Принципы современного германского федерализма

Помимо федерально-земельных споров ФКС рассматривает по ходатайству Федерального правительства или правительства земли дела о соответствии федерального права или права земли по своей форме и содержанию Основному закону ФРГ, а также дела о соответствии права земли иным формам федерального права (п. 2 абз. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ). Это так называемый абстрактный контроль правовых норм. Он является допустимым тогда, когда заявитель добивается признания их конституционно-правового несоответствия. Такой контроль осуществляется в интересах всего общества, а не только в интересах субъекта, подавшего запрос. Предметом контроля является степень соответствия правовой нормы вышестоящему праву См.: Государственное и административное устройство Германии. Мюнхен, 1994. С. 237..

Концепция германского федерализма предполагает преимущественное исполнение землями федеральных законов. При этом земельные исполнительные органы действуют под свою ответственность См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 315.. Федерации предоставляется возможность проведения контрольных мероприятий в отношении федеральных земель при реализации норм федерального законодательства, которые облекаются в форму федерального надзора (Bundesaufsicht). В ФРГ федеральный надзор имеет конституционную основу (абз. 3, 4 ст. 84 и абз. 4 ст. 85 Основного закона ФРГ). Рамками федерального надзора является сфера реализации федеральных законов. Отношения, не регулируемые федеральным законодательным актом, не могут быть предметом федерального надзора. Германский государствовед Т. Маунц отмечает, что выражение: где федеральный закон, там федеральный надзор также предполагает: где нет федерального закона, там нет федерального надзора.

Масштаб и средства федерального надзора зависят от того, исполняют ли земли федеральные законы как свои собственные (абз. 1 ст. 84 Основного закона ФРГ) или исполняют федеральные законы по поручению Федерации (абз. 1 ст. 85 Основного закона ФРГ). В первом случае, согласно абз. 3 ст. 83 Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы земли исполняли федеральные законы в соответствии с действующим правом. Он включает право информации Федерального правительства, которое с этой целью посылает уполномоченных в высшие ведомства земель, а с их согласия или с согласия Бундесрата - в подчиненные им ведомства См.: Хессе К. Указ соч. С. 137.. При этом, если недостатки, обнаруженные Федеральным правительством при исполнении землями федеральных законов, не будут устранены, то по предложению Федерального правительства или земли Бундесрат принимает решение о нарушении землей нормы права, которое может быть обжаловано в ФКС (абз. 4 ст. 84 Основного закона ФРГ). Во втором случае надзор Федерации распространяется на законность и целесообразность исполнения федерального законодательства. Федеральное правительство может с этой целью требовать отчета и предоставления документов и направления уполномоченных во все ведомства (абз. 4 ст. 85 Основного закона ФРГ).

Кроме того, при исполнении федеральных законов как свои собственные Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания; по представлению федерального закона, нуждающегося в одобрении Бундесрата, давать в особых случаях конкретные указания по выполнению федеральных законов, которые должны передаваться высшим ведомствам земли, кроме случаев, которые Федеральное правительство считает срочными. При исполнении федеральных законов по поручению Федерации Федеральное правительство может издавать с согласия Бундесрата общие административные предписания; регулировать подготовку служащих и чиновников на единых началах; при этом руководители ведомств среднего звена должны назначаться с согласия Федерального правительства; органы земель подчиняются указаниям компетентных высших органов Федерации, которые передаются высшим ведомствам земель, кроме случаев, признаваемых Федеральным правительством срочными. Выполнение указаний должны обеспечивать высшие ведомства земель. Таким образом, федеральный надзор применяется Федерацией при соучастии в деятельности земель по исполнению федеральных законов.

Федеральное принуждение (Bundeszwang) - крайнее средство воздействия Федерации на земли (ст. 37 Основного закона ФРГ). Оно проявляется в принудительном вмешательстве Федерации в дела земель. Эта процедура формально определена абз. 1 ст. 37 Основного закона ФРГ: Федеральное правительство может принять с согласия Бундестага необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей при условии не выполнения ею возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей.

Федеральное принуждение направлено на обеспечение конституционного принципа федеративного устройства Германии. Федерация уполномочена на применение мер принуждения к отдельным землям, которые не выполняют федеральных обязанностей. Федеральные обязанности вытекают из отношений, которые складываются между Федерацией и землями. Они должны быть возложены на субъект федерации федеральной конституцией или иным федеральным законом. Соответственно не является основанием для применения мер федерального принуждения невыполнение землями обязанностей в отношении иностранных государств или обязанностей, вытекающих из обычного права, административных договоров и так далее. В то же время, по мнению К. Штерна, неуважение решения ФКС также представляет собой нарушение федерального закона См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 715. С мнением немецкого государствоведа стоит согласиться, так как федеральные обязанности могут быть установлены в решениях Федерального конституционного суда, которые в отдельных случаях имеют силу закона (См.: § 31 Закона «О федеральном конституционном суде» // Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. Барнаул, 1997. С. 258)., а именно, § 31 Закона от 12 марта 1951 года «О Федеральном конституционном суде» См.: Gesetz ьber das Bundesverfassungsgericht vom 12. Mдrz 1951 // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 13-14..

Применение мер федерального принуждения осуществляет Федеральное правительство по своему усмотрению. Согласно решения ФКС от 27 мая 1958 года «О референдуме», оно не обязано заранее обращаться к ним См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1958. № 7. S. 372.. Однако обязательным условием легитимности мер федерального принуждения выступает одобрение действий Федерального правительства Бундесратом. Статья 37 Основного закона ФРГ не предлагает инструментария федерального принуждения (кроме названных в абз. 2 указаний). Мерами принуждения являются все имеющиеся в распоряжении государства силовые средства, с помощью которых можно добиться выполнения обязанности. Однако к мерам федерального принуждения может быть отнесена лишь только часть мер принуждения. Допустимыми, например, являются указания землям и ведомствам; финансовые и экономические мероприятия; использование ведомств другой земли; отказ от выполнения обязанности Федерацией по отношению к земле и другие. Недопустимыми являются роспуск парламента; ликвидация земли; вмешательство в судопроизводство; применение Бундесвера; использование права голоса в Бундесрате и др. В истории ФРГ положения ст. 37 Основного закона ФРГ не использовались. Поэтому практика федерального принуждения отсутствует.

Кроме федерального принуждения Федерация вправе прибегнуть к федеральной интервенции (федеральному вмешательству) в земли. Согласно Основному закону ФРГ федеральное вмешательство возможно в целях сохранения и восстановления общественного порядка и безопасности, оказания помощи в случаях стихийного бедствия и катастрофы (абз. 2 и 3 ст. 35), отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации и земель (ст. 91). Таким образом, в первом случае федеральное вмешательство связано с необходимостью поддержания общественного порядка и безопасности, оказания помощи при природных и техногенных катаклизмах, а во втором оно обусловлено лишь необходимостью защитой конституционного строя и существования Федерации и земель вообще.

Первоначально федеральная интервенция может рассматриваться как «федеральное товарищество» и только впоследствии как федеральное вмешательство, так как сначала земле предоставляется возможность собственно заявить требование о помощи для проведения интервенционных мероприятий (абз. 2 ст. 35 и абз. 1 ст. 91 Основного закона ФРГ). Однако если земля не в состоянии навести порядок во внутренних делах, Федерация может применить средства федерального вмешательства принудительно См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 718-719.. То есть меры федерального вмешательства могут быть применены либо по требованию самой земли, либо по указанию Федерального правительства. Так, согласно абз. 3 ст. 35 Федеральное правительство может давать правительствам земель указания о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель, а также применять формирования федеральной пограничной охраны и вооруженных сил для поддержки сил полиции. В соответствии с абз. 2 ст. 91 Основного закона ФРГ Федеральное правительство может подчинить своим указаниям полицейские силы земель, а также использовать подразделения федеральной пограничной охраны.

Федеральная интервенция может осуществляться в формах направления полицейских сил других земель, сил и служб других административных органов, подразделений федеральной пограничной охраны, подразделений вооруженных сил, подчинения указаниям Федерального правительства полиции земли и дачи указаний Федеральным правительством правительствам земель. Меры федеральной интервенции, примененные по указанию Федерального правительства, подлежат незамедлительной отмене после устранения оснований для вмешательства, а также по требованию Бундесрата.

Составляющими принципа соподчинения Федерации и земель являются также право одобрения Федерацией договоров государствоподобных образований с иностранными государствами (абз. 3 ст. 32); приоритет федерального права перед правом земель (ст. 31 Основного закона ФРГ); гарантия соответствия конституционного строя земель положениям абз. 1 и 2 ст. 28 Основного закона ФРГ (абз. 3 ст. 28 Основного закона ФРГ). Формы воздействия Федерации и земель друг на друга не ограничиваются упомянутыми положениями. Как справедливо отмечает К. Штерн, законодательная и исполнительная компетенции Федерации, а также полномочия в сфере правосудие, современные формы финансового взаимодействия в рамках кооперативного федерализма предлагают многообразные возможности реализовывать волю Федерации в землях См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 710.. Например, через федеральные законы Федерация может в определенной степени направлять политику земель, так как для них и их органов федеральное законодательство является обязательным.

В соответствии с абзацем 3 статьи 32 в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами. Анализируя данную конституционно-правовую норму, можно выделить два обязательных условия процедуры заключения договоров землями. Во-первых, это сфера регулирования. Земли могут заключать с иностранными государствами и международными организациями договоры только в областях, в которых им предоставлена законодательная компетенция, а Федерация не имеет исключительного права на законодательство. При этом субъекты Федерации могут совершать все действия, обусловленные заключением соглашений, в особенности право расторжения См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 614.. Во-вторых, заключение международно-правовых договоров землями требует предварительного согласования с Федеральным правительством. В противном случае они могут быть признаны как во внутригосударственном, так и в международно-правовом отношении недействительными См.: Решение Федерального конституционного суда от 30 июня 1953 года «О Келерской гавани» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1953. № 2. S. 369.. Последующее одобрение ведет к признанию внутригосударственной действительности договора. В то же время согласование договора с Федеральным правительством не меняет его характера как земельного договора с иностранным государством См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 615..

Статья 31 Основного закона ФРГ устанавливает преимущество федерального права перед правом земель: «Федеральное право ломает право земель». В решении ФКС от 29 января 1974 года «О нижнесаксонском земельном законе о порядке выплаты денежного содержания» данное конституционное положение определяется как «норма-принцип» для федеративного государства См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1974. № 36. S. 362.. В теории государственного (конституционного) права выражается сомнение о необходимости прямого закрепления преимущества федерального права перед правом земель в тексте конституции, потому что его содержание охватывается предписаниями ст. 70 о разграничении законодательной компетенции См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 719.. Однако ст. 31 Основного закона ФРГ регулирует процедуру разрешения коллизий (конфликтов) между федеральным правом и правом земель. Это общая конституционная норма, содержащая положенное в основу принципа федерализма предписание. Она применяется наряду с иными нормами Конституции Германии, особенно в тех случаях, когда невозможно сделать однозначный вывод из анализа специальных конституционных положений (например, ст. 25, 71, 72, 123 Основного закона ФРГ).

Статья 31 Основного закона ФРГ предполагает действительность федерального и земельного права. Нормы, которые являются недействительными по каким-либо основаниям, не нуждаются в коллизионном разрешении См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 607.. Федерация должна обладать компетенцией устанавливать нормы права, регулирующие определенные группы отношений. Если федеральное право нарушает Основной закон ФРГ, то «ломающая» сила ст. 31 не применяется, так как в этом случае не достигается законность в государстве.

Употребляемая в ст. 31 категория «ломает» (brechen), используется со смыслом «отменять», «вытеснять», «быть сильнее», «иметь преимущество» и не понимается как нарушение земельного права. Правовым последствием установления преимущества права Федерации над правом земли означает недействительность последнего в сфере применения. «Сломанное» земельное право упраздняется и в будущем блокируется. Оно не вступает в силу, а при последующем упразднении федерального права вновь не восстанавливается См.: Решение Федерального конституционного суда от 9 июня 1970 года «О строительных правилах земли Баден-Вюртемберг» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1970. № 29. S. 17.. По мнению Х. Лауфера, приоритет федерального права перед земельным правом является результатом принципа гомогенности (принципа соответствия конституционного порядка в землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона).

Формой влияния Федерации на земли является гарантия соответствия конституционного строя земель положениям абз. 1 и 2 ст. 28 Основного закона ФРГ (абз. 3 ст. 28). Она обеспечивает относительную однородность федеративного государства и придает принципу гомогенности эффективный характер.

Установленная в Основном законе гарантия обеспечивает соблюдение землями положений абз. 1 и 2 ст. 28 федеральной конституции, что предполагает:

1) соответствие конституционного порядка в землях принципам республиканского демократического и социально-правового государства в духе Основного закона;

2) обеспечение в землях, округах и общинах представительства народа, созданного в результате всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов;

3) гарантированность права общин регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества.

Федерация наделяется компетенцией, содержание которой составляют как права, так и обязанности по обеспечению соответствия конституционного строя земель См.: Dux G. Bundesrat und Bundesaufsicht. Mьnchen, 1963. S. 66; Frowein J.A. Die selbstдndige Bundesaufsicht nach GG. Stuttgart, 1961. S. 66. . Правам и обязанностям Федерации корреспондируют обязанности и права ее субъектов. Например, обязанности Федерации противопоставлено право тех, в чьих интересах определяется гарантированность - земель, общин, союзов общин и граждан. Нарушая абз. 1 и (или) 2 ст. 28 Основного закона, земля тем самым дает федеральному центру основания для принятия мер к соблюдению конституции. Таковыми могут выступать обращение в ФКС (п. 2-4 абз. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ), осуществление федерального надзора (абз. 3 и 4 ст. 84 и абз. 4 ст. 85 Основного закона ФРГ), применение мер федерального принуждения (ст. 37 Основного закона ФРГ) и федеральной интервенции (абз. 3 ст. 35 и абз. 2 ст. 91 Основного закона ФРГ). При этом Федерация выбирает средства по своему усмотрению, будучи связанным целью преимущественного конституционно-правового улаживания спора без применения силы.

Принцип субсидиарности. Федеративное государственное устройство предполагает разграничение предметов ведения между различными уровнями государственной власти. При этом эффективность осуществления полномочий органами государственной власти в пределах распределенных предметов ведения зависит от многих факторов, в том числе от последовательной реализации принципа субсидиарности. Федерализм может реализовывать и развивать свои преимущества только тогда, когда основную часть государственных задач возможно выполнять децентрализовано. Федерация должна концентрироваться на задачах государственного масштаба, а земли должны обладать полномочиями решать самостоятельно и под свою ответственность региональные вопросы См.: Eyrich H. Fьr Deutschland und Europa: Dem Fцderalismus eine Chance // Fцderalismus in Deutschland und Europa. Kцln, 1993. S. 34..

Субсидиарность (от лат. «subsidium») означает остающуюся в ближнем тылу военную помощь (поддержку), которая оказывается основным силам в случае их недостаточности. Это есть вводимая в бой во вторую очередь мощь См.: Calliess Ch. Subsidiaritдts - und Solidaritдtsprinzip in der Europдischen Union. 1996. S. 21.. В германском государствоведении субсидиарность определяется как организационный принцип федеративного устройства. Субсидиаронсть «создает условия для четкого распределения в федеративном государстве системы разделения компетенций и создания разумной и экономичной системы государственного территориального управления» Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000. С. 129.. Речь идет о том, что при разграничении предметов ведения Федерация наделяется только теми предметами ведения, которые она сможет урегулировать наиболее лучшим образом. Эти полномочия целесообразнее реализовывать в общих интересах совокупного государства и мирового сообщества (например, внешние сношения, коллективная безопасность, борьба с международной преступностью и другие). Кроме того, принцип субсидиарности гарантирует невмешательство одного уровня власти в дела другого. Федерация прибегает к действию только тогда, когда земля неспособна выполнить возложенные на нее задачи в силу недостаточности ее возможностей. Принцип субсидиарности обеспечивает баланс государственной власти между Федерацией и федеральными землями См.: Ройтер Ф. Понимание федерализма в России и Германии // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2002. № 4. С. 30. и служит в качестве сдерживающего фактора государственной власти и препятствием для бюрократии, централизма и тоталитарного господства.

По мнению Х. Каллиесса, понятие субсидиарность имеет двоякое содержание. Оно понимается не только в негативном смысле как невмешательство совокупного государства в дела своих членов, но и в позитивном смысле, как содействие Федерации в решении таких задач, которые не могут быть эффективно исполнены государствоподобными образованиями. В то же время субсидиарность в позитивном смысле имеет две различные интерпретации. В первом случае центральный уровень обладает компетенцией в определенной сфере, которая является необходимой для того, чтобы достичь установленной цели. Границами такой ориентирующей компетенцию цели является необходимость централизованных действий, содержащая тенденцию в пользу центрального уровня. Здесь вопрос о распределении компетенции решен таким образом, что центр и регионы являются потенциально компетентными. Вопрос субсидиарности заключается в том, кто в конкретном случае должен осуществлять компетенцию. В противоположность этому вторая интерпретация субсидиарности предполагает, что Федерация приходит на помощь земле только тогда, когда мероприятия на уровне последней являются недостаточными. Центральный уровень здесь реагирует в случае, если региональный уровень не имеет в распоряжении эффективных возможностей действовать. Следовательно, компетенция передается ему региональным уровнем. Вопрос о разделе компетенции решается конкретно для каждого случая См.: Calliess Ch. Subsidiaritдts - und Solidaritдtsprinzip in der Europдischen Union. 1996. S. 21-22..

Реализация принципа субсидиарности потенциально предполагает негативную тенденцию в федеративных отношениях. Как отмечает Х. Эрих, за последние десятилетия Федерация перетянула на себя много задач, среди которых можно назвать больничное дело, право в области высшего образования, охраны природы и пр. То есть часть пространства для деятельности земель перешла Федерации. Поэтому предлагается такое развитие приостановить и по возможности повернуть назад См.: Eyrich H. Fьr Deutschland und Europa: Dem Fцderalismus eine Chance // Fцderalismus in Deutschland und Europa. Kцln, 1993. S. 34..

Государственное право Германии не знает явно выраженной кодификации принципа субсидиарности См.: Lecheler H. Das Subsidaritдtsprinzip. Berlin, 1993. S. 46.. Вместе с тем понятие субсидиарности является употребимым на уровне конституционного и обычного законодательства. Так, в Основном законе ФРГ встречается доказательство применения принципа субсидиарности. Для обоснования этого используются два конституционных положения: абз. 1 ст. 1, который провозглашает человеческое достоинство неприкосновенным и обязывает всякую государственную власть уважать и защищать его, и абз. 1 ст. 2, гарантирующий каждому право на развитие своей личности, поскольку оно не нарушает права других и не посягает на конституционный порядок или нравственный закон. Предложение 2 абз. 1 ст. 70 Конституции Баден-Вюртемберга от 11 ноября 1953 года указывает, что решение задач может предоставляться подчиненным управленческим ведомствам, если они будут выполняться верно и целесообразно См.: Verfassung des Landes Baden-Wьrttemberg // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 17.. ФКС также выражал свою позицию по принципу субсидиарности. В решении «О родительской власти» от 29 июля 1959 года он прямо сослался на него См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1959. № 10. S. 83.. Таким образом, принцип субсидиарности германского федерализма гарантирует, во-первых, недопустимость концентрации государственной власти на одном уровне; во-вторых, более эффективную защиту прав и свобод германских граждан; в-третьих, содействие Федерации землям при отсутствии у них возможностей самостоятельно реализовать свою компетенцию.

5. Принцип федеральной верности. Федеративное устройство предполагает сосуществование Федерации и федеральных земель, основанное на взаимном уважении друг друга. При этом процесс управления в немецком федеративном государстве определяется через федеративно-дружественные отношения Федерации и земель. Они складываются в результате реализации принципа федеральной верности, в соответствии с которым Федерация и земли обязаны сохранять союзный характер государства, способствовать его укреплению, а также взаимодействовать друг с другом и взаимно учитывать интересы. Именно федеративно-дружественное отношение Федерации к землям, а также земель к Федерации составляет основное содержание принципа федерализма См.: Bauschke E. Bundasstaatsprinzip und Bundasverfassungsgericht. Berlin, 1971. S. 108; Schmidt J. Der Bundesstaat und das Verfassungsprinzip der Bundestreue. Wьrzburg, 1967. S. 58..

Принцип федеральной верности или принцип федеративно-дружественного отношения В теории государствоведения принцип федеральной верности определяется также как принцип федеративно-дружественного отношения (См.: Degenhart C. Staatsrecht I. Heidelberg, 1993. S. 71; Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 872; Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 316.). относится к числу неписаных конституционных принципов германского федерализма, что неоднократно подчеркивал ФКС См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1961. № 12. S. 254; 1977. № 43. S. 348.. Он развивается из сущности федеративного государства. Поэтому «страж конституции» - ФКС в решении от 21 мая 1952 года «О требовании жилищного строительства» констатировал, что принципу федерализма соответствует конституционно-правовая обязанность Федерации и земель оставаться верными друг другу и договариваться. Действующий в федеративном государстве конституционный принцип федерализма обязывает Федерацию и всех ее членов к федеративно-дружественному отношению См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1952. № 1. S. 315..

Согласно принципа федеральной верности от Федерации и земель требуется не только внешняя корректность в выполнении их государственно-правовых обязанностей, но и постоянные поиск и установление добрых, дружественных отношений См.: Hesse K. Grundzьge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1980. S. 108-109.. Федеративное государство может успешно существовать только тогда, когда совокупное государство и его члены преследуют не только свои собственные интересы, но и обращают внимание на всеобщие интересы и интересы своих партнеров. Принцип федеративно-дружественного отношения, согласно позиции ФКС, обязывает Федерацию и земли учитывать при осуществлении компетенции общие интересы федеративного государства и интересы государствоподобных образований См.: Решение Федерального конституционного суда «Европейское сообщество - телевизионная директива» от 22 марта 1995 года // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1995. № 92. S. 244.. Его основным предназначением также является сдерживание эгоизма Федерации и земель в определенных рамках См.: Решение Федерального конституционного суда «numerus clausus II» от 8 февраля 1977 года // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1977. № 43. S. 348..

Принцип федеральной верности носит всеобщий характер и поэтому в отдельных случаях требует дальнейшего развития и конкретизации. Различные правовые последствия его применения порождают решения ФКС, который, по мнению К. Хессе, придает принципу федеративно-дружественного отношения фундаментальное значение для федеративного устройства по Основному закону ФРГ См.: Hesse K. Grundzьge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1980. S. 109..

Из решений ФКС следует, что в соответствии с требованиями федеративно-дружественного отношения могут следовать ограничения компетенции, возникать обязанности к содействию и различные процессуальные указания. Так, в решении ФКС от 26 марта 1957 года «Об имперском конкордате» на федеральные земли возложена обязанность соблюдать международно-правовые договоры Федерации См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1957. № 6. S. 361.. Решением от 22 марта 1995 года «Европейское сообщество - телевизионная директива» на Федерацию возложена обязанность тесного сотрудничества с землями при подготовке правовых актов Европейского Союза, касающихся их законодательной компетенции См.: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1995. № 92. S. 230.. Однако, по мнению К. Хессе, при вынесении судебного решения ФКС должен соблюдать принцип приоритета писанного права. В той мере, в какой связанные с федеративным устройством споры могут быть разрешены уже на основе писанных положений конституции или писанных положений права, обращение к принципу доброго поведения по отношению к Федерации является не только излишним, но и недопустимым См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 140..

В германской науке государственного права неоднократно вставал вопрос о том, распространяется ли принцип федеральной верности на отношение Федерации к землям См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 699-700.. Само наименование принципа предполагает только дружественное отношение земель к совокупному государству (Bundestreue, bundesfreundliche Verhalten). Несмотря на это ФКС, а также ученые-государствоведы полагают, что отношения между Федерацией и землями должны строиться взаимно на основе принципа федеративно-дружественного отношения. Федерация должна относиться к своим субъектам земельно-дружественно, а государствоподобные образования должны относиться федеративно-дружественно к совокупному государству.

В соответствии с принципом федеральной верности развивается принцип верности органов государственной власти. Он распространяется на их отношение друг к другу. При осуществлении компетенции органы государственной власти должны обращать внимание на права и интересы других государственных органов и не допускать их нарушения. В то же время на практике встречаются ситуации несоблюдения принципа верности органов государственной власти. В качестве примера нарушения его требований можно привести действия Федерального правительства, когда оно, установив определенные факты, подорвало подготавливаемое решение ФКС См.: Maurer H. Staatsrecht. Mьnchen, 1999. S. 320..

Для установления добрых, дружественных отношений между Федерацией и землями особую роль играет институт взаимного оказания федерацией и землями правовой и административной помощи, который сформулирован в ст. 35 Основного закон ФРГ. Он развивает конституционный принцип федеративного устройства, предполагая взаимодействие федерального и земельного уровней публичной власти с целью эффективного функционирования государственных институтов в интересах граждан. В соответствии с конституционным положением помощь оказывают все органы законодательства, управления и правосудия Федерации и федеральных земель. При этом Федеральный административный суд причислил к органам земель также органы общин и союзов общин, а также другие юридические лица публичного права (например, Федеральное учреждение страхования служащих) См.: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. 1975. № 38. S. 340., исключая партии и церковь См.: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. 1971. № 32. S. 336.. Статья 31 Основного закона ФРГ одновременно уполномочивает и обязывает Федерацию и земли оказывать друг другу двоякую помощь - правовую и административную. Отличие правовой помощи от помощи административной традиционно видится в том, что правовая помощь оказывается судом См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 649.. Следовательно, административная помощь оказывается во внесудебном порядке.

В соответствие с § 4 Закона ФРГ «Об административном процессе» административная помощь является дополнительной помощью одного ведомства по просьбе другого. При этом не является административной помощью оказание ведомствами друг другу помощи внутри существующих административных отношений, а также оказание помощи в рамках действий, которые вменяются в обязанность помогающему ведомству в качестве собственной задачи См.: Verwaltungsverfahrensgesetz vom // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 5.. Правовая и административная помощь оказывается только в исключительных случаях и только в строгом соответствии с просьбой органа публичной власти. Она не может осуществляться в виде регулярного взаимодействия. Федеральный административный суд Германии постановил, что конкретный объем помощи определяется в соответствии с подробной законодательной регламентацией См.: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. 1975. № 38. S. 340., которая является специальной и распространяется на отношения, складывающиеся между ведомствами одного или различных уровней. Например, § 5 Закона «Об административном процессе» определяет условия и границы административной помощи. Так, орган власти может просить о помощи тогда, когда по правовым или фактическим основаниям не может самостоятельно осуществить административное действие (например, когда отсутствуют необходимые силы и службы); когда для выполнения задач представлены сведения о фактах, которые ему неизвестны, и он сам не может их выяснить; когда для выполнения задач необходим документ или иной аргумент, которые находятся в обладании помогающего органа; когда ходатайствующий орган мог бы осуществить административное действие со значительными более большими издержками, чем помогающий орган власти См.: Verwaltungsverfahrensgesetz // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 5.. При оказании правовой и административной помощи помогающее ведомство является ответственным за ее осуществление, а ходатайствующее ведомство несет ответственность за законность принимаемых мер.

Правовая и административная помощь является разносторонней. Так, например, ст. 122 Конституции Баварии предусматривает обязанность оказания помощи при несчастных случаях, катастрофах, чрезвычайных ситуациях и в соседских отношениях См.: Verfassung des Freistaates Bayern // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 44., а ст. 25 Конституции Гамбурга обязывает гамбургские суды и учреждения оказывать правовую и административную помощь парламентской комиссии по расследованию См.: Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 144.. В германской юридической науке высказывается мнение о том, что оказание помощи полицейскими силами есть особый случай административной помощи См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 35..

Правовая и административная помощь является одной из форм взаимодействия Федерации и земель, действующих посредством своих органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Она объединяет участников федеративных отношений и необходима для своевременного и эффективного решения общефедеральных и локальных проблем немецкого федеративного государства. Оказание Федерацией и землями друг другу правовой и административной помощи способствует укреплению федеральной и земельной верности и установлению между ними федеративно-дружественных отношений.

Из принципа федеративно-дружественного отношения с учетом изложенного можно вывести ряд правовых последствий. Во-первых, никто из участников федеративных отношений не может уклоняться от исполнения обязанности, вытекающей из принципа федеральной верности со ссылкой на то, что ее не исполняют другие. Во-вторых, указанный принцип обусловливает как пассивную, так и активную обязанности Федерации и земель (например, при оказании правовой и административной помощи, при сотрудничестве в финансовом выравнивании и др.). В-третьих, принцип федеративно-дружественного отношения является критерием в осуществлении компетенции. Федерация и земли должны обращать внимание на интересы других участников федеративных отношений при реализации своей компетенции. В-четвертых, процедура и характер переговоров между Федерацией и землями, а также между землями находятся под влиянием требования федеральной верности См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 702-704..

6. Принцип разграничения компетенции между Федерацией и федеральными землями является основополагающим принципом германского федерализма. Последовательность в его реализации обеспечивает относительную стабильность ФРГ и достижение компромисса в отношениях Федерации и федеральных земель. Значимость принципа разграничения компетенции между Федерацией и федеральными землями предполагает необходимость его рассмотрения в рамках отдельного параграфа исследуемой главы.

2. Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и федеральными землями как системообразующий принцип германского федерализма

германский федерализм земля равноправие

Федерализм как форма государственно-территориального устройства предполагает разграничение предметов ведения между федеративным государством и его составными частями. Распределение государственной компетенции по уровням государственной власти является для федерации важнейшей задачей. От эффективности ее решения зависит пригодность федерализма для государства. В основу германского федерализма положен принцип разграничения предметов ведения, который оформляет принцип германского федерализма и одновременно действует в качестве элемента разделения властей См.: Решение Федерального конституционного суда от 10 декабря 1980 года «О сборе на профессиональное обучение» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1980. № 55. S. 318..

В теории федерализма, как уже отмечалось, существуют различные способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее составными частями. В ФРГ исходным началом для принципа разграничения компетенции является презумпция компетенции федеральных земель в соответствии с которой предполагается, что осуществление государственных полномочий и решение государственных задач является делом земель, поскольку Основной закон ФРГ не устанавливает или не допускает другого регулирования (ст. 30). Презумпцию компетенции земель германская конституция заимствовала из § 5 Имперской конституции 1849 года. Ни Конституция Германской империи 1871 года, ни Веймарская конституция 1919 года не содержали положения, предусматривающего распределение государственной компетенции в пользу земель.

Статья 30 Основного закона ФРГ устанавливает компетенцию Федерации. Из формулировки указанной статьи вытекает, что она должна быть определена федеральной конституцией. Например, наделение Федерации предметами ведения содержится в разделах II, VII - X Основного закона ФРГ. При этом не является обязательным прямое указание на полномочия совокупного государства. Они могут обнаруживаться через толкование конституционных положений.

Презумпция компетенции земель применяется для всех сфер жизнедеятельности государства, которые являются доступными для государственного регулирования. Однако Федерации предоставляется компетенция компетенции, когда она может проводить посредством изменения Основного закона в границах абз. 3 ст. 79 перемещение предметов ведения между Федерацией и землями См.: Weber K. Kriterien des Bundesstaates. 1980. S. 117; Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1951. № 1. S. 51; 1961. № 13. S. 78.. Поэтому из презумпции компетенции земель нельзя однозначно сделать вывод о том, что полнота государственной компетенции принадлежит землям. Напротив, все больше проявляется тенденция унитаризации ФРГ и делается заметным перераспределение предметов ведения в пользу Федерации. В то же время установленная ст. 30 презумпция компетенции земель предполагает восполнение пробелов при разграничении предметов ведения. Так, в случае их неурегулированности осуществление государственных полномочий принадлежит землям. Споры между совокупным государством и его членами о компетенции в соответствии с п. 3 абз. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ разрешаются Федеральным конституционным судом.

В ст. 30 Основного закона ФРГ устанавливается общее правило разграничения компетенции между Федерацией и землями. Однако в законодательной, исполнительной и судебной сферах полномочия конкретизируются отдельными статьями Основного закона ФРГ. Поэтому правильным видится исследование предметов ведения совокупного государства и его составных частей в соответствии с принципом разделения властей.

Презумпция компетенции земель в законодательной сфере развивается абз. 1 ст. 70 Основного закона ФРГ. В соответствии с ним землям принадлежит право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации. Законодательная компетенция в ФРГ реализуется в: 1) исключительной сфере федерального законодателя (исключительная законодательная компетенция Федерации); 2) конкурирующей сфере федерального и земельного законодателей (конкурирующая законодательная компетенция Федерации и земель); 3) сфере по принятию основ федеральным законодателем (рамочная законодательная компетенция Федерации); 4) в сфере установления Федерацией принципов законотворчества; 5) остаточной сфере земельного законодателя (остаточная законодательная компетенция земель).

Реализация законодательной компетенции Федерацией и федеральными землями подчиняется требованиям, которые установлены федеральной конституцией. Во-первых, разграничение законодательной компетенции Федерации и земель осуществляется только в соответствии с Основным законом ФРГ и определяется согласно предписаниям об исключительном и конкурирующем законодательстве (абз. 2 ст. 70 Основного закона ФРГ). Заключение договоров между Федерацией и федеральными землями, которые бы устанавливали иной порядок разграничения законодательных предметов ведения, недопустимо. Во-вторых, в сфере исключительного законодательства Федерации земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст. 71 Основного закона ФРГ). В-третьих, в сфере конкурирующего законодательства земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами (абз. 1 ст. 72 Основного закона ФРГ). В-четвертых, в сфере конкурирующего законодательства Федерация имеет право законодательствовать: 1) если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или 2) сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах (абз. 2 ст. 72 Основного закона ФРГ). В-пятых, федеральным законом может быть установлено, что в федеральном законодательном регулировании в сфере конкурирующего законодательства более нет необходимости и оно может быть заменено правом земли (абз. 3 ст. 72 Основного закона ФРГ).

Исключительная законодательная компетенция Федерации. Перечень вопросов, по которым Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией, определен ст. 73 Основного закона ФРГ. В него включены вопросы, затрагивающие интересы всего немецкого государства и поэтому требующие единообразного правового регулирования. Решение их на федеральном уровне обеспечивает государственный суверенитет совокупного государства и определяет немецкую федерацию как единое государство (например, внешние сношения, оборона, гражданство Федерации, свобода передвижения, валюта, денежное обращение, таможенное и торговое единство территории и пр.).

Исключительная законодательная компетенция Федерации предполагает ее исключительное право осуществлять законодательство в данной области. Только Федерация может принимать законодательные акты по вопросам исключительной компетенции. Законодательная деятельность земель в этой сфере исключается. Они обладают полномочиями на законодательство лишь при прямом указании на право издавать земельные законодательные акты по вопросам исключительного законодательства Федерации федеральным законом. Смыслом данного делегирования является «необходимость и целесообразность регионального дифференцированного предметного регулирования» См.: Решение Федерального конституционного суда от 23 марта 1965 года «О предписании как земельном праве» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1965. № 18. S. 418.. Предоставление землям права на законодательство должно осуществляться федеральным законом. Кроме того, в отдельных случаях федеральный закон нуждается в одобрении Бундесрата. Исключительная законодательная компетенция может быть делегирована как всем землям, так и некоторым из них. При этом изданные землями на этой основе законы составляют земельное право См.: Решение Федерального конституционного суда от 23 марта 1965 года «О предписании как земельном праве» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1965. № 18. S. 415.. Земельный закон, который принят федеральными землями с превышением полномочий, является недействительным. Право на издание земельных законодательных актов по вопросам исключительного ведения Федерации может быть аннулировано или урезано посредством упразднения или изменения федерального закона, предоставившего его. В то же время, несмотря на предусмотренную германской конституцией возможность законодательства по вопросам исключительной компетенции Федерации, земли пользуются ею крайне редко См.: Jarass Hans D. Grundgesetz fьr Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. Mьnchen, 2000. S. 767..

Конкурирующая законодательная компетенция Федерации и земель. Абз. 1 ст. 74 Основного закона ФРГ закрепляет области конкурирующей законодательной компетенции: гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация, государственное социальное обеспечение, военный ущерб и его возмещение, хозяйственное право и пр.

Конкурирующая законодательная компетенция является изобретением германского федерализма. Это сфера, в которой могут законодательствовать как Федерация, так и земли. Они конкурируют между собой за право принятия законодательного акта. При этом Федерация обладает законодательной компетенцией в этой сфере приоритетно. Если она не пользуется своими правами на законодательство, федеральные земли могут урегулировать соответствующий предмет ведения своими законодательными актами. При этом федеральный и земельный законодатели должны подчиняться конституционным предписаниям, которые лежат в основе конкурирующей законодательной компетенции. Во-первых, Основной закон ФРГ закрепляет в императивной форме перечень вопросов, формирующих конкурирующее законодательство. Как Федерация, так и федеральные земли имеют право законодательства в сфере конкурирующей законодательной компетенции только по предметам ведения, указанным в ст. 74, ст. 74а, абз. 1 ст. 105 и абз. 1 ст. 115с Основного закона ФРГ. Во-вторых, реализация Федерацией своего права на законодательную деятельность по определенному вопросу сферы конкурирующего законодательства автоматически исключает возможность реализации землями аналогичного права. То есть по вопросу, урегулированному федеральным законом, не может быть принят земельный закон. В случае, если земельный законодатель опередил федерального законодателя и закон на уровне земли был принят раньше федерального закона, первый утрачивает юридическую силу и правовое регулирование осуществляется вторым. В-третьих, принятый по предметам ведения конкурирующего законодательства федеральный закон имеет запретительную для законодателя земель силу двоякого характера - по времени и по предметам. Первая определяет временные рамки законодательного регулирования законом Федерации. Она начинает действовать с момента обнародования федерального закона и прекращается с его отменой. Предметная запретительная сила устанавливает сферу и объем регулирования. Федеральный законодатель может определить предмет конкурирующей законодательной компетенции либо полностью (в этом случае для земельного законодательного регулирования нет пространства), либо частично (в этом случае оставшаяся часть отношений может стать объектом внимания законодателя земель). В-четвертых, Основной закон ФРГ ограничивает законодательную деятельность совокупного государства определенными рамкам. Оно может законодательствовать в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории немецкого государства или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах. По мнению российского государствоведа А.В. Саленко, «решение о наличии такой необходимости в законодательном регулировании федеральными законами всегда принадлежит Федерации, то есть самому федеральному центру. Поэтому он практически всегда может воспользоваться законодательной компетенцией в сфере конкурирующего законодательства» Саленко А.В. Принципы распределения законодательной компетенции в России и Германии // Государство и право: теория и практика (вопросы соотношения федерального и регионального законодательства). Калинин, 2000. С. 91. . Однако, автор не учитывает некоторые новеллы германского конституционного законодательства. До принятия закона от 27 октября 1994 года, изменившего редакцию ст. 72 Основного закона ФРГ, Федерация руководствовалась следующими обстоятельствами: законодательное регулирование на уровне отдельных земель не являлось достаточно эффективным; законодательство одних земель нарушало интересы других земель или противоречило интересам Федерации, разрушало единое правовое или экономическое пространство См.: Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 11.. Федеральные власти самостоятельно решали вопрос об использовании своей законодательной компетенции. Проверка обоснованности такого решения была не подведомственна Федеральному конституционному суду. Он признал, что существование необходимости в общефедеральном регулировании является вопросом, решаемым официально по усмотрению федерального законодателя и не относящимся к компетенции суда См.: Решение Федерального конституционного суда от 29 ноября 1961 года «О законе о закрытии магазинов I» // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. 1961. № 13. S. 233.. Такой отказ от контроля со стороны Федерального конституционного суда предоставил Федерации возможность расширить для себя сферу законодательного регулирования, что вызывало критику со стороны земель. Впоследствии федеральным законом от 27 октября 1994 года абз. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ был дополнен пунктом 2а, который предусмотрел расширение подсудности Федерального конституционного суда. Теперь он мог разрешать дела при наличии разногласий относительно соответствия условиям о необходимости федерального законодательного регулирования в сфере конкурирующей законодательной компетенции. Таким образом, можно констатировать, что усмотрение федерального законодателя было ограничено. Одновременно был установлен конституционный контроль за действиями федеральных властей в сфере конкурирующего законодательства. В-пятых, если Федерация в сфере конкурирующего законодательства не осуществляет законодательного регулирования, то для законодательной деятельности земель не требуется какого-либо специального уполномочивания. В-шестых, право земель на законодательную деятельность в сфере конкурирующей законодательной компетенции может быть восстановлено. Абз. 3 ст. 72 Основного закона ФРГ обосновывает исключительную компетенцию Федерации, которая позволяет федеральному законодателю принять закон, отменяющий федеральное регулирование в сфере конкурирующего законодательства. В этом случае им должно быть установлено, что из-за отсутствия необходимости в федеральном законодательном регулировании, оно может быть заменено правом земель.