Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления и коммерческих организаций по решению вопросов местного значения

Некоторые субъекты Федерации (Астраханская, Смоленская области и другие) в своих законах, регулирующих организацию местного самоуправления, в частности, в статьях о комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, указывают о содействии комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования со стороны органов государственной власти Российской Федерации, тем самым, по нашему мнению, пытаются восполнить пробел федерального законодательства в части регулирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

Законом Тюменской области (в редакции от 25.12.1998 г.) «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» к предметам совместного ведения органов государственной власти области и муниципальных образований относится - планирование и прогнозирование, реализация региональных программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Это свидетельствует о том, что на уровне субъектов федерации фактически признается проблема возможности самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, к которым относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и правомочия этих органов в соответствии с законом координировать участие коммерческих организаций в этих вопросах.

В научной и учебной литературе определяются такие понятия, как «развитие муниципального образования» и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», а также подчеркивается, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» должно относится не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие, как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе взаимодействие с органами государственной власти, коммерческими организациями, развитие духовной жизни местного сообщества, экологического благополучия и др.

В связи с этим, субъектами комплексного социально - экономического развития муниципального образования должны выступать, наряду с органами государственной власти, прежде всего, население в лице органов местного самоуправления, которые в настоящее время получили право определять собственную стратегию развития, разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития.

Поэтому можно дать следующее определение комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования - это «согласованные действия субъектов муниципально-правовых отношений (населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти, субъектов хозяйственной деятельности, общественных организаций) в различных сферах жизни муниципального образования, направленные на достижение определенного уровня развития социально-культурной и экономической сфер на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных потребностей, публичных интересов, улучшения качества жизни всех слоев населения муниципального образования».

В связи с этим возникает необходимость в принятии Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» в новой редакции, которая бы учла существующую практику законодательного регулирования вопросов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований субъектами федерации, а также новые подходы в части разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Органы местного самоуправления по степени финансово - экономической возможности осуществления комплексного социально-экономического развития своих территорий можно условно подразделить на четыре основных вида.

Во-первых, органы местного самоуправления крупных городских муниципальных образований - центров субъектов Федерации, а также городов республиканского и областного значения.

Во-вторых, органы местного самоуправления малых городов с численностью населения до 50 тысяч человек. Четвертакова Е.С. полагает, что к малым городам следует относить города районного значения (административные центры районов) и имеющие численность населения не менее 10 000 и не более 30 000 человек. В-третьих, органы местного самоуправления муниципальных образований районного типа с численностью населения от 10 до 100 тысяч человек, и, в-четвертых, органы местного самоуправления сельских муниципальных образований с численностью населения от 50 человек до 10 тысяч человек.

Первые два вида органов местного самоуправления можно полностью либо частично отнести к субъектам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, которые могут самостоятельно осуществлять за счет средств местного бюджета, средств коммерческих организаций свое развитие, утверждать реализовывать местные целевые программы, разрабатывать стратегию своего социально-экономического развития, координировать деятельность коммерческих организаций в этих вопросах.

Ю.А. Тихомиров, рассматривая комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как вопрос местного значения, отмечает, что в данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.д.

А.Н. Писарев отмечает, что, действуя в направлении комплексного социально-экономического развития муниципального образования, органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают текущие и перспективные планы экономического и социального развития, которые должны быть ориентированы на мобилизацию собственных возможностей и ресурсов, на приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения, формирования рыночной инфраструктуры и т.д.

В настоящее время в некоторых городских муниципальных образованиях (г. Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Омск, Новосибирск, Череповец, Сургут, Ялуторовск и др.) широкое распространение получил такой метод планирования, как стратегическое планирование социально-экономического развития города.

Стратегическое планирование развития городского муниципального образования можно определить как особый вид плановой работы органов местного самоуправления с участием населения, субъектов хозяйственной деятельности (коммерческих организаций), органов государственной власти, состоящей в разработке стратегических решений в виде прогнозов, проектов и программ, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий развития городов, реализация которых обеспечит их эффективное и устойчивое функционирование в долгосрочной перспективе.

К особенностям стратегического планирования как особого вида планирования относятся: направленность на средне- и долгосрочную перспективу; ориентация на решение ключевых для муниципального образования целей, от достижения которых зависит выживание и прогресс; обязательное сбалансирование целей стратегического плана с объемом финансовых, материальных ресурсов; учет всех позитивных и негативных факторов развития, чтобы мероприятия стратегического плана усиливали влияние позитивных факторов и ослабляли воздействие негативных моментов; предвидение изменений внешней и внутренней среды муниципального образования.

Среди особенностей стратегического планирования городского развития необходимо отметить следующее: во-первых, стратегический план города как муниципального образования носит нормативно-рекомендательный характер (в Санкт-Петербурге Стратегический план назван договором общественного согласия, где все вовлеченные стороны добровольно берут на себя обязательства выдержать приоритеты стратегического плана и следовать им), во-вторых, демократический процесс разработки стратегического плана с вовлечением в него всех заинтересованных целевых групп, разработка и реализация плана постоянно идет в форме диалогов, обсуждений, общественных согласований, в нем участвуют население, коммерческие организации, представители общественности.

Эта особенность стратегического планирования отмечается во многих западноевропейских городах как важнейший фактор успеха плана. В-третьих, при разработке стратегического плана преобладают эвристический и практический подходы с использованием элементов научных исследований, анализа и обобщения. В разработке стратегического плана города, как правило, ведущую роль играют эксперты и специалисты коммерческих организаций, в том числе градообразующих организаций, должностные лица органов местного самоуправления, депутаты, в-четвертых, стратегический план публикуется в общедоступной форме и доводится до каждого жителя города, в-пятых, стратегический план охватывает лишь основные важнейшие стратегические цели и направления развития города, что отличает его от комплексного плана социально-экономического развития в прежнем его понимании.

Программы и мероприятия стратегического плана обеспечивают достижение выбранных генеральных целей, имеющих решающее значение для формирования желаемого образа города в будущем, но это лишь определенные стратегические, узловые моменты, а не вся многогранная деятельность органов местного самоуправления.

В современных условиях значение городского, муниципального стратегического планирования постоянно возрастает. Стратегический план в мировой практике муниципального управления является уже признанным элементом в системе методов, обеспечивающих регулирование развития города и позволяющих создавать условия для перспективного развития в сочетании с принятием текущих решений с учетом стратегических целей.

В условиях социально-экономических реформ, предполагающих адаптацию всех элементов муниципального образования, в том числе органов местного самоуправления к требованиям рыночной экономики, стратегический план способен объединить усилия органов местного самоуправления, коммерческих организаций всего местного сообщества для поддержания муниципального образования как целостной социально-экономической системы и его конкурентоспособности.

По мнению первого вице-мэра города Омска А.М. Стерлягова, стратегическое планирование понимается как систематический процесс, с помощью которого городские власти и сообщества горожан выстраивают новые партнерские отношения, определяют картину своего будущего и этапы его достижения, исходя из сложившихся условий и ресурсов, реально оценивая тенденции в социально-экономических процессах, ограниченность ресурсов, понимая всю тяжесть городских проблем, должны сами определять траекторию своего перспективного развития.

Город как муниципальное образование, имеющий стратегический план развития, получает целый ряд организационных преимуществ, обеспечивающих устойчивое развитие. Как подчеркивается в концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, «одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан, которое предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество.

Под устойчивым развитием в научной и учебной литературе понимается процесс укрепления органами местного самоуправления своего экономического потенциала путем применения технологий, отличающихся наибольшей сопротивляемостью негативным экономическим и политическим факторам и приносящих наименьший ущерб природной среде территории.

Устойчивое развитие города, по мнению заместителя главы администрации города Ижевска Лагуновой Т.П., означает: во-первых, способность к саморазвитию и прогрессу, обеспечение устойчивого роста производства, создание надежных условий для предпринимательской деятельности, во-вторых, полноценное потребление элементов биосферы без нарушения способности биосферы к самовосстановлению, в-третьих, рост или сохранение уровня реального потребления материальных благ при безусловном росте качества жизни населения, в-четвертых, общественное партнерство, т.е. способность различных групп и слоев населения муниципального образования к сотрудничеству и компромиссу в спорных вопросах.

Можно выделить три основных организационных преимущества, связанные со стратегией города. Во-первых, стратегический план является инструментом обеспечения высокой конкурентоспособности муниципального образования в условиях растущей конкуренции городов и регионов за инвестиции, квалифицированную рабочую силу и передовые позиции в международном сотрудничестве. Во-вторых, позволяет объединить устремления и действия органов местного самоуправления, населения, коммерческих организаций, общественных организаций в направлении достижения поставленных целей. В-третьих, выводит город как муниципальное образование, использующее все возможные организационные механизмы для улучшения качества жизни населения и среды предпринимательства, на передовые позиции.

Разработка стратегических планов развития муниципальных образований осуществляется на основе всестороннего учета местной специфики, однако, в процессе стратегического планирования можно выделить некоторые общие методические подходы, характерные практически для всех городов, разрабатывающих свою стратегию развития.

В связи с этим можно выделить пять основных этапов разработки стратегического плана:

Первый этап - этап изучения и анализа всех факторов (положительных и отрицательных), определяющих развитие города, цель этого этапа состоит в определении стартовых условий развития. На этом этапе создаются рабочие группы по направлениям социально-экономического развития города, состоящие из специалистов органов местного самоуправления и коммерческих организаций. Состав рабочих групп утверждается распоряжением главы муниципального образования.

Второй этап - этап определения целевой направленности стратегического плана, когда выдвигается главная цель и подцели стратегии развития города, достижение которых должно усиливать, поддерживать, развивать конкурентные преимущества муниципального образования и ослаблять негативные последствия всех отрицательных факторов развития. На этом этапе осуществляется выявление и прогнозирование величины реальных материальных и финансовых ресурсов, которые могут быть использованы для реализации стратегического плана в реальные сроки, а также выдвигаются конкретные мероприятия и разработка программ, входящих в план, для общественного обсуждения и обоснования.

Третий этап - этап программирования, на котором главная цель и подцели стратегического плана наполняются конкретным содержанием, т.е. в рамках важнейших направлений стратегического плана разрабатываются конкретные целевые программы, мероприятия, реализация которых будет направлена на достижение целей стратегического плана, с оценкой этих программ с точки зрения финансовых затрат и эффективности.

Четвертый этап - этап утверждения стратегического плана представительным органом местного самоуправления и широкое представление плана населению, коммерческим и общественным организациям.

Пятый этап - этап реализации и мониторинга стратегического плана, в ходе которого осуществляется постоянная проверка правильности выбранных целей, их корректировка с учетом возникающих новых обязательств.

Система органов разработки стратегического плана в муниципальном образовании включает как исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, так и органы, созданные на общественных началах - это может быть общественный городской совет по стратегическому планированию, куда могут войти представители коммерческих организаций, общественных организаций и часть активного населения. Возглавить такой совет должен глава местного самоуправления.

Организация разработки стратегического плана может опираться как на определенный отдел - структурное подразделение администрации муниципального образования, так и на структуру, выведенную из состава администрации. Подобными структурами могут выступать совет экспертов, рабочая группа по стратегическому планированию. Так, распоряжением Главы города Ялуторовска Тюменской области от 12.10.2000 года №302-р сформирована при администрации города группа стратегического планирования, в состав которой включены руководители структурных подразделений администрации, а также по согласованию депутаты городской Думы и специалисты коммерческих организаций, расположенных на территории муниципального образования.

Опросы, проведенные Институтом Евроград среди около 100 городов России в 1998 году и 2000 году, показывают, что разработка стратегий развития ведется в той или иной форме в большинстве крупных российских городов. Так, 77% городов - участников опроса, в 1998 году вели работу над стратегическими документами, в 2000 году, соответственно, 90% городов уже имеют или разрабатывают документы стратегического видения.

Среди важнейших проблем, которые органы местного самоуправления нацелены решить на основе реализации стратегий развития, участниками опроса названы: острую нехватку бюджетных средств для исполнения функций комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования, отсутствие инвестиций, большое число нуждающихся в социальной поддержке и помощи, жилищную проблему, экономический спад на большинстве крупных коммерческих организаций, находящихся на территории муниципальных образований.

Опрос, проведенный в 2000 году, позволил сделать выводы о целевой направленности стратегических планов. В качестве главных целей развития муниципальных образований эксперты поставили на первые места повышение доходов жителей и обеспечение финансово-бюджетной стабильности. Второе место заняла группа взаимосвязанных целей содействия наращиванию экономического потенциала: создание новых рабочих мест, техническое перевооружение промышленных предприятий и создание благоприятного инвестиционного климата.

Комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования как основная сфера взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, регулируется нормами гражданского, бюджетного, инвестиционного, налогового, хозяйственного законодательства Российской Федерации и охватывает такие блоки как государственная, муниципальная поддержка, инвестиции, бюджетный кредит, налоговые льготы, муниципальный заказ и т.д.

Правовое регулирование государственной и муниципальной поддержки социальных, экономических, политических сфер жизнедеятельности общества носит комплексный характер и закреплено в ряде федеральных законов, а также многочисленных постановлениях Правительства РФ. Содержание же понятий «государственная поддержка» и «муниципальная поддержка» в данных актах не раскрывается. Так, например, в Федеральном законе №88-ФЗ от 14 июня 1995 года «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» в статье 6 «Государственная поддержка малого предпринимательства», говорится о направлениях государственной поддержки, которая включает в себя следующие направления:

1) формирование инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства;

2) создание льготных условий использования субъектами малого предпринимательства государственных финансовых, материально-технических и других ресурсов;

3) установление упрощенного порядка регистрации малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, сертификации их продукции, предоставления государственной статистической и бухгалтерской отчетности;

4) поддержка внешнеэкономической деятельности;

5) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для малых предприятий.

Предоставление налоговых льгот представительным органом местного самоуправления, согласно ч. 1 Налогового кодекса РФ, можно отнести к муниципальной поддержке коммерческих организаций в целях стимулирования развития тех или иных видов предпринимательской деятельности на территории муниципального образования.

Так, согласно ст. 12 Налогового Кодекса РФ (в редакции от 24.03.2001 г.), «При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком, а ст. 56 устанавливает, что льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

В связи с этим коммерческие организации могут получить налоговые льготы только в части земельного налога, налога на рекламу и на местные лицензионные сборы, что в настоящее время (в отличие от ранее действующего законодательства) существенно ограничивает полномочия органов местного самоуправления по установлению налоговых льгот коммерческим организациям, принимающим участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Постановлением Правительства РФ от 13 июня 1997 года №701 «Об условиях предоставления государственной поддержки реформируемым государственным и муниципальным унитарным предприятиям и иным коммерческим организациям» установлены оценочные критерии для получения государственной поддержки, такие как: ведение реестра акционеров независимым регистратором (для акционерных обществ), отсутствие с 1 января 1997 года задолженности по текущим платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также по оплате труда работников; применение международных стандартов бухгалтерского учета. Данным постановлением предусмотрена государственная поддержка в виде финансирования за счет средств федерального бюджета высокоэффективных инвестиционных проектов, размещаемых на конкурсной основе, а также в виде предоставления государственных гарантий под заемные средства для реализации инвестиционных проектов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, которые регулируют общие положения о расходах бюджетов разных уровней, а также предоставления бюджетного кредита и бюджетных инвестиций коммерческим и некоммерческим организациям. Так, в статье 85 определяется, что совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются такие функциональные виды расходов, которые можно отнести к сфере комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, как:

- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

- обеспечение социальной защиты населения;

- обеспечение охраны окружающей природной среды охрана и воспроизводство природных ресурсов;

- развитие рыночной инфраструктуры;

- обеспечение деятельности средств массовой информации.

Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, установлены в статье 87 Бюджетного кодекса РФ. К ним относятся, наряду с другими - реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления. В связи с этим необходимо отметить, что в статье 12 «Расходная часть местных бюджетов» Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что расходная часть местных бюджетов включает (наряду с другими): расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. А к вопросам местного значения относится и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Бюджетный кодекс РФ, в отличие от указанного Федерального закона, конкретизировал бюджетные полномочия органов местного самоуправления в части расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, а также ввел такое понятие, как расходы, совместно финансируемые из бюджетов трех уровней, тем самым, подтвердив положения об ограниченной возможности осуществления комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования органами местного самоуправления.

Указанные виды расходов могут относиться как к текущим расходам бюджетов, так и к капитальным расходам бюджетов.

Текущие расходы бюджетов обеспечивают текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий, субвенций на текущее функционирование.

Капитальные расходы бюджетов обеспечивают, во-первых, инновационную и инвестиционную деятельность, включающие статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица, в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, во-вторых, деятельность, направленную на предоставление юридическим лицам бюджетных кредитов на инвестиционные цели, в-третьих, деятельность, связанную с расширенным воспроизводством, при осуществлении которого создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований.

Бюджетный кредит может предоставляться коммерческим организациям, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, на основе гражданско-правового договора при условии предоставления коммерческой организацией обеспечения исполнения обязательств высокой степени ликвидности. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния коммерческой организации финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем коммерческим организациям, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

В составе капитальных расходов бюджетов, в том числе местных, может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития, согласно статье 67 Бюджетного кодекса РФ, определяются федеральным законом. Такой федеральный закон принят и определяет правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты, либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения инвесторам средств на условиях возвратности, платности и срочности.

В указанном Федеральном законе определены источники формирования бюджета развития, направления использования (кредитование, инвестирование, гарантийное обеспечение инвестиционных проектов), а также участие субъектов Российской Федерации в реализации целей и задач бюджета развития, которое проявляется, во-первых, через выдачу заключений, предусматривающих принятие ими обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на их территории с предоставлением государственных гарантий за счет средств бюджета развития, во-вторых, через кредитование на условиях возвратности, платности и срочности за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в-третьих, через предоставление прямых инвестиций, и, в-четвертых, через иные способы, определяемые субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом данного закона и регионального законодательства. Однако, Федеральный закон «О бюджете развития РФ» от 26 ноября 1998 года №181-ФЗ не регулирует отношения по формированию бюджетов развития муниципальных образований, что является, по мнению диссертанта, определенным правовым и организационным пробелом, т.к. Бюджетный кодекс РФ наделяет соответствующим правом органы местного самоуправления формировать бюджет развития муниципального образования, но с определенным условием, что порядок и условия формирования бюджета развития должны определяться федеральным законом. В данном случае федеральный законодатель либо упустил закрепить соответствующие полномочия органов местного самоуправления либо, исходя из реальной возможности местных бюджетов, посчитал, что такой бюджет развития должен образовываться только на уровне федерации.

По мнению диссертанта, Федеральный закон «О бюджете развития РФ» должен быть дополнен нормами, регулирующими взаимоотношения Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также содержать основные положения по формированию и использованию бюджета развития на муниципальном уровне.

Данный методологический подход имеет место в ряде федеральных законов. Например, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 года №39-ФЗ содержит главу об основах регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, органами местного самоуправления, которая предусматривает, во-первых, создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности путем установления субъектам инвестиционной деятельности (коммерческим организациям) льгот по уплате местных налогов, защиты интересов инвесторов, предоставления субъектам инвестиционной деятельности не противоречащих законодательству Российской Федерации льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности, во-вторых, прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений путем разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями на возвратной и срочной основах с уплатой процентов, либо на условиях закрепления в муниципальной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы местных бюджетов; проведения экспертизы инвестиционных проектов и выпуска муниципальных займов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления имеют право предоставлять на конкурсной основе муниципальные гарантии по инвестиционным проектам за счет средств местных бюджетов.

Порядок размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов, а также предоставления муниципальных гарантий утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме этого регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» также содержит нормы, регулирующие правомочия органов местного самоуправления в части поддержки малых предприятий как коммерческих организаций, и нормы, регулирующие взаимоотношения Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в части финансового обеспечения государственных и муниципальных программ. Так, согласно статье 7 данного закона, государственная поддержка малого предпринимательства осуществляется в соответствии с Федеральной программой, региональными (межрегиональными), отраслевыми (межотраслевыми) и муниципальными программами развития и поддержки малого предпринимательства, которые разрабатываются, соответственно, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Финансовое обеспечение государственных и муниципальных программ поддержки малого предпринимательства осуществляется ежегодно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, а также за счет средств коммерческих организаций и физических лиц.

Толстошеев В.В. рассматривает региональное право как комплексное межотраслевое образование и выделяет четыре блока регионального права, а именно: публичный, экономический, природноресурсный, социальный. К экономическому блоку регионального права он относит совокупность норм нескольких отраслей права (бюджетного, гражданского, налогового, предпринимательского и т.д.). Эти нормы объединяют нормативные положения о региональной собственности, бюджетных отношениях, решают вопросы государственного регулирования региональной экономики (планирование государственной поддержки предпринимательской и иной экономической деятельности), регламентируют правовую организацию конкретных отраслей и сфер региональной экономики (инвестиций, ценных бумаг, недвижимости и др.).

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как основная сфера взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций регулируется также и нормами регионального экономического законодательства, которое с точки зрения рассматриваемого вопроса можно подразделить на две основных сферы регулирования.

Во-первых, региональный протекционизм (поддержка) экономической деятельности, во-вторых, региональное законодательство по правовой регламентации организации отраслей региональной экономики.

Как правило, региональными нормативными актами (субъектов Федерации) определяются приоритетные сферы экономической деятельности на конкретной территории, получающие государственную поддержку. Во многих регионах часто такими видами деятельности являются: производство товаров народного потребления и продуктов питания собственного производства, оказание бытовых услуг населению; инновационная деятельность в определенных областях; переработка сельхозпродукции; производство и реализация лекарств и медицинской техники; природоохранная деятельность; выпуск оборудования для экологических целей.

Основными принципами, на которых строится государственная поддержка, являются: во-первых, принцип конкурентности, во-вторых, приоритетности интересов региона, в-третьих, гарантии финансовой эффективности, в-четвертых, гласности, и, в-пятых, получения льгот и преимуществ.

Основными нормативными актами субъектов Российской Федерации в этой области являются законы об инвестиционной деятельности, о промышленной политике, о поддержке малого предпринимательства, а также об особых экономических зонах, которые содержат нормы, определяющие участие органов местного самоуправления в реализации тех или иных программ на территории муниципальных образований, координации деятельности коммерческих организаций по комплексному социально-экономическому развитию территории муниципального образования путем заключения договоров, предоставления муниципальной поддержки, создания благоприятных условий для инвесторов и т.д.

Эти законы субъектов федерации по степени участия органов местного самоуправления в реализации инвестиционной, промышленной политики на территории муниципальных образований можно условно подразделить на три вида. Во-первых, законы субъектов федерации, в которых отсутствуют нормы о полномочиях органов местного самоуправления в этих сферах, например: Закон Вологодской области от 12 ноября 1997 года №211-03 «Об инвестиционной деятельности на территории Вологодской области» (в редакции закона от 30.11.1999 года №433-03), Закон Архангельской области от 26 мая 1999 года №123-22-03 «Об основах промышленной политики Архангельской области». Во-вторых, законы субъектов федерации, в которых органы местного самоуправления обозначены как субъекты тех или иных отношений с ограниченными полномочиями.

В законах «О промышленной политике» таких субъектов федерации, как Амурской области, Брянской области, Владимирской области, Курганской области, Нижегородской области, Орловской области и других указывается, что органы местного самоуправления являются субъектами промышленной политики, наряду с органами государственной власти, профсоюзами и коммерческими организациями, и им предоставляется право, во-первых, участвовать в разработке концепции промышленной политики, разработке и реализации программ развития промышленности в регионе, во-вторых, получать у администрации субъекта федерации информацию о ходе разработки и реализации концепции и программ развития промышленности, о возможностях и условиях получения государственной поддержки, в-третьих, принимать участие в разработке и реализации программ промышленной политики. Другие субъекты промышленной политики - коммерческие организации, профсоюзы, предприниматели - имеют право обращаться в органы местного самоуправления за поддержкой своей деятельности с обоснованием целесообразности применения тех или иных мер государственной и муниципальной поддержки.

В указанных законах промышленная политика а определяется как система правовых, экономических и организационных мер, направленных на повышение эффективности работы промышленности как отрасли экономики, которая основывается на предпринимательской деятельности в сфере материального производства, в интересах социально-экономического развития субъекта федерации.

В-третьих, законы субъектов федерации, в которых определены конкретные полномочия органов местного самоуправления в сферах инвестиционной промышленной политики, поддержки малого предпринимательства. Так, в ст. 10 закона Волгоградской области от 13 июля 1999 года №286-ОЗ «О региональной промышленной политике и промышленной деятельности» указаны полномочия органов местного самоуправления в сфере управления промышленной деятельностью: осуществление подготовки предложений по созданию, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий промышленности на территории города (района); заключение договоров об участии предприятий промышленности в социально-экономическом развитии города (района); подготовка предложений по перепрофилированию промышленных объектов, расположенных на территории города (района) и др. Указанным законом предусмотрена система регулирования промышленной деятельности со стороны органов местного самоуправления, которая осуществляется, как сказано в законе, преимущественно через реализацию гражданских прав и обязанностей субъектов отношений в сфере промышленной деятельности возникающих, во-первых, из положений данного закона и других законодательных актов Волгоградской области, во-вторых, из договоров между субъектами отношений в сфере промышленной деятельности.

Полномочия органов местного самоуправления Волгоградской области в сфере промышленной деятельности, как сказано в законе, не могут быть использованы для создания препятствий свободному перемещению капиталов, технологий, ресурсов и промышленной продукции, производимой в Волгоградской области, а также для ограничения конкуренции между промышленными предприятиями.

В законе Кемеровской области от 9 декабря 1997 года №39-ОЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Кемеровской области» содержаться нормы регулирующие разграничение полномочий между органами государственной власти Кемеровской области и органами местного самоуправления в сфере поддержки малого предпринимательства. Так, согласно статье 6 указанного закона, к ведению органов местного самоуправления относятся:

1) установление местных приоритетных направлений развития малого предпринимательства;

2) учреждение и организация работы местных фондов поддержки малого предпринимательства и организаций областной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства;

3) разработка и реализация местных программ поддержки малого предпринимательства;

4) разработка и принятие льготных условий использования субъектами малого предпринимательства местных финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, разработок и технологий.

В Законе Нижегородской области от 9 декабря 1997 года №99-З «О государственной поддержке малого предпринимательства в Нижегородской области» органы государственной власти области и органы местного самоуправления имеют одинаковый объем полномочий в сфере поддержки малого предпринимательства, во-первых, по разработке и осуществлению комплекса мероприятий в создании сети технопарков, лизинговых фирм, бизнес - инкубаторов и других объектов инфраструктуры, во-вторых, по содействию в создании и организации деятельности субъектов малого предпринимательства, специализированных оптовых рынков, ярмарок продукции, в том числе путем предоставления зданий, сооружений, оборудования, производственных и служебных помещений, иного имущества, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в-третьих, по разработке и осуществлению мер по созданию информационной инфраструктуры в целях получения субъектами малого предпринимательства экономической, правовой, статистической, производственно - технологической и иной информации, необходимой для их эффективного развития.

В Законе Самарской области от 22 февраля 1999 года №7-ГД «О государственной поддержке малого предпринимательства в Самарской области» в статье 6 закреплены полномочия органов местного самоуправления по поддержке малого предпринимательства.

Так, согласно указанной статье, органы местного самоуправления:

1) оказывают поддержку развитию малого предпринимательства в границах своего муниципального образования в соответствии с действующим законодательством и в пределах своей компетенции, предоставляют ему помощь за счет ресурсов и средств местных бюджетов;

2) самостоятельно разрабатывают и реализуют муниципальные программы поддержки малого предпринимательства на основе приоритетных направлений социально-экономического развития области, города или района;

3) самостоятельно образуют вновь или определяют в своем составе подразделения, отвечающие за реализацию мероприятий по поддержке малого предпринимательства.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как основная сфера взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций находит отражение и в нормативно-правовых актах муниципальных образований. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим эти взаимоотношения, является Устав муниципального образования. В основном Уставы муниципальных образований воспроизводят нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. ст. 31, 32, 33, однако в ряде Уставов местные законодатели включают положения, не отраженные в Федеральном законе. Как справедливо указывается в научной литературе, «устав муниципального образования, имея кодификационное значение, может восполнять пробелы в правовом регулировании отдельных аспектов деятельности местного самоуправления».

Так, согласно Уставу муниципального образования г. Ангарск Иркутской области, органы местного самоуправления содействуют развитию предпринимательской деятельности, вправе предоставлять налоговые и иные льготы, преимущества предприятиям в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход местного бюджета в установленном законом порядке. Кроме этого, органы местного самоуправления вправе:

1) объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и бюджета для финансирования, строительства, ремонта и содержания муниципальных объектов производственной и социальной инфраструктуры;

2) выступать заказчиком и привлекать для реализации муниципального заказа предприятия и организации различных форм собственности к строительству и содержанию дорог, объектов природоохранного и другого назначения, обеспечивающих функционирование хозяйственного комплекса Ангарского муниципального образования.

Согласно статье 35 Устава г. Череповца Вологодской области, мэрия города вправе координировать участие предприятий, учреждений, организаций, иных хозяйствующих объектов в комплексном социально-экономическом развитии города, объединять на добровольной основе их средства для финансирования программ развития города, привлекать на договорных началах предприятия, учреждения и организации, иные хозяйствующие субъекты к участию в строительстве, благоустройстве, содержании объектов на территории города.

Исходя из рассмотренного выше анализа законодательства, можно определить содержание права органов местного самоуправления по координации участия коммерческих организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования.

Это право включает в себя: во-первых, разработку, принятие и реализацию муниципальных программ, планов и стратегий социально-экономического развития муниципального образования, во-вторых, муниципальную поддержку коммерческих организаций как систему мер, направленных на развитие предпринимательства посредством оказания правовой, информационной, финансовой и другой помощи субъектам предпринимательской деятельности (налоговые льготы, льготные кредиты, инвестиции и т.д.), в-третьих, создание коммерческих организаций (муниципальных унитарных предприятий, а также участие в создании хозяйственных обществ), в-четвертых, формирование благоприятных условий для предпринимательства путем учреждения некоммерческих организаций (бизнес-центры, фонды поддержки, бизнес-инкубаторы), в-пятых, заключение муниципальных контрактов на основе муниципального заказа с коммерческими организациями в целях удовлетворения бытовых, социально-культурных, социально-экономических потребностей населения муниципального образования и органов местного самоуправления, в-шестых, образование соответствующих структурных подразделений органов местного самоуправления, ответственных за проведение соответствующей промышленной, инвестиционной, предпринимательской политики в муниципальном образовании, а также формирование при органах местного самоуправления контрольных, консультационных, координационных органов с участием представителей коммерческих организаций.

Указанное право реализуется в четырех основных формах, а именно:

1) путем издания нормативно-правового акта органов местного самоуправления (решение об утверждении местного бюджета, принятие программы, выдача разрешений на строительство и т.д.);

2) путем издания нормативно-правового акта органов местного самоуправления, на основании которого осуществляется заключение договоров между органами местного самоуправления и коммерческими организациями;

3) путем заключения гражданско-правовых договоров без издания соответствующего нормативно-правового акта;

4) путем заключения договоров о сотрудничестве (участие в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования) между органами местного самоуправления и коммерческими организациями.

Первые три правомочия органов местного самоуправления по координации участия коммерческих организаций в комплексном развитии муниципального образования были рассмотрены выше. Остановимся подробней на четвертом, пятом и шестом, исходя из муниципальной практики и законодательного регулирования этих отношений между органами местного самоуправления и коммерческими организациями.

Правомочие по созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности путем учреждения некоммерческих организаций (бизнес-центров, фондов, бизнес-инкубаторов) основано на необходимости решения органами местного самоуправления связанных проблем, а именно: решения проблем занятости населения и увеличение налогооблагаемой базы для устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

Как было подчеркнуто в Совместном коммюнике участников первой Российско-Германской конференции по вопросам развития малого предпринимательства «Опыт создания и развития бизнес-инкубаторов в России и Германии», которая состоялась 20-21.09.2001 года в городе Твери по инициативе и поддержке национального содружества бизнес-инкубаторов России и Координационного бюро Посольства ФРГ в России, «бизнес-инкубирование в России доказало свою самостоятельность и может рассматриваться в качестве важного и реального инструмента развития малого предпринимательства (и не только малого, подчеркнуто мной). Дальнейшее развитие бизнес-инкубаторов … может быть обеспечено в ходе реализации следующих подходов: бизнес-инкубаторы должны создаваться и действовать как некоммерческие организации … муниципальным образованиям рекомендуется принимать участие как в создании бизнес-инкубаторов, так и формировании благоприятных условий для их дальнейшего развития, что обеспечивает, с одной стороны, возможность реализации государственной и муниципальной политики в сфере малого предпринимательства через бизнес-инкубаторы, с другой стороны, - предоставления под нужды бизнес-инкубирования освобождаемых или неиспользуемых объектов государственной или муниципальной собственности. Роль органов местного самоуправления - координация, создание условий, интеграция усилий всех участников рыночной экономики».

По состоянию на 01.07.2001 года в Российской Федерации было создано более 80 бизнес-инкубаторов и иных организаций, выполняющих их функцию (фонды, бизнес-центры). Так, Новошахтинский зональный Бизнес-инкубатор (город Новошахтинск Ростовская область) был создан в 1997 году в организационно правовой форме - некоммерческое партнерство, учредителями выступили 24 юридических и физических лиц, в том числе Комитет по управлению имуществом города, Городской центр занятости населения, ОАО «Ростовуголь» и другие организации. Основной профиль деятельности Бизнес-инкубатора - разработка, внедрение и мониторинг стратегического плана развития города; поддержка субъектов малого и среднего бизнеса. Новошахтинский зональный Бизнес-инкубатор является проводником политики Администрации города по развитию территории и поддержке предпринимательства и в тоже время является основным разработчиком этой самой политики, опираясь на интеллектуальный потенциал своих многочисленных учредителей, на их опыт и их интересы.