Федерализм как форма государственно-территориального устройства

Профессор Л.М. Карапетян считает, что фундамент федеративного государства образуют: 1) добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; 2) принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; 3) однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; 4) конституционно-правовые основы разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; 5) конституционное разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами; 6) общие территория и гражданство; 7) недопустимость изменений границ субъектов федерации без ее согласия; 8) единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование См.: Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: Курс лекций. М., 1999. С. 4-5..

Авторы работы «Уроки и проблемы становления российского федерализма» А.Н. Аринин и Г.В. Марченко, обобщая мировой опыт развития федерализма, выделяют семь его объективных принципов: принцип отсутствия суверенитета у составных частей федерации, провозглашения федеральными конституциями верховенства федерального права над правом субъектов федерации, единства экономической и социальной системы федеративного государства, единства системы государственных органов власти на всей территории федерации, равноправия субъектов федерации, территориальный подход к строительству федерации и законодательного, главным образом, конституционного, способа разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами См.: Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 21-51; Аринин А.Н. Подлинный федерализм, гражданское общество и свобода личности // Личность и политическая культура. М., 1999. С. 35. .

Н.В. Варламова рассматривает принципы российского федерализма, которые содержатся в Конституции РФ. Автор указывает на то, что большинство из них находятся друг с другом в отношениях если не противоречия, то конкуренции. Среди них называются: распространение суверенитета РФ на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность территории РФ, самоопределение народов в РФ, полнота власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, признание республик в составе РФ государствами и наличие у них права на внешнюю государственную атрибутику - конституцию, государственный язык, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, единство правового и экономического пространства, возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, единство системы государственной власти, право субъектов РФ самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, равноправие субъектов РФ и асимметричность РФ, различный конституционно-правовой статус образующих ее субъектов См.: Варламова Н.В. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 50-51..

Интересным представляется мнение Н.М. Мириханова по вопросу о принципах современного российского федерализма. К базовым принципам РФ он относит суверенитет РФ, государственную целостность страны, единство системы государственной власти, подчиненность деятельности институтов публичной власти требованиям обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство и гарантии местного самоуправления, наличие собственных предметов ведения и полномочий у каждого из уровней публичной власти, высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории страны Конституции РФ, верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и полномочий совместного ведения РФ и субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ, юридическое равноправие субъектов Федерации, самостоятельность уровней публичной власти в определении своих организационных структур и единство экономического пространства, признание и защита равным образом частной, государственной и муниципальной собственности См.: Мириханов Н.М. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. М., 2002. С. 138-139. .

Согласно ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство РФ основано на таких принципах, как равноправие субъектов РФ, государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ. Однако профессор И.А. Умнова утверждает, что перечень принципов федеративного устройства России не ограничивается положениями ст. 5 Конституции РФ. Она формулирует следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов РФ, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и между органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 47-48. .

Таким образом, отечественные государствоведы 80-90-х годов XX в.-начала XXI в. внесли в теорию федерализма новые веяния, обусловленные изменениями в российском государстве, сохранив при этом в вопросе о принципах федерализма некоторую преемственность. Исследуя отдельные принципы советского федерализма с точки зрения современного их понимания, они совершенствуют систему принципов федерализма в целом. Вместе с тем обнаруживаются различия в подходах характеристики федерализма, смешение признаков и принципов федерализма, многообразие толкований конституционных норм и отсутствие обоснованной системы принципов федерализма. Обобщая теоретический материал и положения Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также теории российского федерализма (в части исследования принципов федерализма) можно выделить следующие принципы федерализма России:

Принцип равноправия и самоопределения народов в РФ.

Принцип добровольного объединения РФ на конституционной основе.

Принцип организации федерализма в РФ на основе территориального и национально-территориального признаков.

Принцип признания государственного суверенитета РФ.

Принцип равноправия субъектов РФ.

Принцип единства системы государственной власти в РФ.

Принцип единства правового и экономического пространства.

Принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ.

Выделенные принципы российского федерализма образуют систему принципов федерализма Российской Федерации, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных основополагающих положений, определяющих особенности формирования и развития российского государства как государства с федеративной формой государственно-территориального устройства. Система принципов лежит в основе формирования и функционирования федеративных отношений и препятствует возникновению или способствует разрешению федеративных споров между совокупным государством и его составными частями. Принципы российского федерализма, образующие систему, как составные части одного целого согласованы между собой и тесно взаимодействуют друг с другом. Каждый принцип российского федерализма может выступать объектом для отдельного исследования и тем самым характеризовать федеративное государство с какой-то одной стороны. Однако изучение всей совокупности принципов дает полное представление о Российской Федерации как федеративном государстве.

Вместе с тем для более глубокого исследования принципов федерализма их можно классифицировать на две группы, что позволит увидеть особенности становления федеративного государства (на чем основан российский федерализм) и особенности его функционирования (как реализуется федерализм в России). Первую группу принципов образуют принципы формирования федеративных отношений в Российской Федерации. Они выступают статической основой федеративного устройства России. Это принцип равноправия и самоопределения народов; принцип добровольного объединения федеративного государства на конституционной основе; принцип организации федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков и принцип признания государственного суверенитета РФ. Вторую группу принципов составляют принципы действия (функционирования) федеративного устройства России. Они образуют динамическую основу российского федерализма и определяют его как особую форму государственно-территориального устройства. Это принцип равноправия субъектов РФ; принцип единства системы государственной власти; принцип единства правового и экономического пространства и принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Однако необходимо отметить, что как и любая классификация, предложенная группировка принципов российского федерализма носит сугубо условный характер. Она не является универсальной и призвана выделить особенности принципов федерализма, их двойственную природу: как принципов статики (построения), так и принципов динамики (функционирования). В то же время очевидным является то, что некоторые принципы из разных классификационных групп перекликаются между собой и являются как принципами формирования, так и принципами действия. По этой причине принципы российского федерализма классифицируются по признаку наибольшей принадлежности принципа федерализма к той ил иной классификационной группе.

Кроме того, принципы российского федерализма также неоднородны по порядку их правового закрепления. Среди них можно выделить конституционные принципы, прямо закрепленные в качестве таковых Основным законом России (равноправия и самоопределения народов в РФ, равноправия субъектов РФ)), конституционные принципы, выводимые из анализа различных положений Конституции РФ (единства правового и экономического пространства, единства системы государственной власти в РФ) и иные принципы, которые выделяются конституционалистами, занимающимися проблемами федерализма (добровольного объединения РФ на конституционной основе, организации федерализма в РФ на основе территориального и национально-территориального признаков). Поэтому систему принципов российского федерализма образуют три вида принципов.

Что касается принципов германского федерализма, то в отечественной юридической науке нет отдельных исследований принципов германского федерализма. Хотя интерес к ним проявляется. В частности, по мнению профессора В.Е. Чиркина, Основной закон ФРГ закрепляет следующие принципы федеративного устройства: 1) соответствие конституционного порядка в землях принципам республиканского демократического и социального правового государства; гарантированность федерацией соответствия конституционного порядка федеральных земель положениям конституции федерации; 2) обеспечение единого уровня жизни на территории всей федерации, равенства прав и обязанностей немцев в землях, формирования кадров федеральных органов чиновниками, представляющими различные земли; 3) равенство правового статуса земель, независимо от их размеров, что не исключает определенного неравенства их представительства в Бундесрате; 4) осуществление землями государственных полномочий постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, с преимуществом федерального права перед правом земель (в сфере исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и земель); 5) разделение компетенции федерации и земель с презумпцией компетенции земель: полномочия должны осуществляться прежде всего землями, если Основной закон не устанавливает иное; 6) осуществление федерального принуждения (если земля не выполняет обязанностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами, федеральное правительство может принять необходимые меры к тому, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности, в том числе назначить в землю федерального уполномоченного, который вправе давать обязательные указания органам); 7) взаимное оказание правовой и административной помощи федерацией и землями в соответствии с концепцией «кооперативного федерализма» См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2000. С. 443-445. . Схожую позицию по вопросу о принципах германского федерализма занимают Р.В. Енгибарян и Э.В. Тадевосян См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М., 2000. С. 311-313., а также Ю.И. Лейбо См.: Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. Под общ. ред. члена-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М., 1999. С. 504-506.. В то же время они определяют ФРГ как конституционную федерацию (федерацию, основанную на конституции, а не на союзном или федеративном договоре между ее субъектами), построенную по территориальному принципу. Исследователь германского федерализма Е.Р. Кастель в работе «Развитие федеративных структур в Германии», анализируя конституционные основы западногерманского федерализма, рассматривает два принципа: принцип размежевания компетенции между федеральными органами и органами федеральных земель (принцип разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами) и принцип федерального принуждения См.: Кастель Е.Р. Развитие федеративных структур в Германии. Екатеринбург, 1992. С. 89-112.. На принцип субсидиарности обращает внимание один из соавторов коллективной работы «Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ)» А. Румянцев, который обосновывает такие федеративные отношения, при которых субъекты федерации обладают, при прочих равных условиях, приоритетом перед федерацией. При этом в тех случаях, когда земля не имеет возможности самостоятельно реализовать свою компетенцию, она передает полномочия на более высокий уровень. А. Румянцев, исследуя содержание принципа субсидиарности, рассматривает вопрос о разграничении компетенции между федерацией и землями и вопрос о применении институтов федерального надзора, федерального принуждения и федерального вмешательства См.: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие. М., 2000. С. 129-132..

Таким образом, анализируя различные мнения российских ученых, можно отметить, что интерес к системе принципов германского федерализма имеется. Ими изучаются различные исходные идеи федеративного устройства Германии, среди которых можно выделить наиболее распространенные принципы и единично упоминаемые принципы. К первой группе относятся такие принципы, как разграничение компетенции Федерации и федеральных земель, оказание Федерацией и землями друг другу правовой и административной помощи, соответствие конституционного строя земель основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ и другие. Вторую группу составляют принципы субсидиарности, равенства статуса земель, осуществления землями законодательства лишь в той мере, в какой Основной закон ФРГ не закрепляет законодательные полномочия за Федерацией. Поэтому можно констатировать, что единого представления о системе принципов германского федерализма в отечественной науке конституционного права нет.

Отсутствует единое мнение по вопросу о системе принципов германского федерализма в науке государственного права Германии. По мнению руководителя Германского института исследования федерализма Х.-П. Шнайдера, федерализм характеризуют по существу четыре принципа: 1) принцип единства, в частности, принцип правового единства; 2) принцип свободы, выраженный в государственной самостоятельности земель или государств-членов; 3) принцип равноправия всех частей, а значит всех государств-членов между собой; 4) принцип солидарности или, как сформулировал Федеральный конституционный суд в своем первом решении о финансовом выравнивании, принцип федеральной ответственности друг за друга как выражение «социального федеративного государства» Schneider H.-P. Der Fцderalismus im Prozess der deutschen Vereinigung // Chansen des Fцderalismus in Deutschland und Europa. Baden-Baden, 1994. S. 82.. При этом принцип единства означает, что в рамках федерации устанавливаются определенные критерии для единообразия структур, организаций, права, устройства жизни, а в качестве цели, согласно Основного закона ФРГ, устанавливается единообразие фактических условий существования, равноценность жизненных условий. Принцип свободы типичен только для федерализма и не характерен для унитарного устройства и регионализма. Он рассматривается автором как обеспечение сбалансированной свободы государственных институтов в федеративных отношениях; государственная самостоятельность; гарантированное в конституционно-правовом порядке самоопределение. Принцип равноправия действует в федеративном государстве независимо от состояния государствоподобных образований. Они все должны выполнять одинаковые задачи и занимать одинаковое положение. Поэтому в конституционно-правовом смысле все земли находятся в совершенно равном положении. Принцип федеральной солидарности рассматривается как принцип ответственности земель друг за друга. Он олицетворяет взаимную заботу, поддержку и содействие составных территориальных частей федеративного государства.

Профессор Фрайбургского университета К. Хессе выделяет следующие принципы федеративного устройства ФРГ: 1) разграничение предметов ведения между Федерацией и землями в области законодательства, осуществления исполнительной власти и правосудия, внешних сношений и финансов; 2) соподчинение Федерации и земель, включающее влияние земель на Федерацию посредством деятельности палаты представительства земель - Бундесрата, влияние Федерации на земли через институты федерального надзора, федерального принуждения и федерального вмешательства, государственно-правовое единство Федерации и ее составных частей (федеральных земель); 3) «доброе поведение» земель по отношению к Федерации, требующее от федеративного государства и его составных частей не только внешней корректности при выполнении свих государственно-правовых обязанностей, но и постоянного поиска, налаживания добрых, дружественных отношений с Федерацией; 4) свободное объединение как основной элемент политической свободы См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 115-140..

Германский государствовед К. Штерн в своем многотомном издании «Государственное право ФРГ» к принципам федеративного устройства относит принципы государственности Федерации и земель; распределения компетенции между Федерацией и землями; федеральной верности; гомогенности; влияния Федерации на земли; преимущества федерального права перед правом земель; сотрудничества земель при выработке решений Федерации См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublick Deutschland. Band 1. Mьnchen, 1984. S. 667..

Профессор Мюнхенского университета Х. Лауфер выделяет отдельную главу, в рамках которой он исследует такие принципы федеративного государственного устройства, как: неприкосновенность федерализма, установленного Основным законом ФРГ; гарантированность федеративного устройства Федеральным конституционным судом ФРГ; однородность федеративного устройства; ограничение компетенции органов государственной власти федеральных земель; кооперация и взаимная верность Федерации и земель См.: Laufer H. Der Fцderalismus der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1974. S. 32-42. .

Следовательно, германские исследователи также не приходят к единому мнению о системе принципов федеративного устройства ФРГ. Германский федерализм построен на различных принципах, каждый их которых определяет содержание федеративной формы государственно-территориального устройства ФРГ.

Исследование положений Основного закона ФРГ, конституций (основных законов) земель, федерального и земельного законодательства, решений Федерального конституционного суда ФРГ, а также теории федерализма позволяет выделить такие принципы германского федерализма как:

1. Принцип объединения ФРГ на конституционной основе.

2. Принцип построения германского федерализма на территориальной основе.

3. Принцип соответствия конституционного порядка в федеральных землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ.

4. Принцип равноправия федеральных земель.

5. Принцип соподчинения Федерации и федеральных земель.

6. Принцип субсидиарности.

7. Принцип федеральной верности.

8. Принцип разграничения компетенции между Федерацией и землями.

Придерживаясь похода, примененного для исследования принципов российского федерализма, принципы федерализма Германии можно также классифицировать на две группы. Первую группу составляют принципы формирования германского федерализма. К ним относятся такие принципы, как: 1) объединения ФРГ на конституционной основе и 2) построения германского федерализма на территориальной основе. Вторую группу принципов образуют организационно-правовые принципы взаимоотношения Федерации и федеральных земель. Это принципы: 1) соответствия конституционного порядка в землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ; 2) равноправия федеральных земель; 3) соподчинения Федерации и земель; 4) субсидиарности; 5) федеральной верности; 6) разграничения компетенции между Федерацией и землями. Предложенная система принципов германского федерализма не является бесспорной. Однако каждый принцип имеет под собой конституционно-законодательную основу, практику толкования и применения Федеральным конституционным судом ФРГ.

Подводя итоги рассмотрению поставленной в рамках настоящего параграфа проблематики, хотелось бы отметить, что вопросу о принципах федерализма в науке конституционного права России и Германии уделяется все еще недостаточное внимание. Принципы современного российского и германского федерализма не получили должного освещения в научной литературе. Разнохарактерные подходы дают разные названия принципов, неоднозначно истолковывают их содержание и в целом скупо обосновывают необходимость существования того или иного принципа. Однако именно принципы федерализма во многом определяют форму государственно-территориального устройства, взаимоотношения между обществом и государством и степень децентрализации государственной власти.

Исследование понятия, тенденций развития и современной роли федерализма как формы государственно-территориального устройства различных стран, понятия принципов федерализма, а также вопроса о их классификации в науке конституционного права России и Германии позволяет сделать определенные выводы.

Первое. Федерализм является важнейшим институтом конституционного права, прошедшим сложный путь в своем становлении и развитии на протяжении XVIII - XXI веков. Общепризнано значение федерализма как одной из разновидностей формы государственно-территориального устройства стран, обеспечивающей рациональное, динамичное и демократическое развитие общества и государства.

Второе. На протяжении длительных столетий наблюдались определенные условия возникновения и основные признаки федерализма (федерации) как формы государственно-территориального устройства. Критерием понятия федерализма (федерации) в данном случае выступает формально-юридически установленная степень государственно-правовой самостоятельности регионов (штатов, земель, кантонов и т.д.) конкретного государства. Иначе, речь идет о наличии в составе государства территориальных образований, обладающих свойствами государства (учредительный акт, система органов государственной власти, законодательство, гражданство и т.д.). Однако отсутствие государственного суверенитета (свойства государственной власти быть верховной в решении внутренних дел и независимой во внешних сношениях) не позволяет признавать составные части (субъекты) федерации в качестве полноценных государств.

Третье. Федерализм, являясь синонимом федерации в части понимания их как формы государственно-территориального устройства, в юридической науке имеет также значение конституционного принципа государства, системы знаний о федеративной форме государственно-территориального устройства и совокупности приемов и средств осуществления власти государства в экономической сфере (экономического федерализма). Соответственно важное значение для развития категории «федерализм» имеет рассмотрение его под углом зрения разработанности теории, конституционного принципа, обеспечения прав человека и гражданина.

Четвертое. Федерализм как форма государственно-территориального устройства претерпевает определенные тенденции в своем развитии. Прежде всего происходит постепенный рост федеративных государств в силу необходимости решения народами различных политических, национально-этнических, социально-экономических и иных проблем. Внутри самих федераций выделяются тенденции по централизации и децентрализации государственной жизни: наблюдается определенное противостояние между центростремительными действиями федеральных органов государственной власти по упрочению единой государственности и центробежными устремлениями отдельных субъектов федераций в целях приобретения большей политической и экономической самостоятельности, вплоть до занятия сепаратистских позиций и попыток выхода из федераций.

Пятое. Федерализм играет особую роль в рационализации управления, обеспечении демократизации, динамичности экономики, учета национально-этнических особенностей населения и прав и свобод личности.

Шестое. Принципы федерализма как формы государственно-территориального устройства раскрывают содержание процесса формирования и функционирования государственной власти в федеративном государстве.

Седьмое. Принципы федерализма - это исходные концептуальные положения теории федерализма и правовой системы государства, интегрирующие в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансированности интересов. Они характеризуют федерализм как специфическую форму государственно-территориального устройства, обусловливая вид федерации, ее структуру, характер взаимоотношений между центром и регионами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Восьмое. Принципы федерализма России и Германии в зависимости от их содержания можно подразделить на две группы: принципы формирования и принципы функционирования федеративного устройства. Первую группу образуют принципы, лежащие в основе учреждения федеративного государства. Это такие принципы, как принцип равноправия и самоопределения народов, принцип добровольного объединения федеративного государства на конституционной основе, принцип организации федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков и принцип признания государственного суверенитета РФ (применительно к российскому федерализму); принцип объединения ФРГ на конституционной основе и принцип построения германского федерализма на территориальной основе (применительно к германскому федерализму). Вторую группу образуют принципы, на основе которых функционируют федеративные отношения, складывающиеся между совокупным государством и его субъектами. К ним относятся такие принципы российского федерализма, как равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти, единство правового и экономического пространства, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ; принципы германского федерализма - соответствие конституционного порядка в федеральных землях принципам республиканского демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ, равноправие федеральных земель, соподчинение Федерации и федеральных земель, субсидиарность, федеральная верность, разграничение компетенции между Федерацией и землями. При этом в выделяемых принципах российского и германского федерализма в содержании обнаруживаются элементы, позволяющие отнести их как к принципам статики, так и к принципам динамики.

Девятое. Нормативно-правовое регулирование принципов федерализма России и Германии, а также их практическая реализация зачастую не соответствуют друг другу, что обусловлено причинами исторического, политического, экономического, национально-этнического и иного характера.

Размещено на Allbest.ru