Правовое регулирование института предвыборной агитации в избирательном праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ И ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

1.1 Понятие информационного обеспечения выборов

1.2 Понятие правового регулирования предвыборной агитации

ГЛАВА 2. СПЕЦИФИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

2.1 Субъекты правового регулирования предвыборной агитации

2.2 Формы и методы предвыборной агитации

2.3 Ограничения при проведении предвыборной агитации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что глубокие изменения во всех сферах общественной жизни, появление в России богатого спектра различных политических сил привели к возникновению острой борьбы за власть в ходе выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Реформы механизма государства, а так же способов формирования государственных и муниципальных органов привели к повышению статуса института выборов в России. Вместе с тем, практика проведения избирательных кампаний в последние два десятилетия показывает, что избирательное законодательство далеко не совершенно. Это относится и той его части, которая регулирует предвыборную агитацию.

Честная, чистая, беспрепятственная и эффективная предвыборная агитация позволяет избирателям ответственно и осознанно выразить свою волю на выборах, свести к минимуму избрание случайных, некомпетентных, с сомнительной репутацией лиц.

Предвыборная агитация направлена не только на обеспечение открытости избирательного процесса в целом, получению избирателями полной и достоверной информации о кандидатах и избирательных объединениях, но и способствует формированию у электората представления о выборах как процессе формирования государственных и муниципальных органов, предопределяет активность избирателей.

Агитация является важнейшей составляющей избирательного процесса, так как именно она наиболее существенно влияет на волеизъявление избирателей, а соответственно и на результаты выборов.

Степень научной разработанности. Характеризуя степень научной разработанности темы, следует, прежде всего, подчеркнуть, что до середины 90-х годов прошлого столетия целенаправленного и комплексного изучения предвыборной агитации с позиции юридической науки в России вообще не проводилось. И это при том, что активный интерес к вопросам выборов и избирательному праву зародился в отечественном правоведении еще в середине

19 - начале 20 вв. Подтверждением этого являются работы крупных дореволюционных ученых-юристов: В.В. Водовозова, В.М. Гессена, Н.А. Дружинина, Н.М. Коркунова, С.А Корфа, Н.И. Лазаревского, К.М. Тахтарева, Б.Н. Чичерина, а также менее известных авторов: Б. Велихова, Б. Кетрица, О. Кокошина, Б. Линского, А. Леонтьева, Н. Чернышева, В.М. Хвостова.

В 20-е годы законодательство о выборах и практику его применения анализировали в своих работах Г.С. Гурвич, М.Ф. Владимирский, В.И. Игнатьев, Г.С. Михайлов, Д.И. Курский, П.И. Стучка, A.M. Турубинер.

Современное состояние юридической науки характеризуется все более возрастающим интересом к проблемам предвыборной агитации. Некоторые из них освещены в работах С.А. Авакьяна, Р.Т. Биктагирова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, А.И. Постникова, А.П. Сунцова, М.А. Федотова и ряда других специалистов в области конституционного и избирательного права. Отдельные историко-правовые аспекты предвыборной агитации анализировали в своих работах Н.М. Меликова, Ю.А. Новиков, П.Л. Рудик, Н.П. Рязанцев, В.В. Смирнова и др.

В то же время остается довольно широкий круг вопросов, которые до сих пор не разрабатывались либо все еще требуют дополнительных исследовательских усилий, например, разработка понятий «форма» и метод» предвыборной агитации, теоретические аспекты отношения этих явлений между собой, их взаимосвязь с целями, субъектами, объектом и сроками агитационной деятельности, а также исследование правовых проблем осуществления предвыборной агитации через новые средства массовых коммуникаций.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в комплексном исследовании правового регулирования института предвыборной агитации в избирательном праве.

Исходя из поставленной цели, полагается разумным последовательное решение следующих задач исследования:

- изучить специфику и понятие нормативно-правового и информационного обеспечения выборов;

- проанализировать понятия предвыборной агитации и выявление признаков, характеризующих данную правовую категорию;

- исследовать правовое регулирование предвыборной агитации в России;

- раскрыть формы и методы предвыборной агитации;

- рассмотреть историю правового регулирования предвыборной агитации в России;

- изучить нормативные ограничения при проведении предвыборной агитации;

- выявить проблемы правового регулирования и сформулировать предложений по совершенствованию законодательства в области предвыборной агитации.

Объектом исследования выступает определенный круг общественных отношений, а равно процессы, явления, возникающие при правовом регулировании предвыборной организации в ходе избирательного процесса.

Предметом исследования являются нормы российского законодательства, подзаконные нормативные акты, источники зарубежного права, правоприменительная практика.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы: исторический, сравнительно-правовой, формально- логический, статистический, анализа и др.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при преподавании конституционно-правовых дисциплин, различных специальных курсов по применению правового регулирования предвыборной агитации в ходе избирательного процесса.

Структура работы определяется целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованных источников и приложений.



ГЛАВА 1. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ И ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

1.1 Понятие информационного обеспечения выборов

В соответствии со статьей 44 Федерального закона от 12 июня 2002г.

№67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.

Предвыборная агитация является элементом информационного обеспечения выборов и поэтому следует первоначально рассмотреть, что же представляет собой данная правовая категория.

Информационное обеспечение выборов выступает важнейшей гарантией механизма реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, выступающей в форме создания и/или распространения информационного продукта в период избирательной кампании. Отношения в сфере производства и распространения информационного продукта урегулированы нормами избирательного права как подотрасли конституционного права России и положениями информационного права.

Кроме того, что информационное обеспечение выборов - специфический процесс доведения до электората, - это еще и правовой институт избирательного права России. Им обеспечивается координация установленных избирательным законодательством правил распространения субъектами избирательного процесса информации, связанной с выборами. Данный институт относится лишь к периоду избирательной кампании.

По мнению С.В. Большакова, правовой институт информационного обеспечения выборов - это совокупность установленных законодательством юридических правил, имеющих отношение к одному предмету (информационной деятельности субъектов избирательного процесса), образующих единое целое (порядок и правила производства и распространения связанной с выборами информации в период избирательной кампании), организованных вокруг конечной цели (обеспечение равенства нформационных возможностей участников избирательного процесса) и предъявляемых субъектам права в качестве руководства к действию.

Информационное обеспечение избирательного процесса можно рассматривать в трех аспектах:

- во-первых, как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, предметом регулирования которых выступают отношения, складывающиеся в сфере производства и распространения специальной информации о выборах и референдумах в период избирательной кампании, кампании референдума;

- во-вторых, как составную часть системы гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

- в-третьих, как составную часть избирательного процесса.

Т.В. Нечипоренко, понимает под информационным обеспечением выборов комплексный институт избирательного законодательства Российской Федерации, объединяющий группу взаимосвязанных норм федеральных законов о выборах, законов субъектов Российской Федерации о выборах и подзаконных актов, и регулирующий информационные и агитационные правоотношения, состоящим из двух частей - информирования избирателей и

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. Вешняков А.А. - М., 2016. - С. 141. агитации за кандидата (кандидатов), список кандидатов (списки кандидатов) либо против них.

На наш взгляд, информационное обеспечение выборов можно рассматривать не просто как институт законодательства, а как институт права в рамках подотрасли избирательного права.

В составе института информационного обеспечения избирательного процесса логично выделить два субинститута - информирование избирателей и предвыборную агитацию. Информирование избирателей следует рассматривать в двух аспектах - как совокупность норм законодательства о выборах, составляющую субинститут информационного обеспечения, и как определенную информационную деятельность в ходе избирательной кампании. Информирование (всех участников избирательной кампании) должно осуществляться на принципах достоверности, объективности и беспристрастности, то есть одинакового отношения ко всем без исключения кандидатам, избирательным объединениям.

Согласно статье 44 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» информирование избирателей и участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица. Ко всем этим лицам применимо понятие «субъекты информирования».

Вместе с тем, такие субъекты как органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют права распространять любую информацию о кандидатах, избирательных объединениях. Обязанность информировать избирателей о кандидатах, избирательных объединениях, ходе подготовки и проведение выборов, сроках и порядке свершения избирательных действий, законодательстве о выборах возложена на избирательные комиссии.

На организации, осуществляющие выпуск СМИ возлагается функция по обеспечению информирования субъектов избирательного процесса.

Выполнение организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов и референдумов, в Российской Федерации как демократическом правовом государстве призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Исходя из того, что пользование свободой массовой информации налагает на организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает обязанность официального опубликования или обнародования в установленные сроки определенных сообщений, информации. Систематизируя такие требования можно выделить следующие обязательные для опубликования (обнародования) документы и информацию:

- решение о назначении выборов (пункты 7,8 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

- решение о назначении референдума, а так же о перенесении дня голосования на референдуме (пункты 6,8 статьи 15);

- иные решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдумов (пункт 2 статьи 30);

- схема одномандатных и/или многомандатных избирательных округов, включая ее графическое изображение (пункт 7 статьи 18);

- списки избирательных участков, участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования (пункт 7 статьи 19);

- сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в объеме, установленном организующей выборы избирательной комиссией, а также сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений (пункты 7,8 статьи 33);

- сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума, а также копии первого и итогового финансового отчетов кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума (если это предусмотрено законом) (пункты 8, 9 статьи 59);

- информация о времени и месте голосования на выборах, референдуме (пункт 2 статьи 64);

- итоги голосования и результаты выборов, референдума (статья 72);

- иные подлежащие в соответствии с законом обязательному опубликованию документы и информация.

Информирование избирателей в форме освещения избирательной кампании СМИ предоставляет организациям, осуществляющим выпуск СМИ и журналистам возможности для реализации права на выражение собственного мнения. Допускается право на добросовестную ошибку журналиста или редакции. Информация о выборах, распространяемая СМИ от своего имени в рамках неофициального информирования избирателей, не влечет юридических последствий (за исключением ответственности должностных лиц организаций, осуществляющих выпуск СМИ, и журналистов, предусмотренной законодательством о СМИ, уголовным, административным и гражданским законодательством).

Под освещением избирательной кампании организациями, осуществляющими выпуск СМИ, следует понимать связанное с выборами содержание программ новостей, а также содержание посвященных выборам редакционных и авторских публикаций: очерков, информационных программ о текущих событиях избирательной кампании, иных сообщений, отражающих различные точки зрения на избирательный процесс, т.е. материалов и программ о выборах, которые подготовлены непосредственно редакциями периодических изданий, журналистами. Наряду с информированием избирателей, составной частью информационного обеспечения выборов является предвыборная агитация, которую необходимо рассмотреть более подробно.

Резюмируя изложенное, под информационным обеспечением следует понимать правовой институт избирательного права Российской Федерации, который включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.

Информационное обеспечение выборов выступает важнейшей гарантией механизма реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, выступающей в форме создания и/или распространения информационного продукта в период избирательной кампании. Информирование (всех участников избирательной кампании) должно осуществляться на принципах достоверности, объективности и беспристрастности, то есть одинакового отношения ко всем без исключения кандидатам, избирательным объединениям.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает обязанность официального опубликования или обнародования в установленные сроки определенных сообщений, информации. Систематизируя такие требования можно выделить несколько обязательных для опубликования (обнародования) документов, закрепленных в п.п. 7,8 ст. 10, п.п. 6,8,ст. 15, п. 2 ст. 30, п. 7 ст. 18, п. 7, ст. 19, п.п. 7,8 ст. 33, п.п. 8,9 ст. 59, п. 2 ст. 64, ст. 72 данного Федерального закона, а также иные, подлежащие в соответствии с законом обязательному опубликованию документы и информация.

Информирование избирателей в форме освещения избирательной кампании СМИ предоставляет организациям, осуществляющим выпуск СМИ и журналистам возможности для реализации права на выражение собственного мнения. Допускается право на добросовестную ошибку журналиста или редакции.

1.2 Понятие правового регулирования предвыборной агитации

Агитационная деятельность занимает одно из центральных мест в избирательном процессе. Предвыборная агитация оказывает значительное влияние на структуру и динамику формирования электоральных предпочтений избирателей.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определил, что в содержание избирательных прав граждан входит также право участвовать в выдвижении кандидатов, в предвыборной агитации, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов, законами субъектов Российской Федерации.

«Предвыборная агитация, - пишет Л.Т. Аглеева, - это объемное и многоуровневое явление. Как правило, она рассматривается в следующих значениях:

1. Юридическая деятельность;

2. Специальное право избирателей, кандидатов и избирательных объединений;

3. Самостоятельная стадия избирательного процесса;

4. Правовой институт».

В свою очередь, С.В. Большаков и А.Г. Головин рассматривают предвыборную агитацию в трех значениях: как субинститут института информационного обеспечения избирательного процесса; как отдельную стадию избирательного процесса и, как специфическую деятельность субъектов избирательного процесса2.

1. Предвыборная агитация как субинститут права. Ранее, С.В. Большаков исходил из того, что «как институт избирательного права предвыборная агитация представляет собой совокупность материальных и процессуальных норм избирательного права, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами избирательного процесса в ходе совершения ими избирательных действий с целью побудить избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них либо против всех кандидатов (списков кандидатов)3. В других своих трудах, он говорит о предвыборной агитации как о субинституте института информационного обеспечения избирательного (референдумного) процесса представляющего собой совокупность правовых норм, регламентирующих порядок агитационной деятельности в период избирательной кампании, кампании референдума.

Как правовой институт характеризуют предвыборную агитацию и другие ученые. Институт предвыборной агитации представляет собой «совокупность материальных и процессуальных норм избирательного права, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами избирательного процесса в ходе совершения ими избирательных действий с целью побудить избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них».

Если мы исходим из признания системы норм в сфере информационного обеспечения избирательного процесса правовым институтом, то часть этих норм - относительно предвыборной агитации - не должна рассматриваться как правовой институт. Следовательно, логично будет говорить о субинституте предвыборной агитации. Не отрицает этого и Л.Т. Аглеева. Она пишет:

«Система норм, регулирующих проведение предвыборной агитации, представляет собой субинститут института информационного обеспечения выборов».

Итак, субинститут предвыборной агитации представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения в сфере организации и осуществления предвыборной агитации в период избирательной кампании. Данные нормы содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, а так же целом ряде подзаконных правовых актов.

2. Предвыборная агитация как специальное право. «Под правом на предвыборную агитацию в субъективном смысле следует понимать меру юридических возможностей участвовать в свободном обмене предвыборной политической информацией, что предполагает не только возможность беспрепятственно выражать политические взгляды и мнения, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них».

«Право на участие в предвыборной агитации представляет собой

самостоятельное субъективное избирательное право, принципиальное содержание и целевую направленность которого определяют ряд конституционных прав и свобод человека и гражданина (право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, свобода слова и свобода массовой информации, право на информацию, а так же

Отличительными чертами данного субъективного избирательного права является его непосредственная связь с такими важными политическими правами, как право на свободу мысли и слова (часть 1 статьи 29 Конституции РФ), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4 статьи 29 Конституции РФ). Право на предвыборную агитацию также взаимосвязано с правом на объединение (статья 31 Конституции РФ) и на публичные манифестации (статья 32 Конституции РФ).

Право на предвыборную агитацию как право на осуществление определенного избирательного действия является производным от конституционного права граждан избирать и быть избранными, конкретизирует и дополняет его. В.П. Журавлев считает, что «в действующем законодательстве право на предвыборную агитацию в СМИ не допустимо ограничено».

Однако не все ученые признают самостоятельное значение права на предвыборную агитацию. Так, А.Е. Постников предлагает рассматривать некоторые права на участие в избирательных действиях (право на участие в выдвижении кандидатов, право на участие в предвыборной агитации и др.) как гарантии осуществления избирательных прав, посредством которых осуществляется защита конституционных прав. Однако Федеральный закон

«Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепил развернутый перечень избирательных прав и в статье 2 признает право граждан на участие в предвыборной агитации.

3. Предвыборная агитация как правовая деятельность. Чаще всего именно в значении категории «деятельность» идет речь о предвыборной агитации в нормативных правовых актах, научной и учебной литературе.

С.Д. Князев понимает под предвыборной агитацией «деятельность, проводимую политиками, политическими объединениями, их сторонниками, по распространению политических идей, взглядов в целях создания и закрепления у всего населения определенной системы ценностей и побуждения его к конкретному поведению в общественной жизни». В данном случае речь идет о политической деятельности.

С точки зрения информационной деятельности понимает предвыборную агитацию С.В. Большаков. Он пишет: «В сущности, предвыборная агитация - это осуществляемая участниками избирательной кампании информационная деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателей голосовать за или против кандидатов, списка кандидатов либо против всех кандидатов.

Наконец, как о юридической деятельности, говорит о предвыборной агитации Л.Т. Аглеева. По ее мнению, любая юридическая конструкция должна иметь систематизирующую основу. Применительно к предвыборной агитации такой основой является категория «деятельность». Из нее исходит и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому предвыборная агитация - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него/них.

Есть и авторы, кто не акцентирует внимание на специфике деятельности. Так, Белоус Ю.С. понимает под предвыборной агитацией «самостоятельно осуществляемую в установленный законом период в рамках избирательной кампании деятельности граждан, общественных объединений и имеющую целью побудить избирателей проголосовать «за» или «против» кандидата, списка кандидатов, избирательного объединения».

Анализ данного определения дает возможность выделить следующие признаки предвыборной агитации:

1. предвыборная агитация является деятельностью;

2. имеет собственные цели - способствовать формированию мнения избирателя относительно кандидата, кандидатов, списка, списков кандидатов, и, как следствие, побудить проголосовать за или против кандидата, кандидатов, списка, списков кандидатов;

3. осуществляется в рамках избирательных правоотношений, то есть в связи с необходимостью формирования органов государственной власти и местного самоуправления, выборов должностных лиц;

4. имеет место лишь в период избирательной компании.

Проанализируем эти признаки. Во-первых, предвыборная агитация - это разновидность деятельности. Абстрагируясь от признания ее в качестве только политической, информационной или юридической деятельности, отметим, что она соединяет черты всех этих видов деятельности. «Деятельность - специфическая человеческая предметная форма активности, единицами которой является действия и операции». Предвыборная агитация связана с осуществлением широкого комплекса действий, в первую очередь, с подготовкой агитационных материалов и их распространением. Во-вторых, предвыборная агитация имеет свои специфические цели. Именно они позволяют отличить предвыборную агитацию от информирования, которым свойственен общий предмет - общественно значимая информация, непосредственно связанная с выборами. В-третьих, предвыборная агитация осуществляется в рамках избирательных правоотношений. Правоотношения, возникающие между участниками выборов в процессе производства и распространения надлежащими участниками выборов (уполномоченными избирательным законодательством на проведение предвыборной агитации) информации агитационного характера, регулируются нормами избирательного права и других отраслей, в частности, нормами информационного права. Таким образом, при проведении предвыборной агитации участники выборов вступают

в избирательные правоотношения информационного характера - избирательные информационные правоотношения. В-четвертых, предвыборная агитация осуществляется в определенных временных рамках - в пределах избирательной кампании. А.С. Кучин понимает под избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения «самостоятельный вид политической деятельности граждан и их объединений, обеспечивающий реализацию

пассивного избирательного права и в виду этого регулируемый нормами конституционного права».

Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит следующее определение: «избирательная кампания кандидата, избирательного объединения - деятельность, направленная на достижение определенного результата на выборах и осуществляемая в период со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными ими лицами». Анализируя данную дефиницию, мы приходим к выводу о том, что предвыборная агитация во временных рамках не совпадает с избирательной кампанией. Она имеет место только на определенном ее отрезке. Поэтому важное, значение приобретает еще одна временная категория - агитационный период.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации», агитационный период - это период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Статья 49 данного закона определила, что агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки да дня голосования.

Именно в рамках агитационного периода и имеет место предвыборная агитация. Однако имеются и иные мнения. Н.В. Хачатуров считает, что

«предвыборная агитация - частный случай политической информации. Предвыборная агитация может быть осуществлена лишь в режиме постоянного функционирования политической информации, т.е. как до агитационного периода, так и после него». Полагаем, что это мнение расходится с положениями законодательства.

4. Предвыборная агитация как отдельная стадия избирательного процесса. Помимо проанализированных ранее значений понятие «предвыборная агитация» может быть рассмотрена в качестве самостоятельной стадии избирательного процесса. Следует отметить, что если все стадии избирательного процесса последовательно сменяют друг друга, топредвыборная агитация является единственной из всех стадий, которая в полной мере не соответствует принципу последовательности.

Правовое регулирование предвыборной агитации осуществляется в рамках широкого спектра нормативных правовых актов. Все их можно распределить по нескольким блокам:

1. Федеральные нормативные правовые акты, регулирующие предвыборную агитацию. Конституционно-правовой основой информационного обеспечения выборов служит Конституция Российской Федерации, в том числе статья 29, гарантирующая свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Более детальную разработку предвыборная агитация получила в федеральных законах. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует отнести и отсутствие в нем прямого оформления принципов предвыборной агитации.

Специфика проведения предвыборной агитации в высшие органы государственной власти предусмотрена Федеральным законом от 10.01.2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»1 и от 22.02.2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2. В них определены формы предвыборной агитации, субъекты, не обладающие правом на проведение предвыборной агитации. Таким образом, данные федеральные законы лишь дублируют многие положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Предвыборная агитация на муниципальном уровне регламентирована Федеральным законом от 26.11.1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления1. Этот закон действует с временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статьи с 25 по 29 данного положения регулируют принципы и сроки ведения предвыборной агитации, условия ее проведения через СМИ.

Охранительную функцию применительно к обеспечению законности при проведении предвыборной агитации выполняет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года № 195-ФЗ2. Им предусмотрена ответственность за совершения следующих административных правонарушений:

а) нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих телевещание и/или радиовещание, и в периодических печатных изданиях (ст. 5.8);

б) проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах (ст. 5.10);

в) проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (ст. 5.11);

г) изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах (ст. 5.12).

Важную роль выполняют акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Среди них, например, Постановление ЦИК РФ от 01.06.2016 года № 9/82-7 «О Рабочей группе по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов»1 и от 26.03.2014 № 223/1437 «О Регламенте использования подсистемы «Регистр избирателей,

участников референдума» Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».

2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие предвыборную агитацию. К ним относятся акты, регулирующие выборы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне. К числу данных актов относится Закон Вологодской области от 09.06.2003 года

№ 909-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области»3. Так, в статье 48 данного областного закона раскрывается понятие предвыборной агитации, под которой признаются:

1) призывы голосовать за кандидата, кандидатов либо против него (них);

2) выражение предпочтения какому-либо кандидату, в частности указание на то, за какого кандидата будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

3) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран;

4) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах) в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

5) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

6) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата.

Также данным областным законом регулируются сроки агитационного периода (статья 49), общие условия проведения предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях и сетевых изданиях (статья 50), условия проведения предвыборной агитации на телевидении и радио, в периодических печатных изданиях (статья 51, 52), а также ограничения при проведении предвыборной агитации (статья 55).

Таким образом, рассмотрев несколько определений предвыборной агитации у разных авторов, можно выделить обобщенное понятие. Предвыборная агитация - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).

Анализ понятия и правового регулирования предвыборной агитации показывает, что она представляет собой сложную правовую категорию, имеющую несколько значений и регулируемую широким кругом нормативно- правовых актов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации», агитационный период - это период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Статья 49 данного закона определила, что агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки да дня голосования. Именно в рамках агитационного периода и имеет место предвыборная агитация.

Правовое регулирование предвыборной агитации осуществляется в рамках широкого спектра нормативных правовых актов. Все их можно распределить по нескольким блокам:

1. Федеральные нормативные правовые акты, регулирующие предвыборную агитацию. Конституционно-правовой основой информационного обеспечения выборов служит Конституция Российской Федерации. Более детальную разработку предвыборная агитация получила в федеральных законах. Важную роль выполняют акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие предвыборную агитацию. К ним относятся акты, регулирующие выборы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне. К числу данных актов относится Закон Вологодской области от 09.06.2003 года

№ 909-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области», который раскрывает понятие и правовое регулирование предвыборной агитации.

История развития предвыборной агитации в Российской Федерации

Изучение избирательного права и процесса в России начинается еще в XX веке. Многие вопросы были затронуты в трудах В.В. Водовозова

«Избирательное право в Европе и России»1 и Л. Катца «Наше избирательное право». Именно в работе Водовозова имеется первое упоминание об «агитации при выборах». Также ведется речь об избирательной агитации и о выборной агитации. Однако развернутому анализу эти проблемы подвергнуты не были.

До XX столетия предвыборная агитация как самостоятельный структурный элемент избирательного права оформлен не был, и, очевидно, что в своем развитии он значительно отставал от темпов становления избирательного права.

В России институт выборов появился уже на заре государственности как форма проявления политической самодеятельности населения. Вече являлось органом прямого народного правления, и именно на нем происходило избрание и «призвание» князей. Правление варяжского князя Рюрика, основателя династии, правившей до начала XVII в. предстает результатом осознанного политического решения объединенных славянских и финских племен. Неудачные восстания в Новгороде против пришельцев свидетельствуют о том, что появлению варягов предшествовала напряженная «предвыборная борьба».

Новгород на рубеже XI-XII вв. стал отличаться своим государственным строем от других земель, эти особенности были связаны с деятельностью веча, которое явилось выборным органом самоуправления, противопоставленным княжеской власти. За высшие государственные должности шла политическая борьба, которая принимала различные формы. Вечевые грамоты, регламентировавшие процедуру избрания высших должностных лиц, не содержали конкретных указаний на порядок предвыборной агитации. Однако, как отмечает С. Ф. Лисовский, имела место вся палитра средств агитации.

«Подкуп участников веча, обвинение политического противника в измене или обычной уголовщине, избиение его слугами или наемными бандитами, тайное вооружение своих сторонников и, наконец, убийства и разграбления, прямые вооруженные столкновения сторон - все это не случайные эксцессы, а нормальная практика политической жизни средневековой республики». С образованием Российского государства необходимость в существовании веча отпала. «Централизованной монархии вече как государственный орган было не нужно, - пишет Л. В. Черепнин. - Но ей нужен был другой институт на смену вечу и взамен ему: сословно-представительный орган который поддерживал бы политику власти, через который власть узнавала бы об общественных запросах и обращалась бы к обществу. Таким институтом и явились земские соборы». Ни о каких правилах проведения агитации в то время речь идти не могла, уровень грамотности даже среди представителей высших сословий был крайне низок, соответственно и роль агитационных материалов на бумажных носителях была минимальной.

Ход избирательных кампаний XVI - XVII вв. подробно освещен отечественными историками. Можно заключить, что все вопросы решались кулуарно, во время личных встреч участников соборов и в публичных выступлениях в ходе заседаний.

Эпоха «просвещенного абсолютизма» императрицы Екатерины II выступила важной вехой в становлении и развитии избирательного права России. Значительным представляется документ 1785 года - «Жалованная грамота дворянству», который определял порядок избрания уездного предводителя дворянства, устанавливал срок его полномочий. Однако данный документ не содержал правил проведения предвыборной агитации.

XIX век можно рассматривать как яркий этап периодизации избирательного права. В частности стоит выделить принятое в 1892 году Городовое уложение, которое ослабило выборное начало в организации общественных учреждений, ограничило их самостоятельность и независимость, укрепило положение дворянского сословия и лишило избирательных прав значительную часть населения, то есть фактически явилось шагом назад в процессе становления избирательного права в России. Данный документ не содержал положений, касающихся предвыборной агитации.

В избирательной борьбе в России в начале XX века собственно агитационная кампания занимала далеко не первое место. На результаты выборов основное влияние оказывали другие факторы, прежде всего - избирательное законодательство.

Впервые предвыборная агитация была регламентирована в России на законодательном уровне Положением о выборах в Государственную Думу от 06.08.1905 года, которое в качестве агитационных форм называет предвыборные (подготовительные) совещания и собрания2. В данном Положении предвыборной агитации были посвящены статьи 77-83 главы V «О производстве выборов».

Предвыборная агитация была разрешена только среди избирателей. Она ограничивалась проведением подготовительных собраний избирателей и выборщиков в закрытых помещениях, вход в которые контролировался полицией. Полиция имела право в любой момент закрыть подготовительное собрание.

Манифест от 17.10.1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка»1 провозгласил свободу слова, собраний и союзов, привлек тем самым к выборам широкие слои населения. Кроме того, в марте 1906 года были изданы указы «О временных правилах, об обществах и союзах» и «О временных правилах о собраниях»3, которые позволили проводить непубличные собрания без согласия властей, а публичные - с согласия полиции или губернатора.

В соответствии с Указом «Об ограничении свободы и правильности выборов в Государственную Думу и Государственный Совет, а также беспрепятственной деятельности сих установлений» от 08.03.1906 года предусматривалась уголовная ответственность за ряд деяний, ограничивающих права избирателей. В том числе, предусматривалось наказание за воспрепятствование работе предвыборных собраний, собраний по выборам и выборных комиссий. Закрепляется становление свободы предвыборной агитации и ее защита на государственном уровне.

Февральская революция 1917 года открыла дорогу для введения в России так называемой «четыреххвостки» - всеобщего, прямого, тайного и равного избирательного права, которое и составило основу «Положения о выборах в Учредительное Собрание». Данное Положение регламентировало и предвыборную агитацию.

Запрещалось в помещении для выборов, а также на улице возле входа в него, «вывешивание воззваний, раздача брошюр и плакатов, распространение избирательных записок, произнесение речей и вообще всякого рода предвыборная агитация». Был дополнен список правонарушений (по сравнению с Указом от 8.03.1906 года), посягающих на нормальный ход избирательной кампании. В него вошли: «самовольное снятие, разрывание, закрытие или изменение публично выставленных избирательных воззваний, оповещений или списков»; «самовольное вторжение в помещение, предназначенное для предвыборной агитации и находящееся в распоряжении группы избирателей»;

«уничтожение или повреждение литературы, предназначенной для предвыборной агитации»; «угрозы или насильственные действия по отношению к представителям партий»; «разглашение заведомо ложных сообщений о фактах, относящихся к личности кандидата, либо частной его жизни»; «произнесение духовным лицом «речи, распространения сочинений» или попытка «иным образом оказать влияние на выборы», совершенная «во время богослужения или непосредственно после такового в храме или ином предназначенном для богослужения месте». Нарушение вышеуказанных норм являлось основанием для привлечения к административной или уголовной ответственности.

Положение о выборах в Учредительное Собрание стало качественно новым этапом развития института предвыборной агитации. Оно существенно углубило теорию юридической проработки порядка проведения агитации и обогатило практику его применения.

Функции по координации и руководству агитационной деятельностью были возложены одновременно на агитационно-пропагандистский отдел ЦК РКП (б) и Народный комиссариат просвещения.

Конституция 1918 года открыто утверждала классовый характер избирательной системы. Избирательным правом пользовались граждане «добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом», а также солдаты и матросы, независимо от пола, национальности, вероисповедания, оседлости и т.д., начиная с 18 лет, причем местные советы могли по своему усмотрению понижать последнюю норму. Городские рабочие и служащие имели пятикратное преимущество перед сельскими избирателями.

Полностью от выборов были отстранены, наряду с умалишенными, состоящими под опекой и лишенными судом избирательных прав за «корыстные и порочащие преступления»:

1) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

2) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.;

3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

4) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

5) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома.

Список лишенцев периодически пополнялся, что не противоречило положениям Конституции 1918 года, которая разрешала лишать,

«руководствуясь интересами рабочего класса в целом», прав «отдельных лиц и отдельные группы лиц», «которые пользуются ими в ущерб интересам социалистической революции».

Инструкцией 1926 года были лишены избирательных прав уже все

«бывшие офицеры и чиновники белых армий, а также руководители контрреволюционных банд». Под последнюю категорию попадали, например, бывшие командиры армии Махно, недавние союзники большевиков. Также под лишение попали не только действующие, но и «бывшие служители всех религиозных культов». В 1930 г. список лишенцев опять пополнился. В него, в частности, попали крестьяне, арендующие сады и виноградники «с целью торговой и промышленной эксплуатации», а также землю «на условиях, признанных районной налоговой комиссией кабальными для сдатчиков». Постановлением IV сессии Центрального исполнительного Комитета СССР VII созыва 9 июля 1937 года было утверждено «Положение о выборах в Верховный

Совет СССР». Данное Положение содержало нормы, посвященные предвыборной агитации. Так в статье 70 устанавливалось: «Каждой организации, выставившей кандидата, зарегистрированного в Окружной избирательной комиссии, равно как каждому гражданину СССР, обеспечивается право беспрепятственной агитации за этого кандидата на собраниях, в печати и иными способами, согласно статьи 125 Конституции СССР».

Конституция 1936 года предоставляла возможность осуществления политических прав только в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя. В течение 40 лет положения, регулирующие порядок проведения предвыборной агитации, не изменялись. Характерной ее особенностью являлось то, что предвыборная инициатива в значительной мере исходила от государственных и партийных органов, а не от кандидатов и избирателей. Она гарантировала гражданам свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Устанавливалось, что предвыборная агитация начинается с момента регистрации кандидата в депутаты Окружной избирательной комиссией. Статья

82 «положения о выборах» определяла норму, в соответствии с которой выборная агитация «в избирательном помещении во время подачи голосов не допускается». Устанавливались ограничения относительно методов проведения предвыборной агитации. Так «всякому, кто путем насилия, обмана, угроз или подкупа будет препятствовать гражданину СССР в осуществлении его права избирать и быть избранным в Верховный Совет СССР» предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет. Ни словом не обмолвился законодатель и о возможности агитировать против кандидата.

Контроль за организацией и проведением выборов возлагался на избирательные комиссии в пределах их территориальных полномочий.

Окончательным решением по жалобам на неправомерность действий в период избирательной кампании являлось решение Центральной избирательной комиссии, которая осуществляла общий контроль за исполнением «Положения о выборах в Верховный Совет СССР»1.

С 1937 года при подготовке выборов в различные органы государственной власти начинают широко использоваться агитационные пункты. Они создавались в самых различных местах (клубах, школах, больницах, учреждениях), в том числе нередко прямо на избирательных участках. Действовали эти пункты в течение всей кампании, включая день голосования. За каждым из них закреплялась как минимум одна партийная организация, а текущее руководство возлагалось на заведующих, которые утверждались на бюро райкома партии.

Немаловажную роль в формировании общественного мнения на выборах играла и наглядная агитация. К ней относились различного рода лозунги, транспаранты, открытки, предвыборные плакаты и т.д. Последние издавались в СССР огромными тиражами, по нескольку миллионов экземпляров сразу. Например, в 1961 году при подготовке к выборам в местные Советы было выпущено около 35 млн. различного рода предвыборных плакатов. Появившиеся в 40-е годы СМИ, выступили еще одним мощным ресурсом партии, который она также весьма эффективно использовала. Первоначально (в 30-40-е годы) общедоступными были только газеты и журналы. Главным печатным органом страны считалась основанная еще в 1912 году газета

...