Анализ механизмов перераспределения полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Конфликт между Верховным Советом и Президентом в октябре 1993 года и его итог в виде победы Бориса Ельцина и принятия Конституции Российской Федерации стал той самой критической точкой, которая в теории исторического неоинституционализма (это лишь примечание, а не методология исследования) предопределяет дальнейшее развитие функционирования институтов, задавая коридор возможностей. Поскольку конфликт 1993 года во многом являлся проявлением проблемы двойной легитимности (противостояние народного избранного Президента и Парламента), политическая борьба воспринималась как игра с нулевой суммой. В итоге такое течение конфликта привело к принятию Конституции со значительными полномочиями Президента и потенциалом их дальнейшего расширения.

Тем не менее, после 1993 года автономия Парламента не была упразднена, и он играл значимую роль в трансформации коммунистического режима в формально организованные демократические институты. Партийный состав Государственной Думы первого и второго созывов формировал значимую оппозицию президентской политике и даже прямую конфликтность между президентской и законодательной властью, апогей которой пришелся на попытку импичмента Ельцина в 1999 году. Дополнительно можно привести пример обращения Государственной Думы к Конституционному Суду с требованием аудита нового Положения об Администрации Президента, которое по мнению парламентариев чрезмерно усиливало слабо контролируемый орган власти, причем неконституционно. Суд встал на сторону законодательной власти и Президент принял новое Положение, которое перераспределило полномочия Администрации в пользу самой фигуры Президента.

Однако если в 90-е годы Федеральное собрание было значимым актором политического процесса, способного противостоять президентской власти, то с наступлением 2000-х, приходом к власти нового Президента Владимира Путина, автономность Парламента претерпела существенные трансформации. Верхняя палата Парламента - Совет Федерации, которая была призвана выполнять функции представительства интересов регионов, с 2002 года перестала быть площадкой прямого лоббирования интересов региональных элит. Вместо прямого представительства губернаторов и спикеров законодательных собраний, в Совете Федерации должны были на постоянной основе заседать их представители. Созданный в качестве компенсации Государственный Совет формально был лишен значительных полномочий. Так через трансформацию верхней палаты начались процессы централизации федеративного правления.

Уменьшение полномочий Государственной Думы, с одной стороны, произошло за счет трансформации партийной системы, с другой - посредством перераспределения контрольно-надзорных полномочий в пользу президентской власти. Формирование партии «Единая Россия», как подконтрольной исполнительной и президентской власти, позволило сконструировать постоянного партийного вето-игрока законодательного процесса. Реформы Счетной Палаты (порядок формирования) и появление антикоррупционного управления при Администрации Президента снизили значимость контрольных рычагов влияния Парламента. Усиление Государственно-правового Управления, в свою очередь, институционализировало вовлеченность президентской власти в «фильтрацию» законодательной повестки. Тем не менее, постулирование ключевых трансформаций представляется недостаточным. Для понимания функционирования новой конфигурации полномочий необходимо изучение конкретных механизмов, обусловивших их перераспределение.

Актуальность. Изучение функционирования Парламентов в авторитарных режимах представляется одним из ключевых элементов исследований стратегий выживаемости автократий. В этом смысле, изучение трансформации перераспределения полномочий укладывается в мейнстрим исследований недемократических режимов, где Парламент рассматривается как одни из ключевых инструментов их институционализации.

Тем не менее, изучение перераспределения полномочий между Парламентом и президентской властью в контексте логики функционирования авторитарных режимов не позволяет обнаружить важные особенности перераспределения полномочий. Изучение расширения законодательных полномочий Президента, механизмов контроля над партией власти, демонтажа практик федерализма фиксирует во многом лишь следствие институциональных трансформаций. Для понимания особенностей динамики реконфигурации полномочий и механизмов, позволяющий поддерживать контроль института президентства над Федеральным Собранием, предлагается обратить внимание на Администрацию Президента. Ее неявный конституционный статус, при констатации чрезвычайной важности Администрации в политическом режиме, ставит вопрос о необходимости изучения инструментов влияния государственного органа на деятельность Парламента. Речь идет как о трансформации механизмов парламентского контроля, так и о конфигурации политических акторов в законодательном процессе. Расширение полномочий структурных подразделений Администрации обуславливает увеличение влияния института президентства на процесс принятия решений в легислатуре, ее автономность и механизмы сдержек и противовесов (супротив власти исполнительной и президентской). Изучение этого позволит сформировать понимание о реальном потенциале влияния президентской власти на Федеральное Собрание и роли Администрации Президента в политическом режиме в целом.

Проблема исследования задана противоречием между неявным конституционным статусом Администрации Президента и тем фактом, что она постулируется в качестве ключевого органа принятия политических решений. В контексте изучения перераспределения полномочий между законодательной и президентской властью в фокусе исследования будет не усиление фигуры Президента, а Администрации Президента, которая обеспечивает реализацию его полномочий. Важна не только фиксация реконфигурации полномочий между фигурой Президента и Федеральным Собранием, но и исследование механизмов реализации полученных институтом президентства полномочий, реализуемых в том числе посредством деятельности Управлений АП РФ. Как правило, анализ механизмов влияния президентской администрации, в том числе, на деятельность парламента, остаются за скобками. Чаще всего АП РФ фигурирует в публицистических материалах, комментариях экспертов, а не в академических исследованиях. Влияние администрации полагается скорее как неформальное, а значит практически невозможное для эмпирического анализа. Тем не менее, очевидно, невозможно осуществлять значимое влияние на политику, без институционализации механизмов такого влияния. Задача исследования, в том числе, доказать наличие и значимость формальных регуляторных механизмов реконфигурации полномочий, которые в прошлых исследованиях рассматриваемой проблематики не учитывались в полной мере.

Степень разработанности проблемы.

Концептуальный аппарат неоинституционализма, проблематика институциональных трансформаций, изучение их факторов и следствий подробно изучено в исследованиях Д. Норта, Р. Тейлора, П. Холла, Р. Гудина. Подход теории рационального выбора в методологии нового институционализма подробно изучен в работе К. Шепсли. Работа Дугласа Норта релевантна с точки зрения концептуализации и операционализации понятия «институт», Р. Гудин исследует факторы изменчивости и адаптивности институтов. К. Шепсли уточняет взаимосвязь институциональных переменных с поведенческими моделями политических акторов.

Полагая политический режим России в качестве недемократического, релевантно изучение литературы, касающейся логики функционирования ассамблей в рамках недемократический процедур. В частности, институциональные особенности парламентов в контексте авторитаризма изучены в работах Б. Магалони, Р. Кричели, Б. Геддес, Дж. Ганди, А. Пшеворского, О. Харитоновой. Авторы рассматривают ассамблеи, их функционирование, как инструмент выживаемости авторитаризма, его легитимации, кооптации элит, снижения вероятности неконвенциональных форм политического участия.

Особенности взаимоотношений и конфигурации полномочий между институтом президентства и парламентом подробно исследованы в работах М. Хаспеля, Т. Ремингтона, С. Смита, Т. Колтона, К. Скэча. Данные исследования релевантны для изучения поставленной проблематики с точки зрения вспомогательной статистики применения законодательных полномочий президента и парламента. Более того, в них изучены факторы трансформации конфигурации полномочий между главой государства и федеральным собранием.

Становление «партии власти», институциональное формирование Государственной Думы в качестве партийного вето игрока, лояльного институту президента, подробно изучено в работах В. Гельмана, Г. Голосова, Ю. Нисневича. Изучение Государственной Думы в качестве не только инструмента принятия нужных институту президентства решений, но и в качестве арены лоббирования корпоративных интересов представлено в исследованиях Г. Крола, Т. Ремингтона, И. Логвиненко. Анализ институциональной трансформации Совета Федерации, в контексте процессов упразднения институтов федерализма, представлен в работах Ю. Нисневича, К. Росса, Р. Туровского, П. Федосова.

Трансформация института президентства, в контексте усиления неформальной институционализации политического режима подробна исследована в работах Г. Чеботарева, В. Гельмана, Н. Петрова, И. Бусыгиной, М. Филлипова. Владимир Гельман дополнительно отмечает роль Администрации Президента в усилении неформальной институционализации политического режима России. При этом Бусыгина и Филиппов полагают президентскую администрацию в качестве главного органа государственной власти по принятию политических решений. Изучение формальных институциональных факторов усиления влияния президента в политической системе представлено в исследованиях А. Медушевского, М. Краснова.

Институциональная трансформация Администрации Президента представлена в работах А. Зуйкова, Н. Петрова, Ю. Нисневича, В. Абелинскайте. Исследованы как базовый функционал государственного органа, так и конфигурация полномочий ключевых структурных подразделений президентской администрации.

Теория вето игроков, ее концептуальный аппарат представлены в исследованиях Дж. Цебелиса, Э. Иммергут. Применение теории вето игроков как инструмента проверки эмпирических гипотез в рамках политической науки подробно исследовано в работах М. Халлерберга, С. Гангхоффа, Дж. Эндрюса. Применение теории вето игроков для объяснения особенностей принятия политических решений в российской политике наиболее полно представлено в исследованиях Ильи Помигуева.

Исследовательский вопрос: Каковы механизмы реконфигурации полномочий между Администрацией Президента и Федеральным собранием?

Объект: Реконфигурация полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием. Предмет: механизмы перераспределения полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием.

Цель: Выявление механизмов перераспределения полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием. Достижению цели способствует выполнение следующих задач:

· Концептуализировать и операционализировать ключевые понятия исследования: институты, вето-игроки, точки-вето, политическая стабильность.

· Осуществить анализ нормативно-правовых актов, посредством которых было зарегулировано перераспределение полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием РФ.

· Определить механизмы формирования Администрации Президента в качестве вето-игрока законодательного процесса на основе анализа нормативно-правовых актов и конкретный кейсов.

Хронологические рамки исследования: 2000-2018 годы: с момента избрания президентом России Владимира Путина как начала формирования институциональных механизмов снижения автономии Парламента (создание федеральных округов, реформа формирования Совет Федерации). Именно эти реформы способствовали процессу централизации федеративного правления, который значительно усилил зависимость региональной политики от федерального центра. Более того, именно с 2000 года конфликтность института президентства и парламента значительно снизилась: процент отклоненных президентом законопроектов Государственной Думы снизился с 31% (1996-1999) до 6% (2000-2003), процент одобренных законопроектов правительства и президента повысился с 87% (1996-1999) до 98% (2000-2003), что формирует интерес к изучению институциональных факторов такой трансформации. Помимо этого, с 2000 года усиливается властный потенциал Администрации Президента за счет института полпредства и появления централизованного управления по внутренней политике.

Гипотеза исследования формулируется как предположение о том, что Администрация Президента, в процессе реконфигурации полномочий с Федеральным Собранием, усиливает потенциал своего влияния на законодательный процесс и контрольно-надзорные мероприятия. Это происходит посредством расширения полномочий и появления и функционирования новых структурных подразделений внутри Администрации. То есть речь идет именно о формализованных трансформациях, которые задают возможный «коридор» неформальных практик влияния Администрации Президента на законодательный процесс и приятие политических решений. Таким образом, порядок функционирования структурных подразделений АП РФ и неявное положение президентской Администрации в Конституции формируют максимальную адаптируемость механизмов влияния президентской власти на Федеральное Собрание.

Положения, выносимые на защиту:

1. Потенциал увеличения влияния Администрации Президента на Федеральное Собрание реализуется посредством бланкетных норм, которые позволяют трактовать полномочия тех или иных отделов Администрации по усмотрению работников государственного органа.

2. Федеральное Собрание утратило независимый механизм парламентского контроля: контрольно-надзорные полномочия перераспределены в пользу Администрации Президента. Антикоррупционная политика, за счет создания нового президентского управления, почти полностью перешла в ведение Администрации Президента, в то время как парламент утратил значимые механизмы влияния на государственную политику борьбы с коррупцией.

3. Администрация Президента трансформировалась из органа, обеспечивающего техническое сопровождение деятельности главы государства в институционального вето-игрока законодательного процесса, с механизмами влияния на статус законопроектов сразу в нескольких точках вето.

4. Увеличение полномочий Администрации Президента и снижение автономии Федерального Собрания обусловлены, в первую очередь, формальными трансформациями, которые задают «коридор» неформальных практик.

В качестве методологии исследования выступает институционализм рационального выбора. Выбор данной методологии обоснован предпосылкой о том, что расширение полномочий Администрации Президента является следствием действий рациональных акторов (в виде политических элит института президентства). В этом смысле, сам процесс перераспределения полномочий между Администрацией и Парламентом, его дальнейшая институционализация понимаются как совокупность стратегических взаимодействий политических акторов. Сами институты рассматриваются как инструменты воспроизведения и поддержки предпочтений политических элит. В данном исследовании институты понимаются в рамках подхода, предложенного Дугласом Нортом. Он определяет институты как «правила игры», функционирующие в обществе, как совокупность ограничений, «которые организуют взаимоотношения между людьми». В понимании Норта именно институты формируют «побудительные мотивы» взаимодействия людей. В этом смысле институты формируют упорядоченное взаимодействие между людьми, снижая его неопределенность.

Эмпирической базой исследования являются нормативно-правовые акты и поправки к ним, регулирующие деятельность Государственной Думы, Совета Федерации, Администрации Президента, политических партий и других политических институтов, функционирование которых так или иначе зависит от Федерального Собрания и Администрации Президента. Также предполагается разбор кейсов влияния президентской администрации на статус законопроектов в нескольких точках вето.

В качестве основного метода анализа будет использован анализ нормативно-правовых актов, а также анализ вето-игроков. Последнее будет выполнено посредством концептуального аппарата теории вето-игроков с использованием инструментов визуализации конкретных этапов законодательного процесса.

1. Теоретико-методологические основания работы: перераспределение полномочий между Федеральным Собранием и институтом президентства в контексте институционализма рационального выбора

1.1 Институционализация снижения автономии ассамблей в контексте исследований недемократических режимов: российский случай

Рассматривая политический режим России в качестве недемократического, функционирование Ассамблеи и ее роль во многом может быть схожей с другими автократиями. Более того, изучение функционирования Парламентов в авторитарных режимах является одним из ключевых элементов исследований стратегий выживаемости автократий, наряду с изучением института выборов, как фактора выживаемости диктатур. Было выявлено, что наличие Парламента и партийности способно усилить потенциал выживаемости авторитарного правления. Парламенты снижают вероятность насильственного свержения режима за счет кооптации оппозиционных групп, предоставляя потенциальную возможность влиять на политические процессы. Обеспечивается ограниченное представительство оппозиции, что снижает вероятность неконвенциональных форм политического участия противоборствующих групп. Наличие Парламента формирует надежду на возможность влияния на принятие решений изнутри, через легальные политические институты.

Тем не менее, теоретическая рамка исследований авторитарных режимов представляется недостаточной для анализа особенностей трансформации перераспределения полномочий между Федеральным Собранием и Администрацией Президента. В этой связи, будет рассмотрено сразу несколько групп исследований, касающихся проблематики перераспределения полномочий между Парламентом и Президентом. В рамках этих групп анализируется как само перераспределение полномочий, так и особенности внутренней институциональной трансформации законодательной и президентской ветвей власти, которые обуславливают характер такого перераспределения.

Одним из основных направлений исследований взаимоотношений президентской и законодательной власти является анализ складывания «партии власти» как инструмента контроля Государственной Думы институтом президентства. В том числе, с точки зрения выбора стратегии укрепления авторитарного режима. Более того, стратегия формирования «партии власти» напрямую увязывается с потенциалом конфликтности президентско-парламентского режима. Создание контролируемой партии полагается реализацией стратегии по снижению издержек конфронтации «двойной легитимности» президента и парламента. Владимир Гельман пишет о «партии власти», как инструменте интеграции консолидированной элиты под патронажем президента. Если говорить о роли именно Администрации Президента, то ее влияние чаще всего постулируется как некая очевидность, без ссылок на конкретные регуляторные механизмы. Уделяется внимание скорее следствию подчиненности доминирующей партии институту президентства, а не механизмам, обуславливающих потенциал такого доминирования. Это выражается в большом количестве исследований природы доминирования представительства «Единой России» в Государственной Думе разных созывов, как обоснование отсутствия политической конкуренции в нижней палате Парламента. При этом сама необходимость института парламентаризма полагается в качестве инструмента легитимации правящего режима. Томас Ремингтон предлагает рассматривать партию власти не только как инструмент принятия «нужных» законопроектов, но и как политическую площадку, в рамках которой корпоративные группы интересов борются за регуляторные льготы. Это позволяет переместить ответственность за перераспределение ресурсов с президентской власти на законодательный уровень. К похожим выводам приходит Геррит Крол, который видит в доминирующей партии инструмент фильтрации законодательной повестки в пользу наиболее лояльных групп интересов, контролируемых президентской властью. Контрольные полномочия Парламента были значительно снижены за счет передачи полномочий по предложению кандидатур аудиторов Счётной Палаты и Уполномоченного по правам человека от Федерального Собрания в пользу Президента, что подтверждается соответствующим исследованием.

Поскольку Совет Федерации формируется по непартийному признаку, анализ его подчинения президентской власти фокусируется на исследовании трансформации механизма его «наполнения» элитами. Если ранее Верхняя палата Парламента скорее выполняла функции представительства интересов регионов, то с 2002 года перестала быть площадкой прямого лоббирования интересов региональных элит. Более того, несмотря на тот факт, что Совет Федерации подразумевался в качестве институциональной гарантии представительства региональных интересов (особенно - в контексте возможности влиять на федеральный законодательный процесс), оказалось, что верхняя палата практически не влияет на законодательную повестку. Даже в период формирования посредством прямого представительства губернаторов и спикеров региональных легислатур (1996-2001), Совет Федерации разработал всего 3% всех принятых за это время законов. После реформы формирования верхней палаты (2000 год), вместо прямого представительства губернаторов и спикеров законодательных собраний, в Совете Федерации должны были на постоянной основе заседать их представители. Созданный в качестве компенсации Государственный Совет формально был лишен значительных полномочий. Так, через трансформацию верхней палаты начались процессы централизации федеративного правления. Юлий Нисневич дополнительно обращает внимание на зависимость Совета Федерации именно от Администрации Президента. которая формирует списки кандидатур на губернаторские посты и их делегатов в Совет Федерации.

Анализ полномочий президентской власти указывает на несовершенство разделения властей, во многом по причине неопределенности порядка формирования органов власти, формируемых непосредственно Президентом России, в том числе Администрации Президента. Такое положение формирует неформальную институционализацию политического режима, когда формальные нормы подменяются сугубо неформальными практиками. Неопределенный конституционный статус Администрации Президента во многом лишь укрепляет неформальную институционализацию.

Николай Петров рассматривает характер институциональных трансформаций политического режима России с точки зрения вырождения демократических институтов в субституты. Итогом таких институциональных изменений стала трансформация функционирования всех формально демократических институтов в пользу усиления президентской власти и ее институционального доминирования. Администрация Президента рассматривается Петровым как субститут, заменяющий роль Правительства в выработке стратегических политических решений. Такой вывод подтверждается тем, что Администрация Президента в различных исследованиях упоминается как один из самых значимых органов государственной власти, влияющий на принятие решений в политическом режиме. Администрация именуется «суперправительством», которая изначально разрабатывалось как орган исполняющий лишь технические функции. Отмечается, что Администрация стала полноценным конкурентом органов исполнительной власти по скорости исполнения решений. Однако механизмы такого доминирования и полномочия, его обуславливающие анализируются реже. В политологической литературе самое полное исследование структуры и функций Администрации представлены в монографии Юлия Нисневича. Тем не менее, в книге сделан акцент скорее на статическом описании существующих Положений об Администрации с их экспертной оценкой, нежели на исследовании динамики институциональной трансформации государственного органа. В динамике институциональная трансформация президентской администрации подробно изучена в исследовании Антона Зуйкова, который сосредоточился на структурных изменениях, и реконфигурации элит. Тем не менее, автор сфокусировался скорее на сугубо юридических инструментах анализа, без учета политического контекста трансформаций и их следствий на функционирование политического режима в целом.

Полномочия Администрации Президента влиять на законодательный процесс, формируя рекомендации для президента по подписанию или отклонению законопроектов дают основания рассматривать президентскую Администрацию как вето-игрока. В этом смысле представляется целесообразным применение соответствующей теории вето-игроков для теоретического обоснования механизмов влияния АП РФ на Федеральное Собрание. Концепция вето-игроков подробно изучена в работах Д. Цебелиса, М. Халлерберга, С. Гангхофа, И. Помигуева.

Концептуальный аппарат исследований Джорджа Цебелиса будет положен в основу главы об изучении становления Администрации Президента в качестве влиятельного актора законодательного процесса. Наиболее комплексную адаптацию теории вето-игроков для российского политического контекста предложил в своем исследовании Илья Помигуев. Автор выделяет роль Государственно-правового Управления как структурного элемента институционального вето-игрока (Президента России). Тем не менее, автор не до конца реализовал аналитический потенциал теории, в частности, не предложив подробный анализ конфигурации вето-игроков с применением соответствующего графического сопровождения (визуализация «winset of the status quo» - области изменения статуса-кво; «unanimity core» - ядра единодушия; «absorbtion rule» - поглотительного правила).

Таким образом, в рамках политической науки, трансформация перераспределения полномочий между Парламентом и Президентом преимущественно исследуется в рамках теорий авторитарных режимов, стратегий выживаемости автократий, а также функционирования доминирующей «партии власти». Роль Администрации Президента в сокращении автономии Федерального Собрания так или иначе постулируется во всех исследованиях, касающихся изучаемой проблематики. Однако влияние Администрации скорее просто констатируется как результат усиления президентской власти. Существует недостаток детального анализа механизмов и институциональных трансформаций, обусловивших влияние именно президентской Администрации на реализацию доминирующего положения института президента во взаимоотношениях с законодательной властью.

1.2 Методологические основания исследования: институционализм рационального выбора

В рамках настоящего исследования мы будем полагать институты в качестве «правил игры», которые структурируют взаимодействие людей, формируя побудительные мотивы с ограничением возможных наборов альтернативного поведения. Помимо Дугласа Норта, подобной трактовки института придерживается Владимир Гельман, который определяет институты как совокупность ограничительных рамок действий акторов. Гельман рассматривает институты как одну из главных переменных, влияющих на характеристику политического режима, вместе с акторами (рассматриваются в качестве второй главной переменной). В этом смысле, исследуемое перераспределение полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием не просто фиксирует новый набор полномочий органов государственной власти, но трансформирует возможный набор политических стратегий акторов. Таким образом, при снижении автономии, например, Федерального Собрания мы говорим не просто о сокращении формализованных полномочий, но и об ограничении возможных стратегий влияния парламентариев на принятие политических решений.

Институты рассматриваются в контексте рационального подхода, основные теоретические предпосылки которого следующие:

1. Политические акторы обладают некоторым фиксированным набором предпочтений, которые они стремятся максимизировать.

2. Рассмотрение политики в качестве совокупности проблем коллективного действия.

3. Рассмотрения политических решений в качестве следствий стратегических взаимодействий акторов, которые калькулируют собственные интересы, выбирая наиболее подходящие стратегии с точки зрения максимизации выгод.

4. Институты создаются людьми для фиксации и воспроизведения собственных предпочтений.

Шепсли уточняет значимость понимания институтов в качестве ограничителя возможных поведенческих моделей. Он подчеркивает, что институты не следует понимать в полной мере экзогенно, учитывая возможности адаптации правил игры. Да, институт формирует некоторую рамку, которая тем не менее может реализовываться в конкретных политических решениях не обязательно в виде одного и того же паттерна действий. Поэтому в настоящем исследовании мы уделяем внимание не только формальным трансформациям полномочий Администрации Президента и Федерального Собрания, но и тому, как именно и в каких условиях органы власти используют свои возможности и политические стратегии (см. главу 3).

Шепсли выделяет два типа институтов: структурированные и неструктурированные. Под структурированными понимаются такие институты, которые относительно инвариантны, устойчивы и воспроизводимы. Например, институт легислатуры можно считать структурированным, поскольку он примерно одинаков с точки зрения структуры в разных государствах. Под неструктурированными понимаются такие институты, которые являются следствием специфических конкретных условий. В данной работе предметом исследования в первую очередь являются именно структурированные институты, поскольку они полагаются в качестве удобного инструмента абстракции и учитывают ряд релевантных предпосылок:

· Поведенческие стратегии политических элит зависят от институциональных характеристик - в этом смысле используемая теория вето игроков (согласуется с методологией неоинституционализма рационального выбора) указывает не только на возможности блокировки политических решений, но и на возможный набор стратегий политических элит для достижения собственных целей.

· Политические акторы стремятся к максимизации полезности, поэтому выбирают такие политические стратегии, которые с наибольшей вероятностью обеспечат достижение поставленных целей. В этом смысле, рассмотрение вето игроков и их полномочий релевантно в качестве анализа структурных возможностей и ограничений политических акторов. Поэтому в анализируемых кейсах (см. главу 3) мы заранее полагаем политических акторов (вето-игроков) в качестве рациональных, учитывающих институциональный контекст и стремящихся максимизировать свои выгоды.

Данные предпосылки вполне соотносятся с теорией изменений институтов. В рамках теории неоинституционализма, Роберт Гудин выделяет три ключевых фактора институциональной трансформации:

1) Совокупность случайных событий, которые невозможно предсказать заранее;

2) Эндогенная логика - институты в процессе функционирования адаптируются в конкретных условиях и эволюционируют для максимизации выживаемости;

3) Трансформация институтов как следствие действий заинтересованных акторов, которые посредством институциональных трансформаций максимизируют собственные выгоды. Таким образом, именно третий фактор полагается в качестве основного драйвера реконфигурации полномочий между органами государственной власти.

В настоящей работе учитывается, что сами институциональные трансформации также являются результатом взаимодействия политических акторов, реализации политических стратегий. В этой связи, конкретно расширение полномочий Администрации Президента понимается как стратегия, которая максимизирует выгоды политической элиты института президентства. Таким образом, исследуемая реконфигурация полномочий между президентской администрацией и парламентом рассматриваются как инструмент воспроизведения и поддержки предпочтений политических элит.

2. Анализ регуляторных механизмов реконфигурации полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием

2.1 Регуляторные механизмы влияния Администрации Президента на Совет Федерации

Так или иначе, Совет Федерации является одним из главных институциональных механизмов представительства региональных интересов на федеральном уровне. Более того, верхняя палата парламента является участником законодательного процесса, вето-игроком, который может отклонить законопроект, принятый Государственной Думой или преодолеть совместно с нижней палатой парламента президентское вето. Помимо полномочий законодательного регулирования, Совет Федерации является значимым органом контрасигнатуры, согласие которого необходимо для назначения президентом ключевых политических должностей. В этом смысле, изучение механизмов влияния Администрации Президента на верхнюю палату парламента представляется релевантным для понимания особенностей перераспределения полномочий между институтом президентства и федеральной легислатурой.

Говоря о перераспределении полномочий, представляется релевантным не только анализ потенциала влияния ветвей власти на различные сферы политического, но и самих механизмов формирования властных органов. Их трансформация способна влиять на автономность органов государственной власти. Это особенно актуально в контексте специфики трансформации Совета Федерации, который перестал формироваться посредством всеобщих выборов. Зависимость формирования Совета Федерации от исполнительной и законодательной региональной власти формирует интерес к изучению новых зарегулированных возможностей Администрации Президента прямо или опосредованно влиять на формирование верхней палаты парламента.

В период с 2000 по 2004 годы возможности влияния Администрации Президента на Совет Федерации (на формальном уровне) были невелики. Несмотря на то, что губернаторы и спикеры законодательных собраний утратили право быть сенаторами по должности, президентская администрация не имела формализованных механизмов влияния на порядок определения представителей от исполнительной и законодательной власти субъектов. В законодательном собрании региона кандидатуры сенаторов имел право выдвигать как глава палаты, так и отдельная группа депутатов (не менее одной трети от общего числа) заксобрания. Кандидат в сенаторы от губернатора должен был быть утвержден не менее чем двумя третями от числа депутатов заксобрания. Сами губернаторы избирались на всеобщих выборах, в этом смысле, сама процедура избрания исключала зависимость глав регионов от воли федерального центра. Зависимость была лишь с точки зрения формального полномочия Президента отправить губернатора в отставку (с 2000 года), но такая возможность на первом сроке Путина не была использована ни разу. Тем не менее, уже тогда начался процесс институционализации влияния президентской администрации на региональную политику.

В 2000 году были сформированы федеральные округа вместо представительств президента в регионах. Уже тогда эксперты указывали на то, что создание округов является инструментом контроля региональной политики со стороны федеральной власти. Полномочия полпредов подразумевали контроль над исполнением решений государственных федеральных органов, указов и распоряжений главы государства, согласование кадровой политики президента в регионах (назначений, осуществляемых президентом). В рамках данной модели конфигурации полномочий, Администрация Президента не имела зарегулированных механизмов прямого влияния на Совет Федерации и региональную власть, делегирующих сенаторов в верхнюю палату. Пока институт президентства выступал скорее в роли исключительно внешнего контроля, с учетом разделения региональных и федеральных компетенций. Тем не менее, существовала зависимость Совета Федерации от федеральных групп влияния, в том числе и бизнес-групп вследствие отсутствия норм об обязательном проживании сенаторов в делегирующем регионе. Так, из 166 делегатов Совета Федерации, назначенных в начале 2002 года, 71 постоянно проживали в Москве. Однако именно Администрация Президента не имела значимых формализованных рычагов влияния на верхнюю палату парламента. К 2005 году уже 87 сенаторов (почти половина от общего числа) не имели связи с субъектом, который их делегировал. Юлий Нисневич считает, что многие из тех сенаторов, которые не имели отношения к делегирующим субъектам, были назначены при поддержке Администрации Президента. Тем не менее, именно формализованных значительных механизмов влияния формирование Совета Федерации у АП РФ пока не было.

С 2004 по 2008 годы сам порядок формирования Совета Федерации не претерпел существенных изменений, наиболее существенными были поправки 2007 года, которые были призваны повысить «регионализацию» палаты. Если ранее кандидатам в сенаторы не обязательно было проживать на территории делегирующего субъекта, то теперь он должен был прожить там в совокупности не менее 10 лет. Несмотря на то, что такая мера очевидна способствовала увеличению представительства региональных интересов, ее подробный разбор мы оставим в стороне. Нас все еще интересуют механизмы влияния именно президентской администрации на Совет Федерации. С 2004 года губернаторы стали назначаться самим Президентом. Данное изменение формирует главное отличие от прежней модели - тогда губернаторский корпус не был обязан своим назначением федеральной власти и в больше степени зависел от электоральной воли. С 2004 года губернатор, в случае его назначения президентом - фигура лояльная скорее президентской власти, в этом смысле, его решения делегирования сенатора тоже будет рассматриваться как зависимые от воли института президентства. Более того, влияние региональных легислатур (в контексте процедуры утверждения кандидатуры губернатора, вносимой президентом) - минимально: глава государства может просто распустить региональный парламент, в случае отклонения кандидатур, вносимых президентом. В такой ситуации, для региональных парламентариев просто нерационально пользоваться правом отклонения вносимых кандидатур. До 2008 года была зарегулирована ключевая роль полномочных представителей президента в определении списков кандидатов в губернаторы. Потом эти списки направлялись в Администрацию Президента, а уже после - главе государства. В этой связи, можно говорить о ключевом влиянии именно президентской администрации в определении кандидатур на губернаторский пост. В такой ситуации, губернатор во многом своим назначением обязан федеральному центру и не может рассчитывать на возможность выдвинуть в сенаторы автономную фигуру, не учитывая мнение администрации. И хотя формально влияние АП РФ именно на кандидатуры сенаторов не было закреплено, можно утверждать, что сам факт зависимости региональной исполнительной власти от института президентства предполагает лояльность в отношении полномочий делегирования сенаторов. С 2008 года влияние полпредов на отбор кандидатур в губернаторы стало спадать, вместо полпредов список кандидатов стал формироваться в партиях (фактически имела значение конкуренция внутри «Единой России», кандидатуры которой рассматривались в качестве приоритетных).

Новый порядок формирования Совета Федерации и региональной исполнительной власти был принят в 2012 году. Была дополнительно зарегулирована «регионализация» верхней палаты - представителем от законодательного собрания может быть только депутат данной легислатуры. Ужесточились ограничения к кандидатурам от губернаторов - будущий сенатор должен прожить в регионе до выдвижения не менее 5 лет подряд или 20 лет в совокупности. Хотя были введены некоторые оговорки по данному пункту (статус депутата ГД из региональной группы делегирующего субъекта, статус сенатора или муниципального депутата, прохождение госслужбы в субъекте, дипломатический ранг или воинское звание), тем не менее, возможности для лоббирования любых аффилированных кандидатур значительно снизились.

С 2012 года была возращена возможность прямых выборов губернаторов. Ниже представлена таблица количества прямых выборов губернаторов с 2012 по 2017 годы.

Таблица 1. Количество регионов (по годам), где прошли прямые выборы губернаторов

Таким образом, пик замен губернаторского корпуса на избранных, а не назначенных губернаторов, пришелся на период с 2014 по 2015 годы.

Соответственно, Администрация Президента утратила формализованный механизм влияния на формирование губернаторского корпуса, делегировав кадровые вопросы на партийный уровень. Тем не менее, ограничительные процедуры, вроде муниципального фильтра, по мнению экспертов снижают потенциал конкурентности выборов. Необходимость сбора подписей муниципальных депутатов (от 5 до 10% от общего числа, в зависимости от законодательства субъекта федерации) является административной мерой, «фильтрующей» участников выборов. Поскольку как правило в муниципалитетах большинство удерживают депутаты «Единой России», другие партии вынуждены вести торг за предоставление подписей. Таким образом, часто до выборов допускаются только «технические» кандидаты или «кандидаты-спойлеры». В этой связи, кандидаты от «Единой России» имеют значительное преимущество в выборах, тем самым снижая вероятность прохождения в Совет Федерации представителей других политических сил. Более того, в тех регионах, где выборность губернаторов не введена, Администрация Президента сохраняет зарегулированный механизм влияния на формирование кандидатур. Это возможно посредством обязательных консультаций политических партий с Администрацией Президента по вопросам формирования кандидатур, не позднее чем за 10 дней до их внесения главе государства. Распоряжением президента полномочие консультации партий закреплено за главой АП РФ и его первым заместителем. Также, в новой модели все еще остается возможность расформировать региональный парламент в случае многократного отказа утверждения кандидатуры губернатора, вносимой президентом. Институциональные трансформации формирования региональных парламентов во многом снижают вероятность делегирования автономных сенаторов. Хотя с 2013 года лишь 25% депутатов заксобрания должны избираться по партийным спискам (раньше - не менее половины), «Единая Россия» все еще является главной партийной силой в большинстве регионов. Данные институциональные изменения сыграли значимую роль a укреплении доминирования «ЕР» в региональных легислатурах. Это позволяет федеральному центру (через «партию власти») не только контролировать региональную политику, но и минимизировать риски делегирования нелояльных сенаторов. Регуляторные механизмы влияния Администрации Президента на кадровую политику по формированию судебной власти. Помимо полномочий законодательного регулирования, Совет Федерации является значимым органом контрасигнатуры, согласие которого необходимо для назначения президентом ключевых политических должностей:

· Судьи Конституционного и Верховного Судов

· Генеральный Прокурор и его заместители

· Заместитель Председателя Счетной Палаты и половина аудиторов палаты

Тем не менее, глава государства не является единственным лицом, которое принимает кадровые решения. На формальном уровне закреплено участие Администрации Президента в формировании кадровой политики всех президентских назначений. В этом смысле, именно президентская администрация потенциально оказывает наибольшее влияние на определение должностных лиц, утверждаемых Советом Федерации.

Полномочия по влиянию Администрации на назначения президентом лиц, замещающих государственные должности, появились еще в 1998 году. Тогда кадровое президентское управление было наделено правом проверки достоверности сведений по отсутствию ограничений (а также доходов и имущественных обязательств), связанных с замещением государственных должностей. По результатам данных сведений глава управления мог дать отрицательное заключение по кандидатам на государственную должность. Федеральное Собрание участвовало в деятельности управления лишь в порядке инициирования последним необходимости взаимодействия и консультаций. С 2004 года президентское управление по государственной службе отвечает за кадровую политику всех президентских назначений.

В 2001 году была образована президентская комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, которая хотя и является консультативным органом, тем не менее, представляет собой последний этап отбора для назначаемых главой государства судей. Рекомендации президенту формируются с учетом мнения полномочных представителей главы государства в федеральных округах. Дополнительно, с 2004 года деятельность комиссии перешла под обеспечение президентской администрацией.

Косвенно, на кадровые решения по судейскому корпусу парламентарии могут влиять посредством членства в данной комиссии. Однако анализ разных составов Комиссии с 2001 по 2017 указывает практически на невозможность парламентариев сколь-нибудь значительно влиять на кадровые решения президента:

Таблица 2. Анализ динамики членства парламентариев и сотрудников АП РФ в президентской Комиссии по предварительному рассмотрению кандидатур на должности федеральных судей с 2001 по 2017 гг.

Очевидно, что представительство парламента в комиссии минимально, а в настоящий момент и вовсе отсутствует. При этом с 2014 года, количество сотрудников АП, по отношению к общему числу членов комиссии достигло исторического максимума - почти половины (7 из 15). В этом смысле, именно Администрация Президента наделена наиболее существенным инструментарием определения кадровой политики по формированию верховной судебной власти. Дополнительно, контроль института президентства над судебной властью усилился в 2009 году за счет полномочия представления Совету Федерации кандидатур Председателя Конституционного Суда и двух его заместителей.

Остальные члены комиссии, как правило - заместитель министра внутренних дел, заместитель Генпрокурора, Председатель Верховного Суда, заместитель главы ФСБ, глава Высшей квалификационной коллегии судей. Все, кроме главы коллегии судей, так или иначе назначаются главой государства. Таким образом, в рассмотренной комиссии практически все члены по должности обязаны президенту своим назначением.

В 2014 году за главой государства было закреплено полномочие назначения до 10% от общего числа сенаторов Совета Федерации, что особым образом указывает на отношение института президентства к роли верхней палаты парламента - она полагается в качестве удобной площадки выражения интересов президентской власти в том числе.

2.2 Реконфигурация полномочий государственной антикоррупционной политики

президент федерация государственный институциональный

Изучение реконфигурации полномочий в контексте антикоррупционной политики представляется релевантным в силу специфики такой политики в недемократических режимах. Это вызвано значительным потенциалом политизации деятельности такого органа, концентрацией репрессивных полномочий, которые могут быть использованы для подавления политических оппонентов в интересах правящих элит. Более того, утверждается, что выведение антикоррупционного агентства в ведение института президентства снижает эффективность борьбы с коррупцией из-за подотчетности руководству страны.

Мы рассмотрим эволюцию антикоррупционных органов, которые так или иначе претендовали на роль централизованного агентства, координирующего государственную борьбу с коррупцией. В контексте настоящего исследования нас будут интересовать трансформации национальных антикоррупционных органов в контексте перераспределения полномочий Администрации Президента и Федерального Собрания. Мы останемся в стороне от дискуссий относительно антикоррупционных органов в структуре исполнительной власти, лишь ситуативно учитывая их роль и влияние в антикоррупционной политике в силу специфики их полномочий. Нас интересует перераспределение механизмов влияния на определение государственной антикоррупционной политики в целом. Исполнительные ведомства как правило осуществляют правоохранительные и следственные мероприятия (СК РФ, ФСБ, МВД, Генпрокуратура), методическое руководство антикоррупционной политики (Минтруд), а также оказание гражданско-правовой помощи (Минюст и Генпрокуратура).

В первую очередь, в рамках исследования важно установить усиление или ослабление полномочий президентской администрации и парламента в контексте формирования и трансформации рассматриваемых антикоррупционных органов. Учитывая тезис о потенциале использования антикоррупционных агентств как инструмента подавления политических противников, анализ их трансформации дополнительно актуализируется. В таком случае, речь идет не только об эффективности антикоррупционной политики как таковой, но и об увеличении властного потенциала одной из ветвей власти, что напрямую влияет на конфигурацию полномочий исследуемых органов (АП РФ и ФС РФ).

Первым антикоррупционным органом, координирующим государственную антикоррупционную политику, стал Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией. Совет был образован в 2003 году и по своим полномочиям подходит к третьему типу (по классификации ОЭСР) антикоррупционных агентств, как орган с исключительно превентивными компетенциями. Классификация ОЭСР выделяет три типа антикоррупционных агентств: 1) органы с множественной компетенцией, наделенные превентивными и репрессивными полномочиями (выходящие за рамки стандартных процедур уголовного расследования); 2) специализированные агентства с наличием особых полицейских или прокурорских подразделений; 3) органы с исключительно превентивными компетенциями. Совет являлся лишь совещательным органом, без права рассматривать сообщения о каких-либо правонарушениях и преступлениях, проведения специальных проверок. При Совете были сформированы две комиссии - по противодействию коррупции и разрешению конфликта интересов.

Первая комиссия создавалась с целью формирования предложений относительно превентивных мер по пресечению коррупционных нарушений. Для этого комиссия анализировала законодательство на предмет коррупционных рисков, формировала рекомендации по улучшению правоохранительной антикоррупционной деятельности и мер государственного, общественного контроля над соблюдением законов. Анализировалась деятельность федеральных органов государственной власти на предмет возникновения условий коррупции. Во исполнение вверенных полномочий, комиссия запрашивала необходимые документы и информацию, приглашала должностных лиц и формировала временные экспертные комиссии. Комиссию возглавил вице-премьер Борис Алешин, который тогда курировал проведение административной реформы.