Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления и коммерческих организаций по решению вопросов местного значения

Центр «Бизнес-развитие» г. Реутова Московской области был создан в 1997 году в организационно-правовой форме - автономной некоммерческой организации, учредителями выступили - Комитет по управлению имуществом г. Реутова и два юридических лица. Основной профиль деятельности центра - комплексная поддержка вновь созданных малых предприятий г. Реутова и прилегающих районов Московской области.

Важную роль в организации органами местного самоуправления своего координирующего права в привлечении коммерческих организаций к решению вопросов социально - экономического развития муниципального образования имеет муниципальный заказ. Э. Маркварт среди главных причин, обуславливающих особую важность строгой регламентации отношений, связанных с размещением муниципальных заказов, называет: 1) особый характер органов местного самоуправления как органов публичной власти, действующих в интересах всего населения; 2) особый характер средств - местный бюджет; 3) необходимость экономного, рачительного расходования бюджетных средств; 4) необходимость создания условий для поддержания и развития свободной конкуренции между предпринимателями.

Право органов местного самоуправления выступать в качестве заказчика (муниципальный заказ) на выполнение публичных социально-значимых работ в целях комплексного социально-экономического развития муниципального образования, закреплено ст. 33 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Понятие «муниципальный заказ» и его юридическое содержание должны быть предметом отдельного федерального акта о порядке осуществления договорных обязательств при выполнении заказа для муниципальных нужд. В настоящее время проект Федерального закона «О муниципальном заказе» принят Государственной Думой, однако отклонен Советом Федерации.

В науке муниципального права понятие «муниципальный заказ» трактуется неоднозначно. С одной стороны муниципальный заказ понимается как форма хозяйственно-договорных отношений между местной администрацией и коммерческими и некоммерческими организациями с целью наиболее выгодного использования средств местного бюджета и направленная на удовлетворение нужд населения в сфере услуг, производства товаров народного потребления, поддержания стабильного функционирования отраслей местного хозяйства, а также понимается как договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета. С другой стороны, муниципальный заказ понимается как поручение хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар) предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального образования, связанных с реализацией законодательно установленных предметов ведения местного самоуправления и оплачиваемую из средств соответствующих расходных статей местного бюджета.

Основными признаками муниципального заказа, по мнению диссертанта, являются:

1) финансирование за счет средств местного бюджета или внебюджетных фондов муниципального образования;

2) публичный характер заказываемых услуг, работ продукции, т.е. направленность на обеспечение потребностей самого муниципального образования (муниципальные нужды), т.е. нужд населения, органов местного самоуправления;

3) поручение на выполнение услуг, поставки товаров, выполнение работ другому лицу, а не самими органами местного самоуправления;

4) поручение исходит от публичных органов местного самоуправления, а не от частного лица;

5) оформление муниципального заказа осуществляется в форме муниципального контракта (договора) между заказчиком - органом местного самоуправления и исполнителем коммерческой или некоммерческой организацией либо физическим лицом.

Под муниципальными нуждами следует понимать потребности муниципального образования в работах, услугах, товарах, необходимых для комплексного социально-экономического развития, в том числе в развитии жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, а также для реализации муниципальных программ.

Определение потребностей муниципального образования осуществляется двумя основными способами: во-первых, на основании заявок от структурных подразделений соответствующих исполнительных органов местного самоуправления, во-вторых, путем утверждения и исполнения муниципальных программ, которые направлены на решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, органов местного самоуправления по предметам ведения местного самоуправления.

Муниципальный заказ на выполнение работ, оказание услуг, поставку продукции (товаров) согласно поданным заявкам и утвержденных муниципальных программ для обеспечения муниципальных нужд размещается на коммерческих и некоммерческих организациях посредством заключения заказчиком (органами местного самоуправления) муниципального контракта (договора), который определяет права и обязанности заказчика и исполнителя по обеспечению муниципальных нужд и регулирует отношения исполнителя с заказчиком при выполнении муниципального контракта (договора).

На основании изложенного можно так определить понятие муниципального заказа. Муниципальный заказ - это обеспеченное средствами местного бюджета и внебюджетных фондов муниципального образования поручение органов местного самоуправления на оказание услуг, выполнение работ, поставку продукции (товаров), необходимых для выполнения муниципальных нужд, оформленного муниципальным контрактом (договором) между заказчиком (органом местного самоуправления) и исполнителем (коммерческой или некоммерческой организацией или физическим лицом). Содержание муниципального заказа, согласно ст. 33 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», может быть достаточно разнообразно, оно зависит, прежде всего, от возможностей местного бюджета и муниципальной казны, а также от конкретных муниципальных нужд и определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Как правило, муниципальный заказ формируется на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции (товаров), оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения, на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, реконструкцию, техническое перевооружение, обслуживание, содержание объектов, находящихся в муниципальной собственности, а также на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

К другим работам, по мнению диссертанта, можно отнести работы (услуги), связанные с выполнением муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления функции собственника муниципального имущества. Что имеется ввиду? Так, согласно ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 года №135-ФЗ ст. 8 закреплена обязательность проведения оценки объектов оценки в случаях вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично муниципальным образованиям, в том числе:

1) при определении стоимости объектов оценки в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду;

2) при использовании объектов оценки в качестве предмета залога;

3) при продаже или ином отчуждении объектов оценки;

4) при переуступке долговых обязательств, связанных с объектами оценки;

5) при передаче объектов оценки в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц;

6) при распоряжении муниципальным имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за муниципальными предприятиями и учреждениями в случае, если это распоряжение согласно закону допускается с согласия собственника - муниципального образования.

В связи с этим у органов местного самоуправления появляется необходимость привлечения оценщика, т.е. юридического или физического лица (индивидуального предпринимателя), имеющего соответствующую лицензию для выполнения этой работы.

Основанием для проведения оценки объекта оценки является договор между оценщиком и заказчиком (органом местного самоуправления). Договором между оценщиком и заказчиком может быть предусмотрено проведение данным оценщиком оценки конкретного объекта оценки, ряду объектов оценки, либо долговременное обслуживание заказчика по его заявлениям.

К аналогичным работам можно отнести и проведение аудита в соответствии с ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 года №119-ФЗ. Так, согласно ст. 7 указанного закона, вводится понятие обязательного аудита, т.е. ежегодная обязательная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации, в частности муниципального унитарного предприятия, объем выручки от реализации продукции которого за один год превышает в 500 тысяч раз установленных законодательством РФ минимальный размер оплаты труда или сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в 200 тысяч раз минимальный размер оплаты труда. Для муниципальных унитарных предприятий законом субъекта федерации финансовые показатели могут быть понижены.

По мнению диссертанта, указанные работы должны оформляться как муниципальный заказ путем проведения соответствующего конкурса. При размещении муниципального заказа способом открытых конкурсов принципом их организации и проведения является обеспечение равной доступности для всех участвующих в нем коммерческих организаций, имеющих соответствующие лицензии на проведение аудита и оценки.

Однако этот способ размещения муниципального заказа можно отнести и к другим услугам, работам. В учебной и научной литературе указывается на определенные проблемы, связанные с осуществлением конкурсного размещения муниципальных заказов. Так, Э. Маркварт и Исупова С. С. выделяют следующие основные причины слабого внедрения конкурсных методов размещения муниципальных заказов:

1) отсутствие традиций рыночной экономики в России (значение конкуренции);

2) наличие личных чиновничьих интересов;

3) слабое развитие законодательного регулирования размещения муниципальных заказов;

4) отсутствие эффективной системы контроля и санкций за нарушение принципов и порядка размещения заказов;

5) неготовность и нежелание органов местного самоуправления воспринимать себя как субъекта гражданско-правовых (а не только административно-правовых) отношений;

6) сложное финансовое положение органов публичной власти, дефицитность

бюджетов.

Скорейшее принятие Федерального закона «О муниципальном заказе» будет способствовать более прозрачному размещению муниципального заказа и создаст условия для дальнейшего совершенствования правового регулирования этих вопросов на уровне муниципальных образований.

Органы местного самоуправления, реализуя свое право на координацию участия коммерческих организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования, создают соответствующие структуры, ответственные за выполнение этой функции. Эти структуры условно можно подразделить на два вида. Во-первых, структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления (администраций). Сюда включаются отделы, комитеты, управления, департаменты по экономической либо промышленной и инвестиционной политике, возглавляемые, как правило, заместителями главы местного самоуправления либо главы администрации.

Так, в структуре мэрии г. Новосибирска созданы два департамента, отвечающие за комплексное социально-экономическое развитие: департамент промышленности, предпринимательства и занятости и департамент перспективного развития города и инвестиционной политики. Задача первого - проведение такой политики поддержки промышленности и малого предпринимательства, которая должна вести к максимальному росту занятости населения, росту объемов производства товаров и услуг и повышению доходов горожан; задача второго - организация разработки концепции социального развития города в среднесрочной перспективе.

Эта концепция предусматривает определенный механизм реализации, который связан с формированием системы экономического взаимодействия муниципалитета и предпринимателей в решении проблем социально-экономического развития города (механизм стратегического партнерства). Во-вторых, структурные подразделения при органах местного самоуправления на общественных началах, либо так называемые совещательные органы местного самоуправления. Это, как правило, координационные советы по предпринимательству, Экономические Советы, Советы директоров, общегородские Советы, которые формируются из руководителей и специалистов коммерческих организаций, депутатов представительных органов местного самоуправления и муниципальных служащих, а также представителей населения.

Большой опыт по созданию указанных структур сложился в муниципальном образовании города Боровичи и Боровичского района Новгородской области. Так, с целью формирования на территории муниципального образования благоприятных рыночных условий для предпринимательской деятельности, создания экономической и правовой среды, распоряжением Главы администрации города Боровичи и района от 07.09.1998 года №519-рг был утвержден Координационный Совет по поддержке малого бизнеса в составе 14 человек. Председателем Координационного Совета является первый заместитель Главы администрации города и района. Сопредседателями являются депутат Думы и председатель ассоциации товаропроизводителей «Боровичи». В состав Совета входят заведующие отделами администрации, руководители малых предприятий, частные предприниматели, президент общества переселенцев и директор колледжа «Интербиз». Координационный Совет представляет собой орган по взаимодействию и координации мероприятий, проводимых совместно Администрацией города и района и местным деловым сообществом.

Уставом города Дзержинского Московской области предусматривается формирование общегородского собрания, которое является совещательным органом местного самоуправления города и создается для взаимодействия органов местного самоуправления коммерческих организаций, учреждений, общественных, религиозных и политических организаций в интересах развития города. К полномочиям общегородского собрания относятся:

1) обсуждение наиболее важных общегородских проблем;

2) выработка рекомендаций для принятия решения органами местного самоуправления;

3) координация деятельности коммерческих организаций, общественных объединений и социальных групп.

Решения общегородского собрания носят рекомендательный характер и должны в обязательном порядке рассматриваться администрацией и городской Думой при принятии соответствующих решений.

Заслуживают внимание предложения Г.Н. Чеботарева о формировании представительного органа местного самоуправления по территориальному и производственному принципу. Как подчеркивает указанный автор, «избрание крупными производственными коллективами своих представителей в органы самоуправления позволяет отобрать действительно компетентных, авторитетных работников, хорошо знающих проблемы своего предприятия, способных оценить перспективы развития соответствующей территории, выработать и осуществить интегрированные меры по комплексному развитию территории с учетом потребностей населения и возможностей предприятия».

Предложения А.А. Безуглова и С.А. Солдатова о создании в муниципальных образованиях Совета директоров как второй палаты представительного органа в целях повышения заинтересованности коммерческих организаций и предприятий в делах местного значения, также заслуживают внимания. По мнению ученых, этот Совет должен не избираться, а образовываться из числа руководителей (или их представителей) предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, и вместе с представительным органом участвовать в разработке местного бюджета, принятии его и контроле за его выполнением. При этом голоса членов Совета директоров не должны быть равны, а голос каждого директора, члена второй палаты, прямо пропорционален объему налогов и сборов, перечисляемых данным предприятием в бюджет муниципального образования.

По мнению диссертанта, корректней было бы, с точки зрения Конституции и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», формировать Совет директоров как выборный орган местного самоуправления, а члены Совета директоров могут стать членами выборного органа местного самоуправления с соответствующим статусом. К компетенции Совета директоров можно отнести участие в разработке программ развития муниципального образования бюджета, создания муниципальных унитарных предприятий, координации участия коммерческих организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования и так далее.

На основании изложенного, можно сделать следующие выводы:

1. Органы местного самоуправления регулируют деятельность муниципальных унитарных предприятий путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов. В связи с этим возникают правовые проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и муниципальных унитарных предприятий, связанные с правовым обеспечением создания и деятельности таких предприятий, финансирования и разработки эффективных механизмов контроля, формирования и развития конкурентной среды и приватизации.

Эти проблемы должны решаться, прежде всего, на уровне федерации путем принятия Федерального закона «О муниципальных унитарных предприятиях», а также на уровне муниципальных образований, используя передовой опыт создания контрольных органов - Наблюдательных советов за деятельностью муниципальных унитарных предприятий при органах местного самоуправления.

2. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как вопрос местного значения должен относиться к совместному ведению субъектов Федерации и муниципальных образований и понимается как согласованные действия субъектов муниципально-правовых отношений в различных сферах жизни муниципального образования, направленные на достижение определенного уровня развития социально-культурной и экономической сфер на его территории с целью удовлетворения коллективных потребностей, публичных интересов, улучшения качества жизни всех слоев населения.

3. Содержание права органов местного самоуправления по координации участия коммерческих организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования включает в себя:

а) разработку, принятие и реализацию муниципальных программ, планов и стратегий социально-экономического развития;

б) муниципальную поддержку коммерческих организаций (налоговые льготы, льготные кредиты, инвестиции);

в) создание коммерческих организаций;

г) формирование благоприятных условий для предпринимательства путем учреждения некоммерческих организаций (бизнес-центры, фонды поддержки, бизнес-инкубаторы);

д) заключение муниципальных контрактов на основе муниципального заказа;

е) образование соответствующих структурных подразделений органов местного самоуправления, ответственных за проведение промышленной, инвестиционной, предпринимательской политики, а также формирование при органе местного самоуправления контрольных, консультационных, координационных органов с участием представителей коммерческих организаций.

Размещено на Allbest.ru