Правовое регулирование института предвыборной агитации в избирательном праве

«Правда». Она служила примером для всех других центральных, региональных и местных газет и журналов в освещении событий как внутренней, так и международной жизни. К центральным относились также газеты «Труд»,

«Известия», «Комсомольская правда» и «Красная звезда». Несколько позже распространение получило радио. Согласно советской статистике, уже в конце 60-х годов радиовещание было доступным для абсолютного большинства граждан страны, а к середине 70-х годов популярным стало телевидение. В 1975 году более 70% населения уже имели собственные телевизоры. Избирательное законодательство претерпело изменения после принятия Конституции СССР 1977 года.

На IX сессии Верховного Совета СССР IX созыва 6 июля 1978 года был принят Закон СССР «О выборах в Верховный Совет СССР», который четко обозначил нормативные рамки избирательных кампаний. Запрещались прямые или косвенные ограничения избирательных прав по половозрастным, социальным, расовым, национальным, образовательным, религиозным и профессиональным признакам. Устанавливался порядок участия граждан в подготовке и проведении выборов через общественные организации, трудовые коллективы, собрания военнослужащих по воинским частям, предвыборные собрания избирателей. Граждане могли реализовать это право посредством выдвижения кандидатов в депутаты, свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты и агитацию на собраниях, в печати, по телевидению, на радио. Каждый гражданин, присутствующий на собрании по выдвижению кандидатов в депутаты, мог участвовать в обсуждении кандидатур, поддерживать предлагаемые кандидатуры, либо вносить предложения об их отводе. Общественные организации, трудовые коллективы, собрания военнослужащих по воинским частям должны были оповещать население о выдвинутых кандидатурах через печать, телевидение и радио. Указанные объединения граждан обладали правом поддерживать кандидатов в депутаты, выдвинутыми другими объединениями граждан. Этим расширялись возможности агитации за кандидатов еще до того, как они были зарегистрированы в избирательных комиссиях. Также общественные организации республиканского, краевого, областного, городского уровня обладали в рамках избирательных округов обсуждать выдвинутые кандидатуры и для этого организовывать предвыборные совещания представителей организаций, трудовых коллективов и воинских частей. Вышеуказанные объединения граждан имели право отменять решение о выдвижении или поддержке выдвижения кандидата в депутаты в любое время до выборов. Для встречи с кандидатами общественные организации могли созывать собрания избирателей, которые имели характер предвыборной агитации.

Согласно ст. 46 право предвыборной агитации предоставлялось общественным организациям и трудовым коллективам, которые выдвигали кандидатов или выступали в их поддержку. Таким кандидатам бесплатно предоставлялись помещения для собраний и митингов, время в средствах массовой информации. Гражданину гарантировалось право на участие в предвыборной агитации. Таким образом, в соответствии с Законом о выборах 1978 года основным субъектом предвыборной агитации выступали общественные организации и трудовые коллективы. Граждане могли реализовать свое право на предвыборную агитацию лишь посредством пассивного участия в предвыборных мероприятиях. Такая возможность предоставлялась и кандидатам в депутаты, которые обладали правом участвовать и выступать на предвыборных собраниях, совещаниях, митингах, в печати, на телевидении и радио. При этом право на организацию предвыборных собраний и митингов было предоставлено только общественным организациям и трудовым коллективам, а не самим кандидатам.

В годы «перестройки» избирательная система стала претерпевать изменения.

1 декабря 1988 года был принят новый Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР», который явился нормативной базой выборов 1989 года.

Согласно данному закону предусматривалось проведение выборов в одномандатных избирательных округах, где выдвигаться могли несколько кандидатов, чем обеспечивалась возможность реального осуществления права граждан на выбор.

Законом о выборах 1988 года устанавливалось, что граждане имеют право участвовать в подготовке и проведении выборов не только через объединения граждан, но и непосредственно. Граждане обладали правом выдвигать кандидатов в депутаты не только на собраниях общественных организаций и трудовых коллективов, но и на собраниях по месту жительства. Участники подобных собраний могли выдвигать неограниченное число кандидатур; также предусматривалась возможность самовыдвижения граждан. Закон о выборах 1988 года, в отличие от Закона 1978 года, предоставил кандидатам в народные депутаты более широкие возможности влияния на ход своей предвыборной кампании. Кандидат в народные депутаты получил право публично излагать свою предвыборную программу на стадии проведения окружных предвыборных собраний. Зарегистрированный кандидат в народные депутаты имел право требовать от государственных и общественных органов, руководителей предприятий, учреждений и организаций, органов общественной самодеятельности населения организации встреч с избирателями.

Законом устанавливались определенные ограничения на ведение предвыборной агитации. В частности, предписывалось, что предвыборная программа кандидата не должна противоречить Конституции СССР и Законам СССР. Запрещались недобросовестные методы предвыборной агитации. Ст. 13 Закона предусматривала возможность привлечения к ответственности лиц, которые опубликовывали или иным способом распространяли ложные сведения о кандидате в народные депутаты. Также запрещалась агитация в день выборов.

Закон о выборах 1988 года являлся правовой основой для легитимации избранных органов государственной власти, предоставлял возможности для накопления опыта и приобретения навыков правовой культуры в проведении и организации предвыборной агитации в условиях изменяющейся политической системы. Впервые за долгое время появилась возможность альтернативного выбора; нормы, регламентирующие порядок выборов начинали непосредственно действовать и наполняться реальным содержанием.

На выборах 1989 года было зарегистрировано около 6700 кандидатов в народные депутаты по 1068 избирательным округам, то есть почти по 7 претендентов на один мандат. «В 1989 году, - пишет А.Е. Постников, -впервые в общенациональном масштабе были проведены выборы, на которых в относительно свободных и равных условиях конкурировали кандидаты в народные депутаты СССР, представлявшие не «нерушимый блок коммунистов и беспартийных», а самые различные взгляды на пути политического развития страны. Избиратели впервые за многие годы смогли осознанно сделать реальный выбор между несколькими кандидатами».

Учитывая вышеизложенное, в развитии советской предвыборной агитации можно выделить три этапа: первый с 1917 по 1936 гг., второй с 1936 по 1977 гг., третий с 1977 по 1993 гг. Каждый из этих этапов, с точки зрения реализации законодательства о предвыборной агитации, по-своему уникален, но в то же время все советское избирательное право и система, а также предвыборная агитация, как отдельный подинститут, характеризуется определенными общими признаками.

Во-первых, характерной чертой предвыборной агитации советского периода является отсутствие принципа состязательности в условиях безальтернативных выборов. Агитация носила сугубо формальный характер и никакого реального влияния на результаты голосования не оказывала, т. к. будущие депутаты были известны населению уже заранее.

Во-вторых, в основе подготовки и проведения предвыборной агитации лежали методы, характерные для командно-административной системы. В структуре государственного аппарата на всех его уровнях существовали специальные органы, которые непосредственно занимались делами агитации и пропаганды.

В-третьих, многие годы главным методом советской предвыборной агитации была деятельность специально отобранных и подготовленных людей - агитаторов.

В-четвертых, начиная с 40-х годов, ведущая роль в системе методов советской агитации стала постепенно переходить к средствам массовой информации. Советские СМИ выполняли в ходе избирательной кампании две главные задачи: создавали картину всенародной поддержки политики партии и одновременно формировали в сознании избирателей идеальный, безличный образ будущего советского депутата.

В-пятых, советская предвыборная агитация носила массовый характер. Объясняется эта особенность тем, что агитация проводилась не в поддержку конкретных кандидатов, а государственной системы в целом и Коммунистической партии в частности. Власть рассматривала ее как важнейший канал доведения официальной информации до каждого гражданина и поэтому стремилась к тотальному охвату населения всей страны. В этой связи интересно отметить, что, например, в 60-70 годы на каждые 80 избирателей страны приходился один агитатор.

В-шестых, предвыборная агитация в Советском Союзе была направлена на решение не свойственных ей задач, выходящих далеко за рамки избирательного процесса.

Так как выборы проходили на безальтернативной основе, главная функция предвыборной агитации заключалась в политическом воспитании населения. Она была призвана «способствовать формированию коммунистического мировоззрения трудящихся, воспитывать людей в духе советского патриотизма и социалистического интернационализма, прививать любовь к труду, повышать уровень образования и культуры народа, преодолевать пережитки прошлого в сознании и поведении людей, решительно бороться против антикоммунизма и всех форм буржуазной идеологии».

Кроме того, агитация выполняла важную социологическую функцию: она позволяла власти отслеживать общественное мнение и четко фиксировать основные тенденции его изменения. Эта функция всегда успешно реализовалась благодаря массовой работе агитаторов. Общаясь с избирателями, они выступали своего рода посредниками между населением и государством. Выборы в целом и проводимая в ходе них агитация давали партии

«объективный материал по вопросу о взглядах, настроениях, а, следовательно, и интересах различных классов общества».

С 1993 года берет начало «современный» этап формирования избирательной системы. Именно Конституция 1993 года1 своей статьей 29 заложила конституционно-правовую основу информационного обеспечения выборов. 6 декабря 1994 года был принят первый в России Федеральный закон № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В нем впервые приводится легальное определение понятия «предвыборная агитация».

Свое развитие нормы о предвыборной агитации получили в последующем Федеральном законе от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Предвыборная агитация в России выступала институтом, производным от господствующего политического режима. В условиях тоталитарного государственного режима предвыборная агитация отсутствует вообще или представляет собой инструмент идеологического воздействия на население, с помощью которого существующий режим монопольно культивирует выгодные ему ценности и контролирует общество, обеспечивая тем самым свое постоянное пребывание у власти. При демократическом политическом режиме она является главным законным средством политической борьбы в ходе выборов, обеспечивает их состязательность и гласность, позволяет избирателям получить необходимую для голосования информацию о кандидатах и политических партиях. Необходимыми условиями функционирования подлинно свободной и демократической предвыборной агитации является обязательное наличие в государстве демократически избираемых органов власти, реально гарантированных гражданских прав и свобод (свободы слова и массовой информации, права на собрания, митинги, шествия и демонстрации и т.д.), альтернативных выборов и развитой правовой базы (четкое закрепление порядка ее проведения).

Действующий Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях»2, который периодически подвергается доработкам, другие федеральные законы, законы субъектов Федерации выступают результатом совершенствования выборного законодательства, и с учетом накопившегося опыта, призван восполнить пробелы правового регулирования избирательного процесса и предвыборной агитации в частности.

В завершение можно сформулировать следующие выводы:

1. Понятие предвыборной агитации свое нормативное оформление обрело лишь в XX веке с развитием представлений о праве, это не означает, что таковое явление ранее вовсе отсутствовало.

2. Первые зачатки явления похожего на современную предвыборную агитацию в России можно обнаружить еще с начала формирования государственности. На вече, которое являлось представительным органом, решался вопрос об избрании князей. Этому предшествовала политическая борьба, принимавшая самые различные формы.

3. Вплоть до XIX века агитация проводилась, в основном, в устной форме; роль агитации на бумажных носителях была минимальной.

4. Важным этапом развития предвыборной агитации представляются, выборы Государственных Дум 1-ого - 4-ого созывов. Она носила социально- классовый характер, разрешена была только на уровне собраний избирателей по разрядам (или сословиям). Противопоставление социальных интересов в ходе предвыборной агитации было категорически воспрещено.

5. В советском периоде развития избирательного законодательства можно обозначить три этапа: с 1917 г. по 1936 г. - когда понятие «предвыборная агитация» не имело правового оформления; с 1936 г. по 1977 г. - когда в советском избирательном праве впервые появились специальные нормы, устанавливающие порядок проведения предвыборной агитации; с 1977 по 1993 г. - характеризуется тем, что «право агитации» впервые в истории нашего государства было закреплено на конституционном уровне.

6. Избирательное законодательство советского периода отражало особенности общественного и политического устройства того времени, это проявлялось и в отношении предвыборной агитации. В условиях командно-административной системы выборы, по сути, были безальтернативными, и агитация являлась, скорее, частью идеологической работы, пропагандой за участие в выборах.

7. Российское законодательство, регламентирующее порядок организации и проведения выборов в Российской Федерации сегодня находится на очередном этапе своего развития, это подтверждается тем, что в него нередко вносятся изменения, призванные усовершенствовать механизм регулирования избирательных отношений.

ГЛАВА 2. СПЕЦИФИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

2.1 Субъекты правового регулирования предвыборной агитации

Определение предвыборной агитации, закрепленное Федеральным законом от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации позволяет определить круг субъектов агитационной деятельности в период избирательной компании. Кроме того, пункт 1 статьи 48 данного Закона устанавливает, что граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых в законе формах законными методами проводить предвыборную агитацию. В соответствие с подпунктом «е» пункта 7 статьи 48 этим правом наделены также и иностранные граждане, обладающие согласно международным договором Российской Федерации и избирательным законодательством РФ правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Итак, субъекты предвыборной агитации - это участники избирательного процесса, наделенные законодательство РФ, а в ряде случаев и международными актами правом на ведение предвыборной агитации. Стоит заметить, что некоторые участники избирательного процесса - как юридические лица, так и физические (отдельные категории граждан) не имеют права, согласно законодательства РФ, на проведение предвыборной агитации. Есть категории граждан, частично ограниченные в праве на участие в предвыборной агитационной деятельности. Следовательно, не все участники избирательного процесса являются субъектами предвыборной агитации.

В научной и учебной литературе все субъекты предвыборной агитации классифицируются на две группы - субъекты, наделенные общим агитационным правовым статусом, и субъекты, наделенные специальным агитационным правовым статусом.

Общим агитационным правом наделены те участники избирательного процесса, которые реализуют активное избирательное право, - граждане и общественные объединения. Избирательное законодательство предоставляет таким субъектам возможность осуществлять только такую предвыборную агитацию, которая не требует финансовых затрат.

Каждый гражданин, не имеющий правового статуса кандидата, вправе осуществлять предвыборную агитацию методами, допускаемыми Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для избирателя, например, посредством проведения устной агитации (в форме бесед, выступлений, призывов, докладов, лекций и т.д.) и иными не запрещенными законом методами.

Следует отметить, что самостоятельно граждане и общественные объединения могут проводить предвыборную агитацию, не требующую финансирования, так как согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предвыборная агитация должна быть оплачена из избирательного фонда, а правом создавать избирательные фонды в настоящее время обладают только кандидаты и избирательные объединения.

Некоторые вопросы общего агитационного статуса были затронуты в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 14.11.2005 года № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1. В нем Конституционный суд Российской Федерации указал, что по смыслу статей 29 (ч. 4) и 32 (ч. 2) граждане Российской Федерации, будучи носителями активного избирательного права и одновременно, выступая субъектами права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, не могут рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения выборов, - в процессе выборов они вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей предвыборной агитации.

Установленные законом ограничения права отдельных субъектов предвыборной агитационной деятельности осуществлять предвыборную агитацию определенными методами вполне соответствуют конституционным нормам, а также международным стандартам в сфере прав человека. В частности, в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 года, в статье 10 указано, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности,

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Специальным агитационным правовым статусом обладают те субъекты избирательного процесса, которые в ходе избирательной кампании реализуют пассивное избирательное право. Специальный агитационный правовой статус основан на общем и, с одной стороны, включает дополнительные права и гарантии, а с другой - дополнительные обязанности. Таким статусом обладают кандидаты в депутаты, на выборные должности и избирательные объединения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации» кандидаты и избирательные объединения самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также в праве в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Однако стоит учитывать, что все расходы на предвыборную агитацию должны осуществляться исключительно за счет средств избирательных фондов.

Зарегистрированные кандидаты и избирательные объединения, зарегистрировавшие списки кандидатов, обладают правом на получение бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, на получении на безвозмездной основе помещений для проведения агитационных мероприятий. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям.

Специальные субъекты предвыборной агитационной деятельности вправе беспрепятственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленные законодательством РФ. Общие субъекты агитации (граждане, общественные объединения) осуществлять агитационную деятельность методом распространения таких материалов в период избирательной кампании не вправе.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации» предоставляет право каждому гражданину, обладающему избирательными правами, по собственному усмотрению приобрести статус кандидата, а вместе с ним право на создание избирательного фонда, право на проведение финансируемой предвыборной агитации, право на осуществление предвыборной агитации через средства массовой информации.

Важно учитывать, что каждый гражданин вправе в соответствии с законом по собственному усмотрению избирать для себя в избирательной кампании либо статус кандидата, либо статус избирателя. После того, как гражданин осуществит свое собственное усмотрение и самостоятельно определит для себя как субъекта избирательного процесса, правовой статус в конкретной избирательной кампании, он обязан выполнять предписания, осуществлять права, соблюдать запреты и ограничения, соответствующие правовому статусу и вытекающие из положений действующего законодательства.

Не все методы предвыборной агитации, доступные специальным субъектам агитационной деятельности, разрешено использовать общим субъектам предвыборной агитации. Предвыборная агитация на каналах телерадиовещания в форме совместных агитационных мероприятий может проводиться только лично кандидатами, уполномоченными представителями избирательных объединений. Агитация иными методами может осуществляться также действиями доверенных лиц. В.П. Журавлев предлагает предоставить право доступа СМИ в целях предвыборной агитации избирательным объединениям, не выдвигавшим кандидатов на данных выборах, а также граждан, создавшим агитационную группу, зарегистрированную в избирательной комиссии и открывшую специальный банковский счет для финансирования агитационной деятельности.

Анализ норм избирательного законодательства позволяет сделать вывод, что в рамках агитационных правоотношений определенные обязанности возлагаются и на государственные органы, органы местного самоуправления, организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, организации и индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы или оказывающих рекламные услуги. Вместе с тем, все эти субъекты агитационной правосубъектностью не обладают. Они выполняют функции обеспечения прав субъектов предвыборной агитации, обладающих специальным агитационным правовым статусом.

Рассматривая вопрос о субъектах предвыборной агитации, необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает перечень лиц, которые не имеют права проводить предвыборную агитацию, а также не имеют права выпускать и распространять любые агитационные материалы. К ним относятся: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, лица, замещающие государственные и выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, воинские части, военные учреждения и организации, благотворительные и религиозные организации, а также организации, учрежденные ими (пункт 7 статьи 48). Однако лица, занимающие государственные и выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие могут стать субъектами предвыборной агитации, если они зарегистрированы в качестве кандидата.

В соответствие с п. 4 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидат и избирательное объединение вправе привлекать для проведения предвыборной агитации иных лиц. От имени кандидата такую агитацию имеют право проводить только его доверенные лица и уполномоченные ими представители. От имени избирательного объединения агитацию могут проводить только руководитель избирательного объединения, выдвинутые избирательным объединением кандидаты, которые уполномочены на проведение такой агитации, уполномоченные представители и доверенные лица избирательного объединения.

Таким образом, Федеральный закон от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации позволяет определить круг субъектов агитационной деятельности в период избирательной компании. В научной и учебной литературе все субъекты предвыборной агитации классифицируются на две группы - субъекты, наделенные общим агитационным правовым статусом, и субъекты, наделенные специальным агитационным правовым статусом.

Общим агитационным правом наделены те участники избирательного процесса, которые реализуют активное избирательное право, - граждане и общественные объединения. Избирательное законодательство предоставляет таким субъектам возможность осуществлять только такую предвыборную агитацию, которая не требует финансовых затрат. Каждый гражданин, не имеющий правового статуса кандидата, вправе осуществлять предвыборную агитацию методами, допускаемыми Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для избирателя, например, посредством проведения устной агитации (в форме бесед, выступлений, призывов, докладов, лекций и т.д.) и иными не запрещенными законом методами.

Специальным агитационным правовым статусом обладают те субъекты избирательного процесса, которые в ходе избирательной кампании реализуют пассивное избирательное право. Специальный агитационный правовой статус основан на общем и, с одной стороны, включает дополнительные права и гарантии, а с другой - дополнительные обязанности. Таким статусом обладают кандидаты в депутаты, на выборные должности и избирательные объединения. Зарегистрированные кандидаты и избирательные объединения, зарегистрировавшие списки кандидатов, обладают правом на получение бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, на получении на безвозмездной основе помещений для проведения агитационных мероприятий. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям.

Анализ норм избирательного законодательства позволяет сделать вывод, что в рамках агитационных правоотношений определенные обязанности возлагаются и на государственные органы, органы местного самоуправления, организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, организации и индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы или оказывающих рекламные услуги. Вместе с тем, все эти субъекты агитационной правосубъектностью не обладают. Рассматривая вопрос о субъектах предвыборной агитации, необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает перечень лиц, которые не имеют права проводить предвыборную агитацию, а также не имеют права выпускать и распространять любые агитационные материалы. К ним относятся: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, лица, замещающие государственные и выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, воинские части, военные учреждения и организации, благотворительные и религиозные организации, а также организации, учрежденные ими.

2.2 Формы и методы предвыборной агитации

В соответствие с пунктом 2 статьи 48 Федерального закона от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане и общественные объединения (субъекты с общим агитационным статусом) в период избирательной кампании вправе осуществлять предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и законными методами. Кандидаты, избирательные объединения (субъекты, обладающие специальным агитационным статусом) самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации.

В ранее действовавшем Федеральном законе от 19.09.1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» использование в предвыборной агитации средств массовой информации, ее проведение путем массовых мероприятий, посредством выпуска и распространения агитационных материалов, рассматривалось в качестве форм агитационной деятельности. В действующем на настоящее время Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» относительно них используется термин «методы».

Методы характеризуют практическую сторону предвыборной агитации, то есть ее осуществление, форма, в свою очередь, - способ существования предвыборной агитации, ее выражения вовне. Понятие формы предвыборной агитации следует рассматривать в двух аспектах - внешнем и внутреннем. Внешняя форма представляет собой выражение вовне внутренне организованного содержания этого явления, а внутренней формой предвыборной агитации является система строения, определенный способ структурной организации и связи элементов ее содержания. Главным структурно-организующим способом внешнего выражения предвыборной агитации выступает избирательное право, в нормах которого фиксируются элементы ее содержания (цели, сроки, объект, субъекты) и устанавливаются их конкретные параметры.

Под методом предвыборной агитации В.Н. Фальков понимает «совокупность приемов, способов и средств (материальных и духовных), при помощи которых заинтересованные лица осуществляют воздействие на сознание и волю избирателей с целью сформировать у них определенную модель поведения по отношению к выборам и акту голосования: участвовать или не участвовать в выборах, голосовать за или против кандидата (кандидатов).

Пункт 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень форм деятельности, которые при наличии агитационных признаков могут быть признаны предвыборной агитацией. К ним относятся:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов. Данные действия признаются прдвыборной агитацией, если они совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов;

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствие с пунктом 2 статьи 46 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; информационный предвыборный агитация избирательный

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Методы проведения предвыборной агитации также определены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Предвыборная агитация может проводиться:

а) на каналах теле- и радиовещания и в периодических печатных изданиях. Предвыборная агитация на каналах теле- и радиовещания проводится в форме публичных дебатов, дискуссий, круглых столов, прессконференций, интервью, выступлений, показа телеочерков, видеофильмов о кандидате, избирательном объединении. Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации и соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов. Средства массовой информации при информировании обременены требованием обеспечивать равенство кандидатов, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений;

б) путем проведения агитационных публичных мероприятий. По заявке зарегистрированного кандидата помещение, пригодное для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний, находящееся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно предоставляются собственником, владельцем этого помещения на время, установленное избирательной комиссией зарегистрированному кандидату, его доверенным лицам для встреч с избирателями;

в) путем выпуска и распространения печатных аудиовизуальных и других агитационных материалов. Кандидаты, избирательные объединения вправе беспрепятственно распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы. Все предвыборные агитационные материалы должны быть изготовлены на территории Российской Федерации. Все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации, изготовившей и заказавшей данные материалы, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов, сведения об оплате их изготовления из соответствующего избирательного фонда. Кандидаты вправе получить соответствующей территориальной комиссии список мест, выделенных для размещения предвыборных печатных агитационных материалов. Они могут вывешиваться (расклеиваться, размещаться) в помещениях, на зданиях, сооружениях только с согласия собственников, владельцев этих зданий, помещений, сооружений;

г) иными не запрещенными методами. Эти методы могут быть самыми разнообразными: их использование зависит от вида предвыборной агитации, выделяемого по формам и методам (распространение видеокассет с фильмами о кандидатах либо партиях, книг, журналов, календарей, газет, листовок, плакатов, транслирование видеороликов и т.д.).

С точки зрения структуры, каждый конкретный метод агитационной деятельности - это система способов, приемов и средств, позволяющих достичь установленной цели. В.Н. Фальков в данной связи отмечает, что «за исключение кандидатом договора с редакцией газеты на предоставление ему печатной площади на платной основе для проведения предвыборной агитации и подготовку материала к опубликованию, следует рассматривать как способ агитационной деятельности, а специфическое содержание этого материала (биография кандидата, его предвыборная программа, критика соперников), время его размещения или выбор того или иного СМИ - как прием ведения предвыборной борьбы. Газета, используемая кандидатом для передачи информации избирателям, выступает в данном случае в качестве средства, с помощью которого он воздействует на сознание и волю избирателей».

Таким образом, кандидаты, избирательные объединения (субъекты, обладающие специальным агитационным статусом) самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации. Методы характеризуют практическую сторону предвыборной агитации, то есть ее осуществление, форма, в свою очередь, - способ существования предвыборной агитации, ее выражения вовне.

Пункт 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень форм деятельности, которые при наличии агитационных признаков могут быть признаны предвыборной агитацией. К ним относятся:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидато;

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению;

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Методы проведения предвыборной агитации также определены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Предвыборная агитация может проводиться:

а) на каналах теле- и радиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) путем проведения агитационных публичных мероприятий;

в) путем выпуска и распространения печатных аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными федеральным законом методами.

2.3 Ограничения при проведении предвыборной агитации

Федеральный закон от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает ряд ограничений, связанных с формой, методами и содержанием агитационной деятельности. Эти ограничения можно разделить на 3 группы:

1) ограничения, имеющие своей целью противодействие злоупотреблению свободой массовой информации и осуществлению экстремистской деятельности;

2) ограничения, имеющие своей целью защиту интеллектуальной собственности;

3) ограничения, имеющие своей целью защиту свободы волеизъявления гражданина.

Рассмотрим эти виды ограничений подробнее.

Ограничения, имеющие своей целью противодействие злоупотреблению свободой массовой информации и осуществлению экстремистской деятельности. Запрещено проведение предвыборной агитации, ведущей к злоупотреблению свободой массовой информации в любых формах. В частности, в соответствие в пунктом 1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» агитационные материалы, выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в качестве экстремистской деятельности, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм.

Согласно статье 1 Федерального закона от 25.07.2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» экстремистская деятельность включает: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма или иную террористическую деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии и другие противоправные влияния.

Не допускается злоупотребление свободой массовой информации в иных формах. Под злоупотреблением свободой массовой информации понимается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости (часть 1 статьи 4 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации»).

Ограничения, имеющие своей целью защиту интеллектуальной собственности. Запрещается предвыборная агитация, нарушающая законодательство об интеллектуальной собственности. Под интеллектуальной собственностью понимаются исключительные права гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности человека (произведения литературы, науки, искусства, изобретения, полезные модели, промышленные образцы и др.). Важной особенностью рассматриваемого ограничения, по мнению Л.Т. Аглеевой является его бланкетный характер: оно содержит отсылку к подотраслям гражданского права, что в целом не характерно для изобразительного права.

Судами признается, что использование результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации, если такое использование осуществляется без согласия правообладателя, является незаконным.

Ограничения, имеющие своей целью защиту свободы волеизъявления граждан. В соответствие с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. В целях защиты свободного волеизъявления граждан законодатель предусмотрел соответствующие ограничения предвыборной агитации. Данная группа ограничения является наиболее обширной и предусматривает те запреты, которые чаще всего нарушаются на практике.

Одним из наиболее распространенных видов воздействия на волю избирателей, применяемых в ходе избирательных кампаний, является избирательный подкуп.

Как отмечает М.С. Матейкович, «В этом случае избиратель голосует не в силу своего личного убеждения, а как бы материализует, продает свое политическое право в обмен на некое вознаграждение. Подкуп не менее опасен для свободы выборов, чем откровенное силовое давление на электорат, хотя внешне избирателя вроде бы никто не заставляет голосовать так или иначе. Ибо избранные на такой основе представители вряд ли будут действовать в соответствие с чаяниями своих избирателей, полагая, что уже сполна расплатились с ними во время предвыборной кампании…».

В пункте 2 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится, что кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, а также иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей, а именно:

1) вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, участников референдума, агитационную работу);

2) производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение;

3) проводить льготную распродажу товаров;

4) бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании;

5) предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях;

6) воздействовать на избирателей посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе, чем на основании принимаемых в соответствие с законодательством решений органов публичной власти.

На основе анализа форм подкупа, указанных в статье 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» можно выделить его признаки:

1) осуществляется одновременно с предвыборной агитацией и в связи с ней. Судебная практика также исходит из того, что подкуп возможен только в период предвыборной агитации;

2) главная цель подкупа - оказать воздействие на избирателей в интересах данного кандидата (иными словами, подкуп осуществляется под условием голосовать «за» или «против» конкретного кандидата либо ставится в зависимость от результатов выборов);

3) предметом подкупа могут быть деньги, ценные бумаги, любое иное имущество, обладающее свойствами товара (материальные ценности), а так же выгоды или услуги имущественного характера;

4) предмет подкупа может передаваться не самому избирателю, а его близким (в таком случае его целью является формирование у избирателя благоприятного отношения к кандидату);

5) кандидат передает или обещает передать избирателю имущественные выгоды без законных к тому оснований.

Итак, подкуп избирателя - это осуществляемая кандидатом при проведении предвыборной агитации деятельность, состоящая в незаконной передаче избирателю или его близким материальных ценностей или предоставление выгод или услуг имущественного характера, а равно обещание такой передачи или предоставления под условием голосовать «за» или «против» конкретного кандидата.

Пункт 3 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что в период избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других, основанных на риске, игр, в которых выигрыш призов зависит от итогов голосования, результатов выборов. Целесообразность установления данного ограничения не вызывает сомнений: в случае, если выигрыш в лотерее ставится в зависимость от результатов голосования, у избирателя появляется прямая имущественная заинтересованность проголосовать соответствующим образом, что не сочетается с принципом свободных выборов, установленных частью 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации.

Следующее ограничение также имеет своей целью защиту свободы волеизъявления избирателей. Пункт 4 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указывает, что оплата рекламы коммерческой или иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, а также рекламы с использованием заимствования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. В день голосования в день, предшествующим днем голосования, такая реклама, в том числе оплаченная за счет средств соответствующего избирательного фонда не допускается. Поэтому согласно пункту 5.1 данной статьи сами агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.

Отдельно в рассматриваемой группе стоит ограничение, предусмотренное пунктом 5.2 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», содержащее запрет на использование зарегистрированным кандидатом или избирательным объединением эфирного времени на каналах организации, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в следующих целях:

1) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;

2) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;

3) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;

4) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателя к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Рассматриваемый запрет не распространяется на предвыборную агитацию, осуществляемую иными способами (например, телевизионные дебаты могут проводиться без соблюдения таких ограничений), он был установлен законодателем в качестве одного из механизмов защиты кандидатов и избирательных объединений от негативной предвыборной агитации. При этом речь идет не о запрете критики в целом, а о запрете критике в такой форме, при которой у оппонента нет возможности эффективно и адекватно на нее ответить.

Помимо рассмотренного запрета, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрел и иной механизм защиты кандидатов и избирательных объединений от негативной критики, а именно - «право ответа».