Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления и коммерческих организаций по решению вопросов местного значения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления и коммерческих организаций по решению вопросов местного значения

1. Правовое регулирование деятельности муниципальных унитарных предприятий органами местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных унитарных предприятий закреплены, прежде всего, в федеральном законодательстве, а именно: Гражданском кодексе и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В указанных нормативно-правовых актах дефиниция - «муниципальное унитарное предприятие» трактуется двояко. Во-первых, как объект муниципальной собственности, т.е. в состав муниципальной собственности входят муниципальные предприятия как имущественные комплексы, принадлежащие муниципальным образованиям, во-вторых, как хозяйствующие субъекты, имеющие статус юридического лица и обладающие специальной правоспособностью.

Кроме федерального законодательства, право органов местного самоуправления по созданию муниципальных унитарных предприятий закреплено и в законодательных актах субъектов Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление.

В ряде законов субъектов федерации, регулирующих организацию местного самоуправления, законодатели расширили полномочия органов местного самоуправления и ввели дефиниции, которые противоречат федеральным законам в части имущественных отношений органов местного самоуправления с муниципальными унитарными предприятиями.

Так, в законе Республики Бурятия от 05 сентября 1995 года №176-1 (в редакции от 14.04.98 г. №743-1) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» в статье 53 п. 4, в Законе Псковской области от 25 сентября 1995 года №27-ОЗ «О местном самоуправлении в Псковской области» в статье 42 п. 3 указано, что имущество, закрепленное за организациями, находящимися в муниципальной собственности и не состоящими на бюджете, принадлежит им на праве хозяйственного ведения, а имущество, закрепленное за организациями, находящимися в муниципальной собственности и финансируемыми из бюджета, находится в их оперативном управлении.

Аналогичные нормы содержаться и в законах о местном самоуправлении таких субъектов Федерации, как Волгоградская и Самарская области.

Данные нормы противоречат, прежде всего, Гражданскому кодексу в части таких понятий, как право хозяйственного ведения и оперативного управления, которые в Гражданском кодексе не связываются с финансированием или не финансированием из местного бюджета коммерческих организаций в форме муниципальных унитарных предприятий.

Как справедливо отмечает профессор А.С. Пиголкин, «неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий и терминов может привести к неправильному пониманию и применению закона, к возможности отхода от его буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов».

Основными правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующими создание муниципальных унитарных предприятий, являются Уставы муниципальных образований и соответствующие положения о порядке управления муниципальной собственности, а также положения об управлении такими предприятиями.

В уставах муниципальных образований в основном содержаться нормы, аналогичные нормам ФЗ «Об общих принципах…», что, по мнению диссертанта, ведет к необходимости разработки нормативно-правовых актов, конкретизирующих управленческие полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных унитарных предприятий и регулированию их деятельности.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления в этой сфере муниципально-правовых отношений можно подразделить на два основных вида. Во-первых, нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Во-вторых, нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие порядок создания и управления муниципальными унитарными предприятиями. (В этой классификации актов отражается двойственный характер содержания понятия муниципального унитарного предприятия, т.е. как объекта муниципальной собственности и как субъекта хозяйственной деятельности).

Так, решением городской Думы г. Иркутска от 21 июня 2000 года №524-50ГД (2) утверждено Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Иркутска. К объектам муниципальной собственности, на которые распространяется действие указанного положения, относятся:

1) муниципальное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями или на праве оперативного управления - за муниципальными учреждениями;

2) муниципальные унитарные предприятия как имущественные комплексы, в которые входят все виды имущества, предназначенные для их деятельности;

3) имущество органов городского самоуправления;

4) акции (доли, вклады) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных

обществ и товариществ, иные ценные бумаги, принадлежащие городу на праве собственности;

5) иное имущество, принадлежащее городу на праве собственности и составляющее муниципальную казну (кроме земли, средств городского бюджета, жилых помещений).

От имени города Иркутска и его населения права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления, к которым относится городская дума, мэр города и администрация города Иркутска. Положение определяет компетенцию указанных органов местного самоуправления. К компетенции городской думы относится в основном установление общего порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также отдельными видами объектов этой собственности.

К компетенции мэра города Иркутска в части регулирования организации и деятельности муниципальных унитарных предприятий относится:

1) принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий;

2) определение порядка назначения и освобождения от должности, оплаты труда, проведения аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий;

3) утверждение примерной формы Устава предприятия.

Компетенция администрации города состоит из компетенций комитета по управлению муниципальным имуществом, который, согласно п. 4.1. положения является основным органом, уполномоченным собственником на управление и распоряжение объектами муниципальной собственности, закрепляет (изымает) объекты муниципальной собственности в хозяйственное ведение за муниципальными унитарными предприятиями, управляет муниципальными унитарными предприятиями в порядке, установленном указанным положением, а также Положением о муниципальном унитарном предприятии, которое утверждается городской думой.

В остальном, то, что касается права собственности в отношении объектов муниципальной собственности, используемых предприятиями на праве хозяйственного ведения, положение полностью воспроизводит нормы Гражданского кодекса и это оправдано, как справедливо отмечает профессор В.С. Якушев: «Воспроизведение (повторение) гражданско-правовых норм в нормативных актах… дает … безусловный и важный положительный правовой эффект», который, по мнению В.С. Якушева, выражается в обеспечении внутреннего единства федеральной и региональных правовых систем РФ при верховенстве федерального законодательства.

В связи с этим необходимо отметить, что нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в основном содержат нормы федерального законодательства, однако в части управления муниципальными унитарными предприятиями в каждом муниципальном образовании есть определенное разнообразие, которое, по мнению диссертанта, неоправданно.

Как отмечает профессор В.С. Якушев: «Управление объектами собственности по своему юридическому содержанию находиться за пределами правомочий, составляющих гражданско-правовое содержание права собственности (ст. 209 ГК). Управление, - подчеркивает он, - категория административного права». Поэтому органы местного самоуправления как органы осуществляющие правомочия собственника - муниципального образования должны определять свою компетенцию путем принятия нормативно-правовых актов, основываясь на нормах федерального законодательства. По смыслу ФЗ «Об общих принципах…» органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают компетенцию по управлению муниципальной собственностью, поэтому возникает разнообразие в регулировании, в частности, в наделении теми или иными полномочиями по управлению муниципальной собственностью и муниципальными унитарными предприятиями разных органов местного самоуправления.

Так, согласно нормативно - правовому акту города Читы «О муниципальной собственности, порядке владения, распоряжения, пользования и управления ею в городе Чите», утвержденному решением Читинской городской думы №219 от 10.12.98 г., определены полномочия городской думы, мэра и администрации в сфере управления муниципальными унитарными предприятиями. К полномочиям городской думы отнесено установление порядка управления муниципальными унитарными предприятиями, а также дача согласия на продажу муниципальными предприятиями недвижимого муниципального имущества, принадлежащего им на праве хозяйственного ведения. Мэр города назначает и освобождает руководителя муниципального предприятия, утверждает Устав, дает согласие на продажу движимого имущества, сдачу имущества в аренду, передачу имущества в залог, внесение в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ и товариществ. Администрация города решает вопросы создания муниципальных унитарных предприятий, определяет предмет и цели их деятельности, порядок реорганизации или ликвидации, меры по осуществлению контроля за их деятельностью. Учредителем муниципального унитарного предприятия является администрация города в лице департамента муниципального имущества и земельной политики города.

В Положении об управлении муниципальным имуществом города Мыски Кемеровской области, принятом решением городского Совета депутатов №64 от 22.01.98 г., также определены полномочия представительного органа - городского Совета и администрации города в сфере управления муниципальными унитарными предприятиями. К полномочиям городского Совета отнесены вопросы приватизации муниципальных предприятий, а также принятия решений по отчуждению таких объектов муниципальной собственности, как: объекты социально-культурного назначения, помещения муниципального нежилого фонда, иные объекты недвижимости. К полномочиям администрации города отнесены вопросы создания предприятий, определения предметов и цели их деятельности, реорганизации и ликвидации, назначение на должность и освобождение от должности руководителей предприятий, осуществление контроля за использованием по назначению и сохранности принадлежащего предприятию на праве хозяйственного ведения имущества.

Кроме указанных положений о порядке управления муниципальной собственностью существуют и отдельные нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, регулирующие порядок создания и управления муниципальными унитарными предприятиями.

Так, «Положение об управлении муниципальными унитарными предприятиями, учреждениями, муниципальными пакетами акций (паями, долями), иным имуществом, являющимся муниципальной собственностью, Казачинско-Ленского района» (Иркутская область), утвержденное решением районной думы от 11.02.98 г., определяет, что управление муниципальным унитарным предприятием включает: решение вопросов создания, реорганизации и ликвидации, определения предмета и целей его деятельности, утверждение Устава и программы деятельности предприятия, назначение и освобождение руководителя, установление порядка и условий использования закрепленного за предприятием имущества, осуществление контроля эффективности использования и сохранностью имущества. Согласно положению решение о создании муниципальных унитарных предприятий принимается администрацией района, а комитет по управлению муниципальным имуществом района выступает учредителем, причем комитет назначает и освобождает от должности руководителя предприятия и заключает с ним контракт, а также утверждает программу деятельности предприятия, которую представляет руководитель предприятия.

Предприятие не вправе продавать принадлежащие ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия комитета по управлению муниципальным имуществом района и без учета данных об оценке рыночной стоимости этого имущества.

Распоряжением главы администрации города Белово (Кемеровской области) от 30.05.96 г. №545-р утвержден ряд нормативных документов касающихся муниципальных унитарных предприятий, таких как: положение о муниципальном унитарном предприятии, Типовой Устав предприятия, положение о закреплении за муниципальным унитарным предприятием имущества на праве хозяйственного ведения, Типовой контракт с директором предприятия и другие.

Согласно положению о муниципальном унитарном предприятии, муниципальное унитарное предприятие (МУП) - это самостоятельный хозяйственный субъект, созданный на основе муниципальной собственности и действующий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, настоящим Положением и Уставом предприятия. МУП создается для производства продукции (товаров), выполнения услуг в целях удовлетворения потребностей города и получения прибыли и учреждается по инициативе комитета по управлению муниципальным имуществом, городской администрации, а также юридических и физических лиц. МУП учреждается комитетом (КУМИ) по согласованию с отраслевым органом администрации города. Инициатор создания МУП (юридическое или физическое лицо) представляет проект Устава и технико-экономическое обоснование в КУМИ.

Имущество муниципального унитарного предприятия является муниципальной собственностью, порядок и условия владения, пользования и распоряжения которым определяются договором на право хозяйственного ведения, заключаемым между МУП и КУМИ. Исполнительно-распорядительным органом МУП является директор, полномочия, порядок оплаты труда которого определяются контрактом с комитетом по управлению муниципальным имуществом или с другим органом, которому это право делегировано комитетом. Ревизия деятельности МУП производится ревизионной комиссией, назначаемой учредителем (собственником) или органом, уполномоченным им. Орган, назначивший ревизионную комиссию, определяет порядок ее деятельности.

Наиболее полно, по мнению диссертанта, правила создания и деятельности муниципальных унитарных предприятий закреплены в Положении о муниципальном унитарном предприятии и муниципальном учреждении города Иркутска, утвержденном решением городской думой города Иркутска от 23.05.2000 г. №505-49 ГД.

В Положении в частности указывается, что права собственника - муниципального образования города Иркутска в отношении имущества муниципального унитарного предприятия осуществляет администрация города Иркутска, а учредителями предприятий (МУП) от имени администрации выступают соответствующие структурные подразделения администрации. В частности учредителем муниципальных унитарных предприятий городского коммунального хозяйства является комитет по городскому обустройству, муниципальных унитарных предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания - комитет по потребительскому рынку; муниципальных унитарных предприятий жилищного хозяйства - комитет по управлению административными округами города Иркутска, муниципальных унитарных предприятий транспорта и связи - департамент транспорта и связи, в остальных случаях - комитет по управлению муниципальным имуществом города Иркутска.

Муниципальное унитарное предприятие создается по инициативе мэра города Иркутска и структурных подразделений администрации, а также по предложению юридических лиц и граждан с целью обеспечения удовлетворения потребностей населения города в продукции (товарах), работах и услугах. В случае принятия решения о целесообразности создания МУП комитет, на который возложены функции учредителя предприятия, готовит проект постановления мэра города Иркутска, к которому должны прилагаться: обоснование необходимости создания предприятия, бизнес-план, проект Устава предприятия. Устав предприятия утверждается учредителем, согласовывается с комитетом по управлению муниципальным имуществом города Иркутска.

В части взаимоотношений МУП с органами городского самоуправления - предприятия подотчетны в своей деятельности учредителям, отраслевым подразделениям администрации города Иркутска по ведомственной принадлежности, а также комитету по управлению муниципальным имуществом, а руководитель предприятия подотчетен мэру города Иркутска, учредителю и комитету по управлению муниципальным имуществом, который кроме этого осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранности имущества предприятия, принимает отчеты о результатах деятельности предприятия. Ревизия деятельности предприятия проводится контрольно-ревизионным отделом комитета по экономике и финансам администрации города Иркутска, который направляет результаты ревизии учредителю и комитету по управлению муниципальным имуществом. Ревизии (проверки) деятельности предприятия могут быть осуществлены аудиторской службой за счет средств предприятия на основе договора. Мэр города Иркутска вправе принять решение об обязательной аудиторской проверке предприятий, которое оформляется соответствующим постановлением (распоряжением).

Из положений перечисленных нормативно-правовых актов органов местного самоуправления можно сделать следующие заключения:

1) Концептуально указанные положения схожи в части видов и полномочий органов местного самоуправления, по созданию и деятельности муниципальных унитарных предприятий, то есть схема управления предприятиями предполагает учредителя - комитет по управлению муниципальным имуществом, либо отраслевой комитет с большими полномочиями, орган, принимающий решение о создании предприятия - мэр либо администрация муниципального образования, орган, назначающий и отстраняющий руководителя предприятия - мэр (глава администрации) либо комитет по управлению муниципальным имуществом.

2) В части управления муниципальным имуществом, закрепляемым на праве хозяйственного ведения за предприятиями, прослеживается разнообразие компетенции органов местного самоуправления. Полномочия по даче согласия на отчуждение имущества муниципального унитарного предприятия (недвижимого и движимого) относятся как к исполнительными органами местного самоуправления (или структурными подразделениями этих органов), так и к представительными органами, либо в зависимости от вида имущества (недвижимого) только к представительными органами местного самоуправления.

3) Контроль и проведение проверок (ревизий) деятельности муниципальных унитарных предприятий осуществляют разнообразные органы с недостаточно определенной компетенцией.

4) В положениях закрепляется право собственника - муниципального образования в основном за исполнительными органами местного самоуправления (администрациями, главами муниципальных образований), за представительными органами закрепляется, в основном, нормативное определение компетенции органов местного самоуправления по осуществлению права муниципальной собственности.

Правовые проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и муниципальных унитарных предприятий можно объединить в четыре блока. Во-первых, правовое обеспечение создания и деятельности данных предприятий, во-вторых, проблемы финансирования муниципальных унитарных предприятий, в-третьих, проблемы разработки эффективных механизмов контроля органами местного самоуправления деятельности муниципальных унитарных предприятий, и, в-четвертых, проблемы создания и развития конкурентной среды и приватизации. Проблема правового обеспечения создания и деятельности муниципальных унитарных предприятий связана прежде всего с отсутствием в настоящее время федерального закона «О муниципальных унитарных предприятиях» и соответственно отсутствием четкого правового регулирования условий и целей создания таких предприятий, на территории муниципальных образований.

Право муниципальных образований в лице органов местного самоуправления на создание муниципальных унитарных предприятий основывается на нормах ст. ст. 125, 295 ГК РФ и ст. ст. 30, 31 ФЗ «Об общих принципах…», которые предусматривают возможность учреждать такие предприятия на праве хозяйственного ведения «в соответствии с законом», но при этом не определяют условия, при которых допускается или предписывается создание муниципальных унитарных предприятий.

14-16 октября 1999 года в п. Кривск Печорского района Псковской области прошло рабочее совещание, организованное экспертами проекта TACIS доктором Х. Бером и доктором Э. Марквартом (OST-EURO, ФРГ) совместно с администрацией Псковской области с участием специалистов государственного и муниципального управления, которое выработало соответствующие рекомендации, касающиеся условий и целей создания муниципальных унитарных предприятий, в частности, было предложено создание муниципальных унитарных предприятий осуществлять, во-первых, для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения муниципальных образований, которое определяется обязательными функциями органов местного самоуправления, исходя из предметов ведения, установленных в ст. 6 ФЗ «Об общих принципах…», во-вторых, деятельность, для осуществления которой создаются эти предприятия, в силу объективных причин не осуществляется и не может осуществляться коммерческими организациями других форм собственности. Эти два условия должны действовать одновременно. Кроме этого, при создании муниципальных унитарных предприятий должны соблюдаться принципы соразмерности количества и объемов таких предприятий соответствующим функциям и финансовым возможностям муниципальных образований и ограничения ответственности учредителя - органов местного самоуправления по долгам таких предприятий.

Проекты Федерального закона (как внесенные Правительством РФ, так и комитетом Государственной Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не решают главного вопроса: при каких условиях необходимо создание муниципальных унитарных предприятий, а также кто конкретно осуществляет права собственника имущества предприятия и контроль за его деятельностью? В основном в законопроектах повторяются нормы гражданского кодекса, которые не отвечают на вышеуказанные вопросы. Так, в проекте, внесенном депутатами Государственной Думы, указывается, что учредителями унитарного предприятия может выступать муниципальное образование, решение о создании которого принимается собственником имущества. Решение о создании предприятия должно определять цели и предмет деятельности предприятия, состав и стоимость имущества, закрепляемого за ним на праве хозяйственного ведения, этим же решением должен быть утвержден устав муниципального унитарного предприятия уполномоченным на то органом местного самоуправления. В части контроля за деятельностью муниципального унитарного предприятия указанный проект относит его к полномочиям собственника и другим уполномоченным органам.

Правительственный законопроект закрепляет только права собственника имущества муниципального унитарного предприятия - собственник (уполномоченный им орган) осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества предприятии и вправе производить необходимые для этого проверки. Э. Маркварт и С. Юркова к числу наиболее существенных проблем, которые связаны с созданием и деятельностью муниципальных унитарных предприятий, требующих комплексного решения относят:

1) Ограничение создания органами местного самоуправления муниципальных предприятий путем установления исчерпывающего перечня целей, условий, при наличии которых допускается создание таких предприятий.

2) Прекращение дотирования деятельности предприятий и перевод их на самоокупаемость с одновременным субсидированием потребителей их услуг в тех случаях, когда это необходимо (адресная социальная помощь отдельным слоям населения).

3) Расширение прав учредителей муниципальных унитарных предприятий по контролю за их деятельностью, путем введения органов с широкими контрольными полномочиями.

4) Снижение издержек (расходов) предприятий путем отказа от установления тарифов на их услуги в зависимости от издержек, путем оптимизации организационных структур, управленческих и технологических процессов.

5) Расширение правовых возможностей муниципальных образований (органов местного самоуправления) по созданию хозяйственных обществ, либо участие в них при условии наличия совокупности предпосылок, допускающих участие органов местного самоуправления хозяйственной жизни муниципального образования.

Поддерживая в целом указанные пути решения названных проблем, по мнению диссертанта, необходимо в принципе решить проблемы такого правового режима, как хозяйственное ведение в отношении имущества муниципального унитарного предприятия. Как было отмечено ранее, этот правовой режим в настоящее время не отвечает требованиям экономической реформы, ведет к замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста. Что предлагается взамен? По мнению диссертанта, необходимо принять поправки в Гражданский кодекс и соответствующее законодательство в части исключения такого права как право хозяйственного ведения, а право оперативного управления закрепить как за предприятиями (государственными и муниципальными) так и за учреждениями. Собственник - муниципальное образование в лице органов местного самоуправления должен обладать действительным правом собственности - владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом. Те права, которые предоставлены Гражданским кодексом, муниципальному унитарному предприятию, владеющему имуществом на праве хозяйственного ведения, настолько широки, что, наряду с нерегулированностью на муниципальном уровне вопросов управления такими предприятиями, создают условия для злоупотребления этим правом со стороны руководства предприятия и неэффективному использованию муниципального имущества. Оставление в законодательстве такого правового режима как оперативное управление создает равные условия пользования муниципальным имуществом как для предприятий, так и для учреждений. То, что муниципальное предприятие по Гражданскому кодексу является коммерческой организацией, а учреждение некоммерческой организацией значения в части передачи имущества в оперативное управление не имеет, так как отличие между предприятием и учреждением должно проходить по предметной сфере. Муниципальное предприятие - это, прежде всего, производство продукции (товаров), оказание услуг, выполнение работ промышленного характера, а учреждение - это, прежде всего, сфера управленческих, социально-культурных и иных услуг некоммерческого характера. То есть, на муниципальном уровне автором диссертационного исследования предлагается создавать муниципальные казенные предприятия на праве оперативного управления и акционерные общества с участием муниципального образования в лице органов местного самоуправления. Диссертант в принципе полагает, что процесс реорганизации муниципальных предприятий займет определенное время, поэтому предлагается законодательно закрепить ряд этапов. Первый этап - принятие поправок в Гражданский кодекс, второй этап - принятие отдельного Федерального закона «О муниципальных предприятиях», третий этап - приведение нормативно-правовых актов муниципальных образований и уставов муниципальных предприятий в соответствие с изменениями в законодательстве.

В настоящее время Правительством Российской Федерации разработана подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 года №797. Подпрограмма направлена, прежде всего, на ликвидацию дотационности жилищно-коммунального комплекса и решает задачи по разработке и широкому внедрению мер по стимулированию и рациональному хозяйствованию жилищно-коммунальных предприятий, в целях надежного и устойчивого обслуживания потребителей.

В подпрограмме подчеркивается, что кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено, во-первых, неэффективной системой управления, во-вторых, дотационностью этой сферы и неудовлетворительным финансовым положением муниципальных предприятий, в-третьих, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, в-четвертых, неразвитостью конкурентной среды. Все это приводит к тому, что муниципальные предприятия жилищно-коммунальной сферы работают неэффективно с большими потерями материальных и энергетических ресурсов.

Подпрограмма предусматривает формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса, в частности поэтапную приватизацию муниципальных унитарных предприятий (жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих, специализированных) и преобразование их в открытые акционерные общества. Эта приватизация должна обеспечить равные юридические права для всех участников рынка, а также будет способствовать созданию условий для привлечения частного капитала в жилищную сферу. Предполагается в состав акционерного капитала ресурсоснабжающих организаций включить производственные сооружения, оборудование и приборы, складские помещения, объекты же сетевой коммунальной инфраструктуры предлагается сохранить в муниципальной собственности.

Как определено в подпрограмме - эффективное регулирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на системе, состоящей из трех частей.

Первая часть - определение целей деятельности этих предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программы), вторая часть - решение вопросов формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения указанных программ, и третья часть - проведение мониторинга предприятий жилищно-коммунального хозяйства. При принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований муниципальных предприятий, включая проведение независимых экспертиз и проверок (за счет бюджетных средств).

В целом подпрограмма сориентирована на реализацию рыночных механизмов - акционирование и приватизацию муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунальной сферы, фрагментарно указывает на проблемы управления такими предприятиями, то есть управленческий, правовой, организационный потенциал органов местного самоуправления как органов публичной власти, в части управления муниципальной собственностью и предприятиями, находящимися в этой собственности, по существу в подпрограмме не затронут.

Как справедливо заметил В.А. Лапин на семинаре, проходившем 13 ноября 1997 года в городе Обнинске Калужской области, «наши предшественники (имеется в виду Л. Велихов) свидетельствуют, что муниципальное предприятие является самым эффективным, если оно более или менее правильно построено.

Надо различать сферы деятельности: часть можно смело отдать рынку, часть закрыть смешанным капиталом - акционерными обществами, но «ни в коем случае» - говорит Л. Велихов, и автор (В.А. Лапин) поддерживает его мнение, «нельзя закрывать монопольные сферы иными формами предприятий, чем муниципальные».

Отсюда возникает необходимость создания такого механизма управления муниципальными унитарными предприятиями со стороны органов местного самоуправления, особенно в части контроля за деятельностью этих предприятий, который позволил бы сохранить такую форму предприятий и способствовать эффективной работе в интересах населения муниципального образования.

Действующее законодательство такой механизм контроля за муниципальными предприятиями не предусматривает, поэтому на уровне муниципальных образований существует многообразие нормативно-правовых актов, предусматривающих различные формы контроля со стороны органов местного самоуправления.

Так, например, постановлением главы администрации города Лангепас Ханты-Мансийского округа от 24 июня 1999 года №820 утверждены: Положение «О балансовой комиссии при администрации города Лангепас», порядок отчетности руководителя муниципальных организаций города Лангепас, а также форма контракта с руководителем муниципального унитарного предприятия.

Согласно положению о балансовой комиссии при администрации города Лангепас - балансовая комиссия является постоянно действующим контрольно-консультативным органом администрации города и создана с целью оценки финансово-хозяйственной деятельности и повышения эффективности функционирования муниципальных организаций города. Основными функциями в комиссии являются:

1) оценка результатов финансово-хозяйственной деятельности;

2) контроль выполнения производственной программы;

3) контроль соблюдения установленных тарифов на выпускаемую продукцию, выполняемые работы и услуги;

4) выработка рекомендаций и принятие решений, направленных на повышение эффективности деятельности муниципальных организаций.

Руководителем комиссии является председатель, который занимает должность председателя комитета по управлению муниципальным имуществом. В состав комиссии входят руководители подразделений администрации, а также один депутат. Для организации своей деятельности комиссия вправе: во-первых, требовать от руководителей муниципальных предприятий представлять к годовому отчету аналитический доклад о деятельности предприятия с указанием мер, направленных на оздоровление финансового состояния предприятия, эффективное использование основных и оборотных средств, во-вторых, давать заключение о рентабельности муниципальной организации, а также о платежеспособности и ликвидности предприятия о деловой активности, организационном и экономическом уровне руководителя, целесообразности дальнейшего пребывания его на должности, в-третьих, на основании заключения о деятельности предприятия комиссия вправе принимать решения о проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, о необходимости привлечения к ответственности за выявленные нарушения и наложении дисциплинарного взыскания на должностных лиц, о внедрении мероприятий по сокращению дотаций. Решением городского собрания города Ленинска-Кузнецкого Кемеровской области от 13 ноября 1997 года №99 утверждены Положение о балансовой комиссии города Ленинска-Кузнецкого и Порядок отчетности руководителей муниципальных предприятий.

Так, согласно Положению о балансовой комиссии - муниципальная балансовая комиссия создается для решения проблем формирования эффективного механизма управления финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных предприятий и контроля за этой деятельностью. Основными задачами комиссии являются:

1) контроль за исполнением условий контрактов руководителями муниципальных предприятий;

2) рассмотрение предложений, направленных на улучшение финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий.

Состав комиссии утверждается заместителем главы администрации - председателем комитета по управлению муниципальным имуществом, который является председателем балансовой комиссии. В основном балансовая комиссия Ленинска-Кузнецкого выполняет функции консультативного органа и выносит свои решения в форме рекомендаций, а также разработки тех или иных предложений.

В некоторых муниципальных образованиях содержание работы балансовых комиссий сводится к рассмотрению и анализу бухгалтерской отчетности муниципальных предприятий. Например, нормативно-правовой акт главы администрации город Ростова-на-Дону так и называется «Положение о балансовых комиссиях по утверждению годовых отчетов муниципальных унитарных предприятий».

Наибольший интерес, по мнению диссертанта, вызывают те муниципальные образования, которые вводят в практику контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий такие органы, которые в основном присущи коммерческим организациям, созданным в форме акционерных обществ, то есть так называемые наблюдательные Советы. Создание наблюдательных Советов в той форме, которая существует в некоторых муниципальных образованиях (Ломоносовский район Ленинградской области, город Реутов Московская область) не противоречит действующему законодательству, так как эти Советы к числу органов муниципального предприятия не относятся (единоличным органом предприятия согласно Гражданскому кодексу является руководитель).

Так, постановлением Главы администрации муниципального образования «Ломоносовский район» (Ленинградская область) от 12 ноября 1998 года №470 утверждено Положение о наблюдательном Совете при Главе администрации МО «Ломоносовский район». Наблюдательный Совет имеет следующие полномочия:

1) определяет стратегию развития муниципальных предприятий, в том числе рассматривает бизнес-планы и планы перспективного развития;

2) утверждает ежегодные отчеты о деятельности муниципальных предприятий;

3) устанавливает основные экономические показатели деятельности муниципальных предприятий;

4) осуществляет контроль за использованием предприятиями бюджетных средств в форме дотаций, субсидий или кредитов, предоставленных ему под поручительство муниципального образования;

5) утверждает цены и тарифы на услуги муниципальных предприятий -

монополистов;

6) принимает решение о назначении аудиторской проверки предприятия;

7) вырабатывает предложения о реорганизации, ликвидации или приватизации предприятий;

8) рассматривает вопросы о привлечении руководителей муниципальных предприятий к ответственности в соответствии с заключенным с ним контрактом;

9) рассматривает кандидатуры на должность руководителей предприятий;

10) рассматривает иные вопросы, отнесенные к компетенции Наблюдательного Совета Уставами предприятий, договорами о закреплении муниципального имущества и контрактами с руководителями предприятий.

Наблюдательный Совет является постоянно действующим органом при Главе администрации, который является председателем Совета (по его поручению может председательствовать один из заместителей Главы администрации). В состав Наблюдательного Совета в обязательном порядке включаются, кроме Главы администрации и его заместителей, следующие лица:

- председатель комитета финансов;

- председатель КУМИ;

- председатель налоговой инспекции (по согласованию);

- председатель комитета ЖКХ;

- заведующий отделом защиты прав потребителей;

- специалист по ценам и ценообразованию;

- два депутата Районного собрания.

Наблюдательный Совет осуществляет свою деятельность в форме совместных заседаний его членов с обязательным приглашением руководителей муниципальных предприятий. Решения Наблюдательного Совета имеют рекомендательный характер, а в части назначения ревизии и аудиторской проверки, утверждения отчетов руководителей, утверждения цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий - монополистов носят обязательный характер, оформляются письменно и доводятся до сведения соответствующего предприятия и Главы района для принятия постановления.

Как отмечает заместитель главы администрации МО «Ломоносовский район» Ленинградской области Г. Андреева, «практика работы Наблюдательного Совета на территории Ломоносовского района показала, что на сегодняшний день это наиболее приемлемая форма контроля и помощи муниципальным унитарным предприятиям».

По мнению Э. Маркварта и С. Юрковой, в состав Наблюдательного Совета желательно включать так называемых независимых или «сторонних» членов, пользующихся определенным авторитетом в сфере экономики, политики, культуры муниципального образования, а само положение о Наблюдательном Совете целесообразно принимать представительным органом местного самоуправления, персональный же состав Наблюдательных Советов по конкретным предприятиям (или группам родственных предприятий) рекомендуется определять отдельным постановлением Главы администрации.

2. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования - основная сфера взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций

муниципальный образование местный правовой

Одной из основных функций органов местного самоуправления, как субъектов муниципально-правовых отношений, является функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Согласно статье 6 ч. 2 п. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения, наряду с другими, относится и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, которое корреспондирует с правом органов местного самоуправления в соответствии с законом координировать участие коммерческих и некоммерческих организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В основном, законодательство субъектов федерации, регламентирующее организацию местного самоуправления, закрепило указанную функцию органов местного самоуправления в своих законах. Однако при анализе законов 70 субъектов федерации «О местном самоуправлении» выявились четыре основных отличия правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по координации участия организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципальных образований.

Во-первых, в законах о местном самоуправлении таких субъектов федерации как Новосибирская, Ленинградская, Смоленская, Астраханская, Воронежская областей, ЯНАО, ХМАО, Башкортостан выделяется отдельная статья о комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования. Так, согласно статье 59 Закона Новосибирской области от 11.06.1997 года №65-ОЗ «О местном самоуправлении в Новосибирской области», органы государственной власти Новосибирской области содействуют комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования. Комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования может осуществляться за счет:

- собственных средств местного сообщества, расходование которых осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно;

- средств федерального бюджета и бюджета Новосибирской области, передаваемых органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям, расположенным на территории муниципального образования, для реализации федеральных программ и программ экономического и социального развития Новосибирской области;

- иных средств, привлекаемых органами местного самоуправления на договорных условиях.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования.

Во-вторых, в законах о местном самоуправлении таких субъектов федерации как Омская, Тульская, Вологодская, Волгоградская, Костромская, Самарская, Кемеровская области, Республики Бурятия, Саха-Якутия, Коми, Кабардино-Балкария указывается на право органов местного самоуправления координировать участие коммерческих и некоммерческих организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципальных образований без ссылки - «в соответствии с законом».

В-третьих, такие субъекты федерации как Московская, Новгородская, Иркутская, Рязанская, Тверская, Архангельская, Ростовская, Калужская области в своих муниципальных законах не определяют права органов местного самоуправления на координацию участия организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципальных образований, а в Законе Калужской области от 08.06.1996 года №34 (в редакции от 18.10.1999 года №32-ОЗ) «О местном самоуправлении в Калужской области» даже в ст. 12 «Вопросы местного значения» не закрепляется такой вопрос как комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. В проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» вносимого Президентом РФ и рассмотренного 24 октября 2002 года на заседании Государственного совета (в отличие от действующего Федерального закона), такой вопрос местного значения как комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования - отсутствует, а полномочия органов местного самоуправления по принятию планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования закреплены в ст. 17 законопроекта, что по мнению диссертанта не совсем корректно.

В-четвертых, в остальных субъектах федерации (их большинство) указанное право органов местного самоуправления полностью совпадает с формулировкой ст. 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», т.е. органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном развитии территории муниципального образования.

Однако, в Челябинской области местные законодатели «подправили» норму (ст. 32) Федерального закона формулировкой (вместо «в соответствии с законом») «в соответствии с законодательством области», тем самым, предопределив уровень правового регулирования этих вопросов.

Разнообразие формулировок в законах субъектов федерации в части предметов ведения (вопросов местного значения) и права органов местного самоуправления на координацию участия коммерческих организаций свидетельствует об отсутствии целостного федерального законодательства, регулирующего эти вопросы.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования относится к вопросам местного значения, однако, как справедливо указывается в научной литературе - понятие «социально-экономическое развитие» не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию, которое может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие даже в том случае, когда этого требует Федеральный закон, поэтому комплексное социально-экономическое развитие следует относить к компетенции муниципальных образований, которые являются самостоятельными городскими поселениями, для остальных муниципальных образований их самостоятельность осуществления собственных планов социально-экономического развития должна быть дополнительно исследована в каждом отдельном случае.. Граф И.В. отмечает о компетенционных пределах самостоятельности местного самоуправления, которые представляют собой установленную в законодательстве меру автономии местного самоуправления в реализации прав и обязанностей населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения собственными силами и на основе своей инициативы

По нашему мнению, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования должно относится к совместному ведению субъектов федерации и муниципальных образований. Так, согласно ст. 4 и ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Надо в связи с этим отметить, что понятие «развитие местного самоуправления» шире понятия «социально-экономическое развитие муниципального образования», поэтому Федеральный закон необходимо дополнить в п. 7 ст. 5 после слов … развития местного самоуправления, добавить - «в том числе по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований». Безуглов А.А., Солдатов С.А. отмечают, что если исходить из реально сложившейся ситуации в нашей стране, необходимо признать, что есть такие предметы ведения, относительно которых могут быть применены полномочия как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Сомнительно, что органы местного самоуправления сел в состоянии создать новые технологии в системе здравоохранения, определить стратегию его развития. Аналогичного мнения в части комплексного социально-экономического развития муниципального образования придерживаются Постовой Н.В., Чеботарев Г.Н. Костомаров В., первый заместитель главы города Оренбурга, отмечает, что комплексное социально-экономическое развитие, образование, здравоохранение и другие являются сферами деятельности (предметами ведения) всех уровней публичной власти, и в этом смысле соответствующие положения требуют дальнейшей законодательной регламентации.

Практика законодательного регулирования этих вопросов идет именно по пути совместного решения по созданию финансово - экономической основы местного самоуправления и комплексному решению проблем социально-экономического развития муниципальных образований.

Базовым законом по данной проблематике является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» №115-ФЗ от 30.07.1995 года, а также ряд постановлений Правительства Российской Федерации, определяющих федеральные целевые программы социально-экономического развития субъектов Федерации и некоторых крупных социально значимых муниципальных образований.

Так, постановлением Правительства РФ от 2.02.1996 года №96 «Об использовании метода стратегического планирования территорий при решении вопросов социально-экономического развития г. Рязани» одобрено предложение администрации Рязанской области и города Рязани, поддержанное Минэкономики РФ, о реализации в порядке эксперимента совместного российско-испанского проекта внедрения в 1996-2000 гг. сертифицированного органами Европейского союза метода стратегического планирования территорий для решения вопросов социально-экономического развития г. Рязани. Постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 года №1307 «О первоочередных мероприятиях по сохранению историко-архитектурного наследия, экономическому оздоровлению и комплексному социально-культурному развитию г. Тобольска Тюменской области» предусмотрено выделение средств из федерального бюджета, бюджета Тюменской области и местного бюджета г. Тобольска для решения социально-экономических проблем города Тобольска как муниципального образования.