Ответственность сотрудников полиции

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ

1.1 Понятие и принципы дисциплинарной ответственности сотрудников полиции

1.2 Законодательное регулирование дисциплинарной ответственности сотрудников полиции

ГЛАВА II. МЕХАНИЗИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ

2.1 Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел

2.2 Основные направления совершенствования процессуальных норм по привлечению к дисциплинарной ответственности сотрудников полиции

2.3 Практика привлечения сотрудников полиции к дисциплинарной ответственности

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации продолжается административная реформа. Она направлена, в том числе, на оптимизацию функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Реформирование направлено на установление объективной оценки деятельности органов внутренних дел. Кроме того, реформа системы системы МВД России предполагает новые, более высокие, требования к организации работы всего ведомства и каждого отдельно взятого сотрудника. Реформирование оплаты труда сотрудников органов внутренних дел, осуществление различных социальных программ, оперативное реагирование на факты нарушений среди сотрудников органов внутренних дел и другие меры направлены на совершенствование деятельности органов внутренних дел. Однако эти меры не во всех случаях дают ожидаемый результат.

Повышению качества выполнения сотрудниками органов внутренних дел своих должностных обязанностей способствует институт юридической ответственности сотрудников. Действующее законодательство предусматривает возможность привлечения сотрудники органов внутренних дел к уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной и материальной ответственности. Чаще всего сотрудники органов внутренних дел привлекаются к дисциплинарной ответственности за нарушение своих служебных обязанностей. Именно перспектива наложения дисциплинарных взысканий способствует стимулированию добросовестного исполнения сотрудниками органов внутренних дел своих служебных обязанностей. Востребованность на практике норм о дисциплинарной ответственности сотрудников правоохранительных органов актуализирует тему исследования.

Именно институт дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел способен стать действенным правовым средством, обеспечивающим соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также реализацию возложенных на органы внутренних дел прав и обязанностей.

Несмотря на урегулированность дисциплинарной ответственности нормами права, в правовой науке отмечаются проблемы несовершенства действующего законодательства в рассматриваемой сфере, наличие недоработок и пробелов. Такие законодательные недостатки создаются сложности в правоприменительной деятельности по реализации норм о дисциплинарной ответственности сотрудников правоохранительных органов. Данное обстоятельство также актуализирует темы исследования.

Целью исследования настоящей выпускной квалификационной работы является анализ института дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.

Обозначенная в работе цель может быть достигнута посредством решения следующих поставленных задач:

- раскрыть понятие и принципы дисциплинарной ответственности сотрудников полиции;

- провести изучение законодательного регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников полиции;

- изучить стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел;

- проанализировать основные направления совершенствования процессуальных норм по привлечению к дисциплинарной ответственности сотрудников полиции;

- исследовать практику привлечения сотрудников полиции к дисциплинарной ответственности.

Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы законодательства, регулирующие общественные отношения в сфере привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, монографическая и иная литература, материалы судебной и правоприменительной практики.

Степень теоретической разработанности проблемных аспектов привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, характеризуется наличием научных работ в обозначенной области. Можно назвать некоторых исследователей, занимающихся изучением проблем, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. Это, например, В.С. Бялт, Т.А. Малыхина, Р. В. Нагорных, С. Е. Чанов, Е. А. Шурупова и другие авторы.Научная новизна исследования состоит в выявлении проблемных аспектов привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, и в разработке предложений по их разрешению.

Методологическую базу исследования сoставляют oбщенаучные метoды пoзнания: анализ и синтез, дедукции и индукции и др., а также ряд частнo- научных метoдoв: качественный и кoличественный анализ, метoд сравнительнoгo анализа, юридикo-аналитическая oбрабoтка нoрмативнoгo материала, егo кoмментирoвание, систематизация и классификация.

Структура работы представлена введением, двумя главами, включающими параграфы, заключением, списком использованных источников административный правовой дисциплинарный ответственность



ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ

1.1 Понятие и принципы дисциплинарной ответственности сотрудников полиции

Возлагая на служащих определенные обязанности и наделяя их правами, государство одновременно закрепляет ответственность за невыполнение этих обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.

Дефиниция юридической ответственности в теоретических исследованиях понимается в широком и узком смыслах. Теоретики говорят о ее двойственном характере1.

Внутренний регулятор поведения человека, смыкающийся с долгом, обязанностью составляет понимание юридической ответственности в широком смысле2. Последствие нарушения или несоблюдения норм права составляет узкое понимание юридической ответственности. В узком смысле юридическая ответственность имеет три основные трактовки3. Некоторые теоретики трактуют правовую ответственность как применение таких санкций, которые связаны с определенными неблагоприятными последствиями, с лишением личного либо имущественного порядка4. Ряд авторов связывают понимание правовой ответственности с применением всех санкций правовых норм5. Есть исследователи, связывающие правовую ответственность с мерами, связанными с обременениями, штрафными и иными дополнительными обязанностями6. Наиболее правильной представляется первая точка зрения. Поскольку любая мера ответственности проявляется как санкция за правонарушение, обеспеченная убеждением и государственным принуждением.

Неблагоприятным последствием юридической ответственности для виновного является «состояние наказанности» правонарушителя. Юридическая ответственность изменяет правовое состояние правонарушителя.

Меры наказания являются выражением правовой ответственности7.

Поэтому можно согласиться с мнением, что юридическая ответственность - это правовая обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, порицающие его за виновно совершенное противоправное деяние и заключающиеся в лишениях личного или имущественного характера8. Юридическая ответственность - особое звено в структуре правовой системы, выступающее важным обеспечивающим фактором правомерного поведения9. Она подразделяется на несколько видов по ряду критериев.

Главными из них являются вид правонарушения и характер применяемых санкций10.

Для сотрудников органов внутренних дел ст. 15 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»11 (далее - Закон о службе в ОВД) предусмотрена уголовная, дисциплинарная и административная ответственность на общих основаниях.

По поводу видов юридической ответственности сотрудников полиции следует привести мнение Р. В. Нагорных12. Автор подчеркивает следующее. Законодательно для государственных служащих правоохранительных органов установлены все виды правовой ответственности. Так, регламентированы уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Дисциплинарную ответственность автор называет основным видом ответственности служащих правоохранительных органов.

Отмечается многоаспектность правовых проблем дисциплинарной ответственности. Эти проблемы обладают межотраслевым характером. Они находятся на стыке ряда правовых наук, в частности, наук административного и трудового права. Это обусловлено подпаданием преобладающей части государственных служащих под действие общих норм трудового права. Количество нормативных актов, регулирующих вопросы обеспечения трудовой (служебной) дисциплины, достаточно велико. Действующим законодательством установлены три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, предусмотренном правилами внутреннего трудового распорядка; в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о дисциплинарной ответственности13.

Виды дисциплинарной ответственности различаются кругом служащих, на которых она распространяется, порядком обжалования и конкретными взысканиями. Обеспечение трудовой дисциплины начинается с точного определения круга обязанностей служащих. Они определяются правилами внутреннего распорядка, должностными регламентами, приказами и распоряжениями. В тех сферах общественного производства, где высокая организованность, строгое соблюдение дисциплины имеют особо важное значение, и любая дезорганизация служебных отношений может повлечь тяжелые последствия дисциплинарная ответственность служащих регламентирована уставами и положениями о дисциплине. Эти уставы и положения предусматривают более строгие и дополнительные дисциплинарные взыскания. Такие взыскания допустимы только для определенных категорий служащих.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка. Он предполагает виновное нарушение правил внутреннего трудового распорядка или правил службы, упущение по службе, невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей14. Для определенных законом категории служащих предусмотрена ответственность в дисциплинарном порядке также за проступки, не связанные с нарушением служебной дисциплины. Уставами и другими нормативными актами о дисциплине работников некоторых категорий предусматривается дисциплинарная ответственность за недостойное поведение в общественных и иных местах и не при исполнении служебных обязанностей15.

Возникновение дисциплинарной ответственности происходит из факта совершения дисциплинарного и иного правонарушения. Она состоит в обязанности лица понести наказание. Установлена обязанность должностного лица в установленном порядке применить к нарушителю дисциплинарные взыскания.

Осуществление любой процессуальной деятельности, в том числе и по дисциплинарному производству, базируется на определенных принципах. Принципы рассматриваются как основные правовые начала процессуальной деятельности, связанной по привлечению к дисциплинарной ответственности16. Дисциплинарное производство подчиняется основным принципам административного права, поскольку это производство признается его составной частью. Принципы административного процесса достаточно активной изучаются теоретиками в связи с их особым значением17. А.Ю.

Якимов отмечает отсутствие какой-либо устоявшейся системы взглядов на административно-процессуальные принципы18.

К общим принципам административного процесса многие авторы относят принципы законности; равенства всех лиц перед законом; гласности; всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела с вынесением обоснованного решения; ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса; национального языка и др.19. К специфическим принципам, характериным только для административного процесса, относят принципы быстроты (оперативности) и экономичности (малозатратности), строгое соблюдение правил процесса, сочетание общественных и личных интересов20.

Если принципы законодательно не закрепить, они не смогут выполнять функцию правового регулятора административно-деликтных правоотношений21.

Основные принципы административного процесса ставотстся специфичными при их реализации в рамках исследуемой процессуальной деятельности. Внутриорганизационный, субординационный характер правоотношений, связанный с осуществлением дисциплинарного производства, внесудебный порядок осуществления производства определяет специфичность принципов.

По мнению А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, гласность, объективность и всестороннее исследование доказательств, уважение права и достоинства лица, в отношении которого осуществляется производство, рассматриваются как принципами производства о дисциплинарном проступке22.

Руководствуясь теоретическими взглядами и правовыми нормами о дисциплинарной ответственности, целесообразно обозначить принципы производства о дисциплинарном проступке в правоохранительных органах. Это субъективная беспристрастность рассмотрения дел о дисциплинарных проступках; презумпция невиновности; законности и обоснованности. Сбда же можно отнести справедливость взыскания за дисциплинарный проступок; целесообразность; ранжирование объема полномочий по наложению взыскания за дисциплинарный проступок.

В исследованиях о принципе законности и обоснованности отмечается его универсальность. Этот принцип требует от субъекта дисциплинарной власти в рамках осуществления деятельности по производству о дисциплинарном проступке надлежащего применения норм права

Относительно принципа законности в административном процессе О.В. Джуха выделяет в его структуре материально-правовой и процессуально- правовой элементы23.

В обязанности субъекта дисциплинарной власти надлежаще применить материальное право при разрешении каждого конкретного дисциплинарного дела состоит материально-правовой элемент принципа законности законности в производстве о дисциплинарном проступке. То есть, правоприменитель должен правильно квалифицировать спорные правоотношения, выбрать соответствующие ситуации нормы права, правильно их истолковать и применить24. Приведем правила ст. 50Закона о службе в ОВД о взысканиях дисциплинарного характера. Норма допускает применение к виновному в нарушении служебной дисциплины взыскания дисциплинарного характера. Субъект дисциплинарной власти в соответствии с указанным правилом обязан квалифицировать действия (бездействие)сотрудника как нарушение служебной дисциплины.

В рамках принципа законности правоприменитель обязан соблюдать процессуальный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности. Такое соблюдение должно иметь место на всех стадиях производства о дисциплинарном нарушении. Принцип законности предполагает соблюдение установленных законом требований. А именно:

- допустимость применения дисциплинарных взысканий только в регламентированном законодательством порядке. Такой порядок предусмотрен Законом о службе в ОВД, Указом Президента РФ от14.10.2012 № 1377(ред. от 07.04.2017) «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел»25(далее - Дисциплинарный устав);

- возможность применения взыскания только к сотрудникам, виновным в совершении проступка дисциплинарного характера либо административного правонарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность;

- применение взыскания дисциплинарного характера с соблюдением установленных сроков;

- выполнение обязанности затребовать до привлечения к дисциплинарной ответственности письменные объяснения привлекаемого к ответственности сотрудника;

- предусмотрение составление акта о применении дисциплинарного взыскания в письменной форме;

- исполнение приказа о дисциплинарном взыскании с соблюдением регламентированных порядка и сроков.

Эффективное применение в дисциплинарном производстве принципа законности напрямую зависит от достаточности нормативного регулирования порядка привлечения к ответственности за дисциплинарный проступок.

Сущность обоснованности взыскании дисциплинарного характера состоит в следующем. Это всесторонне, полное и объективное исследование субъектом дисциплинарной власти обстоятельств дисциплинарного дела. Также это принятие решения по итогам рассмотрения дисциплинарного дела и принятие итогового решения на основе достоверно установленных фактов.

Установлено требование о необходимости соответствия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности установленным в процессе рассмотрения дела фактическим обстоятельствам.

Назначение принципа беспристрастности рассмотрения дела о дисциплинарном проступке состоит в недопущении субъективизма при разрешении конкретного дела.

При дисциплинарном производстве субъекты дисциплинарной власти наделены существенной свободой собственного административного усмотрения при принятии решения о привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, в отношении которых осуществляется производство. При принятии решения субъект дисциплинарной власти должен основываться только на установленных фактах и по внутреннему убеждению.

В возможности привлечения сотрудника правоохранительного органа к дисциплинарной ответственности только при наличии его вины в нарушении дисциплины, заключается принцип презумпции невиновности. Основанием приведенного утверждения является ч.1 ст.50 Закона о службе в ОВД и п.39 Дисциплинарного устава. Сотрудник будет считаться невиновным, пока его вину не установят в предусмотренном законом порядке.

На стадии рассмотрения дела о дисциплинарном проступке и принятия по нему решения главным является вопрос о виновности или невиновности лица26. Для квалификации деяния как проступка необходимо установить следующее. Нарушение есть результат психической деятельности здравомыслящего лица27.

Принцип справедливости взыскания за дисциплинарный проступок опосредуется целью наложения такого взыскания. Основная цель - укрепление и обеспечение служебной дисциплины. Исходя из цели справедливость состоит в соразмерности решения о дисциплинарном взыскании цели, на которую оно направлено, а также в индивидуализации ответственности за дисциплинарный проступок28.

Принцип целесообразности состоит в требовании соблюдения сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности, в течение которых возможно наложение дисциплинарных взысканий. Данный принцип следует из частей 6 и 7 ст.51 Закона о службе в ОВД. Кроме своевременности наложения дисциплинарного взыскания принцип целесообразности заключается:

- в допустимости снятия дисциплинарного взыскания досрочно в виде поощрения;

- в допустимости освобождения от дисциплинарной ответственности в силу малозначительности проступка при условии отсутствия необходимости наложения взыскания.

Принцип ранжирования объема полномочий по наложению дисциплинарных взысканий выражается в возможности наложения субъектом дисциплинарной власти определенных видов дисциплинарных взысканий на подчиненных сотрудников исключительно в пределах предоставленных дисциплинарных прав. Базируется этот принцип на разграничении полномочий субъектов дисциплинарной власти по наложению определенных видов дисциплинарных взысканий, то есть на определении пределов распространения дисциплинарных прав на подчиненных сотрудников. Объем совокупности прав по наложению дисциплинарных взысканий определенных видов напрямую зависит от уровня замещаемой должности. Приказом МВД России от 01.02.2018 № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации»29 утвержден перечень руководителей (начальников) системы МВД РФ и соответствующих им прав по наложению дисциплинарных взысканий. Соответственно, по объему дисциплинарных прав выделяются обладающие полной или ограниченной дисциплинарной властью.

Выделенные принципы дисциплинарного производства отражают специфику правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, законах и подзаконных актах, определяют сущность процессуальной деятельности субъектов дисциплинарной власти по возбуждению и проведению проверки, рассмотрению и принятию решений по дисциплинарным делам, по исполнению приказов о наложении дисциплинарных взысканий. Реализация принципов осуществляется в неразрывной органичной связи между собой всех принципов.

Закрепление принципов дисциплинарного производства в органах внутренних дел в едином законодательном акте отсутствует. Они вытекают из разных правовых норм, которые отражают в совокупности содержание каждого принципа.

Рассмотрение принципов дисциплинарного производства непосредственно связано с рассмотрением цели и задач производства.

В юридической литературе ряд авторов отождествляет понятие целей административного производства с его задачами. Например, Ю.С. Адушкин отождествляет понятия целей и задач. Он понимает по ними составляющие общественный и государственный интерес юридические и социальные результаты, на достижение которых оно направлено30. Для определения цели и задач дисциплинарного производства в правоохранительных органах необходимо рассмотреть соотношение указанных категорий31.

Цель дисциплинарного производства состоит в предполагаемом желаемом результате процессуальной деятельности, связанной с привлечением к дисциплинарной ответственности.

Цель находит свою конкретизацию в задачах. Категории «цель» и «задача» дисциплинарного производства не являются тождественными: достижение цели, то есть желаемого результата деятельности, невозможно без решения определенных задач. С учетом изложенного, цель дисциплинарного производства в правоохранительных органах - желаемый результат процессуальной деятельности, связанный с привлечением к дисциплинарной ответственности, вытекающей из толкования правовых норм, регулирующих данную деятельность, который заключается в обеспечении и укреплении служебной дисциплины.

Основные задачи дисциплинарного производства - обеспечение правильного и объективного разрешения дела о дисциплинарном проступке в целях укрепления государственной и служебной дисциплины, установление наличия дисциплинарного проступка и его состава в действиях привлекаемого к ответственности, законное и обоснованное назначение ему дисциплинарного взыскания из предусмотренных нормативными правовыми актами32.

Основные задачи дисциплинарного производства в правоохранительных органах относятся: выяснение фактических обстоятельств, причин и характера совершенного дисциплинарного проступка; выяснение причин и условий, способствующих совершению дисциплинарного проступка; объективное рассмотрение и разрешение дисциплинарного дела по существу; обеспечение своевременного осуществления принятого решения о наложении дисциплинарного взыскания в целях достижения цели наказания - предупреждения нарушений дисциплины как самим сотрудником, привлеченным к дисциплинарной ответственности, так и среди личного состава.

Таким образом, в ходе исследования понятия и принципов дисциплинарной ответственности сотрудников полиции было выявлено следующее.

Во-первых, определено понятие дисциплинарной ответственности. Во-вторых, выделены принципы дисциплинарного производства.

В-третьих, выявлен специфический принцип, присущий только дисциплинарному производству в органах внутренних дел. Это принцип ранжирования объема полномочий по наложению дисциплинарных взысканий.

В-четвертых, выявлена проблема отсутствия законодательно закрепленных принципов дисциплинарного производства в отношении сотрудников органов внутренних дел. Целесообразно осуществить нормативное закрепление перечня принципов дисциплинарного производства.

1.2 Законодательное регулирование дисциплинарной ответственности сотрудников полиции

Проходящее в России административное реформирование законодательства имеет своей целью построение наиболее эффективного государственного управления. Она также совершенствует государственный аппарат и административно-управленческие институты.

В качестве направлений административного реформирования выбраны, в том числе, оптимизация функций органов власти и противодействие коррупции. В ходе проведения указанных мероприятий предполагается объективная оценка деятельности правоохранительных органов. Мероприятия по административному реформированию также предполаают проведение тщательного анализа нормативной базы, регламентирующей порядок функционирования правоохранительных органов

Конституция Российской Федерации33, административное законодательство и иные нормативные правовые акты составляют правовую базу деятельности правоохранительных органов. Основными из них являются следующие правовые документы. Это Федеральный закон от 07.02.2011 № 3- ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О полиции»34 (далее - Закон о полиции), Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»35, Закон о службе в ОВД.

Конституция Российской Федерации занимает центральное место в правовой основе деятельности полиции. В ней отсутствует упоминание об органах внутренних дел, о полиции. Однако Конституция РФ является Основным Законом российского государства. И с этой позиции она закрепляет основные принципы правового регулирования общественных отношений, в том числе возникающих в сфере внутренних дел. Также Конституция РФ декларирует основные, охраняемые государственными мерами ценности. Это жизнь, здоровье, собственность. Кроме того, Конституция РФ определяет важнейшие правила поведения всех силовых структур, поскольку она обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории России. Принимаемые в Российской Федерации нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Установление данного правила произведено в ст. Конституции РФ36.

Деятельность полиции и законодательство, её регулирующее, должны исходить из духа и буквы Конституции РФ. То есть, в своей деятельности они должны основываться на положениях ст.2 Основного Закона о правах и свободах человека. Человек, его права и свободы признаны высшей ценностью государства. Обязанность по соблюдению Конституции РФ и законов возложена на все органы государственной власти, должностных лиц и граждан. Такая обязанность исходит из ч. 2 ст. 15 Конституции РФ. Норма ч. 3 ст. 15 Конституции не допускает применение нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, без их официального опубликования. Ч.1 ст. 19 Конституции РФ регламентирует равенство всех перед судом и законом. Право каждого на личную неприкосновенность и свободу регламентировано ч.1 ст.22 Конституции РФ.

Таким образом, Конституция РФ содержит много иных норм, составляющих основу деятельности полиции. Но для деятельности полиции основополагающее значение имеют те конституционные нормы, которые устанавливают ограничения прав и свобод, запреты на определенные действия. Тем самым предопределяются некоторые принципы деятельности полиции.

Для современного общества важен профессионализм в защите жизни, здоровья, имущества, прав, свобод лиц и их близких родственников. С целью решения проблем правового регулирования деятельности существовавшей ранее милиции, был избран иной путь совершенствования законодательства. Законодатель не стал вносить поправки в прежние нормативные акты. Был разработан и издан новый Закон о полиции, которым реформировал российскую милицию. Вступление в силу Закона о полиции состоялось 1 марта 2011 года. В связи с этим прекратилось существование милиции как правоохранительной структуры. Ей на смену пришла полиция.

Новый Закон о полиции устанавливает иную модель отношения полиции с обществом, гражданами. Регламентирован исчерпывающий перечень обязанностей полиции. Закон направлен на установление прозрачности деятельности сотрудников полиции. Содержатся совершенно новые требования к сотруднику полиции.

Необходимо было планируемый к созданию правоохранительный институт обеспечить прочной законодательной базой. Данная задача выполнилась посредством принятия Закона о полиции. Данным актом установлены законодательные основы организации и деятельности полиции. Эти нормы приняты в соответствии с новыми общественными отношениями. На полицию возлагались обязанности по сосредоточению основных усилий на защите прав и свобод человека и гражданина в соответсвии с имеющимися международными стандартами.

Правовая основа деятельности полиции в ч.1 ст.9 Закона о полиции дополнена новыми источниками. Помимо указания на международные договоры РФ, статья дополнена общепризнанными принципами и нормами международного права. Такое нововведение соотвутствует конституционным положениям.

Конституция РФ в ч.4 ст.15 признает международно-правовые нормы частью российской правовой системы. Установлено также применение правил международного договора в случае установления таким договором правил, отличных от предусмотренных законом.

Понятие международного договора определено ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О международных договорах Российской Федерации»37. Он признается соглашением международного характера. Данное соглашение заключено Россией с одним или несколькими иностранными государствами или с международной организацией. Его заключением производится в письменной форме.

Существуют положения официально опубликованных международных договоров, для применения которых не требуется создания внутригосударственного акта для применения. Такие международные документы действуют в России непосредственно. Для применения норм иных международных договоров соответствующие внутригосударственные акты должны быть изданы. О применении в Российской Федерации международных договоров целесообразно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П38. В данном постановлении судебный орган подтвердил приоритет Конституции РФ перед решениями Европейского Суда по правам Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 30. - Ст. 4658. человека (далее - ЕСПЧ). В практической деятельности данное признание реализуется следующим образом. Конституционный Суд РФ имеет возможность оценивать возможность исполнения определенного решения ЕСПЧ и определять, нарушит ли такое исполнение конституционные нормы.

В постановлении излагается следующая позиция Конституционного Суда РФ. Не подлежат исполнению вынесенные против РФ решения ЕСПЧ, если они основаны на таком толковании положений Конвенции о защите прав человека, которое вступает в противоречие с Конституцией РФ. Конституционный Суд определяет роль ЕСПЧ как субсидиарного межгосударственного органа по конкретным делам. Суд призвал законодателя к разработке специального правового механизма решения коллизий между Конституцией РФ и актами ЕСПЧ.

Входящие в компетенцию МВД России вопросы на настоящий момент регламентированы широким спектром международных договоров39. Наиболее значимыми в регулировании деятельности полиции международными актами являются Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах»40, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004)41, Европейская конвенцию о выдаче (заключена в г. Париже 13.12.1957) (с изм. от 17.03.1978)42, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (заключена в г. Страсбурге 20.04.1959) (с изм. от 17.03.1978)43 и др.

По линии МВД в настоящее время действует большое количество межведомственных соглашений с зарубежными партнерами. Это договоры рамочного характера о сотрудничестве. Они заключены с соответствующими структурами всех стран - участников СНГ. Также такие договоры существует со следующими странами: США, Швецией, Финляндией и некоторыми другими государствами.

Составной частью правовой системы России ч.4 ст. 15 Конституции РФ также признает общепризнанные принципы и нормы международного права. Однако их приоритет по отношению к внутреннему законодательству конституционно не установлен.

В качестве правовой основы деятельности полиции статьей 3 Закона о полиции названы федеральные законы и федеральные конституционные законы.

Федеральные конституционные законы являются одним из видов законодательных актов федерального уровня. Принимаются они в соответствии с Конституцией РФ по предусмотренным ей вопросам. Характеризуются повышенной юридической силой по сравнению с федеральными законами. Не допускается противоречие федеральных законов федеральным конституционным законам.

Конституционное законодательство в системе источников о деятельности полиции занимает особое место. Поскольку само по себе оно лишь опосредованно определяет ее рамки или организационные основы, создавая юридические основания, юридический каркас легальности и (или) легитимности реализации полицейских полномочий. Например, полиция согласно п. 29 ч.1 ст.12 Закона обязана участвовать в обеспечении режима чрезвычайного и военного положения в случае их введения. Законность этого участия будет определяться, в частности, и тем, введен ли соответствующий режим в точном соответствии с Конституцией РФ, соблюдаются ли в процессе его обеспечения требования, например, Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении»44, соответствуют ли действия полиции содержащимся в названном акте предписаниям.

Федеральные конституционные законы о судах Российской Федерации всех уровней обладают важным значением для деятельности полиции.

Федеральные законы также составляют правовую основу деятельности полиции. Некоторые федеральные законы регламентируют деятельность полиции прямо. Некоторые - косвенным образом, обозначая рамки ее деятельности. приведем примеры федеральных законодательных актов, прямо или косвенно регламентирующих деятельность полиции. Это Уголовно- процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 31.12.2017)45 (далее - УПК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 31.12.2017)46 (далее - КоАП РФ), Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «Об оперативно-розыскной деятельности»47, рассматриваемый Закон о полиции, Закон о службе в ОВД и другие федеральные законы.

Нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ составляют отдельную группу актов о деятельности полиции.

Отмечается многообразность полномочий Президента РФ и Правительства РФ по нормотворчеству в области внутренних дел. Они следуют из компетенции в сфере государственного управления.

Так, Президентом РФ определено руководство деятельностью МВД России соответственно установленному им порядку распределения полномочий по руководству органами власти федерального уровня. В связи с этим широкий спектр вопросов деятельности полиции и её организации зафиксирован в президентских указах. В числе таких актов в первую очередь назовем Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 250 (ред. от 07.12.2016) «Вопросы организации и полиции»48. Данным актом установлен состав полиции, т.е. входящие в нее подразделения, организации и службы. Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 253 (ред. от 21.12.2017) «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий»49 утвержден перечень должностей правоохранительных органов, которым присваиваются специальные звания.

Непосредственное отношение к функционированию полиции и её организации

К числу президентских актов, имеющих непосредственное отношение к организации и деятельности полиции, относятся следующие указы. Например, Указ Президента РФ от 30.07.1996 № 1113 (ред. от 27.10.2011) «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции - Интерпола»50, Указ Президента РФ от 15.02.2006 № 116 (ред. От 29.07.2017) «О мерах по противодействию терроризму»51, Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 250 (ред. от 07.12.2016) «Вопросы организации полиции», Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»52 и др.

Правительству РФ предоставлены достаточно обширные полномочия по в области борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан. В связи Правительство России участвует во многих направлениях деятельности.

Например, оно принимает участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. Также в компетенцию Правительства РФ входит реализация мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан. Меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической основы правоохранительных органов также отнесены к компетенции Правительства России. Правовой основой приведенных полномочий Правительства России является ст.19 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации»53.

Законодатель также называет акты МВД России правового характера в качестве составной части правовой основы организации полиции. Это связано с вхождением полиции в систему МВД России.

Отметим также нововведение ч.3 ст. 3 Закона о полиции, восполняющие пробел законодательства. Данная норма наделяет МВД РФ полномочием по разработке и представлению Президенту РФ и Правительству России проектов нормативных правовых актов по вопросам, касающимся деятельности полиции, а также предложения по их совершенствованию.

Ранее в качестве правовой основы деятельности милиции Закон о милиции называл изданные в пределах полномочий законодательные акты субъектов РФ. В Законе о полиции ч. 2 ст.3 в значительной степени отредактирована. Во-первых, установлено ограничение круга нормативных правовых актов субъектов РФ, которыми должна руководствоваться полиция. Это только законы. Во-вторых, круг законов субъектов РФ, которыми должна руководствоваться полиция, ограничен вопросами обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка.

Деятельность полиции не может иметь место вне положений законов субъектов РФ, принимаемых по вопросам обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка. Такое утверждение связано с отнесением Конституцией РФ охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности к предметам совместного ведения РФ и её субъектов.

В ходе исследования законодательного регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников полиции были выявлены следующие недостатки в нормативно-правовом регулировании.

Во-первых, достаточно обширная правовая основа дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел в России, состоящая из совокупности принятых уполномоченными органами нормативно-правовых актов.

Во-вторых, отсутствие среди всего комплекса нормативных правовых актов о деятельности полиции нормативного акта, специально регламентирующего дисциплинарную ответственность сотрудников полиции. Как следствие, возникает рассредоточение норм о дисциплинарной ответственности сотрудников полиции по разным нормативным правовым актам разной юридической силы.

Целесообразно нормы о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел сосредоточить в главе 7 Закона о службе в ОВД.



ГЛАВА II. МЕХАНИЗИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ

2.1 Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел

Исследователи дисциплинарного производства говорят о его стадийности54. Стадиям дисциплинарного производства присущи определенные черты. Среди них: самостоятельность производства, обладающая специфическими задачами. Также это особый круг участников. В качестве последней черты называется совокупность логических последовательных правовых действий, проводимых в установленных временных границах. При этом данные действия завершаются принятием решения специально регламентированной формы.

Подходы теоретиков к пониманию стадий дисциплинарного производства и их количеству разнятся. Приведем точку зрения Е.А. Шуруповой. Она говорит о следующих стадиях дисциплинарного производства. Это: выявление нарушения и подготовка дела, производство по делу и применение мер дисциплинарной ответственности, прекращение производства55. По мнению Е. Г. Беляевой законодательно четко определены этапы производства о дисциплинарном проступке. Это: возбуждение производства о дисциплинарном проступке, проверка, подготовка решения, его вынесение, стадия обжалования56. О пяти стадиях рассматриваемого процесса говорит исследователь Е. П. Мальцев. Это: возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении, рассмотрение материалов, привлечение к ответственности в виде наложения взыскания, обжалование решения и исполнение взыскания57. Несколько иные стадии дисциплинарного процесса отмечает E.B. Климкина. Это: возбуждение соответствующего дела, его служебное расследование, рассмотрение результатов такого расследования и принятие решения, исполнение принятого решения, его обжалование, досрочное снятие дисциплинарного взыскания58. Д.Н. Бахрах различает следующие стадии. Это служебное разбирательство, рассмотрение дисциплинарного дела, пересмотр дела, исполнение наложенного взыскания59. Четыре обязательные и две факультативные стадии имеется в дисциплинарном производстве по мнению В.В Покозий. Возбуждение производства о дисциплинарном проступке, подготовку материалов к рассмотрению дела, рассмотрение дела и выбор меры воздействия, подготовку материалов к рассмотрению дела, рассмотрение дела и выбор меры воздействия, издание и исполнение приказа о взыскании исследователь относит к обязательным стадиям. Обжалование взыскания, а также прекращение дисциплинарного воздействия в результате пересмотра дела отнесены к факультативным60.

Применительно к сотрудникам органов внутренних дел ст. 39 Постановления ВС РФ от 23.12.1992 № 4202-1 (ред. от 05.02.2018) «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»61 допускает выделение двух вариантов стадийности развития производства о дисциплинарном проступке. Простое производство является первым вариантом. Оно допустимо тогда, когда нет необходимости в дополнительной проверке фактов. Простое производство состоит из возбуждения дела, принятия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности и исполнения этого решения. Полное дисциплинарное производство является вторым вариантом. Для него характерно проведение проверки по факту нарушения служебной дисциплины.

В науке большое внимание уделяется полному дисциплинарному производству.

Нормы, конкретизирующие стадии производства по привлечению к дисциплинарной ответственности, в современном законодательстве о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел отсутствуют. Говорится о четырех стадиях дисциплинарного производства в органах внутренних дел. Это возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела, принятие решения и исполнение принятого решения. Имеется и факультативная стадия. К ней отнесен пересмотр решения о дисциплинарном взыскании62.

Рассмотрим стадию возбуждения дисциплинарного производства. Содержание этой стадии в следующем. Должностное лицо - субъект дисциплинарной власти по факту выявленного или предполагаемого проступка инициирует вопрос об ответственности виновного, либо об установлении такового и его наказании. Возбуждение производства осуществляется самим субъектом дисциплинарной власти лично. Производство также может возбуждаться и распоряжением такого субъекта о проведении служебной проверки или направлением представления вышестоящему должностному лицу63.

Источники, из которых компетентные органы и их должностные лица получают сведения о дисциплинарном проступке, признаются поводом для возбуждения дисциплинарного дела. Следует сказать на отсутствие в нормах права указаний на то, что является поводом к возбуждению дел о дисциплинарном производстве.

Руководствуясь имеющейся практикой правоприменения назовем следующие основные поводы возбуждения дисциплинарного дела64:

- непосредственное обнаружение дисциплинарного проступка прямым начальником;

- информация личного состава о нарушениях служебной дисциплины;

- сообщения граждан (заявления, жалобы, письма и др.), государственных органов, общественных объединений;

- иные источники. Это могут быть акты ревизий контрольно-надзорной деятельности, материалы проверок, сообщения средств массовой информации.

В качестве основания возбуждения производства выступают фактические данные, свидетельствующие о наличии признаков дисциплинарного проступка.

Проанализируем стадию рассмотрения дисциплинарного дела. Сущность этой стадии заключается в разрешении индивидуального дела о нарушении служебной дисциплины, а назначение данной стадии состоит в решении главной задачи дисциплинарного производства - объективном рассмотрении дела и установлении вины привлекаемого к ответственности в совершении дисциплинарного проступка.

В рамках данной стадии до наложения взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. В процессуальном смысле объяснение исполняет роль доказательства в дисциплинарном деле. Впоследствии оно может в таком качестве фигурировать и в судебном деле по спору о применении дисциплинарного взыскания. В своем объяснении лицо, привлекаемое к ответственности, может изложить аргументы в свою защиту, мотивы, причины и условия совершения проступка, опровергнуть выдвинутые против него обвинения. Тем самым объяснение является важнейшей гарантией прав сотрудника от всевозможных ошибок начальника. Для начальника объяснения играют роль источника информации, служат одним из оснований для разработки необходимых организационных и локальных правовых мер профилактики аналогичных проступков.

После предоставления сотрудником письменного объяснения при необходимости проводится проверка указанных в нем сведений с вынесением заключения по результатам проверки. Иногда в нормативных правовых актах органов внутренних дел предусматриваются случаи, когда проведение служебной проверки обязательно.

Служебная проверка рядом исследователей выделяется в самостоятельную стадию дисциплинарного производства. Но всё же целесообразно говорить о служебной проверке как факультативной составляющей стадии рассмотрения дисциплинарного дела. Такой вывод следует из того, что служебная проверка в органах внутренних дел проводится не во всех случаях.

Точное научное определение служебной проверки отсутствует. Так, есть мнение о понимании служебной проверки как специфического для органов внутренних дел метода проверки, направленной на всестороннее изучение, выявление и устранение фактов нарушений служебной дисциплины и законности сотрудниками органов внутренних дел65. Есть мнение, что под служебной проверкой следует понимать урегулированный ведомственными нормативными правовыми актами процесс собирания, исследования и оценки компетентными должностными лицами доказательственной информации и использование ее для установления наличия или отсутствия самого факта правонарушения и вины в деянии лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности66.Выразим собственное менение относительно трактовки понятии служебной проверки. Под служебной проверкой целесообразно понимать комплекс действий уполномоченных на ее проведение должностных лиц,, направленных на всестороннее, полное, объективное исследование обстоятельств, имевших место, с внесением предложений об ответственности виновных либо прекращении проверки за отсутствием признаков нарушения, а также осуществление профилактических мер с устранением причин и условий, способствовавших нарушению.

Служебная проверка существует для обеспечения субъекта дисциплинарной власти подробной и достоверной информацией в целях вынесения по делу законного и обоснованного решения. Проверка может иметь место только при имеющихся сведениях, указывающих на совершение лицом дисциплинарного или иного проступка. Она производится только на основании приказа или распоряжения начальника соответствующего органа внутренних дел или заместителя. Проводится проверка назначенным руководителем лицом или комиссией.

Служебная проверка оканчивается подготовкой заключения с указанием установленных сведений.

Охарактеризуем стадию принятия решения. Представленные по результатам служебной проверки материалы о дисциплинарном правонарушении руководитель должен рассмотреть с определением меры взыскания.

Субъект дисциплинарной власти может принять одно из следующих решений:

а) не привлекать лицо к дисциплинарной ответственности, ограничившись мерами убеждения;

б) привлечь лицо к дисциплинарной ответственности, используя свою власть или ходатайство об этом перед вышестоящим начальником.

Исполнение принятого решения как стадия дисциплинарного процесса характеризуется следующим образом. выделение этой стадии обусловлено необходимостью исполнения вынесенного решения.

Доведение до сведения правонарушителя избранной меры дисциплинарного взыскания и обеспечение ее исполнения; учет наложенного взыскания; снятие взыскания составляют содержание стадии исполнения решения.

...