются обязательными для ведомств земель при исполнении федеральных законов. В-третьих, Федеральное правительство осуществляет надзор за исполнением федеральных законов землями в соответствии с действующим правом. Речь идет о правовом контроле, а не о контроле за целесообразностью. При этом федеральный надзор осуществляется через направленных в земли уполномоченных. В-четвертых, Федеральное правительство может давать в особых случаях на основании одобренного Бундесратом федерального закона конкретные указания по исполнению федеральных законов, которые могут касаться не только правовых, но и вопросов по предмету регулирования.

Исполнение землями федеральных законов по поручению Федерации. В соответствии с абз. 1 ст. 85 Основного закона ФРГ земли могут выполнять федеральные законы по поручению Федерации. Исполнение федеральных законов по поручению является одним из видов исполнительной компетенции земель и, по общепризнанному мнению, это истинное земельное управление См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 555; Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 39.. Оно является исключением и должно предусматриваться в федеральной конституции См.: Schmidt-AЯmann E. Thesen zum fцderativen System der Bundesrepublik Deutschland // Jura. 1987. № 9. S. 451.. При исполнении федеральных законов по поручению Федерации земли также самостоятельно организуют исполнительные органы. Однако в отличие от земельного управления по правилам ст. 84 Основного закона ФРГ исполнительная компетенция по поручению предполагает большее вмешательство Федерации в процесс исполнения федеральных законов. Во-первых, организация исполнительных ведомств может регулироваться федеральным законом, одобренным Бундесратом. Во-вторых, Федеральное правительство может издавать с одобрения Бундесрата общие административные предписания. В-третьих, Федеральное правительство вправе регулировать подготовку служащих и чиновников на единых началах. В-четвертых, назначение руководителей земельных ведомств среднего звена возможно только с согласия Федерального правительства. В-пятых, компетентные высшие органы Федерации вправе давать указания органам земель, выполнение которых должны обеспечивать их высшие органы. В-шестых, федеральный надзор распространяется не только на законность, но и на целесообразность исполнения федеральных законов. В-седьмых, Федеральное правительство может требовать отчета и предоставления документов, а также направления уполномоченных во все ведомства.

Исполнение федеральных законов Федерацией. Согласно ст. 86 Основного закона ФРГ Федерация может самостоятельно осуществлять исполнение федеральных законов. Это третья форма исполнительной компетенции, которая предполагает иное, чем предусмотренное ст. 83 федеральной конституции регулирование. При этом исполнение федеральных законов Федерацией допустимо двумя способами: через собственную федеральную администрацию и через непосредственно подчиненные ей корпорации или учреждения публичного права. Под собственной федеральной администрацией понимаются исполнительные органы и прочие юридически зависимые административные ведомства Федерации; под непосредственно подчиненными Федерации корпорациями и учреждениями - образованные и подчиненные ей правоспособные юридические лица публичного права. Различие между двумя указанными группами заключается в правоспособности административных организаций. При чем перечень субъектов, на которых возлагается исполнение федеральных законов, является примерным См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 626.. Поэтому государственная практика в сфере федерального управления знакома с такими формами организации, которые мало затронуты или нечетко урегулированы федеральной конституцией См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 68.. Как отметил Федеральный конституционный суд в своем решении от 28 января 1998 года «О федеральной пограничной охране» здесь применяется организационное усмотрение Федерации См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1998. № 97. S. 224.. Однако несмотря на это, ведущее место в управленческой иерархии отведено федеральным министерствам.

Статья 86 Основного закона ФРГ разграничивает компетенцию федеральных органов. На Федеральное правительство возлагается задача организации ведомств для исполнения федеральных законов и издание общих административных предписаний. Федеральный законодатель наделен правом через закон установить иное регулирование, посредством которого может определяться не только процедура деятельности федеральных ведомств и непосредственно подчиненных Федерации корпораций и учреждений публичного права, но и организация федерального управления.

Исполнение федеральных законов Федерацией осуществляется тогда и постольку, когда и поскольку это регулируется Основным законом ФРГ. Руководящими в связи с этим являются статьи 87, 87а, 87b, 87c, 87d, 87e и 87f. Необходимо различать обязательное и дополнительное федеральное управление. Первое предписывается в императивной форме (например, предложение 1 абз. 1 ст. 87 Основного закона ФРГ регламентирует управление внешними сношениями, федеральными финансами собственными подчиненными Федерации административными органами). Второе вводится при прямом уполномочивании на это федерального законодателя (например, предложение 2 абз. 1 ст. 87 Основного закона ФРГ предусматривает возможность учреждения федеральным законом органов пограничной охраны Федерации, уголовной полиции). Правовым последствием включения предмета регулирования в сферу федерального управления является недопустимость земельной исполнительной компетенции См.: Решение Федерального конституционного суда от 12 января 1983 года «Об обеспечении трубочистов» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1983. № 63. S. 40..

Исполнение землями земельных законов. Согласно общего предписания ст. 30 Основного закона ФРГ, осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям. В связи с этим исполнение своих собственных законов является делом земель. Исполнительной компетенцией наделяются правительства земель и подчиненные ему ведомства См.: Ст. 45 Конституции земли Баден-Вюртемберг от 11 ноября 1953 года // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 11; ст. 64 Конституции земли Саксонии-Ангальт от 16 июля 1992 года // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 336. . Однако исполнение законов земли может осуществляться не только через собственные земельные ведомства, но и через юридические лица публичного права. При этом исполнение законов земель федеральными ведомствами исключается. Статья 30 Основного закона ФРГ, по мнению Федерального конституционного суда, запрещает исполнение земельных законов Федерацией См.: Решение Федерального конституционного суда от 11 апреля 1967 года «Об водном управлении и управлении судоходством» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1967. № 21. S. 325.. Только земли обладают полномочиями на исполнение своих законов. В то же время из-за повсеместного федерального законодательного регулирования, количество собственных земельных законов сведено до минимума. Поэтому доля компетенции земель по исполнению своих собственных законов ничтожно мала.

Третьей сферой разграничения компетенции между Федерацией и федеральными землями является правосудие. Правовое регулирование в сфере правосудия также осуществляется с учетом презумпции компетенции земель. Согласно ст. 92 федеральной конституции судопроизводство в ФРГ отправляется федеральными и земельными судами. При этом в компетенции Федерации находятся Федеральный конституционный суд и иные федеральные суды, предусмотренные Основным законом ФРГ. Земли обладают полномочиями по организации земельных судов. В то же время в соответствии с п. 1 абз. 1 ст. 74 Основного закона ФРГ конкурирующая законодательная компетенция распространяется на судоустройство, которое охватывает устройство судов и организацию отправления правосудия См.: Решение Федерального конституционного суда от 8 июня 1960 года «О сущности свидетельства» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1960. № 11. S. 198.. Учреждение земельных судов, а также нарезка их судебных округов является делом земель См.: Решение Федерального конституционного суда от 1 октября 1968 года «О судах общей юрисдикции низшей инстанции» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1968. № 24. S. 166..

Федеральные суды. Правосудие на федеральном уровне осуществляется Федеральным конституционным судом и иными федеральными судами, которые определены немецкой конституцией. В качестве высших судебных инстанций в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции Федерация учреждает Федеральную судебную палату по гражданско-правовым и уголовно-правовым делам; Федеральный административный суд; Федеральный финансовый суд; Федеральный трудовой суд и Федеральный социальный суд. Данный перечень федеральных судов является исчерпывающим и обязательным: во-первых, Федерация не может учреждать иные судебные органы в указанных областях юрисдикции на федеральном уровне; во-вторых, Федерация обязана создать и организовать высшие судебные инстанции. Федеральная судебная палата, Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд, Федеральный трудовой суд и Федеральный социальный суд уполномочены на разрешение споров по существу в качестве первой инстанции в пределах разграниченных между Федерацией и землями сфер деятельности, а также на проверку актов нижестоящих судов в кассационном порядке. Федеральные суды, как правило, применяют федеральное право. В то же время они могут также выступать в качестве последней инстанции при рассмотрении дел, касающихся применения права земли.

Абз. 3 ст. 95 Основного закона ФРГ предусматривает создание Единого сената высших федеральных судов для обеспечение единства правосудия, отправляемого Федеральной судебной палатой, Федеральным административным судом, Федеральным финансовым судом, Федеральным трудовым судом и Федеральным социальным судом. Состав, компетенция и судопроизводство регламентируются федеральным законом. Единый сенат реализует свою компетенцию в случае возникновения противоречий между федеральными судами по правовым вопросам. Его решения являются общеобязательными.

Кроме того, ст. 96 Основного закона ФРГ предоставляет Федерации право учредить так называемые «факультативные федеральные суды» См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 919.: Федеральный суд для правовой защиты коммерческой деятельности; военно-уголовные суды для вооруженных сил в качестве федеральных судов; федеральные суды по разбору дел в дисциплинарном порядке и рассмотрению жалоб. Эти суды создаются по усмотрению Федерации и действуют в пределах полномочий, определенных федеральным законодателем. В настоящее время функционируют Федеральный патентный суд, Федеральный дисциплинарный суд и военные суды.

Суды земель. Установленные Федерацией принципы судоустройства находят свое развитие в землях. Правосудие в субъектах немецкой федерации осуществляется земельными конституционными и иными судами. Конституционные суды земель созданы во всех землях, за исключением земли Шлезвиг-Гольштейн, которая предоставила решение своих земельных конституционных споров Федеральному конституционному суду. Они являются высшими органами конституционного контроля в пределах федеральных земель См: Раздел 5 Конституции Свободного государства Бавария; ст. 112 Конституции земли Бранденбург; раздел 5 Конституции земли Северный Рейн-Вестфалия и др. . Однако, несмотря на особый конституционно-правовой статус, конституционные суды земель должны соотносить свою деятельность с деятельностью Федерального конституционного суда (например, при расхождении в толковании Основного закона ФРГ). Кроме того, решения земельных конституционных судов могут быть обжалованы в Федеральный конституционный суд См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 75..

Иными земельными судами являются участковые и высшие суды земель в области общей юрисдикции, административные и высшие административные суды земель в области административной юрисдикции, финансовые суды земель в области финансовой юрисдикции, трудовые и высшие трудовые суды земель в области трудовой юрисдикции и социальные и высшие социальные суды земель в области социальной юрисдикции. Так, например, § 2 Федерального закона «О порядке административного судопроизводства» определяет, что судами административной юрисдикции являются в землях административные и высшие административные суды; в Федерации - Федеральный административный суд с местом пребывания в Лейпциге См.: Verwaltungsgerichtsordnung // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 4..

Согласно презумпции компетенции земель большая часть судебных дел приходится на долю земельных судов. Они применяют как федеральное право, так и право земель. Решения судов являются общеобязательными на всей территории Федеративной Республике Германии. В то же время Основной закон ФРГ не проводит строгого разграничения компетенции между Федерацией и землями в сфере правосудия.

Подводя итоги в исследовании принципа разграничения предметов ведения, следует отметить, что в ФРГ последовательно, относительно полно и четко осуществлено разграничение компетенции между Федерацией и федеральными землями в сферах законодательства, управления и правосудия, а также распределена компетенция между органами государственной власти одного уровня.

В завершении исследования принципов современного германского федерализма можно сделать следующие выводы.

Первое. В основе германского федерализма лежит система принципов, формирование и совершенствование которой продолжается в настоящее время. Она обеспечивает стабильность отношений между Федерацией и федеральными землями. Как законодатель, так и Федеральный конституционный суд обращаются к основополагающим идеям и в связи с этим предпринимаются попытки их легализации в законодательстве, реализации на практике и исследования в теории.

Второе. Большинство принципов германского федерализма установлены Основным законом ФРГ, то есть являются конституционными принципами, и широко используются Федеральным конституционным судом для обоснования своей позиции в спорах, вытекающих из федеративных отношений. При этом Федеральный конституционный суд Германии постоянно обращается к принципам германского федерализма и придает им жизнеспособность. Он толкует существующие принципы, приспосабливает их к изменившимся условиям жизни в связи с иными конституционными положениями, а также выводит и формулирует новые. Поэтому большую часть принципов германского федерализма можно признать «живыми» принципами.

Третье. Основополагающим и одновременно системообразующим принципом германского федерализма является принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и федеральными землями. Он определяет модель федерализма Германии и обеспечивает сохранение германским государством федеративного устройства. Спецификой данного принципа является относительно четкое определение компетенции Федерации и земель в сфере осуществления законодательной, исполнительной и судебной властей.

Четвертое. Федерация и федеральные земли постоянно предпринимают попытки по совершенствованию модели германского федерализма. Изменения, как правило, касаются норм Основного закона ФРГ. В связи с этим происходит совершенствование принципов современного германского федерализма. Так, Законом от 24 июня 1968 года была изменена ст. 35 Основного закона ФРГ См.: Bundesgesetzblatt. 1968. № 1. S. 709., которая определяет принцип соподчинения Федерации и земель (в части федерального вмешательства); ст. 72 Основного закона ФРГ, положенная в основу принципа разграничения компетенции между Федерацией и землями (в части разграничение законодательной компетенции) в настоящее время имеет редакцию Закона от 27 октября 1994 года См.: Bundesgesetzblatt. 1994. № 1. S. 3146.. Таким образом, Федерация и земли постоянно находятся в поиске оптимального для всех участников федеративных отношений решения возникшей проблемы.

Заключение

Традиции и накопленный опыт государственно-правового строительства России и Германии позволяют провести сравнительное конституционно-правовое исследование принципов становления и функционирования федеративных отношений с целью выявления общих черт и особенностей развития российского и германского федерализма. Исследование федеративного устройства зарубежных государств вообще и ФРГ, в частности, позволяет прогнозировать развитие федеративных отношений в России, избегать возможных ошибок на этом пути. При заимствовании опыта германского федерализма, необходимо учитывать общее и особенное в исходных положениях, которые положены в основу федеративных отношений, складывающихся в России и Германии. Сравнивая принципы российского и германского федерализма, можно сделать следующие выводы.

Первое. Конституция РФ (п. 1 ст. 1) и Основной закон ФРГ (абз. 1 ст. 20) определяют Россию и Германию как федеративные государства. При этом федерализм в России является основой конституционного строя; федерализм в Германии является принципом (абз. 3 ст. 79 Основного закона ФРГ). Он возведен в указанных государствах в ранг конституционной руководящей идеи, определяющей характер территориальной организации в «совокупном» государстве и его составных частях (субъектах федерации). Кроме того, федерализм в России и в Германии рассматривается как незыблемое положение. Так, Конституция РФ запрещает Федеральному Собранию пересматривать основы конституционного строя, в том числе и федеративный характер государства. Для этого предусмотрена специальная процедура, связанная с созывом Конституционного Собрания и с разработкой новой Конституции РФ. В свою очередь абз. 3 ст. 79 Основного закона ФРГ не допускает изменений Основного закона, затрагивающих разделение Федерации на федеральные земли и принцип федерализма. Таким образом, федерализм в России и Германии рассматривается как конституционный принцип, неподверженный изменениям политической конъюнктуры.

Второе. В РФ и ФРГ федерализм базируется на определенной системе принципов формирования и функционирования федеративного устройства. В то же время система исходных положений федеративной формы государственно-территориального устройства как в России, так и в Германии не является легальной. Нет единого нормативно-правового акта, закрепляющего систему принципов российского и германского федерализма. В Конституции РФ (ст. 5) содержится лишь некоторая часть исходных положений федеративного устройства России. Для полного выявления принципов необходимо исследовать не только положения учредительных актов федераций, но и федеральное и региональное законодательство, практику Конституционного Суда РФ и Федерального конституционного суда ФРГ, а также теоретические изыскания государствоведов по проблемам российского и германского федерализма. Поэтому часть принципов российского и германского федерализма является нормативно оформленными, а часть логически выведенными из анализа практики федеративных отношений.

Третье. Принципы федерализма России и Германии классифицируются на две группы: 1) формирования (построения) федеративных отношений (принципы статики) и 2) функционирования (действия) федеративного устройства (принципы динамки). Их выделение позволяет определить особенности становления федерализма в России и Германии, выделить исходные начала, положенные в основу учреждения данных федеративных государств, а также установить критерии, в рамках которых развиваются федеративные отношения.

Четвертое. Среди принципов российского и германского федерализма можно выделить такие принципы, которые являются общими для России и Германии (конституционный характер РФ и ФРГ, равноправие субъектов федераций); частично совпадают по содержанию и выражают как общие черты российского и германского федерализма, так и особенности федеративного устройства России и Германии (территориальная и национально-территориальная основа федеративного устройства России, разграничение предметов ведения, гомогенность, признание государственного суверенитета РФ и др.) и принципы, являющиеся специальными, отражающими особенности федерализма России и Германии (равноправие и самоопределение народов в РФ, единство системы государственной власти в РФ, единство правового и экономического пространства России, субсидиарность).

Пятое. РФ и ФРГ являются конституционными федерациями. В основу их учреждения положены конституционные акты - Конституция РФ и Основной закон ФРГ. Именно с ними связано образование российского и германского федеративных государств. Преамбулы Конституции РФ и Основного закона ФРГ констатируют, что многонациональный народ России и германский народ приняли в силу своей конституирующей власти соответственно Конституцию РФ и Основной закон ФРГ, возрождая суверенную государственность России и достигая единство и свободу Германии. Конституционными актами российской и германской федераций были установлены основы правового положения человека и гражданина, жизнедеятельности общества, основы взаимодействия индивида и государства, организации и функционирования государственного механизма на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. При этом ни Конституция РФ, ни Основной закон ФРГ не содержат прямого закрепления конституционного характера федераций. Вывод делается на основании анализа конституционно-правовых актов и практики, что порождает многочисленные споры. Особенно это актуально для науки российского конституционно права.

Шестое. РФ и ФРГ построены на основе признаков, которые определяют их субъектный состав. Российский федерализм организован на основе территориального и национально-территориального признаков. Поэтому в состав российского государства входят две группы субъектов: 1) образованные на территориальной (57) и 2) на национально-территориальной основах (32). Это обусловлено многонациональным составом российского народа. ФРГ является преимущественно мононациональным государством. Ее население составляют германцы, принадлежащие к различным «племенным» группам. В связи с этим германский федерализм построен на основе территориального признака с учетом исторически сложившегося расселения отдельных «племенных» групп германского народа.

Седьмое. Российский и германский федерализм характеризует принцип равноправия субъектов федерации. Россию и Германию образуют государствоподобные образования, которые отличаются друг от друга по отдельным параметрам (площадью территории, составом и численностью населения, природно-климатическими условиями, уровнем экономического развития, безработицы и т.д.). Однако они обладают равными правами и обязанностями по отношению к федерации (совокупному государству) и в отношениях друг с другом. Проявление принципа равноправия субъектов российской и германской федераций имеет некоторые особенности. Во-первых, Конституция РФ возводит принцип равноправия субъектов России в ранг конституционного принципа (ч. 1 ст. 5). Основной закон ФРГ прямо не закрепляет принцип равноправия федеральных земель. Во-вторых, РФ и ФРГ имеют большой численный субъектный состав (89 субъектов РФ на территории 17, 08 млн. кмІ и 16 земель ФРГ на территории 357 тыс. км.І). В-третьих, как субъекты РФ, так и субъекты ФРГ имеют различные организационно-правовые формы. В России согласно Конституции РФ (ст. 5, 65) субъектами федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В Германии - это собственно федеральные земли, свободные ганзейские города и свободные государства. В Основном законе ФРГ они объединены под одним наименованием - федеральные земли. В-четвертых, в законодательстве России и Германии встречаются положения, которые свидетельствуют о неравноправии государствоподобных образований. При этом в российском законодательстве элементы неравноправия встречаются чаще, чем в законодательстве Германии. В то же время вступающие в противоречие с принципом равноправия субъектов ФРГ правовые нормы германского законодательства в своей основе не подрывают принцип равноправия федеральных земель. Противоречащие принципу равноправия субъектов РФ правовые нормы российского законодательства порождают мнения о приоритете республик в составе РФ по отношению к иным российским субъектам. В-пятых, принцип равноправия субъектов федерации является исходным пунктом для развития отношений между совокупным государством и его составными частями, а также при взаимодействии составных частей друг с другом. Конституция РФ, детализируя данный принцип, указывает на то, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны (п. 4 ст. 5). Конституционный Суд РФ и Федеральный конституционный суд ФРГ неоднократно использовали принцип равноправия субъектов для разрешения конституционно-правовых споров, вытекающих из федеративных отношений. В итоге изучения принципа равноправия субъектов российского и германского федерализма необходимо отметить, что в отечественном и германском государствоведении сложилось одинаковое понимание принципа равноправия субъектов и он положен в основу действия федеративного устройства государств.

Восьмое. Признание государственного суверенитета РФ как принцип федерализма проявляется в признании государственно-правового приоритета совокупного государства над своими составными частями (субъектами федерации), что выражается в провозглашении верховенства федерального права над правом субъектов РФ и ограничении установления системы органов государственной власти государствоподобных образований основами конституционного строя России. Германскому федерализму принцип признания государственного суверенитета федерации не известен. Однако элементы приоритета Федерации над федеральными землями составляют содержание принципов соответствия конституционного порядка в федеральных землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ, соподчинения Федерации и федеральных земель и федеральной верности.

Девятое. Принцип разграничения предметов ведения между совокупным государством и его составными частями (субъектами федерации) является базовым и одновременно системообразующим принципом как для российского, так и для германского федерализма. В нем находит отражение концепция разделения власти между федерацией и государствоподобными образованиями. При внешней схожести принцип разграничения предметов ведения в России и Германии по содержанию отличается. Так, Конституции РФ только лишь в общем определяет круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению федерального центра и совместному ведению федерации и ее субъектов. Основной закон ФРГ разграничил компетенцию Федерации и федеральных земель в законодательной, исполнительной и судебной сферах государственной власти.

Десятое. Для российского федерализма характерно наличие также специальных принципов: 1) равноправие и самоопределение народов; 2) единство системы государственной власти; единство правового и экономического пространства. Среди принципов германского федерализма особым выступает принцип субсидиарности.

Размещено на Allbest.ru