Федерализм как форма государственно-территориального устройства

2. Территория федерации состоит из территории субъектов и других территориальных единиц, не являющихся субъектами федерации, и поэтому вся территория не представляет собой единого целого. Верховенство государства в отношении своей территории является неотъемлемым признаком государственности, ибо территория олицетворяет пространственные границы осуществления государственной власти. Изменение территориальных границ входящих в состав федеративного государства образований без учета их мнения, которое может быть выражено в различных формах, как правило, не допускается. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 года изменение территории Федерации, являющееся вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменение границ одной из земель внутри территории Федерации может производиться, помимо случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов Федерации и той земли, территория которой изменяется См.: Федеральный конституционный закон Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. // Конституции государств Европейского Союза. М.,1997. С.11-95.. Согласно ст. 4 Конституции Бельгии границы образующих данное федеративное государство четырех лингвистических регионов могут быть изменены либо уточнены только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании См.: Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 341 -380.. В силу п. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Абз. 2 ст. 29 Основного закона ФРГ определяет, что мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, который нуждается в подтверждении на референдуме. Заинтересованные земли должны быть заслушаны См.: Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 // Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland: mit Stichwortverzeichnis und alphabetischem Schnellregister. Heidelberg, 2000. S. 18.. Подобным образом решаются вопросы изменения территориальных границ между субъектами федерации и в других странах. В то же время в Индии при изменении границ штатов их мнение запрашивается, но не является обязательным. Поэтому особого внимания заслуживает высказанная в научной литературе точка зрения, в соответствии с которой одной из конституционных гарантий территориальной целостности федеративного государства является закрепление в его основном законе состава и границ территории федерации Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М., 1996. С. 5-6..

3. В федерациях наряду с федеральной системой органов законодательной, исполнительной и судебной власти существует система органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации, которые действуют в пределах, установленных законодательством федерации и ее субъектов. Так, например, согласно Конституции германской земли Северный Рейн-Вестфалия от 28 июня 1950 г. См.: Verfassung fьr das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950 // Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 223-241. законодательная власть осуществляется ландтагом (Landtag), состоящим из избираемых народом депутатов (абз. 1 ст. 30 Конституции), исполнительная власть принадлежит земельному правительству (Landessregierung) в составе премьер-министра (Ministerprдsident) и земельных министров (Landesministern) (ст. 51 Конституции), а судебная власть представлена конституционным судом (Verfassungsgerichtshoof) См.: Verfassungen der deutschen Bundeslдnder. Mьnchen, 1999. S. 223-241.. Это так называемый земельный уровень - система законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов ФРГ. По Уставу (Основному Закону) Алтайского края от 5 июня 1995 г. законодательная власть в данном субъекте РФ принадлежит Алтайскому краевому Совету народных депутатов, который является законодательным (представительным) органом государственной власти Алтайского края (ст. 67). Исполнительную власть осуществляет высший орган исполнительной власти - администрация Алтайского края, которую возглавляет избираемый населением Алтайского края глава администрации, являющийся высшим должностным лицом в системе органов исполнительной власти Алтайского края (ст. 78, 81, 83) Сборник законодательства Алтайского края. 1995. № 10; 1995. № 15; 1996. № 20; Алтайская правда. 1999. 20 октября; 2000. 28 октября.. Судьями Алтайского края являются мировые судьи (ст. 92.1). В то же время предоставленным Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе РФ» Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1. правом на учреждение уставного суда субъекта РФ Алтайский край не воспользовался, но реальная возможность создания такого регионального судебного органа существует См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 683..

4. В федеративных государствах конституционным путем разграничиваются предметы ведения (компетенция) между федерацией в целом и ее субъектами. Речь идет об установлении общих принципов с целью определения «круга конституционно зафиксированных вопросов, по которым ... соответствующие органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения» Дымов Д.Е., Ковачев Д.А. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995. С. 8. . Установление принципов разграничения предметов ведения имеет большое значение прежде всего потому, что от этого зависит юридическое положение государствоподобных образований в союзе и характер тех отношений, которые складываются между союзом и членами федерации. «Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой, - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения» Там же. С. 5.. Здесь следует отметить, что федерация - это в какой-то степени способ либо централизации, либо децентрализации государственной власти. «Объем компетенции субъектов федерации свидетельствует о степени единства, централизации федеративного государства» Невинский В.В. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации // Российский Федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 68.. В теории конституционализма выделяют несколько способов разграничения предметов ведения между совокупным государством и его субъектами. Во-первых, исчерпывающим образом законодательно закрепляются предметы исключительного ведения федерации. Остальные вопросы, которые прямо не отнесены к ведению центра, считаются предметом ведения регионов (Аргентина, США, Танзания). Так, раздел 8 ст. 1 Конституция США закрепляет полномочия Конгресса США, а десятая поправка дополнительно определяет, что все остальные права образуют компетенцию штатов См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 348-372.. Во-вторых, фиксируются предметы исключительного ведения двух уровней: федерации и ее субъектов (Бельгия, Канада). Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 года закрепляет компетенцию как федерации, так и ее субъектов (сообществ и регионов) См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т.1. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 341-380.. В-третьих, закрепляются предметы исключительного ведения федерального центра и предметы совместного ведения федерального центра и его регионов. Законодательно не закрепленные предметы остаточного ведения принадлежат субъектам федерации (Россия). В-четвертых, перечисляются предметы исключительного ведения федерации и ее субъектов, а также предметы их совместного ведения. Вопросы, не нашедшие отражения в конституционных актах, относятся к предметам ведения либо центра (Индия), либо штатов (Малайзия). В частности, Конституция Индии (в специальном приложении) определяет все три перечня вопросов: исключительная компетенция федерации - 97 пунктов, совместная компетенция федерации и штатов - 47 пунктов, исключительная компетенция штатов - 66 пунктов См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 492.. В-пятых, фиксируется исключительная компетенция федерации, конкурирующая компетенция, рамках которой федерация законодательствует в случае возникновения необходимости в федеральном регулировании, а остаточная компетенция признается за субъектами федерации (ФРГ). В-шестых, наиболее сложный способ - австрийский, урегулированный Федеральным конституционным законом Австрии от 10 ноября 1920 года См.: Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 11-92.. «В конституции указаны вопросы исключительного ведения федерации в сфере законодательства и исполнительной деятельности (ст. 10), федерации в сфере законодательства и земель в сфере исполнительной деятельности (ст. 11), вопросы, по которым федерация устанавливает принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют их исполнение (ст. 12). Отдельно устанавливается разграничение в области налогов, общего и профессионального образования (ст. 13,14,14а). Остаточная компетенция в области законодательной и исполнительной деятельности отнесена к сфере компетенции земель (абз. 1 ст. 15)» Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. Барнаул, 1997. С. 16..

5. В федеративных государствах формируется двухуровневая система законодательства: наряду с федеральной конституцией и федеральным законодательством параллельно существует законодательство субъектов федерации. В связи с этим в регионах формируются законодательные (представительные) органы власти (законодательное собрание, ландтаг, легислатура и т. д.), основным назначением которых является разработка и принятие законодательных актов соответствующих территориальных образований федеративного государства. При этом необходимо отметить ряд особенностей двухуровневой системы законодательства федерации: а) обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов; б) законодательное регулирование вопросов, отнесенных конституционным актом федеративного государства к ведению государствоподобных образований, осуществляется ими самостоятельно; в) законодательство субъектов федерации имеет территориальные пределы действия (территория соответствующего субъекта); г) имеется ряд сфер, областей, в которых субъектам федерации право законодательствования не предоставлено; д) системы законодательства различных субъектов в пределах одной федерации не всегда единообразны.

6. Важное значение имеет такой признак, как бикамерализм (двухпалатная структура парламента). В федеративном государстве, как правило, создается особая палата парламента, являющаяся органом представительства субъектов федерации, посредством которой члены федерации участвуют в осуществлении федеральной власти и влияют на осуществление политики государства в целом (Бундесрат в ФРГ, Сенат Конгресса в США, Совет Федерации Федерального Собрания в РФ, Федеральный совет Федерального собрания в Австрии и т.д.). Соответствующие палаты парламентов федераций могут быть выборными (США), назначаемыми (ФРГ), либо формироваться с использованием как процедуры выборов, так и процедуры назначения (Россия).

7. Формальным признаком федерации может быть наличие гражданства и государственного (официального) языка субъекта федерации, наряду с гражданством и государственным (официальным) языком федеративного государства. Например, в США и ФРГ наряду с гражданством федерации существует и гражданство штатов и федеральных земель. Однако необходимо обратить внимание на тот факт, что речь идет не о наличии у граждан федерации двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Хотя наличие или отсутствие второго уровня гражданства (гражданства какого-либо субъекта федерации) не влияет на правовой статус гражданина соответствующего федеративного государства, не влечет каких-либо юридических последствий (Австрия, Германия, Россия, США). Так, Основной закон ФРГ особо акцентирует внимание на том, что каждый немец в каждой земле обладает одинаковыми гражданскими правами и обязанностями (ст. 33).

8. При федеративной форме государственно-территориального устройства возможно наличие двух уровней государственных органов, осуществляющих специализированный конституционный контроль: контроль за соблюдением норм конституции федерации и контроль за соблюдением норм конституций субъектов федерации. Он осуществляется, как правило, или судом общей юрисдикции (США), или конституционным судом соответствующего уровня (Германия, Россия).

Наличие обозначенной совокупности признаков при характеристике государства позволяет отнести его к федеративному государству. Но при исследовании данного вопроса важно отметить, что вся совокупность признаков при рассмотрении существующих федеративных государств встречается довольно редко. Поэтому целесообразно выделить обязательные признаки (характерные для всех федераций) и факультативные признаки (характерные для отдельных федеративных государств).

Обязательные признаки федерации: 1) федерация - это сложное государство, состоящее из государствоподобных образований, 2) территория федерации состоит из территории субъектов, 3) двухуровневая система органов законодательной и исполнительной власти. Органы правосудия встречаются не во всех федерациях (некоторые страны Африки и Латинской Америки), 4) конституционное закрепление за субъектами федерации круга вопросов, по которым соответствующие органы правомочны принимать решения, 5) собственная правовая система субъектов федерации. Все другие признаки следует признать факультативными, встречающимися не у всех федеративных государств.

Теория федерализма имеет в своей основе огромный опыт исторического развития, свидетельствующий об изменчивости федеративной формы государственно-территориального устройства. Хотя определенные элементы федеративного государства существовали еще в условиях античной Греции, в современном понимании оно связано с развитием капиталистических отношений и возникновением буржуазного общества и государства. История федерализма, насчитывающая свыше двухсот лет, предлагает различные варианты взаимоотношений между центральной властью и субъектами федерации, отражающие специфические особенности различных государств. Теория федеративного государства - явление мобильное, что позволяет утверждать о ее эволюции Для уходящего столетия характерно появление кооперативного, экономического (бюджетного) федерализма, новых способов размежевания предметов ведения между центром и регионами, появление «новых» и «новейших» федераций и т.д. . Она находится в постоянной динамике, формируя новые принципы, формы, подходы, категории и т.д. Поэтому закономерным видится выделение тенденций современного федерализма.

Во-первых, несмотря на сложность федеративной формы государственно-территориального устройства существующее в мире количество федеративных государств (Аргентина, Германия, Индия, Канада, Нигерия, ОАЭ, Пакистан, Россия, США и другие) постепенно возрастает. Примером последнего десятилетия выступает переход Королевства Бельгии в соответствии с конституционной реформой 1993 года от унитарной формы государственно-территориального устройства к федеративной. Статья 1 Конституции Бельгии от 17 февраля 1994 года гласит: «Бельгия является федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов» Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 341.. Еще позднее, а именно 8 декабря 1994 года, Конституция Эфиопии зафиксировала новое государственно-правовое состояние этой страны, преобразовав ее в федерацию. Таким образом, к середине 90-х годов двадцатого столетия к «классическим», «традиционным» федерациям (Аргентина, США, Швейцария) присоединились новые федеративные образования (в 1964 году была образована Объединенная Республика Танзания, в 1971 году возникли Объединенные Арабские Эмираты, существующее федеративное государство Исламская Республика Пакистан было создано на основе Конституции 1973 года, в 1993 году Российская Федерация стала подлинно федеративным на основе Конституции 1993 года). В результате этого процесса к 1997 году федеративную форму государственно-территориального устройства имели двадцать четыре государства См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 7-8; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 138. . При этом важно отметить, что постоянная динамика федерализма влечет не только образование различными способами новых федеративных государств, но и ведет к исчезновению некоторых прежних. Объединенная Республика Камерун существовала до 1972 года, в 1991 году распалась основанная на Союзе Югославия, в 1993 году были образованы два суверенных государства Чехия и Словакия, составлявшие до этого единое федеративное государство Чехословакию. Однако несмотря на самоупразднение отдельных федераций, применение федеративной формы государственно-территориального устройства все более расширяется. Эта тенденция свидетельствует о том, что все большее число стран находят в ней конкретные преимущества перед унитаризмом. Помимо этого в мире появляются своеобразные объединения государств со смешанными формами, обладающими некоторыми чертами федерализма (например, Европейский Союз, Союз Белоруссии и России и другие).

Во-вторых, расширяется многообразие причин и условий становления федерализма в различных странах. В ряде случаев важнейшими факторами избрания федеративной формы государственно-территориального устройства выступали огромные территориальные масштабы страны и вытекающие из этого широкие сферы государственной деятельности (экономическая, внешнеполитическая, экологическая, образовательная, оборонная и т.д.), которые создавали определенные препятствия для эффективного руководства регионами, расположенными далеко от центра. Это влекло создание делегированных центров власти на местах, снимающих напряжение в отношениях на территории всего государства (Австралия, Бразилия, Мексика). В социалистических странах (Союз ССР, СФРЮ) и странах Азии и Африки федерации создавались для решения национального вопроса См.: Графский В.Г., Страшун Б.А. Федерализм в развивающихся странах (Азия и Африка). М., 1968. С. 36; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 3; Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. С. 126-127.. Многонациональный состав населения предопределяет «необходимость государственного устройства каждой советской нации в соответствии ее интересам и возможностям форме, в рамках которой осуществляется государственная деятельность на закрепленной за этой нацией территории» Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л., 1961. С. 15.. Национальное, этническое, национально-лингвистическое начала учитывались также при построении федеративных отношений в Королевстве Бельгия и Индии. Современная РФ учитывает одновременно национальный и территориальный факторы, а ФРГ построена на основе территориального признака с учетом различных обстоятельств, в том числе исторически сложившегося расселения отдельных «племенных» групп германского народа. Следовательно, многообразие подходов к федеративной форме государственно-территориального устройства свидетельствует о различии причин и условий становления федераций: общность целей, эффективность управления, решение национально-этнического вопроса, исторические и иные особенности отдельных регионов, выравнивание уровня развития отдельных частей государства, создание условий для конкуренции во всем государстве между государствоподобными образованиями и т.д.

В-третьих, изменяются способы формирования федеративных государств. Наряду с договорными федерациями, основанными на договоре (соглашении) между отдельными государствами (Объединенная Республика Танзания), и конституционными федерациями, созданными на основе конституционного правового акта совокупного (единого) государства (ФРГ), в теории федерализма разрабатываются концепции федеративных государств договорно-конституционного и конституционно-договорного характера Карапетян Л.М. Указ. соч. С. 61-63; Умнова И.А. Указ. соч. С. 29; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 295., отличающиеся друг от друга в зависимости от приоритета федеральной конституции и законодательства или федеративного договора.

В-четвертых, во многих федерациях наблюдается явная тенденция унификации государственно-правовой жизни государства в целом. Федеральное законодательство регламентирует организацию и деятельность региональных органов представительной власти, создает общее государственное управление на всей территории государства, а разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в отдельных государствах отчетливо свидетельствует об ограничении автономии последних. Тенденция унификации наглядно отражена в Основном законе ФРГ ст. 72 в редакции от 27 октября 1994 года « (1) В сфере конкурирующего законодательства земли имеют право законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своей законодательной компетенцией. (2) В этой сфере Федерация имеет право законодательства, когда и поскольку существует необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах» Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии: Учебное пособие. Барнаул, 1997. С. 218.. В итоге в количественном отношении на долю законодательства земель приходится только одна десятая часть всех законодательных актов, действующих на территории ФРГ. «После такого распределения полномочий землям остается главным образом законодательство в области образования и культуры, общинного устройства и полицейских дел» Там же. С. 49., в сфере которых органы субъектов федерации действуют самостоятельно и под свою ответственность. Таким образом, «федерация в интересах единообразного регулирования общественных отношений получила явное преимущество в сфере законодательства» Современный немецкий конституционализм: сборник статей. М., 1994. С. 13..

В-пятых, федеративная форма государственно-территориального устройства объединяет в себе противоположные по сути процессы централизации и децентрализации, которые в современных условиях идут параллельно в большинстве федераций. С одной стороны, центральная власть, укрепляя свою роль в решении важнейших вопросов, касающихся всего федеративного государства как целого, постепенно расширяет сферы своего влияния на входящие в него территориальные образования. Она стремится к централизации государственной жизни (централизация сверху), к концентрации различных рычагов воздействия на регионы в силу политических, экономических, финансовых, организационных и других причин (центростремительная тенденция). С другой стороны, центральная власть понимает, что развитие федеративного государства возможно только при обеспечении определенных условий, в том числе при соблюдении некоторой самостоятельности субъектов федерации, и закрепляет в федеральном законодательстве принципы, которые побуждают низовые звенья бороться против централизации. В рамках этого процесса расширяется самостоятельность государствоподобных образований в решении местных дел (децентрализация снизу); исполнение федеральных законов становится их прерогативой; в конституционных актах федерации закрепляется исключительная сфера законодательства субъектов федерации; на местах предпринимаются попытки выйти за пределы дозволенного, находят проявление сепаратистские стремления (центробежная тенденция).

На основании вышеизложенного можно предположить, что федерализм как форма государственно-территориального устройства в процессе государственно-правового строительства находится постоянно в движении. Он приобретает новые качества, становится более разнохарактерным и противоречивым, способным урегулировать различные внутригосударственные споры и т.д., но при этом по-прежнему остается необходимым для современных государств.

Основные направления развития современного федерализма напрямую обусловлены его ролью, которая показывает место данного правового явления в системе государственно-правовых ценностей. Роль федерализма как формы государственно-территориального устройства определяется его важностью и значимостью в человеческой деятельности. Прежде всего возведенный в ранг основополагающего конституционного принципа федерализм играет особую роль в обеспечении демократии, достижении свободы личности, создании единого экономического пространства и выравнивании условий социально-экономического развития государства в целом. Федерализм - это эффективное средство обеспечения стабильности общества и важнейшее условие для развития объединенных на определенной основе в совокупное государство государствоподобных образований. Федерализм позволяет полнее учесть культурно-исторические, регионально-экономические и национально-лингвистические особенности населения отдельных территорий; обеспечить в крупном государстве эффективную организацию государственной власти посредством рассредоточения властных полномочий, передачи части полномочий и ответственности субъектам федерации в целях оптимального решения государственных и местных вопросов; создать цивилизованную систему политических и правовых средств для конструктивного рассмотрения различных проблем и урегулирования возникающих противоречий на всех уровнях власти государства. При этом особая роль принадлежит федеративной форме государственно-территориального устройства в аспекте регламентации политических отношений. «Соотношение политических сил в отдельных штатах и землях может быть (и в действительности часто бывает) иным, чем на общефедеральном уровне. В отдельных штатах и землях нередко создается своего рода политический микроклимат, более или менее отличающийся от общей политической ситуации» Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин Л.М. Указ. соч. С. 186., что является актуальным в демократических государствах особенно в процессе взаимоотношений центральных и региональных властей. Особую роль играет федерализм в сфере финансовых отношений, планомерного образования, распределения и использования денежных фондов государства для решения общегосударственных задач, стоящих перед ним на определенном этапе развития. Самостоятельность центра и регионов в процессе правового регулирования упомянутых общественных отношений способствует созданию финансовой основы для реализации прав и свобод человека, защиты его чести и достоинства на федеральном и региональном уровнях.

К числу стран, в истории которых на протяжении двадцатого века федерализм играл ведущую роль, относятся Россия и Германия. В этих государствах наглядно проявляются основные черты возникновения и развития федеративного государственно-территориального устройства. Одновременно российский и германский федерализм в своем развитии обнаруживают общие и специфические черты, что еще рельефнее может оттенить сложную природу федерализма как формы государственно-территориального устройства. При этом стержневое значение для выявления общих и особенных черт российского и германского федерализма имеет анализ его принципов.

государственный территориальный устройство федерализм

В теории и практике современного федерализма как способа организации государственной власти особое место занимает исследование опыта федеративного государственно-территориального устройства России и Германии. Каждое из названных государств прошло трудный исторический путь развития на протяжении XIX - XXI веков, который изобиловал примерами возвышения демократии и свободы личности, условий их обеспечения, а также примерами антидемократического устройства общества и государства, подавления свободы личности на основе тотальной опеки и сверхцентрализации общественной и государственной жизни. Возрождение демократической Германии после Второй мировой войны, включая объединение Западной (Федеративной Республики Германии) и Восточной (Германской Демократической Республики) частей в начале девяностых годов двадцатого столетия, демократическое обновление суверенной российской государственности в тот же период времени поставили вопрос об обновлении системы ценностей, на которых базируются общество и государство, включая основы государственно-территориального устройства этих стран Федеративная Республика Германии конца XX - начала XXI столетий является одним из развитых государств мирового сообщества. По важнейшим социально-экономическим показателям, размерам территории, численности населения, роли в международном сотрудничестве она занимает одно из ведущих мест не только в Европе, но и во всем мире. Так, площадь ее территории составляет 357 022 кмІ, численность населения - 82 057 тысяч человек, уровень безработицы - 10,5 %, уровень инфляции - 0,5 %, валовой национальный продукт на душу населения - 26 570 долларов США, уровень детской смертности - 0,5 %, уровень грамотности населения - 99 % , уровень урбанизации - 87 % (См.: Aktuell 2001. 300 000 aktuelle Daten zu den Themen unserer Zeit. Das Jahrbuch Nr. 1. Dortmund, 2000. S. 478; Statistisches Jahrbuch 1999 fьr Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1999. S. 20-25. ). .

Сегодня Российская Федерация и Федеративная Республика Германии в части конструирования государственно-территориального устройства имеют много общих черт. В выстраивании новой модели федеративных отношений в современной суверенной Российской Федерации важное значение приобретает не только собственно российский и зарубежный опыт вообще, но и опыт федеративного государственно-территориального устройства Германии. Использование в качестве своеобразного ориентира основ германского федерализма позволит усовершенствовать модель российского федерализма, предотвращая случаи негативного развития связанных с ним государственно-правовых явлений.

В этих условиях важную роль играет сравнительный анализ принципов федеративного государственно-территориального устройства России и Германии. Принципам федерализма в российской и германской юридической доктрине уделяется много внимания как одному из существенных элементов характеристики федеративного устройства вообще. При том обращает на себя внимание то, что в отечественной конституционно-правовой науке на протяжении последних десятилетий исследуются в известной мере не только принципы российского федерализма, но и принципы германского федерализма.

Вопрос о принципах федерализма как формы государственно-территориального устройства является одним из базовых вопросов теории и практики федерализма. В российской юридической науке под принципом (от лат. principium) понимается основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения. Принцип обладает объективным содержанием и выражает присущие той или иной категории качественные свойства. Он выступает как руководящая идея, пронизывающая содержание явления, предмета, категории или процесса. В теории права принципы права - это основные идеи, исходные положения или ведущие начала права, процесса его формирования, развития и функционирования См.: Общая теория государства и права: Академический курс: В 2-х т. / Под ред. Н.М. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 22.; основополагающие начала, исходные положения права, основания. Они пронизывают всю структуру права - правосознание, нормы, правоотношения, а также правоприменительную практику См.: Малеин Н.С. Правовые принципы, нормы и судебная практика // Государство и право. 1996. № 6. С. 12 - 13.; исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 151. . В науке конституционного права под принципами понимаются идеи, имеющие фундаментальное или важное значение для развертывания конституционно-правового знания, в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 166.; конституционный принцип есть основное исходное положение или основная исходная идея конституции, интегрирующая в себе содержание нормативного регулирования определенного круга общественных отношений в сфере правого положения человека и гражданина, социально-экономической, культурной, политической и государственно-правовой организации общества См.: Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. Барнаул, 1997. С. 37.; это объективно существующая политическая и кибернетическая закономерность, а также закономерность самой правовой материи См.: Ковачев Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 73.. В то же время принцип конституционного положения личности рассматривается как ведущая идея, пронизывающая содержание конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации, а также конституционные обязанности См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 237; Невинский В.В. Юридическая конструкция правового положения человека и гражданина в Российской Федерации // Личность и государство на рубеже веков: Сборник научных статей / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2000. С. 34. .

В германском государствоведении принципы права определяют как универсальные нормы, отражающие определенные закономерности исторического формирования общества и государства, которые выступают в качестве критериев правомерности других норм и являются направляющими положениями для дальнейшего развития права в целом и его норм в отдельности См.: Грефрат Б. О месте принципов в системе современного международного права // Правоведение. 1969. № 2. С. 109-110. ; как открытые для конкретизации основные, исходные положения См.: Bleckmann A. Staatsrecht. Kцln, Berlin, Bonn, Mьnchen, 1997. S. 397..

Обобщая вышесказанное применительно к федеративной форме государственно-территориального устройства можно предположить, что принципы федерализма охватывают такие свойства федерализма, которые присущи ему как специфической форме государственно-территориального устройства. Они обусловливают вид федерации, ее структуру, характер взаимоотношений между центром и регионами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и определяют сущность и содержание федеративного государственно-территориального устройства. Таким образом, принципы федерализма - это исходные концептуальные положения теории федерализма и правовой системы государства, интегрирующие в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансированности интересов.

Принципы российского и германского федерализма - это основополагающие положения, которые отражают особенности формирования и развития российского и германского государств как государств с федеративной формой государственно-территориального устройства. Они являются фундаментом государственно-правового строительства данных федераций, от которого зависит их стабильность и долговечность, прочность связей государствоподобных образований (субъектов РФ и федеральных земель) с совокупным государством, степень централизации или децентрализации государственной власти, эффективность государственного управления в условиях конкуренции или сотрудничества между федеральным центром и регионами, характер взаимоотношений федеративных государств и их частей в решении общегосударственных и региональных проблем и способность разрешения конфликтных ситуаций без применения насилия. Федерализм в России и Германии имеет свойства, которые во многом определяют специфику федеративных отношений.

В отечественной науке конституционного права нет единства мнений по вопросу о принципах российского федерализма. Позиции государствоведов советского и постсоветского периода расходятся как в количественном, так и в качественном их понимании.

В 50-80-е годы применительно к советскому федерализму выделяли принципы, предположительно подчеркивающие гуманизм и демократизм социалистического общества и государства. Профессор С.М. Равин еще в 50-х годах считал, что существует три принципа советского федерализма. Первый - принцип национально-государственного устройства, под которым подразумевается осуществление права наций на самоопределение, свободное государственное устройство, мирное сотрудничество наций, пролетарский интернационализм и государственное единство социалистических наций. Второй - принцип суверенитета, в котором воплощены самостоятельность и независимость советских наций. Третий - принцип демократического централизма, согласно которому каждая часть федерации обладает необходимой самостоятельностью на данной территории и вместе с тем осуществляет свою деятельность под руководством центральных органов См.: Равин С.М. Исторический опыт советского федерализма // Советское государство и право. 1957. № 11. С. 77-78.. Впоследствии он отнес к числу конституционных положений, характеризующих юридическую природу советского союзного государства: 1) договорные начала федерации; 2) добровольный характер объединения равноправных советских республик; 3) самостоятельную государственную организацию советских республик - систему собственных государственных органов; 4) единство органов государственного управления; 5) добровольную передачу союзными республиками части своих прав Союзу для более целесообразного осуществления их интересов; 6) принцип автономности; 7) принцип территориального верховенства; 8) приоритет общесоюзного законодательства; 9) принцип единства института гражданства; 10) принцип влияния республик на общефедеральную волю; 11) принцип разграничения компетенции между Союзом и республиками с закреплением за последними права выхода из состава СССР (право сецессии) См.: Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л.,1961. С. 29 - 48.. В отличие от С.М. Равина, Б.Л. Манелис полагал, что имеется шесть принципов советской федерации. Среди них - национальный характер субъектов союзного государства; добровольность объединения и пребывания союзных республик в составе Союза ССР, гарантированное их правом выхода из федерации; полное равноправие; социалистический интернационализм; демократический централизм; единство суверенитета союзных республик и суверенитета СССР См.: Манелис Б.Л. В.И. Ленин - организатор Союза ССР // Советское государство и право. 1962. № 12. С. 24. . Примерно в то же время профессор Д.Л. Златопольский выделял такие принципы советской федерации, как 1) построение федерации на базе Советов, 2) построение федерации по национальному признаку, 3) объединение союзных республик на добровольных началах, 4) равноправие объединившихся в федерацию субъектов, 5) демократический централизм См.: Златопольский Д.Л. Основные проблемы советской федерации. Автореферат докт. дисс. М., 1963. С. 12-14; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 42..

В 1967 году была опубликована работа В.В. Паркосадзе «Марксизм-ленинизм о федерации», в которой отмечалось, что советские формы федеративного государственно-территориального устройства основаны на шести принципах: 1. Диктатура пролетариата, как основа создания всех форм советского государственного устройства. 2. Национальный по основе построения и интернациональный по своему содержанию характер советской федерации. 3. Добровольность объединения субъектов федерации. 4. Равноправие членов федерации. 5. Единство суверенитета союзных республик и суверенитета Союза ССР. 6. Принцип демократического централизма См.: Паркосадзе В.В. Марксизм-ленинизм о федерации. Тбилиси, 1967. С. 75. .

Немного позднее авторы многотомного издания «Марксистско-ленинская общая теория государства и права» указывали, что советское федеративное государство строится на принципах: 1) равноправия наций, 2) добровольности объединения союзных республик в Союз ССР См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое государство. М., 1972. С. 260..

В конце 70-х годов профессор А.И. Лепешкин, изучив имеющиеся работы по принципам федеративного государственно-территориального устройства, отнес к числу принципов советской федерации: 1) добровольность объединения в федерацию ее субъектов; 2) равноправие объединившихся в федерацию субъектов; 3) национально-территориальный принцип (характер) советской федерации; 4) единство интернационального и национального в советской федерации; 5) демократический централизм как организационная основа советской федерации См.: Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. С.161.. «Эти принципы являются общими для советской федерации всех видов и поэтому могут быть справедливо названы как принципы советского социалистического федерализма» Там же. С. 161..

Обобщая взгляды советских ученых 50 - 70-х годов, следует отметить, что несмотря на многообразие подходов к принципам советского федерализма, прослеживается их сходство и однообразие, что обусловлено господством марксистско-ленинской идеологии, руководящей ролью коммунистической партии и цензурой социалистического государства. Однако, вне всякого сомнения, многие принципы были обоснованными и обладали теоретической проработкой. Поэтому на основе отдельных из них покоится современный российский федерализм (например, принцип равноправия состоящих в федерации субъектов, национально-территориальный принцип построения федерации, принцип единства института гражданства и ряд других).

В конце XX столетия акценты в определении принципов обновляемого российского федерализма несколько сместились. По мнению В. Петрова, Постановление Верховного Совета РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)» (1991 г.) закрепило основные принципы федеративного устройства РСФСР: 1) право народов на самоопределение в разных формах; 2) сохранение национально-государственных образований; 3) равноправие граждан независимо от национальности, места жительства, рода занятий; 4) самоуправление краев и областей Российской Федерации; 5) защита национальных меньшинств, не зависимо от того, на какой территории они проживают См.: Петров В. Россия. Кризис Федерации: Прошлое, настоящее, будущее. М., 1999. С. 138-139..

Известные специалисты по проблемам государственно-территориального устройства России Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова, анализируя содержание одного из принципов построения российского государства, включают в понятие принципа федерализма следующие элементы: определение государственности как федеративной; осуществление государственной власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; право выбора субъектом федерации формы своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов, обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. С. 20-26.. Схожие позиции по рассматриваемому вопросу занимают К.Т. Курашвили См.: Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С. 19. и А.Ф. Федоров См.: Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000. С. 5-6..

Профессор И.П. Ильинский в качестве принципов построения Российской Федерации признает приоритет прав человека, отводя ему решающее место; смешанный характер субъектов федерации (наличие в составе России национально-территориальных и территориальных (региональных) государствоподобных образований); добровольное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами; конституционно-договорную природу Российской Федерации См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 101-104. .

Профессор М.В. Баглай, исследуя федеративную форму государственно-территориального устройства Российской Федерации, отдельно не выделяет принципы федерализма России. Однако он ведет речь об основах конституционного строя в области государственного устройства и называет: 1) равноправие субъектов Российской Федерации; 2) разнохарактерность учредительных актов субъектов Российской Федерации; 3) государственную целостность Российской Федерации; 4) единство системы государственной власти, 5) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; 6) равноправие и самоопределение народов; 7) равноправие субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999. С. 112-115.. Автор называет так же национально-территориальный признак формирования России, принцип единства экономического пространства и принцип приоритета федерального права над правом субъектов Российской Федерации См.: Там же. С. 290-335. .

По мнению известного государствоведа О.Е. Кутафина, федеративное устройство Российской Федерации основывается на принципах, которые обусловлены ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции России, он относит государственную целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов России; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 1998. С. 116-120. .