Деятельность правозащитных организаций в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина

3. В сфере соблюдения обеспечения прав и свобод человека, их деятельность осуществляется в следующих формах: контроль за исполнением государством международных обязательств в сфере защиты прав человека, изучение положения с правами человека и гражданина в РФ и субъектах РФ, самостоятельное расследование отдельных фактов нарушения прав человека.

Основными же формами деятельности неправительственных правозащитных организации является: защита прав человека (бесплатная для заявителя) в конкретных случаях, общественные расследования фактов нарушений прав человека государственными органами; анализ положения с правами человека; пропаганда правозащитных идей, правовое воспитание; участие в нормотворческом процессе; соблюдение обеспечения прав и свобод человека и гражданина; правовое просвещение.

В основе деятельности неправительственных правозащитных организаций лежат принципы солидарности, практической поддержке конкретных жертв; всеобщности и неделимости прав человека.

Появление правозащитных организаций в России свидетельствует о возросшей общественной активности различных групп населения, стремившихся к непосредственному участию в общественной и политической жизни, добивавшихся от властей институционализации такого участия.

К сожалению, сегодня российское государство еще не до конца выработало систему принципов и методов взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями, поэтому подчас приходится сталкиваться с настороженным, либо откровенно негативным отношением представителей органов власти к неправительственным правозащитным организациям, желание видеть в них разрушающих основы государственности элементов. Власть не всегда осознает, что, поддерживая НПО, устанавливая с ними диалог и сотрудничество, оно демонстрирует, насколько она сама демократична и приемлет идею гражданского общества.

Еще одной проблемой в Российской Федерации и в регионах страны по- прежнему, как и в период появления первых правозащитных организаций остается довольно низкая осведомленность общества о сферах деятельности правозащитных организаций.

Однако, не мало важной проблемой является крайне слабые позиции самих правозащитных организаций в отдельных регионах.

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что конституционная обязанность признавать права и свободы человека проявляется вовне посредством их формализации. Признавая права и свободы человека и гражданина, государство в своих законах конкретно определяет содержание, объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека. Защита прав и свобод человека связана с реализацией системы мер, направленной на восстановление нарушенного права и на применение принудительных мер к нарушителю. Конечно же, особая роль в обеспечении прав и свобод человека должно отводиться непосредственно самому гражданскому обществу, элементом которого выступают различные неправительственные правозащитные организации, представляющие собой добровольно создаваемые общественные объединения, деятельность которых направлена на обеспечение и защиту прав и свобод человека, достижения господство права, справедливости и становление действительной демократии.

В работе правозащитных организаций в России существуют немало проблем в их деятельности.

1. Государственные структуры демонстрируют негативное отношение к иностранному финансированию работы правозащитных НКО. У общества складывается представление о том, что международное финансирование некоммерческих организаций означает исполнение воли иностранных государств, и, следовательно, такие организации являются «иностранными агентами». Такая риторика сопровождается дополнительными и обременительными проверками НКО со стороны государственных органов, наложением на организации огромных штрафов, их принудительным закрытием, возбуждением уголовных дел против их руководителей.

2. Представители правозащитных организаций и движений и других институций гражданского общества сталкиваются с такой проблемой, как препятствие деятельности общественных активистов, которые привлекают внимание общественности, и позиция которых противоречит интересам отдельных представителей органов государственной и местной власти, коммерческих структур.

3. В настоящее время на государственном уровне урегулировано участие общественных неправительственных организаций в контроле над деятельностью государственных органов. Однако этот механизм контроля используется не в полную силу. К примеру, формирующиеся в правоохранительных органах общественные советы, призванные осуществлять общественный контроль над соблюдением прав и свобод граждан при возникновении ситуаций, связанных с применением принудительных мер воздействия, осуществляют свои полномочия формально. Правоохранительные органы, которые сами наделены полномочиями формировать составы общественных советов, для недопущения возможных жалоб и проблем, в состав указанных советов правозащитников не включают.

4. Как и в других странах, одной из проблем является недостаточность информации о выполнении правительством своих обязательств, которые установлены различными международными договорами в отрасли прав человека, в том числе соглашениями ООН. Правозащитная организация должна получать информацию о докладах, которые дает правительство, и о том, когда они должны рассматриваться соответствующими комитетами ООН, а также получать протоколы слушаний из информационных центров ООН. Кроме того, правозащитные организации могут подавать свои собственные доклады по вопросам, о которых отчитывается правительство; это предоставит достоверность или возможно, будет отрицать информацию, которую дает правительство. Правительство будет чувствовать свою ответственность перед обществом лишь при условии, что правозащитные организации приложат усилия к представлению своей собственной информации в центр ООН по правам человека в Женеве для дальнейшей передачи в соответствующий комитет по контролю за соблюдением прав человека.

5. Основное противоречие, из которого вытекают конкретные проблемы, связано с тем, что государство, закрепляя права человека, вынужденно ограничивает сферу своей свободы. Таким образом, права человека, механизм их защиты -- это ограничение на свободу действий государства или его институтов. Из такого понимания становится понятной объективная незаинтересованность государственных органов или недобросовестных должностных лиц в правозащитной деятельности. Отсюда и противостояние, доходящее до противоборства, с правозащитниками.

6. Кроме того, в России пока не сложилось культуры и традиций правозащитной деятельности. Данная проблема, помноженная целенаправленными усилиями по пропаганде образа правозащитника как противника интересов общества, выражается в неприятии и осуждении правозащитной деятельности среди достаточно больших социальных групп.

7. Кроме этого существуют следующие основные проблемы деятельности правозащитных организаций: отсутствие постоянного финансирования; отсутствие оргтехники и помещения; ограниченный доступ к информации государственных учреждений, правоохранительных органов по вопросам нарушений прав человека; непонимание потребности деятельности правозащитных организаций со стороны государственных служащих а, иногда, и игнорирование самого факта их существования; недостаточная юридическая квалификация членов организаций; незнание международных норм по правам человека; труднодоступность средств массовой информации; трудности с привлечением волонтеров к деятельности правозащитных организаций.

Решение данных проблем видится в реализации следующих мероприятий:

- повышение уровня правосознания населения и развитие элементов гражданского общества, которое находится пока в стадии становления. Высокий уровень правового поведения людей обеспечивает не только свободу, но организованность общественных отношений, их подчиненность общественному порядку. Правовое поведения людей означает понимание людьми справедливости и полезности правовых установок, их ответственности перед обществом и государством за свои поступки;

- независимости правозащитных организаций от государства. Регулирование деятельности правозащитных организаций государством должно быть сведено лишь к проверке информации об очевидных нарушениях в этой организации, и не более того. Состояние независимости должно быть не только формальным -- это должна быть всеобъемлющая независимость: и материальная, и финансовая, и организационная и тому подобное;

- разграничении легальной идентичности правозащитных организаций и легальной идентичности отдельных ее членов -- важно сделать невозможным преследование членов правозащитной организации через ее деятельность;

- формировании целостной концепции изменений в сфере взаимодействия государственных органов и правозащитных организаций.

Деятельность государственных правозащитных организаций

Понятие правозащитной деятельности законодательно не закреплено, Исходя из содержания, ее можно определить как деятельность, направленную на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина. При этом, в ней должны использоваться только правовые средства и способы защиты прав и интересов граждан.

К государственным правозащитным структурам можно отнести:

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (приложение1);

Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка;

Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей;

Общественную палату Российской Федерации и др.

Наиболее значимую роль среди них играет институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (институт омбудсмена), это связано с высоким правовым статусом данного института. Организация института омбудсмена была настолько затянута, что даже упоминание в Конституции РФ (п. «д» ч. 1 ст. 103), предусматривающее учреждение соответствующей государственной должности, придающее этому институту конституционный статус, не ускорило данного процесса. В связи с этим Парламентская ассамблея Совета Европы вынуждена была одним из условий вступления России в эту международную организацию поставить скорейшее принятие соответствующего закона. В 1996 году, вступая в Совет Европы, Россия гарантировала создание такого института. После принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Государственная Дума в 1998 г. впервые назначила омбудсмена Российской Федерации.

Несмотря на высокий правовой статус и огромные права, предоставленные Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, работа его носит весьма ограниченный характер и связана в основном с мониторингом (оценкой) благополучного существования человека и обеспечения качества его жизни, измеряемых не показателями статистики, а гуманизмом и заботой о ней. Более того, открыто признается, что

«уполномоченный не супермен, он не в состоянии в одиночку в многомиллионной стране обеспечить безопасность всех граждан от нарушений их прав, свобод и законных интересов, допускаемых органами законодательной, исполнительной и судебной власти».

Если такой уважаемый институт, имеющий многолетнюю практику работы, по сути, ограничивается мониторингом, то деятельность оставшихся государственных правозащитных структур носит, по сути, имплицитный ((англ. implicit) внешне не проявляющийся, не обнаруживающийся при поверхностном наблюдении, не выраженный прямо) характер.

Все эти организации являются порождение государственной воли, созданы сверху, существуют в политических целях (для большинства граждан исключительно в медийном пространстве) за счет средств бюджетов (РФ и её субъектов), авторитет их невелик и сколько-нибудь существенной роли они не играют. Хотелось бы верить, что со временем что-то изменится к лучшему.

Основными направлениями правозащитной деятельности являются: осуществление правосудия; организационное обеспечение деятельности судов; уголовно-исполнительная деятельность; прокурорский надзор и иные направления деятельности прокуратуры; деятельность по выявлению и расследованию преступлений; предварительное следствие, дознание, оперативно-розыскная деятельность; нотариальные действия; юридическая помощь и защита по уголовным делам (оказание юридических услуг).

Содержание правозащитной деятельности составляет совокупность мер, мероприятий, направлений политического, экономического, социального, организационного, административного и правового характера; наличие соответствующей нормативно-законодательной базы таких мер и такой деятельности; организационно-административный аппарат и механизм осуществления правозащитной деятельности; основания и условия получения такой помощи и защиты; виды и формы оказания правовой помощи и защиты конституционных прав и свобод граждан; полное соответствие института правозащитной деятельности общепризнанным принципам и нормам международного права правозащитной направленности.

Группа государственных правозащитных институтов также имеет свою внутреннюю структуру. В зависимости от того, является ли правозащитная деятельность конкретного органа, лица или организации основной, или же она представляет собой одно из направлений их работы, группу государственных институтов несудебной формы защиты можно условно разделить на две подгруппы: универсальные и специализированные.

Универсальные институты государственной несудебной защиты - это законодательством наделённые определённым объёмом полномочий органы и должностные лица, правозащитная деятельность которых представляет собой одно из направлений их работы. В настоящее время к государственным универсальным институтам несудебной формы защиты относятся:

- прокуратура России;

- федеральные, региональные и муниципальные органы контроля (надзора);

- общественная палата России.

Одним из главных органов в системе институтов несудебной формы защиты является прокуратура (от лат. procure - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю). Н.В. Ласкина пишет: «Исторически в России сложился своеобразный механизм обеспечения субъективных прав: многие граждане ищут защиты своих нарушенных прав, прежде всего, в органах прокуратуры, и в большинстве случаев там ее находят». Ныне действующий Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» впервые содержит специальную главу, посвященную вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В ст.ст. 26-28 названного Закона чётко определены предмет надзора, полномочия прокуроров в этой жизненно важной сфере, а также специальные акты прокурорского реагирования - протест и представление. На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами, так и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией.

В концепции «правозащитной системы», сравнительно недавно сформировавшейся в российской юридической науке, защита прав человека рассматривается как общая задача для всех основных социальных институтов, в том числе и для государства. Рассмотрение всех государственных и негосударственных институтов, занимающихся защитой прав человека, как единой системы не просто отражает взаимное сближение государства и общества, а свидетельствует о родстве выполняемых ими социальных функций. В связи с этим в механизме защиты прав человека возрастает значимость прокуратуры как ведомства, наиболее независимого от органов иных ветвей власти и наиболее значимого государственного института в механизме несудебной защиты прав человека. В деятельности органов прокуратуры защите прав человека придается особое значение, поэтому общество и государство заинтересованы в том, чтобы правозащитная деятельность прокуратуры была максимально эффективной. Включение в раздел III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» не только свидетельствует об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан, но и подтверждает повышение роли прокуратуры как надзорного органа в обеспечении прав и свобод граждан в современный период.

В российской юридической науке неоднозначно оценивается роль прокуратуры в механизме защиты прав человека. Регулярно высказываются предложения о ликвидации обособленного статуса российской прокуратуры и законодательного подчинения ее другим государственным органам. В этой связи обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой «подобные тенденции имеют политическую природу и свидетельствуют о стремлении каждой из ветвей власти установить собственный контроль над органами прокуратуры, тем самым устранив «конкурента» в борьбе за влияние и одновременно усилив собственные позиции за счет приобретения нового важного инструмента властвования».

В действительности правозащитная система России только выигрывает от наличия независимого государственного института, основной задачей которого является защита прав и свобод человека, поскольку такая система базируется на множественности способов защиты прав человека, среди которых заинтересованные субъекты могут выбрать наиболее оптимальные с их точки зрения. Поэтому с этих позиций прокуратура обладает даже некоторыми преимуществами по сравнению с другими правозащитными институтами.

Защита прав человека средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокуратуры РФ. Прокурор при реализации предоставленных ему полномочий в любой отрасли надзора интересуется прежде всего вопросом соблюдения прав и свобод человека и гражданина и в случае выявления нарушений принимает предусмотренные законом меры к их восстановлению. В связи с этим прокурорский надзор в современной России выступает одной из важнейших гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Учебная литература традиционно относит прокуратуру к правоохранительным органам Российской Федерации. На наш взгляд, прокуратуру России можно считать одновременно и правоохранительным, и правозащитным институтом. Следует подчеркнуть, что мы не отождествляем все полномочия прокуратуры по защите прав человека с правоохранительной деятельностью, поскольку правоохранительная деятельность обычно выступает как разновидность правоприменения. Однако прокуратура для осуществления своей правозащитной деятельности располагает не только правоприменительными, но и правотворческими средствами, что вытекает из содержания ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Поэтому характеристика деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина требует обращения к более широкому понятию - «защита прав человека». К тому же деятельность прокуратуры РФ направлена не только на выявление, предотвращение, пресечение и устранение фактов нарушения прав и свобод человека, но и на восстановление нарушенных прав и возмещение причиненного вреда.

Основной целью прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является «достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются государственными органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь правоохранительных органов». Защита прав и свобод граждан представляет специально выделенную в законодательстве РФ функцию прокурорского надзора. В то же время следует подчеркнуть, что правозащитное содержание присутствует в надзоре за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание; координационной и правотворческой прокуратуры, деятельности и т. п.

Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав человека и рассмотрением обращений граждан является не только приоритетной, но и самой объемной и трудоемкой. К примеру, за 2016 год органами прокуратуры РФ выявлено более 5 млн нарушений в сфере исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. По результатам принятия мер реагирования в дисциплинарном и административном порядке наказано почти 1 млн. виновных лиц, возбуждено 23 тыс. уголовных дел.

Обращения граждан - одно из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, и прежде всего в этой работе органы прокуратуры руководствуются положениями Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Также в целях обеспечения централизованного и единообразного порядка разрешения обращений граждан Генеральной прокуратурой Российской Федерации издан приказ от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

Ежедневно рассматривая тысячи обращений граждан, прокурорские работники в числе прочего вынуждены:

- давать должную юридическую консультацию обратившемуся несмотря, на то, что зачастую обращение не относится к компетенции прокуратуры;

- давать правовую оценку действиям должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, на решения или действия которых жалуется заявитель;

- контролировать надлежащее исполнение в установленный срок обращения, которое перенаправлено для рассмотрения в компетентный орган;

- вызывать заявителей на опрос в случаях, когда необходимо получить объяснение или если обращение не поддается чтению;

- истребовать документы и материалы, необходимые для разрешения обращения, привлекать специалистов и т. д.

О неудовлетворительности состояния работы в этой сфере свидетельствует опрос, проведенный НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ в 2013 г. среди 617 прокурорских работников. Так, на вопрос «как часто рассматриваются в органах исполнительной власти Вашего субъекта РФ и органах местного самоуправления вопросы деятельности в сфере обеспечения права граждан РФ на обращение?» 7 % ответили - раз в несколько лет, 10 % - раз в год, 8 % - раз в полгода, 73 % затруднились ответить.

Объяснения сотрудников о причинах распространенности нарушений законодательства, обеспечивающих реализацию права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, оказались отчасти предсказуемыми:

- 31 % - не рассматриваются или формально рассматриваются вопросы о содействии в реализации конституционных прав и свобод граждан, а также нет должной реакции на их сообщения;

- 27 % - не рассматриваются рекомендации населения по совершенствованию законов и иных нормативных актов, направленных на улучшение деятельности государственных и муниципальных органов;

- 26,9 % - не рассматриваются или несвоевременно рассматриваются рекомендации населения по совершенствованию законов;

- 9,9 % - не рассматриваются или же всячески затягиваются сроки повторных обращений, поступивших от одного и того же лица, в которых обжалуются решения, принятые по предыдущему обращению.

Граждане в свою очередь на вопрос о том, какие встречаются нарушения при рассмотрении обращений граждан, ответили следующим образом: 39,4 % - пересылка обращений «по кругу», 36,4 % - пустые отписки чиновников; 33 % - нарушение сроков рассмотрения обращений; 20,6 % - не рассматриваются повторные обращения; 19,7 % - невозможно попасть на прием к руководителю, 17 % - грубость чиновников госструктур и органов местного самоуправления.

Примечательно, что граждане при ответе на вопрос деятельность, каких государственных органов, по Вашему мнению, имеет наибольшее значение для реализации конституционного права на обращение, первой указали прокуратуру. конституционный правозащитный надзор прокуратура

Нельзя не отметить значимость для защиты конституционных прав граждан приказа Генерального прокурора РФ от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе», положения которого требуют обязательного участия прокуроров в рассмотрении дел о выселении, восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); о защите избирательных прав (ст.

260.1 ГПК РФ); о лишении родительских прав, восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ); о признании гражданина недееспособным, об ограничении дееспособности гражданина (ст.

284 ГПК РФ); и др. В приказе даются конкретные методические указания прокурорам, защищающим важнейшие вышеперечисленные конституционные права граждан52. В приказе от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» внимание прокуроров обращается на необходимость на всех стадиях уголовного судопроизводства обеспечить действенный надзор за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан в процессе применения к гражданам процессуальных мер принуждения (ст. 22); проверять законность и обоснованность задержания граждан, подозреваемых в совершении преступления (ст. 22); обжаловать все незаконные и необоснованные судебные решения по уголовным делам (ст. 50) и др.

Пристальное внимание уделяется защите конституционных прав групп населения, имеющих ограниченные возможности самостоятельной защиты этих прав. К примеру, согласно приказу от 26 ноября 2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокуроры строят свою работу исходя из того, что благосостояние и интересы детей имеют приоритетное значение во всех сферах жизни общества и государства. Особое внимание уделяется вопросам защиты права ветеранов Великой Отечественной войны и членов их семей на обеспечение благоустроенными жилыми помещениями в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов».

У органов прокуратуры имеются недостатки при осуществлении надзора за рядом отраслей законодательства.

К примеру, в сфере надзора за соблюдением жилищно-коммунальных прав граждан только в 2013 г. было выявлено 319 984 нарушения, в том числе 8115 незаконных правовых актов.

Защищая права граждан в этой сфере, прокуроры принимают меры:

- к инициированию мероприятий по проведению конкурсов по отбору управляющих многоквартирными домами организаций;

- по принуждению управляющих организаций к осуществлению работ по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов;

- по пресечению взимания дополнительных платежей, не предусмотренных действующим законодательством.

Поскольку при долевом участии граждан при строительстве многоквартирных домов используются крупные сбережения граждан, прокурорский надзор за соблюдением их прав занимает особое место. К сожалению, количество выявляемых нарушений здесь значительно возросло «с 4 тыс. в 2015 г. до 8,5 тыс. в прошедшем. Почти на треть увеличилось число проблемных объектов (с 500 до 714) и возбужденных уголовных дел (с 546 до 639)».

Нельзя не согласиться с мнением А.В. Гуцана, что в указанной сфере деятельности прокуроры должны быть нацелены на «превентивную работу, и прежде всего - на системный мониторинг ситуации при долевом строительстве многоквартирных жилых домов, начиная с принятия разрешающего строительство правового акта, наличия необходимых правоустанавливающих документов на землю, соответствующего проекта, сбора информации о застройщике, размещения им рекламы, заключения договоров долевого строительства и заканчивая выдачей разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. Оперативный сбор и оценка информации об этом позволят избежать привлечения граждан к финансированию заведомо проблемного строительства через недобросовестную рекламу, по «серым» схемам, со стороны фирм-однодневок, организаций с сомнительной репутацией».

Указанием от 8 июня 2015 г. № 287/7 «Об усилении прокурорского надзора в условиях неблагоприятных внешнеэкономических и внешнеполитических факторов» на прокуроров субъектов возложена обязанность усилить надзор за исполнением требований законодательства о труде, акцентировать внимание в том числе на полноте и своевременности выплаты работникам заработной платы, соблюдении их прав при увольнении и пр55. Наряду с постоянными изменениями трудового законодательства неизменным остается актуальность защиты трудовых прав граждан средствами прокурорского надзора.

Многие работающие граждане, опасаясь ухудшения отношений с работодателем, предпочитают не обращаться с жалобами в контролирующие органы. По принятым прокурорскими работниками мерам возвращено более 28,5 млрд руб. (+3 %). В отношении виновных в задержках выплаты заработной платы только по материалам прокуроров возбуждено 925 уголовных дел. В результате принятых мер на 1 января 2014 года в сравнении с предшествующим долги по зарплате сократились более чем на 1 млрд. руб. Вместе с тем они значительны и составляют 2 млрд 725 млн руб. Кроме того, необходимо усилить надзор за соответствием локальных нормативных актов принципу запрета ухудшения положения работника.

В сфере защиты прав предпринимателей Генеральной прокуратурой РФ в рамках встреч с бизнес-сообществом создан прямой канал связи с предпринимателями, который оказался весьма востребован. За полгода 2016 на специально созданный электронный адрес от них поступило более 500 обращений. В основном обращения касаются вопросов захвата имущества, необоснованного уголовного преследования, долгов по выполненным госконтрактам, и 1/3 излагаемых фактов находит свое подтверждение. «Всего за последние полтора года усилиями прокуроров бизнесменам погашено 40 млрд руб. долгов за выполненные ими работы и оказанные услуги. В основном речь идет о малом и среднем бизнесе, и получение указанных средств для людей порой единственная возможность содержать семью, достойно жить и избежать банкротства. В связи с несвоевременной оплатой исполненных государственных и муниципальных контрактов по инициативе прокуроров к административной и дисциплинарной ответственности привлечено 2 тыс. виновных лиц».

Прокуроры также активно используют полномочия по пресечению необоснованных плановых и внеплановых проверок хозяйствующих субъектов, снижая административное давление на бизнес. Но зачастую, особенно в условиях Республики Дагестан, бизнесмены неохотно сообщают об имеющихся проблемах.

В сфере защиты несовершеннолетних усилия были сосредоточены на соблюдении имущественных и жилищных прав сирот, законодательства об образовании, охране жизни и здоровья детей. В 2016 году прокуроры столкнулись с распространенными случаями, когда медицинские, образовательные организации, органы опеки скрывали сведения, о проживании детей в семьях наркоманов и алкоголиков, о совершении в отношении их психического и физического насилия, в том числе в приемных семьях. В результате по фактам халатности должностных лиц органов системы профилактики в 2016 г. следствием возбуждено 132 уголовных дела. В сфере соблюдения прав и интересов детей в общей сложности выявлено 720 тыс. нарушений законов, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 165 тыс. виновных, возбуждено более 3 тыс. уголовных дел.

Перечисленные факты убедительно свидетельствуют о том, что надзор за соблюдением прав человека как направление деятельности прокуратуры Российской Федерации «должен быть сохранен, чтобы обеспечивать оперативное, своевременное, а самое главное, действенное реагирование на нарушения прав человека и гражданина»58. По словам Т.А. Ашурбекова,

«сегодня сотни тысяч актов прокурорского реагирования, содержащих квалифицированную правовую оценку по всему спектру правовых отношений, зачастую выступающих единственными в своем роде образцами (ориентирами) правомерного поведения, играют значительную позитивную роль в формировании надлежащей правоприменительной практики».

Представляется, что повышение качества рассмотрения органами прокуратуры обращений граждан во многом зависит от уровня правосознания и активности граждан. В современный период развития российской государственности и правовой системы важным также выступает формирование профессионального правосознания юристов, совместимого с принципом верховенства права и прав человека. В настоящее время все еще признается невысоким уровень общеправовой и методической подготовки и самих прокурорских работников, особенно молодых специалистов.

Деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности требует знаний, опыта, умения принимать правильные решения, инициативы, творчества. Прокурор должен уметь сосредоточиваться на решении основных задач, определять порядок наиболее эффективного использования предоставленных законом полномочий, применения правовых средств, наиболее подходящих для решения возникшей конкретной проблемы.

Таким образом, практика показывает, что деятельность прокуратуры является важнейшим инструментом защиты прав и свобод человека, к которому граждане достаточно часто обращаются в досудебном и внесудебном порядке. Наличие альтернативных суду средств отстаивания нарушенных прав в системе государственного аппарата способствует повышению эффективности всей правовой системы.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющие место в современный период развития российской государственности и правовой системы, ухудшение работы судов (волокита) вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, недоступность для многих граждан услуг адвокатов ввиду отсутствия средств и, следовательно, ослабление правовой защищенности граждан подчеркивают необходимость совершенствования и активизации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Правозащитная деятельность прокуратуры должна быть направлена на реальное соблюдение прав и свобод граждан государственными органами и должностными лицами, чтобы граждане были уверены в том, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь прокуратуры.

Для повышения качества правозащитной деятельности органов прокуратуры эффективными представляются следующие мероприятия:

- наставничество - «закрепление» начинающего сотрудника за опытным коллегой в территориальной прокуратуре, куда последний назначен на должность, и его продолжительная стажировка в прокуратуре субъекта РФ;

- надлежащее методическое сопровождение работы по надзору в сфере защиты прав граждан;

- более широкое освещение правозащитной деятельности прокуратуры средствами массовой информации;

- увеличение возможностей личного приема граждан, особенно сотрудниками руководящего звена.

Наряду с прокуратурой не менее значимое положение в системе институтов несудебной формы защиты занимают как федеральные, так и региональные представительные, исполнительные органы государственной власти. Обеспечение и защита прав граждан - основная задача всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из ветвей, исходя из собственных компетенции и полномочий, должна обеспечивать приоритет субъективных прав. Статья 18 Конституции России гласит: «Права человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления...». Таким образом, ещё одним универсальным правозащитным институтом публичной власти выступает местное самоуправление, правовой основой деятельности которого является Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С.М. Михайлов пишет: «Права и свободы человека реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления». В организации местного самоуправления наиболее ярко выражена идея приближения власти к народу. А. Токвиль считал, что народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть. Таким образом, права граждан не только определяют деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, а также местного самоуправления, но и выступают их своеобразным ориентиром. Все органы публичной власти, реализуя функции, в пределах своей компетенции призваны принимать меры по обеспечению, охране и защите прав и свобод. И президентский, и парламентский, и административный контроль выступают как институты несудебной формы защиты. Они являются важной составляющей государственного несудебного правозащитного механизма.

К сожалению, нередко именно исполнительные органы государства и органы местного самоуправления в процессе выполнения управленческих функций игнорируют и нарушают права граждан как действиями, так и бездействием отдельных чиновников. Де-факто приходится констатировать низкую эффективность административно-правовых средств предотвращения нарушений и защиты прав граждан. Одной из причин тому является отсутствие действительного парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. В этой связи, по мнению Д. Владимирова, создание Общественной палаты свидетельствует о том, что ни Госдума, ни Совет Федерации так и не сумели создать систему реального контроля за деятельностью исполнительной власти. Действительно, благодаря Федеральному закону от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» в системе институтов государственной несудебной формы защиты прав граждан появилось учреждение, которое обеспечивает взаимодействие граждан с федеральными, региональными и местными органами власти в целях учёта потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью институтов публичной власти.

Представляется, что создание Общественной палаты, одной из целей деятельности которой является обеспечение согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов, в том числе защиты прав граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в России, может внести определённый вклад в развитие механизма несудебной защиты.

Специализированные институты государственной несудебной защиты субъективных прав - это государством уполномоченные органы, основным направлением деятельности которых является защита субъективных прав граждан. В отечественной системе институтов несудебной формы защиты прав человека сравнительно недавно появились два новых государственных несудебных правозащитных учреждения, специализирующихся на правозащитной деятельности: Комиссия по правам человека при Президенте России и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Идеи, провозглашённые в Российской Конституции, требуют не только их декларирования, но и по возможности претворения в жизнь. В полном объёме правозащитную функцию выполняют федеральный и региональные омбудсмены (отшвед, термина «ombudsman» означает лицо, являющееся агентом, адвокатом, представителем других лиц), в том числе специализированные: по защите детей, предпринимателей, а также Комиссии по правам человек.

Анализ правовой основы деятельности Комиссий по правам человека и Уполномоченных по правам человека позволяет сделать следующий вывод: несмотря на то, что цель деятельности федеральных и региональных Комиссий и омбудсменов одна - защита прав человека, всё же они не дублируют друг друга, а скорее, наоборот, дополняют, т.к. их функции строго разделены: Уполномоченные работают с частными жалобами, а совещательно- консультативная направленность деятельности Комиссий позволяет сделать акцент на предупреждении нарушений прав граждан.

Работа данных специализированных правозащитных институтов чрезвычайно важна, поскольку их деятельность является одним из факторов, способствующих формированию не декларативного, а истинного правового государства и гражданского общества.

При этом важно понимать, что перечень названных правозащитных институтов как в одной, так и другой группе не носит исчерпывающий характер. Система институтов несудебной формы защиты субъективных прав динамично развивается и включает всё новые и новые элементы, порой не традиционные для отечественной системы права. Таковым, например, 20 лет назад был институт омбудсмена. Бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин подчёркивал: «...Структур, защищающих права человека, особенно в России, не может быть слишком много. Их может быть только мало. Чем их больше, тем лучше».

Подводя итог краткому теоретико-правовому анализу построения механизма несудебной защиты, отметим следующее:

- первое, в рамках несудебной формы существует и функционирует развитая система правозащитных институтов;

- второе, система государственных правозащитных органов включает в себя две группы: универсальные и специализированные, деятельность которых направлена на достижение общей цели - защита, восстановление и предупреждение нарушений субъективных прав; система институтов несудебной формы защиты не стоит на месте, а динамично развивается, тем самым постоянно совершенствуя отечественный правозащитный механизм.

Эффективное развитие и укрепление правовой государственности в России в значительной степени зависит от готовности государственных инстанций и всего общества взаимодействовать с негосударственными правозащитными организациями, прислушиваться к их рекомендациям, принимая или аргументировано отклоняя их.

Деятельность негосударственных правозащитных организаций

Важнейшей потребностью современной социально-политической действительности является гармонизация взаимоподдерживающих связей и отношений между гражданским обществом и правовым государством66. Наличие данной потребности обусловлено внутренним, детерминантным стремлением социума обеспечить более высокий уровень защиты прав и свобод человека и гражданина от различного рода посягательств, а также со стремлением создать более эффективные возможности для их реализации.

К группе негосударственных институтов несудебной формы защиты относятся адвокатура, нотариат (прежде всего латинского типа), третейские суды, общественные объединения, действующие в виде правозащитных организаций, а также институт самозащиты, предоставляющий право каждому гражданину в рамках «правового поля» принять меры для защиты, восстановления и предупреждения нарушения собственного права.

По состоянию на 2018 г. в России было зарегистрировано 227 тыс. 397 некоммерческих организаций из которых примерно 49,6 % общественных объединений, 11,5 % религиозных организаций, 38,9 % некоммерческих организаций иных форм (в том числе профсоюзы). Но при всем своем разнообразии проследить воздействие отдельных структур отечественного некоммерческого сектора на те или иные общесоциальные причины преступности достаточно сложно: у большинства отсутствуют четкие целевые программы их работы и информационные платформы, позволяющие ознакомиться с результатами реализации поставленных ими целей и задач; отчеты некоммерческих организаций, публикуемые на информационном портале Минюста РФ, также не отличаются высокой информативностью: они преимущественно носят характер сообщений о продолжении деятельности, в которых подтверждается отсутствие в их составе иностранных граждан (и лиц без гражданства) и иностранного капитала. В связи с этим целесообразным представляется обратиться к рассмотрению работы отдельных некоммерческих структур в аспекте реализуемых ими правозащитных функций и иных мер по профилактике преступности.

Наиболее известными национальными правозащитными организациями являются Общероссийское движение «За права человека» и Комитет против пыток. Так, основными задачами движения «За права человека» являются сбор и распространение правозащитной информации, бесплатные юридические консультации, общественная защита и представительство в судах; лоббирование общественных интересов в структурах власти.

В 2016 году провели анализ судебной практики по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности, состав которых заключается в публичных высказываниях, по результатам которого было подготовлено обращение на имя В. М. Лебедева о необходимости разъяснении Пленума Верховного Суда РФ по экстремистским делам и о необходимости внесения изменении в законодательство; подготовили и направили министру МВД РФ свои предложения по совершенствованию правового регулирования в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков; оказали помощь в виде юридических консультации” по вопросам защиты жилищных прав 383 гражданам, провели работу по направлению защиты прав военнослужащих на основании более 600 поступивших обращений.

Однако, несмотря на то, что указанная деятельность направлена на выявление и профилактику правонарушений (в том числе преступлений), обладает позитивным демократическим потенциалом, данное движение не раз сталкивалось с незаконными, политически мотивированными действиями со стороны органов государственной власти в виде создания различного рода препятствий на пути достижения их уставных целей.

Комитет против пыток проводит юридическую работу с жалобами на применение пыток, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение, в рамках которой ведется общественное расследование по обращению заявителя; оказывает помощь в получении компенсации, а также, в случае необходимости, в проведении медицинских реабилитационных мероприятий. Известен расследованиями случаев применения пыток сотрудниками правоохранительных органов, сотрудников тюрем и колоний и содействием привлечению их к уголовной ответственности. По последним результатам работы присуждено более 67 млн. руб. компенсаций, установлен 171 факт

пыток, осуждено 134 должностных лица, отменено более 830 незаконных решений, направлено почти 90 жалоб в Европейский суд по правам человека. Тем не менее, в 2015 году по закону РФ «О некоммерческих организациях» суд признал Комитет против пыток «иностранным агентом» за «действия..., нацеленные на привлечение внимания и направленные непосредственно на формирование негативного общественного мнения в целях воздействия на принятие государственными органами решений, а именно изменения проводимой государственной политики в области осуществления уголовного преследования». Работать в статусе «иностранного агента» организация не пожелала.

Аналогично иностранными агентами были признаны и другие правозащитные организации - например, Московская Хельсинкая группа, правозащитное общество «Мемориал». Наделение некоммерческой организации статусом иностранного агента сужает свободу деятельности данных субъектов и приводит к снижению заинтересованности в занятии той или иной общественно полезной деятельности. Как следствие - появляются сложности в осуществлении социального контроля за действиями государственных органов и должностных лиц, снижается его эффективность, падает доверие к властным структурам и увеличивается сомнение в «прозрачности» их деятельности; отсутствует желание развития конструктивного диалога в целях организации сотрудничества по разрешению острейших социальных проблем, которые и выступают первопричиной преступности.

Вместе с тем некоторым общественным организациям все же удается органично существовать в современных условиях и содействовать нейтрализации некоторых криминогенных факторов. Пример - Общероссийское общественное антинаркотическое движение «Антидилер», целями которого является снижение количества наркозависимых, вовлечение в борьбу с наркоманией общественности, пропаганда ЗОЖ как одного из средств профилактики наркомании72. По результатам деятельности на 1 января 2017 года совместно c ГУНК МВД и ГУМВД России ими было произведено изъятие самой крупной партии наркотических веществ за всю историю Европы - реагента спайс JWH; заблокировано более 1500 страниц сбытчиков наркотиков

«Вконтакте»; задержано более 1500 граждан в состоянии наркотического опьянения и изъято более 5,5 тонн наркотических веществ (в совместной работе с полицией и ФСКН).

Функционируют и различные социально ориентированные некоммерческие организации, например Российский фонд помощи (Русфонд), специализирующийся на помощи тяжелобольным детям, содействию развития гражданского общества, внедрению высоких медицинских технологий;

Благотворительный фонд «Система», основные сферы деятельности которого - наука, культура и искусство; спорт и социальное развитие; Фонд «Подари жизнь»; Благотворительный детский фонд «Виктория», специализирующийся на помощи детям, оставшимся без попечения родителей и оказавшимся в трудной жизненной ситуации; Фонд «Национальный фонд защиты детей от жесткого обращения», занимающийся профилактикой социального сиротства в России; Санкт-Петербургская региональная благотворительная общественная организация помощи лицам без определенного места жительства «Ночлежка» и многие другие.

Но есть и блок организаций, характеризующихся несколько с другой стороны: их деятельность не встречает противодействия со стороны государственной власти, однако является малоэффективной в вопросах профилактики преступности ввиду внутренних причин (например, отсутствие подлинной заинтересованности в создании общественного блага, нерациональное расходование поступающих денежных средств и злоупотребление налоговыми привилегиями, отсутствие четкого плана действий и четкой гражданской позиции по вопросам социальной безопасности, непредставление информации о своей деятельности и т.д.). Как правило, такие организации впоследствии ликвидируются на основании решения суда (например, так была ликвидирована некоммерческая организация «Фонд защиты прав заключенных «Противостояние»).

В настоящее время в мировой практике существует большое разнообразие национальных институтов по содействию и защите прав человека, однако началом процесса стандартизации их деятельности и конструктивного международного сотрудничества можно считать принятие Парижских принципов74. Основополагающие принципы были выработаны в октябре 1991 г. на проведенном в Париже под эгидой Комиссии по правам человека ООН международном совещании представителей национальных правозащитных институтов и получили название «Парижских». Парижские принципы предусматривают наделение национальных правозащитных институтов широкими и четко сформулированными в конституционном или законодательном акте полномочиями по поощрению и защите прав человека. Особенно важны такие принципы, как независимость национальных правозащитных институтов от государственной власти, открытость и транспарентность их деятельности.