Федерализм как форма государственно-территориального устройства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федерализм как форма государственно-территориального устройства

1. Понятие и признаки федерализма как формы государственно-территориального устройства

Одним из объектов исследования науки конституционного (государственного) В настоящей работе категории «конституционное» и «государственное» право рассматриваются как синонимы. Для упрощения терминологии преимущественно употребляется выражение «конституционное право». Термин «государственное право» используется лишь в связи с национальными особенностями определения данной отрасли права. права выступает форма государства. Форма государства является достаточно сложной категорией, вокруг которой с середины пятидесятых годов двадцатого века идет то усиливающаяся, то ослабевающая дискуссия. Преимущественно форму государства определяют как способ организации и осуществления государственной власти в стране, имеющий «триединое» понятие: форма правления как способ организации высших органов государственной власти; форма государственно-территориального устройства как способ осуществления взаимодействия между целым государством (его органами) и регионами или провинциями (их органами); форма государственного режима как система приемов и методов осуществления государственной власти. Другими словами, форма государства определяет «структуру и принципы взаимоотношений основных органов государства (парламента, правительства, главы государства), деление государства на составные части и юридический статус этих частей, а также методы деятельности государства и характер его прямых и обратных связей с гражданами» Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. Под общ. ред. члена-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М., 1999. С. 115. .

Форма государства на протяжении семитысячелетней истории его существования обусловливалась природно-климатическими, экономико-географическими, национально-религиозными, социально-политическими и иными факторами. Она всегда отличалась многообразием и подвижностью. Еще в девятнадцатом веке известный русский государствовед А.Д. Градовский отмечал, что конкретная форма того или иного государства зависит от «условий пространства и времени». Каждой стадии развития общества должна соответствовать определенная форма государства См.: Градовский А.Д. Государственное право: Лекции 1884-1885 г.г. СПб., (Б.г.) С. 6-15.. На протяжении длительного времени государственно-правовая наука искала ответы на два основополагающих вопроса:

1) какие формы государства знает история и современность,

2) какая из них является наиболее эффективной для соответствующего периода времени См.: Горенберг М. Теория союзного государства (в трудах современных публицистов Германии). С.-П., 1891; Еллинек Г. Общее учение о государстве. С.-П., 1908; Жилин А. Теория союзного государства. Киев, 1912; Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912; Коркунов Н. Русское государственное право. Введение и общая часть. С.-П., 1914; Корф С. Русское государственное право. Часть первая. М., 1915; Магазинер Я. Лекции по государственному праву (общее государственное право). Петроград, 1919; Чичерин Б. Курс государственной науки. Часть первая. Общее государственное право. М., 1894; Ященко А. Теория федерализма. Юрьев, 1912. .

Это не случайно. Проблема формы государства имеет не только теоретическое, но и практическое значение. От организации государственной власти, взаимоотношения центральных и региональных органов власти, степени демократичности приемов и методов осуществления государственной власти решающим образом зависят действенность функционирования самого государства, состояние гражданского общества, правовое положение человека и гражданина.

Представление о форме государства как о триедином понятии сформировалось в теории конституционализма не сразу. В ходе дискуссии в научной литературе высказывались различные мнения. Некоторые авторы сводили содержательную сторону данной категории к одному элементу - политическому режиму См.: Манов Г.Н. О понятии формы государства // Уч. зап. Таджикского ун-та. Т. IX. Труды юрид. ф-та. Выпуск 4. Душанбе, 1968. С. 7. . Другие под формой государства понимали совокупность формы правления и формы государственно-территориального устройства См.: Денисов А.И. Сущность и формы государства. М., 1960. С. 17; Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин Л.М. Политическая система современного капитализма. М., 1983. С. 173-174.. Третьи наряду с выделенными в качестве составных элементов формой правления и формой государственно-территориального устройства предлагали включить в понятие формы государства форму политического (государственного) режима См.: Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 8-9; Русинова С.И. Государственное устройство социалистических стран Европы (территориально-национальная организация). Л., 1966. С. 5.. При этом в юридической литературе сложились два подхода к понятию соотношения категорий политического и государственного режимов. Большинство исследователей при характеристике формы государства говорят о форме политического режима. В то же время отдельные авторы настаивают на включении в понятие формы государства исключительно понятия формы государственного режима. Так, известный российский ученый В.Е. Чиркин утверждает, что «политический режим - это характеристика существования или отсутствия демократии, степень ее развития. Он складывается в стране не только в результате деятельности государственных структур, он является итогом политической деятельности многих организаций (включая государство), а также неорганизованных действий различных социальных групп. Государственный режим характеризует правовые и внеправовые методы деятельности органов государства. Следовательно, политический режим выходит за пределы формы государства, государственный является ее составной частью, характеризуя не структурную сторону формы, а ее функциональный аспект» Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М., 1992. С. 8.. Очевидно, профессор В.Е. Чиркин прав, обращая внимание на необходимость включения в понятие формы государства формы государственного режима. Соответственно в данной работе используется категория «форма государственного режима».

Наряду с высказанными оригинальной была позиция известного в 60-70-х годах философа и юриста Ф.М. Бурлацкого. Он дополнил содержание понятия формы государства четвертым элементом - политической динамикой, которая характеризует основные направления политики государства См.: Бурлацкий Ф.М. Ленин, государство, политика. М., 1970. С. 170. . Но эта точка зрения не нашла поддержки и развития в научных кругах.

К настоящему времени наиболее распространенным является мнение о том, что понятие формы государства включает форму правления, форму государственно-территориального устройства и форму государственного режима См.: Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 8-9; Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации. Красноярск, 1986. С. 6; Русинова С.И. Указ. соч. С. 5; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 107; Энтин Л.М. Политические системы развивающихся стран (государство и политические партии в странах Азии и Африки). М., 1978. С. 191-192 и др.. Следует обратить внимание также на то, что некоторые авторы рассматривают форму государства в узком и широком смысле. В первом случае они ведут речь о форме государства как форме правления и форме государственно-территориального устройства. Во втором случае о форме государства говорится как о форме правления, форме государственно-территориального устройства и форме государственного режима Государственное право буржуазных и освободившихся стран: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. И.П. Ильинский и Л.М. Энтин. М., 1988. С. 180; Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин Л.М. Указ. соч. С. 173-174.. В качестве аргумента при рассмотрении формы государства в узком смысле указывается то, что «... третий элемент формы государства - политический (государственный) режим затрагивает взаимоотношения государства с обществом, его политическими институтами, это в определенном смысле выходит за рамки конституционного права» Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. Под общ. ред. члена-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М., 1999. С. 116.. Как отмечает профессор И.П. Ильинский, форма правления и форма государственно-территориального устройства раскрывают структурную сторону характеристики государства, то есть собственно его форму, а политический режим - функциональную сторону и тем самым выходит за пределы характеристики формы государства См.: Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин Л.М. Указ. соч. С. 174..

Стремясь к совершенствованию понятия формы государства, отдельные исследователи задаются мыслью о необходимости выработки единого интегрированного определения понятия формы государства. В частности, профессор В.Е. Чиркин предлагает дополнительно изучать понятие формы государства в соответствии с системным подходом, то есть анализировать не только его структурные элементы и их качества, но и отношения, существующие в целостном образовании (форме государства) и тем самым связывающие отдельные категории в единое целое. При таком подходе форма государства - это обусловленная содержанием государства единая организационно-функциональная структура, выражающая способ организации и осуществления государственной власти в совокупности всех ее ветвей. В связи с этим выделяются три разновидности государственных форм: монистическая (отсутствует разделение ролей в организации государственного управления обществом), сегментарная (имеется разделение ролей в организации государственного управления обществом, но без соблюдения равновесия) и плюралистическая (характеризуется разделением властей при наличии системы сдержек и противовесов) См.: Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 29; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 107-108.. Настоящая точка зрения требует дополнительного изучения. Но и в таком виде она заслуживает повышенного внимания.

Обобщая различные взгляды, форму государства можно определить как способ организации и осуществления государственной власти с учетом характера распределения ее между общегосударственным и региональным уровнями власти. При этом при любом подходе форма государственно-территориального устройства остается неотъемлемой частью понятия формы государства.

В отечественной юридической науке высказываются различные, но тесно взаимосвязанные представления о форме государственно-территориального устройства. Под нею, в частности, понимаются: территориальная организация государства, соотношение государства в целом и отдельных его частей, принципы его территориального и национального устройства См.: Русинова С.И. Указ. соч. С. 5.; форма государственных связей между государством в целом и его частями, их правовое положение, административно-территориальное деление и система гражданства См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 4. ; административно-территориальная и национально-государственная организация власти, характеризующаяся принципами взаимосвязи составных частей государства и их органов между собой и с государством в целом См.: Петров В.С. Сущность, содержание и форма государства. Л., 1971. С. 112. ; характеристика государственного строя, определяющая политико-правовой статус государства и образующих его территорий, систему взаимоотношений между ними, территориальную структуру государственной власти См.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 1999. С. 192. . Объединяет настоящие взгляды то, что форма государственно-территориального устройства определяется как внешнее отражение территориально-политической структуры государства, характеристика которой включает в себя правовой статус составных частей государства и принципы взаимоотношения центральных и региональных государственных органов См.: Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости: Учебник / Под ред. И.П. Ильинского, М.А. Крутоголова. М., 1979. С. 177; Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин Л.М. Указ. соч. С. 181; Невинский В.В. Указ. соч. С. 6..

В отечественной государственно-правовой науке понятия «государственное устройство» См.: Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 232; Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учебное пособие. М., 1998. С.107; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М., 1998. С. 11 и другие. Используемое указанными авторами понятие «государственное устройство» многозначно и имеет широкое содержание, включающее «весь комплекс государственно-правовых институтов, т. е. всю государственную организацию» (См.: Русинова С.И. Указ. соч. С. 6)., «национально-государственное устройство» В Конституции СССР 1977 года раздел о территориальном устройстве государства (III раздел) носил название «Национально-государственное устройство СССР» (См.: Конституция и законы Союза ССР. Сборник / Сост. Гуреев П.П., Калитеевская А.В., Николаева Н.А. М., 1983. С. 16), а в Конституции РСФСР 1978 года аналогичный раздел именовался «Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР» (См.: Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М., 1979. С. 18). Понятие «национально-государственное устройство» широко использовалось в странах тоталитарного социализма. В его основу положена национальная организация граждан государства. , «территориально-политическое (политико-территориальное) устройство» См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 6-7; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М, 1997. С. 132 и другие. и «государственно-территориальное устройство» Кабышев В.Т. Федерализм и конституционная система власти в России // Материалы круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 16; Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994. С. 127 и другие. используются для обозначения института, в рамках которого государство характеризуется с точки зрения территориальной организации государственной власти, территориального деления на составные части и характера взаимоотношений между центральными и региональными властями. Акцент при этом делается на территориальном устройстве государственной власти и территориальной организации населения. Другими словами, это организация территории государства и соотношение целого государства с его территориальными образованиями. Поэтому, очевидно, наименование «государственно-территориальное устройство» в полной мере отвечает сущности данной категории и не допускает ее расширительного толкования.

Науке конституционного права известны различные формы соединений государств и государственно-территориального устройства отдельных стран, обусловленные своеобразием истории внутреннего развития соответствующих государств и их внешних сношений. Среди объединений государств в юридической науке встречаются личная и реальная унии См.: Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 149., колониальная империя (соединение метрополии и колоний или протекторатов) См.: Корф С.А. Федерализм. С.-П., 1908. С. 2-3., союз государств или конфедерация См.: Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 298-302. и другие. К двадцать первому веку сохраняются содружества государств (Британское содружество, Содружество Независимых Государств - бывших союзных республик Союза ССР), союзы (Европейский Союз пятнадцати государств Европы, Союз Белоруссии и России). Названные образования характеризует то, что они представляют собой объединения суверенных государств, сформированные для решения определенных политических, военных и экономических задач. Близко к понятию такого рода содружеств и союзов понятие конфедерации. Конфедерация есть международно-правовой союз суверенных государств, объединившихся для достижения общих целей, определенных в соглашении о его создании (взаимная оборона, внешние сношения и т. д.) См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1994. С. 60; Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 1999. С. 101.. Союз не образует совокупное государство; каждый его участник, являясь суверенным государством, обладает всеми атрибутами государственности. Органы конфедерации издают правовые акты, которые не действуют непосредственно на территориях государств, образующих конфедерацию, и нуждаются в подтверждении (ратификации) соответствующими органами государственной власти. Следует однозначно поддержать мнение В.Е. Чиркина о том, что «конфедерации, содружества государств, ассоциированные государства, строго говоря, к проблеме государственного устройства не относятся, эти союзы государств - проблематика международного публичного права» Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 39..

В отличии от формы межгосударственных соединений форма государственно-территориального устройства государства может быть двух видов: унитарная и федеративная. Разграничение формы государственно-территориального устройства условно осуществляется в зависимости от двух критериев: 1) структуры государственной (публичной) власти и 2) территориальной организации населения. От правильного решения данного вопроса во многом зависит стабильность государства. В то же время форма государственно-территориального устройства определяется политическими, социально-экономическими и географическими факторами, степенью территориальной общности населения, национальными особенностями и историческими традициями, условиями образования государств, а также другими обстоятельствами. В связи с этим необходимо различать унитарное государство - государство, имеющее унитарную форму государственно-территориального устройства (единое, слитное) и федеративное государство - государство, имеющее федеративную форму государственно-территориального устройства (сложное, децентрализованное, имеющее в своем составе составные части с особым государствоподобным правовым статусом).

Самой распространенной среди государств мирового сообщества является унитарная форма государственно-территориального устройства. Унитарное государство состоит из административно-территориальных и/или автономных территориальных образований, которые не обладают государственно-правовой и политической самостоятельностью. Оно является единым, слитным, неделимым. Унитарное государство имеет единую конституцию, единую систему высших органов государства (один глава государства, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти), единое законодательство, единое гражданство и единую судебную систему. Чаще всего административно-территориальные единицы унитарного государства не определяют собственный правовой статус или, как отмечает профессор О.Е. Кутафин, они «не наделяются собственным правовым статусом» Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 109.. Правовой статус административно-территориальных единиц (провинций, областей) устанавливается центральными органами государственной власти страны. При этом центральные органы государственной власти определяют структуру административно-территориального деления государства, характер взаимоотношений центральных и провинциальных органов власти, предметы ведения и полномочия органов государственной власти административно-территориальных единиц, основания для вмешательства в дела провинциального управления при осуществлении непосредственного контроля за деятельностью органов государственной власти См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. Т.2. М., 1995. С. 359-364; Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 7-8; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 39-42 и другие..

Унитарные государства в зависимости от организации публичной власти в центре и на местах подразделяются на централизованные (Польша, Франция) и децентрализованные (Великобритания, Дания, Испания, Португалия). Критерием отличия централизованного и децентрализованного унитарных государств чаще всего выступает степень зависимости или самостоятельности органов государственной власти провинций в осуществлении своей деятельности: направляется (возглавляется) ли их деятельность специально уполномоченными из центра должностными лицами и осуществляется ли из центра жесткий административный контроль, который может носить характер непосредственного (через деятельность назначенных администраторов) или опосредованного (через финансовое регулирование, отраслевые проверки и т.д.) контроля. Степень централизации определяется индивидуально для каждого государства. Особую значимость для децентрализованного унитарного государства представляет наличие в таком государстве автономных территориальных образований. Под территориальной автономией понимается конституционно закрепленное право самостоятельного осуществления государственной власти или управления, предоставленное какой-либо части государства См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1987. С. 17.; широкое внутреннее самоуправление политико-национального образования в рамках единого государства, как правило, осуществляемое на территориях, компактно заселенных народностями, имеющими специфические особенности языка, быта и экономической жизни См.: Политология: энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.И. Аверьянов. М., 1993. С. 11.. С точки зрения основ формирования различают административно-территориальную и национально-территориальную автономии. К государствам, имеющим только национально-территориальные автономии, следует отнести, например, Великобританию, в состав которой входят Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия См.: Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 147; Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. М, 1999. С. 67-68.. Административно-территориальная автономия сформирована в Италии по Конституции от 22 декабря 1947 года. Итальянская Республика состоит из двадцати автономных образований, пять из которых имеют особые формы и условия автономии согласно статутам, установленным конституционными законами См.: Ст. ст. 115, 116, 121, 123 и 131 Конституции Итальянской республики от 22 декабря 1947 г. // Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 442-445; Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. М, 1999. С. 233.. Большинство унитарных государств образованы по смешанному принципу, то есть включают в себя административно-территориальные и национально-территориальные автономные образования либо наряду с административно-территориальными единицами без статуса автономии имеются национально-территориальные образования (Дания, Испания, Финляндия и другие) См.: Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 298-299, 603-612; Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. М, 1999. С. 292.. В зависимости от объема прав, предоставленных центральными органами государственной власти органам государственной власти автономного территориального образования, выделяют административную и государственную (законодательную) автономии. Перечень полномочий органов территориальных автономий может варьироваться от особых прав в управленческой сфере (административная автономия) до права издания законодательных актов по вопросам местного значения (государственная автономия). Так, Конституция Испании, вступившая в силу 29 декабря 1978 года, провозгласила право провинций на создание государственной автономии на основе общих исторических, культурных и экономических особенностей (глава третья) См.: Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 402-409.. В составе Финляндии предоставлена государственная автономия Аландским островам. Эта автономия обусловлена географическим положением территории Аландских островов (достаточная удаленность от основной части страны) и компактное проживание на них шведскоговорящего населения См.: Там же. С. 603.. Всего в мире имеется свыше пятидесяти государств с автономными территориальными образованиями и некоторые из них стоят на пороге перехода к федеративной форме государственно-территориального устройства (Великобритания, Испания и другие).

Менее распространенным, но имеющим особое звучание в теории и практике государственного строительства современных стран, является федеративное государственно-территориальное устройство. Оно дает начало одной из разновидностей формы современного государства - федерации. В юридической и политической науке федерация (от латинского federatio) именуется преимущественно сложным или составным государством См.: Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С. 23; Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 9; Международное публичное право / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 1999. С. 99; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М, 1997. С. 6 и др., включающим в себя составные части - государствоподобные образования, обладающие определенной государственно-правовой самостоятельностью по отношению к совокупному, целому государству. Этот особый правовой статус позволяет им иметь собственный учредительный правовой акт (конституцию, устав), собственную систему органов государственной власти, собственный круг вопросов, по которым они компетентны принимать решения, собственное законодательство и собственное гражданство наряду с федеральной конституцией, федеральной системой органов государственной власти, исключительными предметами ведения федерации, федеральным законодательством и федеральным гражданством.

С понятием федерации и федеративного государственно-территориального устройства тесно связано понятие федерализма. Как соотносится федерализм со своими «родственными» категориями? Еще в начале двадцатого века российские государствоведы отмечали, что «...юридический анализ федеративного устройства, вообще говоря, принадлежит не только к наиболее трудным, но и наименее благодарным отделам государственного права. Нигде, быть может, не сказывается до такой степени вся роковая искусственность юридических определений, вся непреодолимая трудность дать юридически точное выражение тем оттенкам, уклонам и своеобразиям, которые отличают реальную жизнь политических организаций» Котляревский С.А. Указ. соч. С. 259..

В науке конституционного права термин «федерализм» употребляется для определения различных государственно-правовых категорий. Прежде всего федерализм рассматривается как конституционный принцип государства, как одна из основ конституционного строя, призванная обеспечить государству характер конституционного. Данный довод подтверждается абзацем 1 статьи 20 Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 года («Федеративная Республика Германии является демократическим и социальным федеративным государством») Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 187; Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 15., пунктом 1 статьи 2 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 года («Австрия является федеративным государством») Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 11., ст. 1 Конституции Бельгии от 17 февраля 1994 года («Бельгия является федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов») Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 341., ст. 1 Конституции РФ от 12 декабря 1993 года («Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»). Иначе, конституции федеративных государств, как правило, возводят принцип федерализма в ранг конституционного принципа государства, который во взаимодействии с другими принципами (демократизм, разделение властей, республиканская форма правления и др.) конституирует государство в целом. В германском государствоведении «федерализм означает основной политический принцип свободного объединения различных, в основном равноправных, как правило, рациональных политических общностей, которые, таким образом, должны быть объединены для совместной деятельности» Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 115; Konrat Hesse. Grundzьge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, Karlsruhe, 1980. S. 90.. При этом Федеральный конституционный суд Германии уже в одном из своих первых решений квалифицировал федерализм как одну из основ федеральной Конституции, а чуть позже отозвался о федерализме как о «принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ» Государственное право Германии. М., 1994. С. 75.. Следовательно, федерализм в Германии также выступает как основа конституционного строя государства.

В конституционно-правовой науке термин «федерализм» употребляется еще в одном, не менее важном значении. Он рассматривается как система взглядов, идей и учений о федеративной форме государственно-территориального устройства См.: Конституционное право. Общая часть. М., 1994. С. 47; Раянов Ф.М. Развитие современных представлений о сущности федеративного государства // Российский юридический журнал. 1999. № 1. С. 112 и др.. «Федерализм является одним из важнейших направлений научного исследования. ... под федерализмом понимается совокупность идей о федеративной (союзной) форме государственного устройства. Исследование теории федерализма предполагает обращение к различным взглядам, которые раскрывают конкретные вопросы единой проблемы» Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С. 3..

Федерализм при таком подходе есть структурированная система знаний о федеративной форме государственно-территориального устройства, которая раскрывает присущие данной форме закономерности, формулирует основные понятия и категории (например, бикамерализм, правовой статус члена федерации, предметы ведения федерации и т. д.), определяет тенденции развития федеративных государств и вырабатывает рекомендации по совершенствованию взаимоотношений государства в целом с его составными частями (субъектами федерации). Федерализм как система знаний объединяет полярные и солидарные взгляды государствоведов на природу федерации, ее юридические признаки, определение понятия, перспективы развития, способы разграничения компетенции между органами союза и его членов и т. д. Видимо, в настоящее время необходимо говорить о существовании «школ» федерализма, в соответствии с которыми формируются его модели. Например, если рассмотреть вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, то можно говорить об американской, германской, австрийской и других моделях федерализма, которые после тщательной теоретической разработки нашли конституционное закрепление.

С понятием федерализма тесно связано понятие экономического (бюджетного, финансового, налогового) федерализма. В теории конституционного права данная категория находит все более частое применение, но вопрос о том, имеет ли она право на существование, окончательно не решен. Экономический, бюджетный, финансовый, налоговый федерализм - условные категории. Они позволяют обозначить особенности правового регулирования отношений, возникающих в отдельных сферах экономики. «В настоящее время в конституциях так много норм, регулирующих отношения в сфере экономики, что в научном обиходе даже появилось понятие «экономическая конституция», обозначающее совокупность конституционных положений, связанных между собой предметом - отношениями в сфере экономики - и проникнутых внутренним единством посредством логико-правовых системных связей» Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 331.. Это институт, посредством которого происходит обособление норм основного закона государства и отраслевого законодательства, регулирующих указанную совокупность общественных отношений (см., например, раздел X Основного закона ФРГ, именуемый «Финансовая система», посвящен регулированию налоговых и бюджетных правоотношений См.: Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 46.). С его существованием связано возникновение такого понятия как «экономический (бюджетный, финансовый, налоговый) федерализм», который рассматривается как совокупность приемов и методов осуществления власти государства в экономической (бюджетной, финансовой, налоговой) сфере. Понятию федерализма придается в какой-то степени отраслевая окраска. Поэтому указанная категория безусловно имеет право на существование.

В то же время федерализм не исчерпывается указанными значениями. «Современная наука конституционного права, - как пишет Умнова И.А., - рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях» Умнова И.А. Указ. соч. С. 11. . Из этого следует, что автор рассматривает термин «федерализм» в трех его смысловых значениях: 1) федерализм как принцип, который «воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне» Там же. С. 13., то есть это принцип функционирования государства, 2) федерализм как режим и 3) федерализм как форма государственно-территориального устройства, подчеркивающая «разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве» Там же. С. 13.. Федерализм как режим необходимо рассматривать как определенную систему приемов и методов осуществления государственной власти в сложном государстве. Приемы и методы федерализма позволяют в государстве обеспечить единство власти с одновременным распределением ее на уровне федерации и уровне субъектов федерации.

Федерализм как форма государственно-территориального устройства по значению совпадает с понятием федерация и в этом смысле их можно рассматривать как синонимы. В Германии понятие федерализма чаще всего употребляется в политической и научной дискуссиях как синоним понятию федеративное государство, федеративно-государственное устройство, хотя Основной закон его не знает См.: Handbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Mьnchen, Zьrich, 1978. S. 192-193.. Так, германский исследователь федерализма А. Брехт в работе 1949 года, посвященной территориальному устройству Германии XIX - первой половины XX веков, рассматривал понятия федерализм и федерация как тождественные См.: Брехт А. О государственном устройстве Германии. М, 1947. С. 5-12.. В настоящей работе категория федерализм употребляется именно в этом аспекте - как форма государственно-территориального устройства, совпадая тем самым с категорией федерация.

В соответствии с исследованиями отечественной государственно-правовой науки федерация представляет собой воплощение формы государственно-территориального устройства государства. В ней проявляется специфика организации государственной власти, деление государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, взаимоотношения между центром и субъектами федеративного государства. Федерация - это «государство, состоящее из политико-территориальных единиц, которые обладают определенной долей политико-правовой самостоятельности по отношению к центру» Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации. Красноярск, 1986. С. 6.. Федерация есть единое государство, состоящее из субъектов федерации (государствоподобных образований), обладающих самостоятельностью в определяемых законодательством рамках и наделенных совокупностью прав, обязанностей и гарантий, образующих их правовой статус.

В науке германского государственного права федерация определяется как союзное государство (Bundesstaat) См.: Brockhaus - Wahring. Deutsches Wцrterbuch in sechs Bдnden. Zweiter Band BU - FZ. Stuttgart, 1981. S. 806-807; Duden. Das grosse Wцrterbuch der deutschen Sprache: in sechs Bдnden. Band 2: CL-F. Mannheim, Wien, Zьrich, 1976. S. 873; Degenhart C. Staatsrecht I. Heidelberg, 1993. S. 69-71; Reuter K. Fцderalismus: Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1996. S. 14-17 и др.. В нем, по сообщению германского периодического издания «Информация политического образования», члены государства сохраняют свою индивидуальность через федеративное объединение к центральному или совокупному государству. Государственные задачи разграничиваются между совокупным государством и государствами-членами. Оба уровня должны взаимодействовать при исполнении государственных задач, принимать во внимание взаимные интересы, а также контролировать и ограничивать друг друга См.: Vorbemerkung // Informationen zur politischen Bildung. Der Fцderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. 1990. № 204. S. 2.. ФРГ согласно абз. 1 ст. 20 Основного закона является федеративным государством См.: Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 15., союзным государством (Bundesstaat). В германской юридической доктрине сложилось представление, свидетельствующее о том, что федеративное государство является разновидностью государства с особой юридико-технической структурой. С одной стороны, оно отличается от союза государств (Германский Союз с 1815 по 1866 г.), то есть государств, связанных друг с другом без центрального государства, с другой, от унитарного государства, которое не знает федеральных земель и другого деления на субъекты (национал-социалистическая Германия с 1934 г. по 1945 г.). В то же время федеративное государство состоит из субъектов - федеральных земель (Bundeslдnder), которые являются государствами. Поэтому федеративное государство с позиции германского государствоведения является соединением государств-субъектов, образованным федеральной конституцией, с разделенной между соответствующими уровнями государственной компетенцией См.: Richter I., Schuppert G.F. Casebook Verfassungsrecht. Mьnchen, 1991. S. 371; Degenhart C. Staatsrecht I. Heidelberg, 1993. S. 33; Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Mьnchen, 1984. S. 644 и другие.. В дискуссиях германские исследователи федерализма неоднократно заявляли, что вопрос о применении термина «государство» по отношению к федеральной земле они не считают существенным: дело не в терминологии, а в сути отношений в федеративном государстве См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 313.. В итоге, федерация представляет собой федеративное государство (Bundesstaat), состоящее из государств-членов (Gliedstaaten), обладающих качествами государства, форма которому придана Основным законом совокупного государства с закрепленным конституцией способом разделения компетенции.

Обобщая вышесказанное, можно заметить, что понятие федерации и понятие федерализма близки друг к другу. Вместе с тем федерализм - более широкая категория, чем федерация, хотя последнее составляет ядро федерализма. Этимология термина федерализм производна от этимологии термина федерация. Федерация и федерализм безусловно взаимосвязанные категории, но при определенных обстоятельствах могут употребляться в различных контекстах, иметь различную смысловую нагрузку. Федерация в науке конституционного права рассматривается как форма государственно-территориального устройства, как разновидность государства (союз государственных образований). Смысловое значение термина федерализм значительно шире. Он рассматривается как конституционный принцип государства, как форма государственно-территориального устройства, как совокупность приемов и методов осуществления власти государства в экономической сфере (экономический федерализм), а также как система знаний о федеративной форме государственно-территориального устройства.

В настоящее время из более чем двухсот государств только двадцать четыре имеют статус федерации. Из них семь расположено в Европе (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Германия, Россия, Югославия (Сербия и Черногория) Соглашение о создании вместо Югославии нового государства - Сербия и Черногория - было подписано 14 марта 2002 г. Президентом Югославии В. Коштуницей, Президентом Черногории М. Джукановичем, Премьер-министром Сербии З. Джинджичем, а также представителем ЕС по вопросам внешней политики и безопасности Х. Соланой. Это соглашение, подлежащее одобрению парламентами Сербии и Черногории, Союзной Скупщиной, предусматривает разработку и принятие новой конституции страны. О будущей форме политико-территориальной организации нового государства судить сложно. Предполагается, что на смену федерализму придет нетрадиционная оригинальная форма государственного устройства (См.: http: www.rtr - vesti.ru). Однако до принятия и вступления в силу конституции Сербии и Черногории есть смысл квалифицировать это государство как союзное (федеративное)., Швейцария), четыре в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан), четыре в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), две в Океании (Австралия, Папуа-Новая Гвинея) и семь на американском континенте (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, Федерация Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне) См..: Малая энциклопедия стран / Сиротенко Н.Г., Менделев В.А. Харьков, 2000; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 5; Чиркин В.Е. Государствоведение. М, 1999. С. 175 и другие. . В этом составе наряду со старыми «классическими» федерациями (Канада, США, Швейцария) существуют «новые» (Германия, Индия, Малайзия) и «новейшие» (Бельгия, Россия, Эфиопия) федеративные государства. Большинство государств - федераций относят к крупным странам (Австралия, Канада, Индия, Россия, США) или средним странам (Венесуэла, Германия, Малайзия, Нигерия). Одновременно встречаются и карликовые (Коморские острова, Федерация Сент-Кристофер и Невис). По уровню экономического развития выделяются высокоразвитые (Австрия, Германия, США, Швейцария), среднеразвитые (Аргентина, Мексика, Россия) и слаборазвитые (Коморские острова, Пакистан, Нигерия) федерации. Самым населенным федеративным государством является Индия, где проживает около 980 миллионов человек, а государство Сент-Кристофер и Невис имеет наименьшее количество граждан - около 45 тысяч человек. В то же время в целом на территории федераций, которые составляют одну девятую часть от общего числа государств, проживает более одной трети населения земного шара. Неодинаково количество и государствоподобных образований, входящих в состав федераций. Россия состоит из наибольшего числа субъектов федерации - восьмидесяти девяти, Соединенные Штаты Америки - пятидесяти, Мексика - тридцати одного, Германия - шестнадцати, Австрия - девяти. Наименьшее количество субъектов федерации в Сент-Кристофере и Невис, Союзной Республике Югославия и Объединенной Республике Танзания - по два (см. приложение № 1) См.: Малая энциклопедия стран / Сиротенко Н.Г., Менделев В.А. Харьков, 2000; Страны мира: Справочник / Под общ. ред. И.С. Иванова. М., 1999; Страны мира: Энциклопедический справочник / Под ред. С.А. Семеницкого. Минск, 1999.. При этом необходимо отметить, что отдельные федеративные государства, обладая военной мощью, экономическим потенциалом и природным ресурсами определяют политику мирового сообщества в своих интересах и навязывают иным участникам международных отношений определенную линию поведения (США, Россия, Германия). Нередко противостояние происходит непосредственно между ними. Поэтому имеются все основания утверждать, что некоторые федерации являются государствами, определяющими политическую ситуацию в мире (Германия, Канада, Россия, США).

Федерализм как форма государственно-территориального устройства обладает рядом специфических черт - признаков, которые, с одной стороны, отличают его от унитарного устройства государств или союза государств, а, с другой стороны, позволяют уяснить назначение этого явления в процессах государственно-правового строительства В юридической и политологической литературе зачастую выделяются такие признаки федерализма, которые, на наш взгляд, абсолютно не позволяют идентифицировать государство как федеративное. Например, А.Н. Аринин и Г.В. Марченко относят к ним приоритет прав человека над законами государства, равноправие всех граждан, народовластие, развитое гражданское общество с высоким уровнем образования и науки, разделение государственной власти, сильный правопорядок. (См.: Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 12-13). Однако, такого рода черты могут характеризовать и унитарные государства. .

1. Федерация - это сложное государство, в состав которого входят государствоподобные образования на правах его субъектов с собственным правовым статусом (независимо от их законодательного определения: федеральные земли (Bundeslдnder), государства (Staaten), республики (republic), кантоны и т.д.). Составные части федеративного государства внешне обладают признаками государственности, но не являются государствами в прямом смысле слова, хотя формально они провозглашаются в качестве таковых в конституциях некоторых стран «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство» (п. 2 ст. 5 Конституции РФ 1993 г.); «Земля Баден-Вюртемберг является демократическим, социальным и правовым государством с республиканской формой правления» (Ст. 23 Конституции земли Баден-Вюртемберг) (См.: Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 6); «Бавария является свободным государством» (Ст. 1 Конституции Свободного государства Бавария) (См.: Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 23). В то же время германские государствоведы оговариваются, что «Земли являются государствами, но их верховная власть ограничена» (См.: Reuter K. Fцderalismus: Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1996. S. 18).. Входящие в состав федерации государствоподобные образования не обладают государственным суверенитетом, который един и неделим и принадлежит государству в целом. На это указывает следующее обстоятельство: они не обладают полнотой и значимостью предметов ведения и полномочий, устанавливаемых по собственному праву, в сферах государственного строительства, обороны, финансово-экономических отношений, стратегии развития государства и внешних сношений. То есть, они лишены верховенства во внутригосударственных делах и независимости во внешних сношениях. Международное право и национальные правовые системы признают за субъектами федераций лишь ограниченную международную правосубъектность, содержание которой составляют права неполитического характера (в сфере социально-культурных отношений, экономических связей и т.д.) См.: Игнатенко Г.В. Международный правовой статус субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1995. № 1. С. 5-17; Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство право. 1992. № 1. С. 43-53; Толстых В.Л. О правовой природе международной деятельности субъектов федерации // Российский юридический журнал. 1998. № 1. С. 58-61; Федоров С.М. О правосубъектности членов федерации в международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 108-114 и другие. . В связи с этим известные государственно-правовой науке позиции некоторых авторов, рассматривающих суверенные государства в качестве субъектов федерации См.: Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 6-8; Международная научно-практическая конференция: Федерализм - глобальные и российские измерения. Казань, 1993. С. 15; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 109-110., критикуются и не признаются См.: Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 22; История не знает примеров, когда Федерация выжила в условиях войны регионов с центром // Российская газета. 2000. 20 июля; Лазарев Л. От децентрализации к устойчивому федерализму // Российская газета. 2000. 25 июля; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 9-10; Федеративное устройство: реализация Конституции РФ: Сборник аналитических обзоров и рекомендаций / Отв. ред. Н.В. Постовой. М., 1995. С. 6. . В то же время государствоподобные образования обладают юридически обозначенной самостоятельностью (политической самостоятельностью), ограниченной правами федеративного государства и воплощенной в их правовом статусе. Исходя из этого, можно дать следующее определение государствоподобному образованию: это входящее в состав федеративного государства политико-территориальное образование, обладающее определенной политической самостоятельностью и внешне отвечающее признакам государства, но лишенное государственного суверенитета.