Анализ механизмов перераспределения полномочий между Администрацией Президента и Федеральным Собранием в РФ

Комиссия по урегулированию конфликта интересов обладала теми же полномочиями для осуществления методического руководства органов государственной власти по формированию профильных ведомственных комиссий (соблюдению требований служебного поведения госслужащих). Ее возглавил замглавы АП РФ Дмитрий Козак, которому в рамках своих полномочий было поручено анализировать коррупционные риски в судебных и налоговых органах.

Администрация Президента и Федеральное Собрание по-своему влияли на деятельность Совета и описанных комиссий. Спикер Государственной Думы и Председатель Совета Федерации входили в президентский Совет по должности и могли председательствовать в Совете (в порядке ротации каждые полгода, также в Совет входили: Глава Правительства, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, Конституционного Суда). Первым Председателем стал глава Правительства Михаил Касьянов. В свою очередь, Администрация Президента обеспечивает материально-техническую и организационную базу деятельности Совета, а ее представитель возглавлял одну из комиссий органа.

Поскольку в публичном доступе информации о точном составе комиссий не обнаружено, можно судить о потенциале влияния АП РФ и ФС РФ только по Составу Совета Президента и механизму его функционирования. Глава Госдумы или Совфеда могли председательствовать в Совете, влияя на формирование повестки деятельности органа. В этом смысле, тогда был предусмотрен механизм кооптации парламентариев в принятие решений (хотя бы превентивных) по антикоррупционной политике. Более того, именно Совет формировал состав профильных комиссий, поэтому глава Госдумы и Совета Федерации влияли на кадровую политику Совета.

Влияние же президентской Администрации формально было ограничено предоставлением организационных ресурсов, хотя Дмитрий Козак получил пост председателя одной из комиссий. Таким образом, возможно зафиксировать некоторый баланс сил политического влияния на антикоррупционное ведомство.

В 2007 году Совет был упразднен и на время в системе органов государственной власти антикоррупционного агентства не стало. В «переходный период» была создана межведомственная рабочая группа по приведению национального законодательства в соответствии с Конвенцией по противодействию коррупции ООН и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупционные преступления.

В 2008 году, после избрания Президентом Дмитрия Медведева был сформирован новый антикоррупционный орган - Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Исходя из положения нового Совета, статус нового антикоррупционного агентства повысился - теперь он полагается в качестве уполномоченного органа по созданию системы противодействия коррупции. Однако по специфике полномочий новый Совет не сильно отличается от старого - речь идет снова о формате превентивных функций, нежели репрессивных. Совет формирует предложения главе государства по определению государственной антикоррупционной политики, с полномочиями запросов необходимой документации и информации. Тем не менее, появилась норма о праве Совета координировать органы государственной власти и местного самоуправления по реализации политики государства в области противодействия коррупции. Каковы именно механизмы такой координации, положение не уточняет. В этом смысле, интерпретация нормы о «координации» несколько увеличивает властный потенциал Совета. Более того, получено контрольное полномочие - за реализацией Национальных планов по противодействию коррупции.

В контексте анализа влияния Федерального Собрания и Администрации Президента на Совет можно констатировать значительное усиление роли президентской администрации и отсутствие механизмов влияния парламента. Во-первых, это обусловлено председательством главы АП РФ в Президиуме Совета - оперативном органе антикоррупционного агентства, который обладает правом формирования повестки заседаний. Причем председательство АП не ситуативно, а закреплено формально, ротации председателей не предусмотрено. Во-вторых, анализ составов Совета и его Президиума в соответствии с Указами 2008 и 2012 годовговорит о практически полном отсутствии представительства депутатов и сенаторов. Составы представлены в таблицах ниже:

Таблица 3. Характеристика составов Совета (без учета членов Президиума) при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (составы 2008-2012 гг. и 2012 г. по н.в.)

Таблица 4. Характеристика состава Президиумов Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (составы 2008-2012 гг. и 2012 г. по н.в.).

Из сотрудников АП в составе - руководитель органа, главы контрольного, государственно-правового управлений, начальник управления по государственной службе и кадрам, а также помощники Президента, которые по должности входят в структуру президентской администрации.

Из членов Правительства присутствуют министры внутренних дел, труда и соцзащиты, юстиции, заместители председателя Правительства, глава Росфинмониторинга. Министр внутренних дел, министр юстиции - по должности подчинены напрямую президенту.

Судебную власть представляют главы Конституционного Суда, Верховного Суда и Верховного Арбитражного Суда до его упразднения. Прокуратуру представляет Генеральный Прокурор РФ. Силовые ведомства - это главы ФСБ и Следственного Комитета России. Данные члены по должности также либо напрямую подчинены президенту (глава СК, ФСБ), либо их кандидатуры вносятся президентом Совету Федерации на утверждение (Генпрокурор, судьи КС и ВС РФ).

От Счетной Палаты делегировались только ее главы, от Общественной иногда делегатом был секретарь палаты. Экспертное и научное сообщество чаще всего представляют руководители федеральных вузов или научных институтов. НКО или структуры гражданского общества ни разу не были представлены в Совете.

Парламентарии появились в Совете лишь с 2012 года (после избрания Путина), Государственную Думу представляет председатель Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции, а Совет Федерации - заместитель председателя верхней палаты. Примечательно, что члены парламента присутствуют в Совете «при согласовании», то есть не участвуют во всех заседаниях Совета на постоянной основе.

Анализ состава президентского Совета указывает на рост доминирования сотрудников Администрации Президента и членов Правительства, в то время как парламентарии присутствуют лишь в самом Совете и не на постоянной основе. Более того, в Президиуме - органе, который определяет повестки заседаний Совета и вопросы реализации его решений, парламентарии и вовсе никак не представлены. Большая часть Президиума - это главы Управлений АП РФ и помощники Президента, а также представители силовых министерств и ведомств. Таким образом, на уровне президентского Совета по противодействию коррупции, с 2007 года парламентарии утратили значимые рычаги влияния на государственную антикоррупционную политику. Ранее главы палат Федерального Собрания входили в Совет по должности и обязательно (в порядке ротации) председательствовали в нем, имея возможность определять стратегические направления борьбы с коррупцией. Это указывает как на снижение статуса парламентариев, так и на оформление «репрессивной» составляющей Совета, члены которого преимущественно обладают полномочиям расследований преступлений, координации деятельности правоохранительных органов. Однако сами полномочия Совета (не его членов), как института, еще не позволяли говорить о появлении влиятельного антикоррупционного агентства, наделенного не только превентивными, но и исполнительными, контрольно-надзорными полномочиями.

В 2013 появляется новая модель формирования антикоррупционной государственной политики. Было создано Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции. Его полномочия существенно расширились по сравнению с президентским Советом. Более того, сам Совет, его Президиум стали подчиненными органами (вместе с Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов), их деятельность стала осуществляться новым президентским управлением. Ниже сравнительных анализ некоторых полномочий двух органов.

Таблица 5. Сравнение полномочий президентского Совета и Управления Президента в АП РФ (сравнение президентских Указов N878 и N1060).

В таблице представлены те полномочия, которые сравнимы по своей направленности, но обеспечиваются разными механизмами их реализации. Новое Управление контролирует не только реализацию Нацплана, но и большую часть законодательства на предмет исполнения антикоррупционных мер. Такая норма значительно расширяет перечень возможных поводов для осуществления контрольно-надзорных, законодательных и консультативных мероприятий. Дополнительно, если ранее Совет лишь готовил предложения Президенту по реализации антикоррупционной политики, то новое Управление уполномочено непосредственно содействовать в обеспечении антикоррупционных мероприятий.

Более того, новое Управление получило механизм влияния на законотворческую деятельность по вопросам противодействия коррупции, участвуя в формировании соответствующих законопроектов для их внесения Президентом. В этой связи, можно говорить о конкуренции с Парламентом за право законодательного регулирования борьбы с коррупцией.

Еще одним существенным нововведением стало право нового антикоррупционного органа влиять на кадровую политику Президента по вопросам назначений на государственные должности и государственную службу (на основе проверок сведений о расходах, доходах, обязательствах имущественного характера). Парламент же не обладает подобными механизмами внешнего контроля госслужащих и лиц, замещающих государственные должности. Управление уполномочено координировать всех сотрудников Администрации по вопросам предоставления сведений об антикоррупционных нарушениях в органы Следственного комитета, Генеральной Прокуратуры, иных органов федеральной власти. Более того, полномочия Контрольного управления АП РФ позволяют координировать деятельность силовых и правоохранительных ведомств при проведении контрольно-надзорных мероприятий в регионах. В этом смысле, исполнительные ведомства, которые осуществляют раскрытие и расследование коррупционных преступлений оказываются в подчинённом положении президентской администрации.

Таким образом, сформировался механизм взаимодействия нового органа с правоохранительной системой, чего не было у Совета по противодействию коррупции. Нормативно закреплен потенциал расширения функций Управления посредством их осуществления «на основании поручений и указаний Президента Российской Федерации». Так, в 2017 году Управление получило возможность направлять запросы в Росфинмониторинг для получения информации о госслужащих.

Управление, которое было сформировано в 2013 году, достаточно оперативно было встроено в федеральное антикоррупционное законодательство - президентским указом была внесена новая статья, которая дала право президентскому управлению осуществлять проверки любого госслужащего или лицо, замещающего государственную должность (то есть, в том числе - парламентариев). Более того, такие проверки проводятся независимо от контрольно-надзорных мероприятий любых других органов власти и организаций. В таком случае, депутатские комиссии и комиссии Совета Федерации не являются единственными механизмами антикоррупционного контроля, поскольку Администрация Президента может в любой момент инициировать собственные антикоррупционные мероприятия. Федеральное Собрание же, в свою очередь, не располагает подобными механизмами внешнего контроля, в том числе, над президентской администрацией. Это прямо противоречит ФЗ «О противодействии коррупции», где закреплена норма о развитии институтов парламентского контроля, как меры по профилактике коррупции. Также это противоречит норме о механизмах взаимодействия парламентских комиссий с органами государственной власти как инструмента повышения эффективности антикоррупционной борьбы. Такое взаимодействие трудно реализовать в условиях асимметрии контрольно-надзорных полномочий.

Закрепленное в этом же федеральном законе положение о том, что Федеральное Собрание контролирует деятельность исполнительных органов власти в пределах своих полномочий, по сути, декларативно: у Парламента нет соответствующих механизмов. Влияние депутатов и сенаторов ограничивается участием в некоторых заседаниях Совета по противодействию коррупции, а также членством в Экспертном Совете при Управлении Президента по противодействию коррупции. Решения данных органов носят скорее рекомендательных характер, поскольку их полномочия не подкреплены существенными контрольно-надзорными функциями. Парламентарии даже не могут влиять на антикоррупционную повестку в рамках заседаний антикоррупционного президентского Совета, поскольку они не включены в состав его Президиума. Депутаты и сенаторы не имеют права направлять запросы в кредитные организации и налоговые органы РФ для выявление коррупционных преступлений, в то время как члены президентской Администрации, силовые структуры, председатели заксобраний регионов такими полномочиями наделены. Администрация же Президента (в частности - Управление по противодействию коррупции) наделено механизмами законодательной деятельности, контрольно-надзорными полномочиями (независимые проверки, контроль за предоставлением сведений о доходах, расходах, имущественных обязательствах) и даже кадровыми. К примеру, Администрация Президента может повлиять на кандидатуру главы аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации, посредством выявления нарушений в предоставлении необходимых сведений о расходах, доходах и т.д. Таким образом, Администрация Президента занимает главенствующее положение в формировании и осуществлении антикоррупционной политики, в то время как Федеральное Собрание лишено сколь-нибудь значимых полномочий, влияющих на борьбу с коррупцией.

Это можно было бы обосновать эффективностью противодействию коррупции как таковой. Действительно, новое президентское Управление (по противодействию коррупции) наделено существенными полномочиями, увеличивая институциональный инструментарий антикоррупционных мер. Мы не будем подробно вдаваться в детали комплексного анализа эффективности борьбы с коррупцией в России. В рамках исследования, с учетом методологии, более релевантно анализировать политические институциональные переменные. В данном случае, возможно оценить президентское Управление, его потенциал антикоррупционной эффективности, с точки зрения теоретических наработок по соответствующей проблематике. Анализ соответствия характеристик антикоррупционных органов РФ разработанным критериям эффективности таких агентств представляется релевантным для обоснования политизации антикоррупционной политики. Необходимо аргументировать, насколько антикоррупционные агентства возможно считать специализированными органами власти или же лишь инструментом расширения политического влияния заинтересованных акторов. Ранее уже говорилось, что выведение антикоррупционного агентства в структуру института президентства снижает эффективность такого агентства. Сопоставление настоящего положения президентского антикоррупционного органа с другими критериями их эффективности дополнительно обосновывает справедливость предыдущего тезиса. Рассмотрим такое сопоставление подробнее.

Таблица 6. Сопоставление критериев эффективности функционирования антикоррупционных органов с институциональными характеристиками президентского антикоррупционного управления

Мы видим, что сопоставление указывает на не самый высокий потенциал эффективности антикоррупционной борьбы. Подлинная независимость и подотчетность не обеспечиваются, межведомственное взаимодействие ассиметрично, а кадровая политика указывает на отсутствие кооптации экспертного и международного сообществ в деятельность Управления. При этом президентское Управление не в полной мере соответствует ключевым элементам именно антикоррупционного агентства, критерии которых чаще всего упоминаются в научной и экспертной литературе:

Таблица 7. Соответствие ключевых характеристик антикоррупционных органов полномочиям президентского антикоррупционного управления АП РФ

Анализ показывает, что Управление во многом не отвечает критериям эффективности антикоррупционного агентства. Непубличность деятельности, подотчетность только президенту и неразработанность механизма включения в деятельность повесток других стейкхолдеров указывает на чрезмерность контрольно-надзорного уклона полномочий. Эксперты подчеркивают, что для эффективного функционирования, антикоррупционное агентство должно быть подотчетно общественности или легислатуре, посредством регулярного предоставления необходимой отчетности о текущей деятельности. На данный момент, антикоррупционное управление не просто не предоставляет такой отчетности Федеральному Собранию, но в принципе функционирует непублично: у ведомства нет собственного сайта и регулярно обновляемой информации о проведенных мероприятиях и заседаниях. Решения ведомства оформляются в виде Распоряжений Администрации Президента, которые недоступны в рамках баз данных нормативно-правовых актов.

Таким образом, можно вполне обоснованно утверждать, что доминирующая роль Администрации Президента в национальной антикоррупционной политике имеет значительные именно политические последствия. Президентская администрация получила дополнительный институциональный механизм влияния и давления на органы государственной власти, в том числе, Федеральное Собрание. Профильное управление подотчетно лишь Президенту и никак не контролируется извне. Оно не отчитывается о проделанной работе ни Парламенту, ни Правительству, при этом оставаясь в тени, никак не публикуя информацию о текущей деятельности. На состав Управления и подчиненных ему президентского Совета и комиссий может повлиять лишь сам глава государства или сотрудники его Администрации. Ранее у парламента была возможность влиять на повестку антикоррупционной политики посредством председательства в Совете по борьбе с коррупцией с 2003 по 2007 годы. Теперь же оформилась реконфигурация полномочий, в результате которой Федеральное Собрание утратило значимые властные механизмы антикоррупционного контроля, в то время как Администрация Президента значительно усилила их.

3. Администрация Президента: расширение возможностей влияния на принятие решений в качестве вето-игрока законодательного процесса

3.1 Теория вето-игроков как теоретическая и концептуальная рамка анализа процесса принятия решений

В целях теоретического обоснования формирования новой конфигурации законодательных полномочий, в рамках анализа влияния Администрации Президента на законодательный процесс будет применена теория вето-игроков. Основным преимуществом данной теории является ее адаптируемость для разных типов политических систем и режимов, будь то парламентская республика или президентская, демократический режим или авторитарный. Она обращает внимание не только на конституционно закрепленных акторов с правом вето, но и на количество влиятельных политических акторов в конкретных политических ситуациях. Более того, теория вето игроков соотносится с используемой методологией исследования, в рамках которой мы рассматриваем политических акторов в качестве рациональных, совершающих стратегический выбор в принятии политических решений. Теория вето игроков рассматривает институты в качестве ключевых переменных, которые влияют на этот процесс.

Область изменения статуса-кво («winset of status quo») - это некоторый набор возможных политических решений, принятие которых соответствует интересам всех участвующих политических акторов. Область, в которой изменение статуса-кво не удовлетворяет парето-эффективности (изменение равновесия, которое не ухудшит положений ни одного из акторов) определяется Цебелисом как «ядро единодушия» (unanimity core). Чем больше площадь ядра единодушия, тем ниже вероятность изменения статуса-кво. Вето-игрок - это актор (либо индивидуальный, либо коллективный, например - партия большинства), согласие которого необходимо для изменения статуса-кво. Таким образом, для принятия решения требуется его одобрение всеми вето-игроками. Цебелис рассматривает вето игроков в двух плоскостях: институциональной и партийной. То есть вето-игрок - это не только некий институт, чье право вето закреплено на уровне конституции, но и политический актор, который наделен возможностью заблокировать изменение статуса-кво в силу процедурных следствий: например, в случае получения партией большинства в парламенте.

Теория вето игроков указывает на тот факт, что изменение статуса кво, принятие новых политических решений зависит от конфигурации акторов, способных наложить вето на изменение равновесного состояния. Количество акторов, их сплоченность, идеологические предпочтения обуславливают высокую или низкую вероятность политических изменений. Ряд исследований указывают на низкую вероятность изменения политики в случае большого количества вето-игроков. При этом важно учитывать значимость идеологической дистанции между ними. В случае большого количества политических вето-игроков при однородности их предпочтений, вероятность изменения статуса-кво все еще остается высокой. Ситуацию, когда вероятность изменения статуса-кво низкая, Цебелис называет политической стабильностью. Политическая стабильность является следствием наличия вето-игроков с большой идеологической дистанцией, которым как правило трудно договориться об изменении статуса-кво в силу либо малого размера либо и вовсе отсутствия «winset of status quo».

Дополнительно, Цебелис вводит понятие absorbtion rule или «правило поглощения», которое является следствием однородности предпочтений двух или более вето-игроков. Например, такое правило почти всегда обнаруживается у Государственной Думы и Совета Федерации в том смысле, что верхняя палата парламента крайне редко использует право вето на думские законы (7% думских законов было ветировано Совфедом во время второго созыва и лишь 0,6% шестого созыва Госдумы). Таким образом, чаще всего Государственную Думу и Совет Федерации возможно рассматривать в качестве единого вето-игрока, которые редко вступают в конфронтацию друг с другом.

3.2 Точки вето законодательного процесса Российской Федерации

Концепт точек вето наиболее полно разработан в исследованиях Эллен Иммергут, которая рассматривает их в качестве политических арен, в рамках которых высока вероятность блокировки решения посредством права вето. Точки вето определяются как формальной структурой принятия решений, закрепленной, в первую очередь на уровне Конституции, так и наличием ситуативных вето игроков. Анализируя точки вето в рамках законодательного процесса Российской Федерации, будет учитываться не только формальная конструкция, но и процедурные следствия, например, партийные вето-игроки.

На уровне Конституции возможно выделить следующие точки вето:

1) Государственная Дума. Нижняя палата парламента является единственной ареной, в которую вносятся законопроекты для их дальнейшего рассмотрения и принятия в трех чтениях. Таким образом, Государственная Дума - неизбежная точка вето и в этом смысле формально является ключевой ареной для принятия регуляторных решений. В 2000-е годы в нижней палате постепенно формировался партийный вето игрок посредством создания лояльной федеральной власти партии - «Единой России», которая оформилась в качестве партийного вето игрока с 2003 года. (Это значимо в силу того, что решения в нижней палате принимаются простым большинством (50% + 1 голос). Таким образом, обладая простым большинством, партия может принимать законопроекты без поддержки со стороны других партийных сил.

2) Совет Федерации. Верхняя палата парламента является второй значимой точкой вето. Совфед обладает правом отлагательного вето - то есть возможностью наложить вето, которое Государственная Дума может преодолеть посредством двух третей голосов депутатов от общего числа (в случае, если Совфед и Государственная Дума не смогут договориться в рамках согласительной комиссии). Как отмечалось ранее, Совет Федерации крайне редко пользуется правом отлагательного вето. Во многом это возможно рассматривать в качестве следствия институциональных трансформаций, проанализированных во второй главе исследования, в результате которых верхняя палата во много формируется под влиянием Администрации Президента.

3) Президент. Глава государства также не обладает правом абсолютного вето. В случае несогласия Президента с законопроектом, Государственная Дума и Совет Федерации могу преодолеть вето президента, если за принятие закона проголосуют две трети депутатов Госдумы и две трети сенаторов Совета Федерации.

При этом важно учитывать иной порядок принятия федеральных конституционных законов, где требуется согласие трех четвертей сенаторов и двух третей депутатов Госдумы.

4) Помимо Федерального Собрания и Президента, в качестве вето игрока иногда может выступать Правительство, которое в обязательном порядке рассматривает ряд законопроектов, если они касаются регулирования налоговой политики, государственных займов и финансов, а также выделения средств из федерального бюджета. Такие законопроекты не могут быть внесены в Государственную Думу без получения на то одобрения правительства. В данном случае, исполнительная власть может заблокировать инициативу, выступив в качестве вето игрока.

Ситуативно на статус законопроекта также могу влиять внутренние структуры палат парламента: комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, правовые управления палат парламента, иные ведомственные комиссии, которые в рамках конкретных законопроектов могут предлагать различные поправки. Тем не менее, в данном случае речь идет скорее о рекомендательных предписаниях, нежели о полноценном праве вето. Однако иногда, в случае явных разногласий, данные институты могут фактически блокировать прохождение некоторых законодательных норм, что будет показано в рамках кейс-стади в следующем подразделе главы.

Особую роль играет Совет Государственной Думы, который определяет повестку заседаний нижней палаты и может отклонить внесение законопроектов. Более того, именно Совет Думы определяет ответственные за прохождение конкретных законопроектов комитеты, может продлевать рассмотрение поправок. В этом смысле, Совет Думы является вето игроком, который влияет как на установление повестки, так и на отклонение законопроектов, в случае их внесения с процедурными нарушениями. Есть точка зрения, что деятельность именно думского совета объясняет редкие случаи применения право вето президентом после 2000 года. Исследователи полагают, что Совет Думы может заранее блокировать внесение тех законопроектов, которые с большой долей вероятности могут быть не одобрены главой государства.

В настоящем исследовании, теория вето игроков призвана обосновать и визуализировать гипотезу о том, что Администрация Президента (в первую очередь - государственно-правовое управление) также является вето-игроком законодательного процесса. Наиболее детально роль Администрации Президента (а именно государственно-правового управления) рассмотрена в исследовании Ильи Помигуева. Автор определяет ГПУ скорее в качестве ситуативного вето игрока, который иногда может влиять на статус законопроектов. Однако автор не уточняет, в каких именно точках вето управление способно оказывать влияние на процесс принятия решений. Не изложен и сам характер полномочий управления, а также роль других структурных подразделений Администрации Президента. В этом смысле, релевантно определить конкретные точки вето, в которых администрация может влиять на принятие решений. Более того, помимо концептуального аппарата теории будут применены методы визуализации вето игроков. Помимо анализа институциональной трансформации законодательных полномочий Администрации Президента, будут проанализированы конкретные кейсы, где орган выступил в качестве вето игрока законодательного процесса.

3.3 Институциональная трансформация законодательных полномочий Администрации Президента: расширение полномочий Государственного-правового управления (ГПУ)

Изначально, Администрация Президента (Государственно-правовое управление) обладало лишь полномочием экспертизы законопроектов на предмет их соответствия Конституции. Однако с 2004 года полномочия расширились: по новому Положению, управление получило право не просто готовить соответствующие экспертные заключения, но и готовить предложения по подписанию или же отклонению федеральных законопроектов Президентом. Полномочие экспертизы трансформировалось в формально закрепленное право оказания влияния на точку зрения главы государства. Это было дополнительно закреплено на уровне Положения об Администрации, где была прописана функция подготовки предложений Президенту по подписанию или отклонению федеральных законов. Более того, в соответствии с современным Положением ГПУ формирует заключение на законопроекты перед их внесением ко второму чтению. Таким образом, на уровне базового функционала государственного органа было закреплено полномочие оказания прямого влияния на точку зрения главы государства по вопросам подписания или не подписания законов.

Первой условной точкой вето (скорее стадией законодательного процесса), где Администрация Президента может влиять на законодательный процесс, является момент формирования законодательной инициативы, до ее внесения в Государственную Думу. Данная возможность закреплена формально, посредством нормы о том, что ГПУ «взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами при подготовке проектов нормативных правовых актов». Таким образом, управление может затормозить или вовсе заблокировать процесс внесения законопроектов правительственных министерств и ведомств, а также законодательных собраний регионов. Например, в 2016 году правительство Калининградской области долго не могло внести законопроект о новом порядке привлечения инвестиций в ОЭЗ Калининградского региона. Законопроект не был внесен в Государственную Думу до тех пор, пока не были учтены замечания государственно-правового управления. Не помогло даже наличие положительного заключения из Правительства РФ. В 2015 году Администрация Президента заблокировала внесение правительственного законопроекта об ограничении демпинга в сфере государственных закупок (введение обязательной минимальной цены поставок, введение авансовых гарантий). Законопроект был призван снизить коррупционные риски и облегчить процедуру участия бизнес-структур в государственных поставках. Проект был заранее согласован с Государственной Думой, а также профильными министерствами и Общественной Палатой. Тем не менее, ГПУ не одобрило поправки, в результате чего правительство было вынуждено отложить разработку антидемпингового регулирования.

Второй точкой вето, где Государственно-правовое Управление влияет на статус законопроекта, является период между первым и вторым чтением в Государственной Думе. Формально за ГПУ закреплено полномочие подготовки заключений на законопроекты, одобренные Государственной Думой в первом чтении. ГПУ может внести свои поправки и передать их полномочному представителю главы государства в Государственной Думе на обнародование. Далее, в рамках кейс-стади будет проанализировано несколько случаев, когда отрицательное заключение ГПУ блокировало продвижение законопроекта в Государственной Думе. Вето преодолевалось только в случае значительных уступок в виде поправок по ключевым нормам законопроектов.

Третьей точкой вето, где за Администрацией Президента закреплено формальное влияние на статус законопроектов, является стадия подписания законов президентом. Президентская администрация формирует окончательное заключение по законопроекту, где рекомендует либо подписать, либо отклонить закон. Данная норма значительно усиливает значимость заключений, формируемых на законопроекты перед их внесением на второе чтение, поскольку их игнорирование значительно снижает вероятность подписания закона президентом (поскольку ГПУ не порекомендует законопроект к подписанию).

Несмотря на то, что деятельность Администрации Президента не публична, в СМИ можно найти свидетельство того, что АП РФ может косвенно, через депутатов Государственной Думы или сенаторов вносить собственные законопроекты. Об этом прямо заявил спикер Государственной Думы Вячеслав Володин. Администрация Президента разрабатывала законопроекты об отмене гражданства за терроризм, а также последние поправки в избирательное законодательство. Такой механизм позволяет Президенту не вносить потенциально не самые популярные законопроекты лично, перекладывая ответственность на парламентариев, которые вносят инициативы, подготовленные в Администрации.

Перечень значимых законопроектов, которые были подготовлены Администрацией Президента, но формально внесены депутатами Государственной Думы:

· Законопроект, приравнивающий встречи депутатов с избирателями на улице к митингам

· Последние поправки в избирательное законодательство России

· Законопроект о лишении гражданства за терроризм и экстремизм

· Законопроект об ограничении функционирования мессенджеров

Возможность косвенно быть субъектом права законодательной инициативы, позволяет получить преимущественное положение в виде наиболее выгодной точки в области изменения статуса-кво. Это вытекает из права на формирование повестки. То есть субъект, который вносит законопроект, не просто инициирует изменение статуса-кво, но делает это максимально выгодным для себя образом, смещая точку в области изменения статуса-кво в свою пользу. Более того, возможность Государственно-правового Управления влиять на законодательные инициативы до их внесения в Государственную Думу, во многом нивелирует преимущество установления повестки для других вето-игроков и субъектов права законодательной инициативы, поскольку изначальный вариант, наиболее выгодный инициатору может быть изменен с учетом интересов института президентства.

3.4 Анализ конкретных случаев влияния Администрации Президента на законодательный процесс

Анализ первого законопроекта выбран в качестве примера блокировки Администрацией Президента правительственной инициативы, а также неэффективности коалиции между исполнительной и законодательной властью. Второй кейс отобран в качестве примера абсолютного вето на законопроект депутатов со стороны Администрации Президента. Третий законопроект является иллюстрацией неформального влияния президентской администрации на установление повестки - а именно посредством внесения законопроекта при помощи депутатов.

Кейс №1. Попытка введения платного въезда в города.

В 2014 году Министерством транспорта РФ была анонсирована разработка законопроекта «Об организации дорожного движения» (проект разрабатывался вместе с Минфином, Минэкономразвития и МВД). Главной целью законопроекта было выделение мероприятий по организации дорожного движения в самостоятельную область регулирования, вне мер, предусмотренных законом о безопасности дорожного движения. Однако резонансным оказалось намерение Правительства РФ о создании возможности взимания платы за въезд в города. Таким образом Минтранс планировал стимулировать «компенсационные меры» (за счет средств, привлеченных при взимании платы за въезд в города) муниципальных властей по организации новых маршрутов общественного транспорта, инфраструктуры городских парковок и движения велосипедов. Более того, за счет ограничения въезда планировалось сократить количество пробок.

Около года законопроект проходил межведомственные согласования в Правительстве и только в конце 2015 года появилась информация о его скором представлении президенту. Тогда председатель комитета Государственной Думы по транспорту Евгений Москвичев заявил, что депутаты не допустят одобрения нормы о введении платного въезда в города. Тем не менее, через год законопроект был принят в первом чтении, несмотря на то, что за две недели до этого глава транспортного комитета ГД Москвичев снова (во второй раз) исключил возможность одобрения нормы о платном въезде. В итоге против платного въезда в города выступили партии ЛДПР и КПРФ, а также Общественная Палата РФ. Тем не менее, норма, как и законопроект в целом были поддержаны партией «Единая Россия», которая за счет статуса партийного вето-игрока приняла инициативу Минтранса в первом чтении. Среди поправок депутаты предложили дать право взимать плату за въезд только региональном властям, лишив такой возможности муниципальные власти.

Однако в марте 2017 года Государственно-правовое управление Администрации Президента дало отрицательный отзыв на законопроект и не рекомендовало его внесение на второе чтение. В ГПУ отметили, что возможность регионов произвольно определять необходимость введения платного въезда в города формирует значительные коррупционные риски. Также управление раскритиковало норму о плате за въезд в исторический центр города, поскольку такая дефиниция отсутствует в федеральном законодательстве. Дополнительно, специалисты из ГПУ порекомендовали пересмотреть нормы о платных парковках, освободив от оплаты транспорт силовых и спасательных ведомств.

Первое чтение. Визуализация вето-игроков на этапе подготовки вынесения законопроекта на второе чтение. Учтены только те вето-игроки, чьи предпочтения различны (с учетом «absorbtion rule»).

Рисунок 1. Конфигурация вето-игроков с учетом «absorbtion rule»

Таблица 8. Позиционирование вето-игроков: идеальные точки предпочтений

Таким образом, Администрация Президента выступила в роли полноценного вето игрока законодательного процесса, заблокировав внесение законопроекта во второе чтение. В случае, если бы Администрация Президента (конкретно - ГПУ) являлось лишь органом технической экспертизы, законопроект мог бы быть заблокирован лишь Советом Федерации или Президентом (вето обоих Государственная Дума может преодолеть). И тогда отрицательное заключение не могло бы быть основанием для пересмотра законопроекта перед внесением на второе чтение.

Примечательно, что такое стало возможным даже несмотря на неформальную коалицию между Минтрансом и партийным вето-игроком в виде «Единой России». Это дополнительно указывает на значимость Администрации Президента в законодательном процессе, доказывая реальную силу формальной нормы о том, что ГПУ формирует заключения на законопроекты перед их внесением на второе чтение. Фактически, «Единая Россия» была вынуждена пренебречь гарантированным консенсусом (за счет пересечения предпочтений) с правительством и войти в зону предпочтений Администрации Президента. При этом «unanimity core» достаточно большой по площади, то есть договорится об изменении статуса-кво в таких условиях затруднительно. В результате, правительству стратегически выгоднее коалиция именно с Администрацией Президента, поскольку наличие согласия партийного вето-игрока еще не гарантирует успешное прохождение законопроекта в Думе.

В итоге законопроект, внесенный Государственной Думой ко второму чтению уже не содержал в себе норм о возможности введения платного въезда в города. В конце 2017 года законопроект был принят во втором чтении. При этом из законопроекта не только были исключены положения о платном въезде, но и введены поправки, которые были предложены именно Государственно-правовым управлением. Например, было учтено пожелание управления по исключению транспорта силовых и спасательных ведомств из процедур взимания платы за парковку. В этом смысле, Администрация Президента не просто воспользовалось возможностью применить «вето», но и прямо повлияло на текст законопроекта. В декабре 2017 года, закон «Об организации дорожного движения» был подписан президентом.

Кейс №2. Принятие закона об отзыве российского гражданства в рамках «пакета Яровой».

В мае 2016 года в первом чтении Государственная Дума одобрила так называемый «пакет Яровой» - ряд законодательных мер против терроризма, в том числе - норму о лишении гражданства за террористическую и экстремистскую деятельность. Правительство РФ и Верховный Суд РФ хотя и вынесли ряд замечаний, но в целом одобрили концепцию законопроекта. ЛДПР и КПРФ отказались голосовать за законопроект, а сама инициатива вызвала широкий резонанс в СМИ и обществе. Основным направлением критики нормы о лишении гражданства была его антиконституционность, поскольку в соответствии со ст. 6 (п.3) Конституции РФ гражданин России не может быть лишен гражданства.

Тем не менее, ко второму чтению из пакета поправок были исключены нормы о лишении гражданства и запрете выезда из страны за террористическую деятельность из-за сопротивления правозащитных организаций, негативных отзывов в СМИ и заключения правового управления Государственный Думы. Комитет сослался на противоречия с Конституцией и основами законодательства о гражданстве. Тем не менее, остальные поправки впоследствии были одобрены и «пакет Яровой» был принят и подписан Президентом РФ.

Первое чтение. Визуализация вето-игроков на этапе согласования законопроекта с правовым управлением Госдумы. Учтены только те вето-игроки, чьи предпочтения различны (с учетом «absorbtion rule»)

Рисунок 2. Конфигурация вето-игроков с учетом «absorbtion rule»

Таблица 8. Позиционирование вето-игроков: идеальные точки предпочтений

Визуализация указывает на наличие области изменения статуса-кво, который позволил профильному комитету Госдумы (который был ответственен за разработку законопроекта) договориться с правовым управлением. Это стало возможным за счет большой области предпочтений комитета, для которого норма о лишении гражданства не была приоритетной. Более того, законопроект был одобрен Правительством (радиус круга меньше, поскольку заинтересованность профильного комитета ГД больше, как у инициатора, более того, правительство было не согласно с жесткими требованиями о хранении данных у операторов связи). Главным являлось одобрение самой концепции пакета антитеррористических законов, которое в итоге было получено. Таким образом, за счет пакетного голосования удалось преодолеть проблему отсутствия единого W(SQ) и проблему транзитивности предпочтений.

Кейс №3. Принятие закона об отзыве российского гражданства в качестве отдельного закона и принятие нормы «о присяге».

Данный кейс наглядно иллюстрирует значимость полномочия формирования повестки («agenda setting»), когда возможность инициировать новое политическое решение дает значительное преимущество в определении конечного вида решения (законопроекта).

Вопрос о возможности лишения гражданства вновь вернулся в повестку после заявления Владимира Путина о намерении пересмотреть норму о гражданстве, предусмотрев возможность его лишения за терроризм в соответствии с Конституцией. Тогда против инициативы выступил президентский совет по правам человека, отметив высокие риски для трудовых мигрантов, в случае принятия нового закона. Через неделю после заявление президента, глава комитета по государственному строительству и законодательству ГД РФ Павел Крашенинников заявил о том, что лидеры фракций и члены Совета Думы (Володин, Васильев, Жириновский, Зюганов, Миронов, Мельников, Лебедев, Яровая, Крашенинников, Емельянов) внесут соответствующий законопроект в Думу и одобрят его в первом чтении уже через месяц.

Здесь нужно отменить несколько особенностей:

1) Так и не были предложены механизмы того, каким образом соотнести норму о лишении гражданства с Конституцией. Но принятие законопроекта, тем не менее, уже обозначалась как пройденный этап;

2) Законопроект внесли лидеры всех фракций, хотя ранее по аналогичному вопросу высказались категорически против партии ЛДПР и КПРФ. Столь резкое изменение позиции парламентариев возможно объяснить тем фактом, что законопроект лишь формально был внесен депутатами, однако его текст был подготовлен в Администрации Президента, а именно - в управлении внутренней политики.

Таким образом, мы наблюдаем важность установлении повестки в теории вето игроков. Цебелис пишет, что «agenda setting» позволяет установить идеальную точку предпочтений, тем самым предопределив дальнейшие стратегии политических акторов. Иными словами, такое право предопределяет будущее пространство торга, условия которого благоприятствуют именно инициатору решения. Мы видим, что в данном случае Администрация Президента включается в качестве вето игрока не просто как участник законодательного процесса, но как субъект права законодательной инициативы, что формально не предусмотрено.

Проблема «неконституционности» законопроекта была решена достаточно оригинально. Парламентарии, при согласовании с государственно-правовым управлением президента и МВД решили ввести процедуру принесения присяги перед окончательным решением о выдаче гражданства. Среди прочего, текст присяги предписывает соблюдать Конституцию и исполнять обязанности гражданина России. Норма о присяге будет напрямую связана с нормой о том, что гражданства можно лишить в случае дачи заведомо ложных сведений при его оформлении. То есть совершение террористического акта приравнивается к даче ложных сведений о соблюдении Конституции. Тем не менее, именно суд должен постановить, что человек получивший гражданство не намеревался изначально исполнять обязанности гражданина РФ, Конституцию и законы России. Правовое управление ГД, которое ранее выступило против нормы о лишении гражданства, в рамках нового законопроекта не стало напрямую указывать на неконституционность по сути той же инициативы: управление никак не прокомментировало противоречия законопроекта с Конституцией. Новую редакцию закона приняли в Госдуме во втором чтении, 12 июля 2017 года.