Управление госзакупками в области медицины

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Раздел 1. Теоретические основы управления государственными закупками

1.1 Понятие, сущность государственных закупок

1.2 Особенности государственных закупок в области медицины

Раздел 2. Анализ управления закупочной деятельностью в области медицины

2.1 Законодательно-правовые основы управления госзакупками, виды закупочных процедур, документы, необходимые для проведения закупки

2.2 Анализ управления закупочной деятельностью в области медицины на примере поставщиков и заказчиков

Раздел 3. Совершенствование управления государственными закупками области медицины

3.1 Мероприятия по совершенствованию управления работой с государственными заказчиками на малом предприятии

3.2 Оценка эффективности предложенных мероприятий

Заключение

Список использованных источников

Приложение

государственный закупка медицина документ



Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что государственные закупки в нынешних экономических условиях стали важнейшим институтом развития и инструментом поддержки экономики, в том числе малого и среднего бизнеса [37]. Госзакупки в области медицины - это важнейшее направление закупочной деятельности. Это обусловлено, во-первых, ни с чем не сравнимой социальной значимостью данного направления, во-вторых, процедурной сложностью закупок медицинских изделий и лекарственных средств. В свете вышесказанного управление госзакупками, как работа, направленная на точное и профессиональное исполнение способов и методов удовлетворения государственных нужд, в том числе и в области медицины, требует высочайшего профессионализма и ответственности.

Цель выпускной квалификационной работы - изучить законодательство, регламентирующее управление закупками в сфере здравоохранения, его особенности, касающиеся закупок лекарственных средств и медицинских изделий, изучение литературы и открытых источников информации по этому вопросу, анализ работы в этой области как поставщиков, так и заказчиков.

Предмет исследования - государственные закупки в области медицины, проводимые в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ и Федеральным законом № 223-ФЗ.

Методологической базой исследования стали Федеральные законы и Постановления Правительства Российской Федерации в области управления закупками, научные работы отечественных специалистов и экспертов в области управления государственными закупками, данные компании ООО «Лабораторная Диагностика», полученные во время практики и данные, полученные из открытых источников (Единая информационная система государственных закупок, сеть Интернет).

В исследовании применялись следующие методы: анализ проблемы и предмета исследования, целостный подход к исследованию управления государственными закупками в области медицины, изучение источников, а также следующие методы эмпирического исследования: метод историзма, анализ документов, анализ фактического материала.

Структура исследования. Поставленные исследовательские задачи потребовали следующей структуры работы, которая включает: введение, три раздела, в которых решаются поставленные исследовательские задачи, заключение, список источников и литературы, приложение.

В первом разделе управления даны определения государственным закупкам, управлению закупками, проведен краткий исторический анализ закупок и эволюция законов, регулирующих госзакупки, а также охарактеризованы особенности закупочных процедур, касающиеся закупок лекарственных средств и медицинских изделий. Во втором разделе проанализированы законодательные основы государственных закупок, а также проведен анализ работы и управления системой госзакупок на примерах поставщиков и заказчиков. В третьем разделе разработаны предложения по совершенствованию управления госзакупками на примере малого предприятия и определена их эффективность.



Раздел 1. Теоретические основы управления государственными закупками

1.1 Понятие, сущность государственных закупок

Государственные закупки - этот система мероприятий, в результате выполнения которых потребности государства в лице организаций и учреждений должны быть полностью удовлетворены. Сущность государственных закупок - это обеспечение учреждений и организаций всем необходимым (сырье, материалы, товаря, услуги) для выполнения ими своих функций.

На XII Всероссийском форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ - ЗА честные закупки - 2016» в марте 2016 года заместитель министра экономического развития Евгений Елин отметил, что общий объем рынка госзаказа, включая закупки госкорпораций, достиг 30 трлн. руб. (для сравнения - в 2012 году он составлял около 12 трлн. руб.) и 25% ВВП, по его словам, число специалистов, занятых в сфере госзаказа, достигло одного миллиона человек [37].

По данным Минэкономразвития, закупки медицинских изделий и фармацевтических препаратов занимают второе место по объему заключенных контрактов. На реализацию этих целей затрачено порядка 486,6 млрд рублей, что составляет девять процентов от общего объема закупок.

В вышеуказанном отчете форума ГОСЗАКАЗ - 2016 [37] так же отмечается, что признаком роста конкуренция на рынке госзаказа стало то, что среднее число участников закупок из расчета на одну закупочную процедуру увеличилось в прошлом году с 2,5 до трех, а доля электронных аукционов составила 56,6% от общего количества размещенных извещений, что лишь незначительно меньше уровня 2014 года.

По прямым контрактам малый бизнес получил более 490 млрд рублей, что на 41% превышает показатель 2014 года. С учетом субподрядных договоров установленная законодательством 15%-ная квота закупок у малого бизнеса была выполнена, свидетельствуют данные министерства.

В контрактной системе функционируют более 330 тыс. государственных и муниципальных заказчиков и около 500 тыс. поставщиков.

Под управлением закупками продукции понимается совокупность приемов и методов закупочной деятельности для удовлетворения государственных нужд. При этом перед управлением закупками ставятся такие цели, как:

- эффективное удовлетворение государственных нужд

- сокращение расхода бюджетных средств

- предотвращение коррупции. [34].

Чтобы реализовать эти цели необходимо обеспечить выполнение следующих задач:

1 Создать организационный механизм размещения заказов;

2 Помочь формированию полноценной конкуренции, укреплению экономической самостоятельности предприятии;

3 Активизировать инвестиционный процесс и поддержку малого предпринимательства как инструменты пополнения доходной части государственного бюджета;

4 Организовать контроль за осуществлением закупок и целевым использованием финансовых средств, выделенных на оплату закупленной продукции.

Организация закупок в области медицины является одной из самых сложных ввиду, во-первых, огромной социальной значимости всей этой отрасли, во-вторых, большого разнообразия и многокомпонентности закупаемых товаров.

Именно в государственных закупках, в том числе и в области медицины необходимо эффективное регулирование и управление, так как:

- из бюджетов различных уровней выделаются большие объемы средств на осуществление закупок;

- субъекты предпринимательской деятельности проявляют повышенный интерес к закупкам, так как даже один государственный контракт может формировать денежный оборот в компаниях на длительный период, обеспечивая тем самым им стабильное существование;

- к госзакупкам проявляется неослабевающий общественный интерес, так как на госзакупки расходуются, в основном, денежные средства от налоговых поступлений [34].

После революции 1917 года властью был взят курс на развитие коммунизма, которые не предусматривал рыночной системы хозяйствования, все должно было построено на началах рыночной экономики. В таких условиях роль закупок для государственных нужд у частных поставщиков утрачивала бы свой смысл, ведь все необходимое должно было поставляться с таких же государственных предприятий по заранее установленным ценам, исключая какую-либо конкуренцию [29].

Народный комиссариат по продовольствию установил продовольственную разверстку, согласно которой производители получали задания на поставку продовольствия государству с жесткими сроками и твердыми ценами на продукцию. Данная форма поставок не отвечала интересам крестьян, т.к. у беднейших крестьян изымались самые последние запасы, например, зерно, оставленное для посева.

Далее, при переходе к новой экономической политике (НЭП) к 1922 году была ликвидирована монополия на некоторые продукты. Постепенно появлялись и другие виды договоров, среди которых комиссии, поставки и потребкооперация, которая имела возможность вести поставки продуктов путем прямого товарообмена.

Появилась такая форма закупок, как Договор контрактации. В данном договоре присутствовали такие условия, как обязанность выполнять плановое государственное задание.

На протяжении 1918-1930 годов (за исключением нэпа) закупки сельскохозяйственной продукции в государственные продовольственные фонды носили административно-командный характер, а не договорной. К тому же постоянная смена государством организационно-правовых форм закупок сельскохозяйственной продукции (продразверстка, продналог, контрактация) никак не способствовала стабильности и эффективности правоотношений в этой стратегически важной для любого государства сфере [30].

В России в течение 70 лет существовал обязательный государственный заказ, функцию которого заменяла система Госснаба, выполняющая следующие функции: реализация планов материально-технического снабжения, распределение по потребителям продукции по установленной номенклатуре, обеспечение межотраслевых кооперированных поставок, контроль своевременность выполнения планов поставки продукции [26].

Система Госснаба просуществовала до 1991-1992 годов, после чего она утратила силу и это привело к прямому финансированию государственных предприятий и учреждений, существенному сокращению государственных расходов, бюджетным задержкам по оплате заказов и другим отрицательным последствиям.

Переход к рынку после 1992 года позволил освободить предпринимательскую деятельность, при этом необходимо было принять новые законы и постановления для регулирования государственных закупок.

По мнению А.Д. Першина [39], эволюция системы госзакупок, начиная с 1992 года, может быть разделена на 4 этапа, схема представлена на рисунке 1.

Первый этап с 1992 по 1997 год. В этот период был принят ряд документов, основной целью принятия их было создать правовую базу регулирования госзакупок (Федеральный закон № 53). На этом этапе проведение торгов при размещений государственного заказа не являлось обязательным, о чем было сказано выше. Это могло быть использовано в коррупционных целях, правовая база также требовала усовершенствования.

В 1994 году был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", заменивший предыдущий закон. В этом законе не был прописан регламент проведения торгов, поэтому вышеуказанные способы размещения заказа не нашли широкого применения.

В период с 1992 по 1997 г.г. были приняты несколько законов, касающихся регулирования сферы государственного заказа, среди которых Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" и Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 "Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", согласно которому основным способом размещения государственного заказа являлся конкурсный отбор поставщиков, организация федеральных и региональных торгов.

Второй период - с 1997 по 2006 год.

В 1997 был принят Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» [14]. В целях реализации данного Указа и распоряжения Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. № 1047-р [20] были утверждены Методические рекомендации по проведению торгов. Данный указ в дальнейшем послужил развитию сферы госзакупок, так как в нем были впервые прописаны определения двухэтапных торгов, разных видов конкурсов (закрытые, внутренние конкурсы), размещение заказов у единственного поставщика и другие.

В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой как Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [2]. Ключевыми идеями нового закона о госзакупках стали:

- создание условий для конкуренции -- свободный доступ в систему для новых участников;

- обеспечение прозрачности закупок;

- борьба с коррупцией.

- очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур;

- запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков;

- все госзаказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gоv.ru.

Третий период - с 2006 по 2014 г. Федеральный закон № 94, который внес такие изменения в процесс размещения заказа, как:

Введение в практику электронного аукциона

Исключение двухэтапной процедуры размещения заказа

Введение понятия начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК)

Запрет на закрытые процедуры, за исключением заказов, составляющих государственную тайну

Сформирован перечень возможных заказов у единственного поставщика и другие.

Очень важными итогами этого периода были меры, введенные в систему госзакупок с целью повышения эффективности распределения бюджетных средств, поддержки конкуренции, повышения уровня доступности информации.

Начало четвертого периода совпало со вступлением в силу 1 января 2014 г Федерального закона № 44 (№44-ФЗ).



Рисунок 1 - Периодизация истории развития госзакупок в РФ (цит. по Д. А. Першину) [39].

2.2 Особенности государственных закупок в области медицины

Государственные закупки в области медицины являются чрезвычайно важными, так как с этим связаны жизнь, здоровье и благополучие людей. Обеспечение лекарствами, расходными медицинскими материалами и оборудованием медицинских организаций должно быть четким, бесперебойным, при этом товары и услуги в этой сфере должны быть качественными, безопасными и точно соответствовать запрашиваемым требованиям. При этом процедуры закупок в сфере медицины являются сложными, так как именно в этой сфере, кроме двух основных законов, действует большое количество постановлений, которые будут описаны далее, и другие федеральные законы, регулирующие, в частности, оборот лекарств, охрану здоровья граждан и другие.

В связи с этим на первый план выходят такие критерии, как четкость описания различных характеристик требуемых товаров в составлении технических заданий на закупку лекарств и медицинских изделий и строгое соответствие товаров техническому заданию, а также сроки исполнения контрактов. Чрезвычайно важно планирование закупок, своевременное составление планов-графиков, особенно в обеспечении больниц и государственных лечебных центров лекарствами.

В Федеральной целевой программе «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 01.10.2010 № 1660-р, отмечено, что результатом государственного стимулирования российского производства лекарственных препаратов, медицинской техники и изделий медицинского назначения, в том числе через механизм государственных закупок, должно стать увеличение доли продукции российского производства в общем объеме потребления на внутреннем рынке до 50% к 2020 г. [13].

Как уже было сказано выше, организуя закупку, заказчик самостоятельно рассчитывает цену, исходя из полученной информации и только для закупок в области медицины порядок расчета начальной цены утвержден Правительством (Постановление Правительства РФ «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования» (вместе с «Правилами формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования») от 03.11.2011 № 881 (ред. от 04.09.2012) [14].

Методика расчета заключается в выведении средней цены, выше которой заказчик не вправе установить начальную цену. Для этого заказчик направляет запросы с подробным описанием предполагаемого к закупке оборудования не менее чем пяти производителям соответствующего медицинского оборудования, которые выбираются заказчиком по своему усмотрению, в том числе с использованием базы данных зарегистрированных изделий медицинского назначения. На основании полученных ответов заказчик рассчитывает среднюю цену [28].

При закупках за счет бюджетных субсидий, а также средств на оказание медицинской помощи по программам ОМС учреждения здравоохранения руководствуются Законом № 44-ФЗ [3].

Централизованные закупки - это такой способ закупок, при котором заказы нескольких заказчиков на одноименные товары и услуги объединяются в один большой аукцион с несколькими заказчиками. Возможность таких закупок предусмотрена в 26 статье 44-ФЗ. Для этого создается государственный орган, муниципальный орган или казенное учреждение, которое вместо заказчиков является ответственным за определение поставщиков. Полномочия таких органов устанавливаются решением об их создании. В п. 2 статьи 26 44-ФЗ говорится: «…полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных и бюджетных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, а также полномочия на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных учреждений могут быть возложены на федеральный орган исполнительной власти или федеральное казенное учреждение либо несколько федеральных органов исполнительной власти или федеральных казенных учреждений (в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 321-ФЗ)» [4]. НМЦК совместных аукционов всегда выше обыкновенных аукционов с одним заказчиком и одним поставщиком, стоимость может доходить до сотен миллионов рублей.

Основные преимущества таких закупок:

- типизация технического задания на одноименную продукцию - минимизируется вероятность ошибок и разночтений в техническом задании на одни и те же товары;

- повышение эффективности закупок путем экономии бюджетных средств - когда находится поставщик, предлагающий выгодную цену, он имеет возможность поставить продукцию сразу в несколько учреждений, чем если бы проводились отдельные конкурсы, в результате которых выиграли бы разные поставщики с более высокими ценами;

- экономия трудовых затрат административных подразделений медицинских учреждений - за счет сокращения трудовых и финансовых затрат на проведение закупок [31];

- контролировать работу одной структуры, определяющей поставщика, намного проще, чем контролировать заказчиков, количество которых по некоторым контрактам исчисляется сотнями.

Однако, по мнению экспертов, при этом повышаются коррупционные риски, так как процедура выбора поставщика для многих заказчиков сосредоточена в одних руках [40].

В области закупок в сфере здравоохранения таким образом закупаются лекарственные препараты, медицинские расходные материалы, реагенты, услуги по сервисному и техническому обслуживанию медицинской техники, транспортные средства для скорой помощи, а также услуги прачечных для московских больниц, организация питания в стационарах, организация охранных услуг, гардеробные услуги.

Более подробно работа по централизованным закупкам на примере Департамента здравоохранения г. Москвы будет рассмотрена в п. 2.2.

Лекарственные средства - социально значимый товар. Закупки лекарств регулируются одновременно множеством нормативно-правовых актов, чем обусловлена их особая сложность как для заказчиков, так и для поставщиков.

Что касается Федерального закона № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" [5], то в нем нет конкретного указания на то, как в его рамках проводить централизованные закупки, поэтому организации, закупающие товары и услуги по этому закону, действуют по аналогии с 44-ФЗ, внося соответствующие изменения в главный документ, руководствуясь которым проходят закупки по 223-ФЗ - Положение о закупке. Если говорится о централизованных закупках в организациях объединенных по региональному признаку, а в случае корпораций - дочерних компаниях, то их Положения необходимо привести к единому виду. Головная организация, создаваемая по аналогии с учреждением по 44-ФЗ, разрабатывает типовое Положение. Преимущества таких закупок по типовому Положению:

Типовое положение о закупке имеет такие плюсы:

- единые правила в большой группе заказчиков позитивно сказываются на всех стадиях закупок;

- поставщики, работающие в регионе, где действует Типовое положение, адаптируются проще и быстрее, чем если бы им пришлось изучать Положение каждого из заказчиков, в закупках которых они участвуют. Как следствие, увеличивается уровень конкуренции;

- заказчики, работающие по одному и тому же Положению, получают возможность обмениваться опытом и информацией, помогать друг другу в проблемных ситуациях более эффективно, чем если бы Положения были разные. Есть возможность проводить объединенное обучение для всех заказчиков;

- формируется единая административная практика, что снижает количество идентичных правонарушений по принципу «информирован - значит, вооружен» [31].

Говоря о закупке лекарственных средств (ЛС) необходимо обратить внимание на несколько статей Федерального закона №44-ФЗ, а именно:

- часть 10 статьи 31 - основания для отстранения участника закупки от участия в определении поставщика или отказ от заключения контракта с победителем

- пункт 6 части 1 статьи 33 - правила описания объекта закупки

- части 9, 12 статьи 37 - особенности применения антидемпинговых мер

- часть 3 статьи 70 - особенности заключения контракта по результатам электронного аукциона

- статья 76 - особенности проведения запроса котировок для оказания скорой медицинской помощи в экстренной или неотложной форме и нормального жизнеобеспечения граждан

- пункт 7 части 2 статьи 83 - случаи закупки путем проведения запроса предложений

- пункт 28 части 1 статьи 93 - случаи закупки у единственного поставщика

- часть 4 статьи 95 - особенности изменения контракта [3].

Закупки лекарственных средств и медицинских изделий регулируются, кроме вышеуказанных законов №44-ФЗ и №223-ФЗ, Федеральным законом от 12.04.2010 №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» [6], Федеральным законом от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» [7], Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 №2019-Р «Об утверждении перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме» [21], Федеральным законом от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [14] и рядом соответствующих постановлений, Федеральным законом от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции» [9].

1 апреля 2016 года вступил в силу приказ Министерства здравоохранения РФ от 9 февраля 2016 г. № 80-н «Об утверждении порядка ведения государственного реестра ЛС для медицинского применения» [23].

Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016г № 471-р ввело новый аукционный перечень, в который включены лекарственные препараты [22].

Постановление Правительства РФ от 17 октября 2013г № 929 «Об установлении предельного значения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при превышении которого не могут быть предметом одного контракта (одного лота) лекарственные средства с различными МНН (международными непатентованными наименованиями)» [15]. МНН лекарственного средства - наименование действующего вещества фармацевтической субстанции, рекомендованное Всемирной организацией здравоохранения. Торговое наименование не отражает ни химических, ни фармакологических свойств препаратов. Лекарственные препараты закупаются исключительно по МНН. Исключения существуют только для лекарственных препаратов, закупаемых для конкретного пациента по жизненным показаниям, закупка которых осуществляется по решению врачебной комиссии или врачебного консилиума по торговому наименованию. Закупка ЛС на одного пациента возможна также и у единственного поставщика, так же по решению врачебной комиссии, отраженному в медицинских документах пациента и в протоколе врачебной комиссии.

Кроме этого, возможность закупки ЛС по торговым наименованиям регулируется Письмом Министерства экономического развития РФ от 04.09.2015 № Д28н-2581 «О способах осуществления закупок ЛС по торговым наименованиям» [27]. Некоторые гомеопатические, растительные препараты не содержат МНН.

Рассмотрим особенности закупок лекарственных средств.

В Законе № 44-ФЗ есть понятие «Лекарственные препараты», в то время как в Законе № 61-ФЗ - «Лекарственные средства». Лекарственные средства - более широкое определение, включающее в себя фармацевтические субстанции, лекарственные препараты, диагностические и профилактические средства. Законы №61-ФЗ и № 44-ФЗ не связаны между собой, однако в отношении лекарственных средств Закон № 61-ФЗ определяет описание предмета закупки, а Закон № 44-ФЗ - форму и способ закупки. Документация о закупке должна содержать МНН лекарственного средства, а при отсутствии МНН - химическое наименование.

Правильно составить техническое здание на ЛС, как предмет закупки можно, используя Государственный реестр лекарственных средств. Также важно определить эквивалентность и лекарственную форму.

Эквивалентность определена Федеральным законом № 429-ФЗ от 17 декабря 2014 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств» - взаимозаменяемый лекарственный препарат - лекарственный препарат с доказанной терапевтической эквивалентностью в отношении референтного лекарственного препарата, имеющий эквивалентные ему качественный состав и количественный состав действующих веществ, состав вспомогательных веществ, лекарственную форму и способ введения

Референтный лекарственный препарат - лекарственный препарат, который впервые зарегистрирован в Российской Федерации, качество, эффективность и безопасность которого доказаны на основании результатов доклинических исследований лекарственных средств и клинических исследований лекарственных препаратов и который используется для оценки биоэквивалентности или терапевтической эквивалентности, качества, эффективности и безопасности воспроизведенного или биоаналогового (биоподобного) лекарственного препарата [10].

Лекарственная форма - состояние лекарственного препарата, соответствующее способам его введения и применения и обеспечивающее достижение необходимого лечебного эффекта (ч. 5 ст. 4 № 61-ФЗ).

Дозировка - содержание одного или нескольких действующих веществ в количественном выражении на единицу дозы, или единицу объема, или единицу массы в соответствии с лекарственной формой (ч.5.1 ст.4 № 61ФЗ).

Основным способом закупки препаратов является электронный аукцион. Кроме него закупки лекарств могут осуществляться путем запроса котировок, запроса предложений, закупки у единственного поставщика.

Приоритетным методом ценообразования при закупках медицинских изделий является метод сопоставимых рыночных цен; проводится анализ рынка - когда существует множество предложений на идентичные или однородные товары, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 03.11.2011 № 881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования» [14].

Возможно также использование тарифного метода, когда цены на изделия подлежат государственному регулированию (Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 1517 «Об утверждении правил государственной регистрации предельных отпускных цен производителей на медицинские изделия, включенные в перечень медицинских изделий, имплантируемых в организм человека при оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также правила ведения реестра предельных отпускных цен производителей и методика их определения» [16], Закон № 61-ФЗ, определяющий, что цены на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (далее ЖНВЛП), подлежат государственному регулированию). При использовании тарифного метода может возникать вопрос - какую из зарегистрированных предельных отпускных цен производителей брать за основу. Общая практика показывает, что обычно расчет осуществляется на основании наименьшей из предельных зарегистрированных цен лекарственных препаратов.

При формировании лотов в п.6 ч.1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ рекомендовано руководствоваться двумя важнейшими правилами. Первое - предметом одного контракта или одного лота не могут быть лекарственные средства с различными МНН или химическими (группировочными) наименованиями, при условии, что предельные значения наименьшей минимальной цены контракта (далее НМЦК) превышает предельное значение, установленное Правительством Российской Федерации (предельные значения НМЦК определены Постановлением Правительства РФ от 17.10.2013 № 929 - стр. 19) [15].

Второе - предметом одного лота (контракта) не могут быть лекарственные средства с МНН (химическими наименованиями) и с торговыми наименованиями.



Раздел 2. Анализ управления закупочной деятельностью в области медицины

2.1 Законодательно-правовые основы управления госзакупками, виды закупочных процедур, документы, необходимые для проведения закупки

В настоящее время закупки в государственные медицинские учреждения, как и во всех государственные учреждения в других отраслях, проводятся в рамках контрактной системы, регулируемой Федеральным законом № 44 (44-ФЗ) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" [3], подписанного Президентом России 5 апреля 2013 г., вступивший в силу 1 января 2014 г. Если у государственного учреждения есть собственные средства, получаемые от коммерческой деятельности, то такие закупки регулируются Федеральным законом № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" [5].

До 1997 года проведение торгов не было обязательным, учреждения медицины часто осуществляли некоторые закупки прямым способом, направляя запросы поставщикам и приобретая оборудование, лекарственные препараты и реагенты по договору поставки. С одной стороны, такая процедура закупки была проще и, в некоторых случаях, существенно сокращался срок поставки - не было необходимости в этапах подготовки и проведения аукционов. С другой стороны, информация о таких закупках не поступала в общественные источники информации, при выборе поставщика не было совершенно никакой конкуренции, процедура была непрозрачной. В таких условиях легко было необоснованно завышать цены на продаваемую продукцию, осуществлять так называемые откаты - возврат часть денег поставщику за счет повышенной цены, не было возможности поставщикам конкурировать между собой за право осуществить поставку.

Таким образом, для борьбы с откатами и коррупцией в сфере закупок, повышению конкурентности в этой сфере и для прозрачности и контролируемости закупочных процедур 21 июля 2005 года был принят закон, регулирующий эту деятельность - Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В течение нескольких лет перед принятием Федерального закона № 94-ФЗ действовало множество информационных систем, сведения о закупках не были общедоступны, некоторые заказчики не публиковали свои заказы в официальных изданиях, это ограничивало конкуренцию среди участников, многие юридические лица были лишены возможности участвовать в закупках.

Постепенно была сформирована общая система размещения государственных заказов - единый общероссийский портал - сайт www.zakupki.gоv.ru [27].

Совместным Приказом Минэкономразвития РФ № 646 и Казначейства РФ № 21н от 14.12.2010 [25] утверждено Положение, устанавливающее правила пользования официальным сайтом для размещения информации о размещении заказов на поставки.

Официальный сайт госзакупок zakupki.gоv.ru [27] - портал госзакупок Российской Федерации, начал свою работу с января 2011 года (Постановление Правительства № 147 о создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности, далее - Федеральный закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ). 1 января 2016 года на базе существующего официального портала госзакупок была запущена Единая информационная система (ЕИС). В соответствии с Федеральным законом 44-ФЗ, ЕИС обеспечивает информирование, обработку, хранение и предоставление данных участникам контрактной системы; контроль за соблюдением закона при планировании и осуществлении закупок; подачу заявок на участие в определении поставщика в форме электронного документа. Вся информация, содержащаяся в ЕИС, является общедоступной.

На портале содержится информация о всех закупочных процедурах, проводимых государственными заказчиками на всех этапах проведения процедуры - от планов закупки, планов-графиков, извещения о проведении закупки и до государственного контракта, а также детального отчета с описанием этапов выполнении контракта. Таким образом, процедура стала намного более прозрачной, появилась возможность честной конкуренции между поставщиками и выбора заказчиком поставщика, но, в то же время, увеличились общие сроки закупок и все равно невозможно проконтролировать отсутствие сговора между заказчиком и поставщиком.

Работа по усовершенствованию ЕИС продолжается и сейчас, не все функционалы работают безотказно. Для проведения процедур выбраны пять электронных площадок (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, ММВБ, ЗаказРФ и РТС).

Как было отмечено выше, Федеральный закон № 94-ФЗ был первым законом, регламентирующим госзакупки на конкурентной основе и его принятие сделало четкими и прозрачными многие моменты проведения закупочных процедур и определило их условия.

В то же время отмечался ряд негативных последствий введения Закона № 94-ФЗ таких, как использование демпинга вместо конкурентной борьбы, преобладание критерия цены при сопоставлении заявок над другими характеристиками, такими как качество товаров, работ и услуг, а также сроки поставки или выполнения работы (услуги) - в соответствии с п. 4 ст. 28 Закона № 94-ФЗ весовой приоритет отдается ценовому критерию, а не качеству товара, срокам поставок или выполнения работ.

С момента принятия закона количество дополнений и поправок было очень большим - более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 (2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011). Кроме этого возрос уровень коррупции в сфере государственных закупок, значительно усилился российский предпринимательский сектор, а также возникла необходимость в применении новых норм к неопределенным отношениям, возникшим в процессе использования Федерального закона № 94-ФЗ. Все это привело к необходимости вместо принятия следующих поправок сформулировать и принять новый закон - 44-ФЗ.

Закон № 44-ФЗ по сравнению с Законом № 94-ФЗ уточнил предмет регулирования законодательства в сфере государственных закупок. В него вошли (п. 1 ст. 1 Закона):

- планирование государственных закупок;

- мониторинг этих закупок;

- аудит в указанной сфере;

- контроль в сфере закупок.

Статьей 4 Закона №44-ФЗ предусмотрено функционирование единой информационной системы, которая должна представлять собой открытую базу данных оперативно обновляемой информации о госзакупках.

Правительству РФ предоставлено право устанавливать требования к содержанию, составу и порядку разработки типовой конкурсной документации (ч. 4 ст. 48 Закона № 44-ФЗ). Типовая конкурсная документация обязательна для применения заказчиками. Законом № 94-ФЗ такое право за Правительством РФ не было закреплено, и субъекты Российской Федерации самостоятельно разрабатывали типовые формы документаций о торгах.

Закон № 44-ФЗ сужает критерии оценки заявок, отнеся к ним только:

- цену контракта;

- расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

- качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

- квалификацию участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Напомним, что Закон № 94-ФЗ помимо двух основных критериев устанавливал семь дополнительных критериев.

В соответствии с Законом № 44-ФЗ, цена является существенным условием государственного контракта, является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения в большую сторону. По согласованию сторон цена может быть уменьшена без уменьшения количества поставляемого товара. Это условие может также быть предусмотрено конкурсной документацией.

Для борьбы с демпингом предусмотрены следующие меры, среди которых: предоставление обеспечения исполнения контракта, которое передается заказчику в момент подписания контракта поставщиком. Если в процессе торгов цена снижена на 25 и более процентов, то размер обеспечения исполнения контракта увеличивается как минимум на 50% или заказчик может потребовать от поставщика подтверждений своей добросовестности. К таким подтверждениям относится информация из реестра контрактов, подтверждающая исполнение таким участником не менее чем 3 аналогичных контрактов за период не менее 1 года.

При формировании цены заказчик получает информацию и самостоятельно рассчитывает цену, например, с помощью метода сопоставимых рыночных цен. Данный метод выбран как приоритетный в соответствии с п.6 ст.22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Порядок расчета начальной цены утвержден Правительством только для закупок медицинского оборудования [14].

Таким образом, введением с 1 января 2014 года Закона № 44-ФЗ должен быть урегулирован весь процесс закупочных отношений от прогнозирования закупок заказчиком до окончания гарантийных обязательств исполнителя. Переход на контрактную систему должен обеспечить прозрачность госзакупок, дать дополнительные возможности для контроля.

Как было неоднократно отмечено выше, в настоящее время закупки проводятся по двум законам - Федеральному закону № 44 (44-ФЗ) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральному закону № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

Федеральный закон № 44 (44-ФЗ) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" содержит 9 глав и 65 статей. Главы 44-ФЗ:

- общее положение, содержащее основные принципы контрактной системы;

- планирование закупок;

- осуществление закупок;

- мониторинг закупок и аудит в сфере закупок;

- контроль в сфере закупок;

- обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки;

- особенности осуществления отдельных видов закупок;

- заключительные положения.

Важнейшая его функция - регулирование вопросов размещения государственных и муниципальных заказов путем проведения конкурсов, аукционов, открытых аукционов в электронной форме, запросов котировок, размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), порядка обжалования действия (бездействия) заказчика, комиссии, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки. Кроме этого, 44-ФЗ требует принятия подзаконных нормативных актов на федеральном уровне, устанавливает возможность регулирования отдельных вопросов на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне.

Законом № 44-ФЗ определены принципы функционирования контрактной системы, такие, как открытость и прозрачность информации, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирования инноваций, единство контрактной системы и ответственность за результативность осуществления закупок.

Принцип открытости и прозрачности обеспечивается за счет свободного доступа к информации и заключается в размещении извещений о проведении закупок, о результатах и других информационных документов в единой информационной системе, а также применением специальных процедур закупки, например, публичной процедуры вскрытия конвертов с конкурсными закупками.

Принцип обеспечения конкуренции обеспечивается путем предоставления равных возможностей участия в закупках всем поставщикам независимо от видов деятельности, организационно правовой формы, формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, работ и услуг

Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок подразумевает, что органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность за все пункты заключенного ими контракта, и никто не может оказывать на них давление. Такую же ответственность несут и участники размещения заказа, которые в случае нарушения условий закупки могут нести финансовые потери, отстраняться от участия в закупках или даже заноситься в список недобросовестных поставщиков.

Одной из главных инноваций Закона № 44-ФЗ является выделение принципа профессионализма заказчика. Для работы в сфере закупок предусмотрено привлечение квалифицированных специалистов, должны быть созданы структурные подразделения - контрактные службы. Если объем закупок не превышает 100 млн. руб., при отсутствии у заказчика контрактной службы назначается лицо, ответственное за осуществление закупок и исполнения контракта - контрактный управляющий, что будет рассмотрено далее в отдельной главе.

Увеличивается роль общественного обсуждения закупок - обсуждению подлежат закупки, если начальная цена контракта превышает 1 млрд. рублей.

В новом законе, помимо контроля в сфере госзакупок, содержатся правила проведения мониторинга и аудита в сфере закупок. Контроль за соблюдением закона осуществляется Федеральной антимонопольной службой (ФАС России). Закон включил в эту систему также и Казначейство России и органы внутреннего муниципального финансового контроля.

Отдельная глава в законе посвящена планированию - установлена необходимость планов закупок и планов-графиков, а также обоснования закупок. С 1 января 2017 года учреждения здравоохранения, которые работают по Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ, обязаны планировать закупки по новым правилам. Помимо плана-графика, в Единой информационной системе нужно разместить еще один документ -- план закупок. При этом заказчики должны самостоятельно составлять идентификационный код закупки.

В отличие от плана-графика, в плане закупок заказчик указывает не конкретные закупки, а направления расходования средств, план закупок - это не закупочный, а финансовый документ. Закон жестко регулирует сроки размещения плана закупок в Единой информационной системе [31].

Дополняя способы определения поставщика, определенные законом № 94-ФЗ, Закон № 44-ФЗ делит их на конкурентные и неконкурентные. К конкурентным закупкам относятся различные виды конкурсов, запросы котировок и др. Неконкурентные способы - осуществление закупок у единственного поставщика требуют, в соответствии с Законом № 44-ФЗ, более тщательного обоснования такой закупки. Ко всем существующим вводится конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.

Федеральный закон № 223-ФЗ от 18 июля 2011 г. "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" условно можно назвать более «мягким» по сравнению с Законом № 44-ФЗ, но многие специалисты все же называют эти законы разными, хотя некоторые их положения можно сравнить.

В отличие от Федерального закона № 44-ФЗ, который является процедурным законом, в котором регламентированы все правила и сроки, Закон № 223-ФЗ является так называемым рамочным законом, где процедуры, сроки закупок и другие условия определяются заказчиком самостоятельно в его Положении о закупках, что будет подробно рассмотрено далее. В соответствии с этим законом, заказчик не всегда обязан заключать договор с победителем, в то время как по Закону № 44-ФЗ заказчик обязан заключить договор с победителем.

По Закону № 223-ФЗ работают государственные корпорации и компании, хозяйственные общества и другие юридические лица, в уставном капитале которых доля участия государства, субъекта РФ, а также муниципального образования более 50%, дочерние хозяйственные общества таких юридических лиц. Что касается бюджетных учреждений, то по этому закону работают бюджетные учреждения, имеющие внебюджетные средства в виде грантов, субсидий, средств, полученных при осуществлении ими деятельности, приносящей доход, а так же если учреждение является исполнителем по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения контракта иных лиц для поставки товаров, выполнения работ или услуг.

Главным и основным отличием Закона № 223-ФЗ от 44-ФЗ является то, что правила проведения закупки определяет заказчик в своем главном документе - Положении о закупке. При этом каждый заказчик вправе разработать свои собственные правила проведения закупок, может применять любые способы закупок. На электронных торговых площадках, в соответствии с этим законом проводятся не только аукционы, но и другие способы закупки - котировки, запросы предложений и другие.

Основные принципы Закона № 223 - информационная открытость закупки (вся информация о таких закупках содержится в ЕИС), экономически эффективное расходование денежных средств (открытость закупки и доступность информации не позволит заказчику закупать, например, у единственного поставщика по завышенной цене). Участником таких закупок может быть любое юридическое лицо, в том числе ИП, что обеспечивает равноправие и отсутствие необоснованных ограничений конкуренции по отношению к поставщикам. Законом декларируется равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

При этом создание заказчиком Положения о закупках является очень важным моментом, которое также должно быть своевременно размещено в ЕИС (единой информационной системе) - до начала года. Если заказчик по какой-то причине не успел сделать этого до начала года, то он не сможет осуществлять закупки по 223-ФЗ, а только по 44-ФЗ.

Закон № 223-ФЗ содержит восемь статей:

- цели регулирования Закона 223-ФЗ;

- правовая основа закупки товаров, работ, услуг;

- принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг;

- особенности осуществления закупок за счет средств, предусмотренных на реализацию инвестиционных проектов, включенных в реестр инвестиционных проектов;

- информационное обеспечение закупки; контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона;

- ответственность за нарушение требований настоящего Федерального закона;

- порядок вступления в силу 223-ФЗ.

Основное содержание статей закона 223-ФЗ - регламент Положения о закупках, создаваемого заказчиком.

Бюджетные организации, которые работают и по Закону № 44 -ФЗ, и по Закону № 223-ФЗ, также создают свое Положение о закупках.

Этот закон необходимо упомянуть, так как медицинские учреждения, имеющие доход от любой приносящей прибыль деятельности, могут осуществлять и широко осуществляют закупки лекарственных средств, оборудования и расходных материалов именно по 223-ФЗ.

Учреждения здравоохранения применяют этот закон в следующих случаях: если они являются автономными учреждениями - тогда закон применяется на все расходуемые средства; если учреждения являются бюджетными - то применение этого закона возможно только в отношении денежных средств, заработанных учреждением. Все остальные закупки регулируются Законом №44-ФЗ.

Основной интерес при этом вызывает возможность учреждений по Закону № 223-ФЗ приобретать оборудование и лекарственные препараты по конкретным товарным знакам, конкретного производителя, без добавления слов «или эквивалент», если Положением о закупках не предусмотрено иное. Кроме этого, можно закупать нужные товары, работы и услуги не только способом электронного аукциона, а с помощью запроса или конкурса, руководствуясь при этом не только ценой, но и другими критериями, можно даже прямо указывать производителя и страну происхождения товара, желаемые Заказчиком. Учреждение не обязано включать в документацию о закупке расчет начальной цены, оказывать преференцию отечественным товарам, оно может корректировать объем поставляемых товаров, сроки, цену и другие условия [35].

Однако при этом обязательно будет исследоваться вопрос о наличии и отсутствии нарушения антимонопольного законодательства, так как прямое указание на товарный знак создавать преимущественные условия какому-либо производителю.

В 2014 году экономическая ситуация изменилась, резко возросла стоимость основных валют по отношению к рублю, вступили в силу санкции и наши ответные меры. В сфере госзакупок также вступили в силу Постановления Правительства, цель которых - стимулировать собственное производство в условиях ограничения закупок импортной продукции.

С 2015 года Правительство ограничило госзакупки иностранных медицинских изделий (томографов, электрокардиографов, медицинской одежды, отдельных видов игл и др.). 10 декабря 2015 года вступило в силу Постановление Правительства РФ от 30.11.2015 N 1289 "Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд" [18], переименованное в профессиональном сообществе в «третий-лишний». Суть его сводится к тому, что при закупках лекарственных средств, если подано минимум две заявки от отечественных производителей, третья заявка, если она будет исходить от иностранного участника, будет отклонена. Постановление распространяется на все лекарства, в том числе и из списка ЖНВЛП, оно не касается лекарств, произведенных в Белоруссии, Армении и Казахстане. Данное постановление вызвало много вопросов, в частности, связанных с обеспечением, например, онкологических больных препаратами. Такие препараты имеют высокую стоимость и больные не смогут их покупать за собственные средства, а по льготным рецептам им будут предложены менее эффективные дженерики или отечественные аналоги. Подобная ситуация существует и при обеспечении лекарствами больных с другими диагнозами.

...