Совершенствование правового регулирования в спортивной сфере

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы нормотворчества спортивных организаций

1.1 Особенности правового регулирования спорта в современной России

1.2 Локальные нормативные акты как источники спортивного права и их значение

1.3 Корпоративные нормативные акты как источники спортивного права и их значение

Глава 2. Практические проблемы нормотворчества спортивных организаций и пути их разрешения

2.1 Проблемы и особенности принятия корпоративных и локальных актов спортивными организациями

2.2 Совершенствование корпоративного и локального нормотворчества спортивных организаций

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся совершенствования системы правового обеспечения организации и развития спорта в России. Теоретическая значимость темы настоящей работы обусловлена недостаточной разработанностью понятий локальных нормативных актов и корпоративных актов. Научная разработка проблем локальных нормативных актов осуществляется еще с советского времени как в общей теории права, так и представителями отраслевых наук. Однако к единому мнению хотя бы о правовой сущности таких актов ученые так и не пришли. Относительно понятия, видов корпоративных актов, их соотношения с нормативными правовыми актами и иными актами саморегулирования вовсе имеются лишь отдельные публикации.

Практическая значимость темы настоящей работы обусловлена необходимостью совершенствования правового регулирования в спортивной сфере. Акты саморегулирования составляют значительный массив регулирования спортивных отношений, однако законодательство содержит лишь отдельные нормы, касающиеся видов таких актов, порядка их разработки и т.д., не составляющие системы, что не способствует повышению эффективности правового регулирования спорта.

Степень научной разработанности темы. Проблемам правового регулирования спорта посвящено значительное количество исследований. В то же время, многие авторы (Н.П. Бычкова, Р.Г. Гостев, А.В. Евтеев, С.Г. Ермолаев, С.А. Захарова, В.Д. Иванов, А.А. Рубашенков, Н.Г. Саттаров, М.А. Сергеев, В.З. Смирнова, М.А. Райн) рассматривают в основном систему нормативно-правового регулирования деятельности спортивных организаций.

Разработку понятия и сущности локальных актов в общей теории права и трудовом праве осуществляли Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, С.А. Алейник, С.И. Архипов, С.В. Бошно, О.С. Вазанова, H.A. Власенко, В.В. Ершов, Е.А. Ершова, Е.Ю. Калюжнов, О.М. Крапивин, В.В. Лазарев, И.В. Малышева, М.Н. Марченко, О.Н.Ордина, Ю.П. Орловский, Т.П. Пестова, A.C. Пиголкин, В.А. Потапова, Э.А. Рубайло, В.А. Тарасова, С.В. Ухина, В.В. Яровая и др.

Проблемам корпоративных актов посвящены исследования Н.В. Аристовой, В.А. Белова, В.В. Гущина, А.А. Диденко, В.В. Долинской, Т.В. Кашаниной, А.Б. Козыревой, В.В. Лаптева, Т.В. Латыпова, М.А.Маргулиса, Н.И. Михайлова, В.А. Потапова, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Т.И. Хакимова, B.C. Якушева и др.

Наиболее значимые публикации в сфере спортивного права принадлежат С.В. Алексееву, В.П. Васькевичу, Г.Р. Гостеву, С.Р. Гостевой, К.Н. Гусову, В.В. Королькову, А.Б. Кошель, М.А. Маргулису, Н.А. Овчинниковой, И.В. Понкину, А.И. Понкиной, А.В. Сердюкову, А.А. Соловьеву, О.А. Шевченко и др.

Объект исследования включает локальные нормативные и корпоративные акты, опосредующие отношения в сфере спорта, в том числе нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые отношения, договоры, а также практика их применения.

Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе разработки, утверждения и применения норм локальных нормативных и корпоративных актов спортивных организаций.

Цель работы _ формирование целостного научного представления о системе, особенностях и пробелах локальных нормативных и корпоративных актов спортивных организаций в сфере профессионального спорта и спорта высших достижений.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи :

- рассмотреть особенности правового регулирования спорта в современной России;

- определить сущность и значение локальных нормативных актов как источников спортивного права;

- определить сущность и значение корпоративных актов как источников спортивного права;

- изучить проблемы и выявить особенности принятия корпоративных и локальных актов спортивными организациями;

- обосновать и предложить меры по совершенствованию корпоративного и локального нормотворчества спортивных организаций.

Теоретическую основу работы составили научные и научно-практические публикации таких авторов, как С.В. Алексеев, В.П. Васькевич, Г.Р. Гостеву, С.Р. Гостева, К.Н. Гусов, В.В. Корольков, А.Б. Кошель, М.А. Маргулис, Н.А. Овчинникова, И.В. Понкин, А.И. Понкина, А.В. Сердюков, А.А. Соловьев, О.А. Шевченко и др.

Методологическую основу исследования составляют: системный подход, предполагающий рассмотрение предмета исследования в качестве целостной системы взаимосвязанных элементов; специально-правовые методы: формально-юридический анализ, сравнительно-правовой метод.

Эмпирическая база исследования: Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», иные нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию и деятельность спортивных организаций, локальные нормативные и корпоративные акты спортивных организаций, материалы практики Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции.

На защиту выносятся следующие положения, определяющие научную новизну настоящего исследования.

1. По результатам анализа понятий локальных актов и корпоративных актов обосновано выделение следующих видов (групп) актов саморегулирования спортивных организаций:

1) локальные нормативные акты:

- локальные нормативные акты в сфере труда, принимаемые спортивными организациями - работодателями;

- локальные нормативные акты в образовательной сфере, принимаемые спортивными организациями, осуществляющими образовательную деятельность;

2) корпоративные нормативные акты:

- внутрикорпоративные акты, регулирующие корпоративные отношения, имеющие только внутриорганизационное значение, принимаемые всеми субъектами спортивных отношений, являющимися юридическими лицами;

- корпоративные акты в сфере спорта - правила, регламенты соревнований и иные документы, обязательные для участников проводимых спортивных соревнований - межкорпоративные акты;

- «совместные акты» - правила видов спорта. Будучи утвержденными в виде НПА, имеют высшую юридическую силу среди корпоративных актов и большое значение в регулировании деятельности всех субъектов правоотношений в соответствующем виде спорта;

- уставы федераций, которые имеют двойственную природу, являясь и внутриорганизационным актом и корпоративным актом, имеющим «внешнюю применимость».

2. Аргументировано и доказано, что система локальных нормативных и корпоративных актов спортивных организаций должна быть закреплена в Спортивном кодексе Российской Федерации, принятие которого обеспечит создание четкой и непротиворечивой системы актов саморегулирования в сфере спорта. Обосновано, что только принятие кодифицированного акта может решить проблему неупорядоченности саморегулирования спортивной деятельности.

3. Сформулированы автором исследования и предлагаются для закрепления в Спортивном кодексе Российской Федерации следующие определения:

- внутрикорпоративный акт - ненормативный акт, принятие которого предусмотрено Гражданским кодексом РФ или уставом организации, принимаемый органами управления юридического лица, имеющий только внутриорганизационное значение, регулирующий корпоративные правоотношения спортивных организаций;

- межкорпоративный акт - нормативный акт, принятие которого предусмотрено настоящим Кодексом, принимаемый всероссийскими спортивными лигами или федерациями, распространяющий свое действие на всех членов лиг/федераций, регулирующий спортивные правоотношения;

- правовая автономия спорта - полномочие спортивной организации принимать правила и нормы, имеющие правовое воздействие в нормативном поле регулирования спортивных отношений, делегированное государством, как на национальном, так и на международном уровне.

4. Обосновано и доказано, что в ситуации текущего правового регулирования возможно внести некоторые предложения по изменению законодательства:

1) в ст. 34.3 Закона о спорте определено, что организация, осуществляющая спортивную подготовку, вправе разрабатывать и утверждать программы спортивной подготовки, принимать локальные нормативные акты, связанные с процессом спортивной подготовки.

В отличие от понятия ЛНА в трудовом праве, здесь не определено понятия локального нормативного акта и не дано его соотношения с другими источниками права, поэтому словосочетание «локальные нормативные акты» должно быть исключено из положений ст.34.3 Закона о спорте (и некоторых других норм данного Закона). Поскольку в действующем законодательстве понятие корпоративных актов отсутствует, данное словосочетание могло бы быть заменено, например, словосочетанием «организационно-распорядительные акты».

2) наличие рассмотренных в работе «совместных актов» (корпоративных по сути актов общероссийских спортивных лиг и федераций) представляется чрезмерным вмешательством государства в спортивную сферу, нарушением принципа автономии спорта. Правила видов спорта разрабатываются национальными спортивными федерациями на основе норм международных актов и контроль национальных государственных органов за их разработкой следует полагать излишним. Поэтому положения об их утверждении Минспортом из Закона о спорте и подзаконных актов следует исключить.

Структура настоящей диссертационной работы определена поставленной целью и задачами исследования. В частности, работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

спорт корпоративный право нормотворчество

Глава 1. Теоретические основы нормотворчества спортивных организаций

1.1 Особенности правового регулирования спорта в современной России

Правовое регулирование спорта в России и во всем мире имеет ряд специфических особенностей, которые существенным образом выделяют данную сферу правового регулирования по сравнению с регулированием иных общественных отношений.

Спорт в современной жизни общества и государства - это совершенно особый мир с его собственными ценностями и собственными правилами, - говорит А.И. Понкина, отмечая, что один из важнейших принципов, на которых выстроена вся сфера спорта - это принцип автономности (автономии) спорта от публичной власти Понкина А.И. Автономность спорта: Теоретико-правовое исследование. - М.: Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России, 2013. - С. 4..

А.И. Понкина рассматривает и положительные и отрицательные стороны такой автономии, указывая на мнения различных авторов о криминальных явлениях в спортивной среде, о недостаточной эффективности правового регулирования спорта и.т.д. Существуют, кроме того, основания сомневаться в реальной автономии спорта от финансовых структур, политической власти или административного давления Понкина А.И. Государственное управление и автономная институализация в области спорта. - М.: Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России, 2013. - С. 57..

Однако в настоящей работе рассмотрение таких вопросов выходит за рамки предмета исследования. В данном исследовании интерес представляет только одна сторона автономии спорта - правовая, причем в ее достаточно узком аспекте рассмотрения.

По словам А.И. Понкиной, автономность спорта не абсолютна и ограничена некоторыми пределами, соблюдение которых обязательно для всех сторон - и для органов публичной власти, и для субъектов спортивных отношений. Таким образом, в правовом регулировании спорта принцип автономии ограничивается принципом сочетания государственного регулирования и саморегулирования в области спорта Понкина А.И. Государственное управление и автономная институализации… - С. 100..

Исходя из сказанного, для целей настоящей работы правовую автономию спорта можно определить как полномочие спортивной организации (в широком смысле данного понятия) принимать правила и нормы, имеющие правовое воздействие в нормативном поле регулирования спортивных отношений, делегированное государством, как на национальном, так и на международном уровне.

В настоящее время развивается такая сфера исследований (и учебная дисциплина), как спортивное право. По мнению С.В. Алексеева, спортивное право - это новейшая специализированная комплексная отрасль права, представляющая собой связанную внутренним единством автономную систему правовых и регламентных норм, которыми закрепляются основные принципы, формы и порядок физкультурно-спортивной деятельности, включающей органический комплекс гражданских, трудовых, предпринимательских и иных общественных отношений Алексеев С.В. Спортивное право России: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - С. 148; Алексеев С.В., Гостев Р.Г. Спортивное право как новая отрасль права, область юридической науки и учебная дисциплина // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия: Проблемы высшего образования. - 2014. - № 3. - С. 25..

Объемное и сложное для восприятия определение С.В. Алексеева было приведено не полностью, но можно отметить, что оно содержит указание на три ключевых аспекта понимания сущности спортивного права:

- это специализированная комплексная отрасль права (хотя вопрос о статусе спортивного права является дискуссионным. Оно рассматривается многими авторами как комплексная отрасль законодательства Соловьев А.А. Российский и зарубежный опыт систематизации законодательства о спорте: монография. - М.: Ваш полиграфический партнер, 2011. - С. 105; Сердюков А.В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 9., поскольку его предмет и метод не получили достаточной научной разработанности, но в научной среде все чаще можно встретить дискуссии о сущности спортивного права, что говорит о его поступательном развитии);

- спортивное право включает нормы регулирования широкого круга общественных отношений, связанных со спортом;

- оно обладает автономностью в системе права.

Спортивное право направлено на решение многих конфликтов, которые могут возникнуть из социальных и экономических отношений в спорте. Его нормы направлены на достижение справедливого баланса между потребностями всех заинтересованных сторон и с учетом конфликтующих интересов. Это означает не только использование саморегулирования спортивных организаций, это также означает применение норм государственного регулирования. Как следствие, спортивное право отличается своей сложной структурой.

В отдельных публикациях в научной периодике такая структура рассматривается редко, в некоторых случаях авторы вовсе ограничиваются анализом только национального нормативно-правового регулирования Бычкова Н.П., Рубашенков А.А. Анализ правового регулирования сферы физической культуры и спорта // Новая наука: Опыт, традиции, инновации. - 2017. - № 1-3 (123); Захарова С.А., Сергеев М.А. Правовое обеспечение деятельности субъектов профессионального спорта // Научно-спортивный вестник Урала и Сибири. - 2015. - Т. 7. - № 4., другие, наоборот, посвящают основное внимание анализу локальных актов Вулах М.Г. Правовое регулирование организации профессионального спорта в России // Вестник Сибирской академии права, экономики и управления. - 2011. - № 1 (2)..

Многие авторы обращают внимание на весь комплекс норм правового регулирования отношений в сфере спорта, к которым относятся и нормы международного права, и нормы национального законодательства (имеются в виду законы и иные нормативно-правовые акты) и различные акты локального нормотворчества.

Существенную специфику правового регулирования спорта (особенно профессионального) представляет именно сочетание этих трех источников. С одной стороны, существуют ассоциации, лиги, клубы, и следует иметь в виду, что именно негосударственные организации изначально создавали основы регулирования отношений в области спорта Людвиг С.Д. Особенности нормативного регулирования общественных отношений в области спорта // Вестник Российского нового университета. - 2013. - № 3. - С. 60..

С другой стороны, существуют универсально применимые нормы национального и международного права, причем последние, действующие во многих случаях непосредственно, составляют значительный блок источников спортивного права. Взаимодействие между указанными тремя видами источников спортивного права может принимать множество форм, что придает особый характер спортивному праву, определяет его постоянно меняющийся характер (рис. 1).

Рис. 1. Источники правового регулирования спорта в России

На рис. 1 изображено приблизительное соотношение трех блоков источников спортивного права, как это представляется автору настоящей работы, о действительном же их соотношении вряд ли кто-то возьмется утверждать.

В литературе структура и содержание этих трех блоков описывается различным образом, например, простым перечислением Алексеев С.В. Спортивное право России... - С. 169.. Наиболее оптимальным (хотя и к нему есть вопросы) представляется подход А.А. Соловьева, который рассматривает следующие виды источников:

1) документы международного публичного права;

2) акты национального законодательства;

3) «lex sportiva» Соловьев А.А. Указ. соч. - С. 36..

Акты международного публичного права, включают в себя:

- международные конвенции;

- общепризнанные принципы и нормы международного права;

- документы международных межгосударственных организаций;

- двух- и многосторонние межгосударственные, межправительственные и межведомственные соглашения о сотрудничестве в области спорта Там же..

Эти акты международного права составляет значительный массив источников правового регулирования спорта в России и других странах, поскольку глобализация спорта всё более затрагивает все области спортивной жизни. Есть лишь несколько профессиональных дисциплин, которые все еще могут быть ограничены рамками только одной страны. Обычно международные соревнования организуются как клубные (например, Лига Чемпионов и Лига Европы в футболе), либо принимают сборные команды и отдельных спортсменов (например, Олимпийские игры и чемпионаты мира).

В идеале единообразные правила должны применяться ко всем участникам международных спортивных состязаний. Именно по этому принципу организуются все международные соревнования международными ассоциациями (например, ФИФА). Участвующие спортсмены, а также национальные ассоциации и клубы либо подчиняются установленным правилам по договору либо связаны с ними уставом, благодаря пирамидальной структуре спортивных организаций.

Для международного профессионального футбола ситуация такова: в настоящее время имеется в общей сложности 211 национальных ассоциаций, «собранных» под флагом ФИФА. Все эти национальные объединения должны быть членами одной из 6 конфедераций ФИФА (континентальные ассоциации) Associations // http://www.fifa.com/associations/. Для Европы это УЕФА. С одной стороны, членство в ФИФА дает национальным ассоциациям прибыльные преимущества в виде финансовой и логистической поддержки; с другой стороны, существуют далеко идущие обязательства, касающиеся уставов, идеалов и целей ФИФА.

Рассмотреть даже небольшую часть международных актов не представляется возможным по причине их большого числа, да это и не входит в предмет исследования в настоящей работе. В то же время, представляется возможным выделить некоторые сферы деятельности, которые регламентируются посредством установления международных правил, что дают понимание объема правового регулирования на основе международных правил, а именно:

- деятельность государств, национальных спортивных организаций, спортсменов и других субъектов национального права в международных спортивных отношениях;

- участие в международном спортивном движении международных межправительственных некоммерческих организаций;

- международные трудовые и связанные с ними отношения, в частности в области профессионального спорта (международное движение трудовых ресурсов в сфере спорта - международный трансферт, аренда, иные виды переходов спортсмена (тренера) из клуба в клуб, а также международная деятельность спортивных агентов);

- организация и порядок проведения международных спортивных соревнований, в частности Олимпийских игр (на национальном уровне это проявляется в подготовке спортсмена к участию в таких соревнованиях, организации государством массового спорта, оснащении спортивных баз, поддержке национальной спортивной промышленности);

- урегулирование международных спортивных споров, в частности разрешение определенных морально-этических вопросов международного сотрудничества в спортивной сфере (запрет всякого рода дискриминации по признаку пола, этнической или расовой принадлежности; внедрения олимпийских принципов по проведению спортивных соревнований в соответствии с требованиями чести и справедливости - Fair Play);

- международная коммерческая деятельность в спортивной сфере (организация совместных предприятий, производящих товары физкультурно-спортивного и туристического назначения, международная торговля ими);

- международная охрана прав интеллектуальной собственности в спортивной сфере - прав на товарные марки, спортивную и олимпийскую символику, радио - и телевизионных прав на спортивные мероприятия;

- международные налоговые отношения в сфере спорта;

- травматизм, спортивная медицина и страхование;

- всемирная антидопинговая политика и борьба с допингом в международном спорте;

- международное сотрудничество в борьбе с преступностью в спортивной сфере Алексеев С.В. Спортивное право России... - С. 180-189; Алексеев С.В. Международное спортивное право Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012; Магденко А.Д. Международное спортивное право: проблемы статуирования отрасли // Правопорядок: история, теория, практика. - 2013. - № 1..

Национальное законодательство в сфере спорта основывается на конституционных нормах. Так, ч. 2 ст. 41 Конституции РФ говорит об обязательствах государства по развитию и поддержке спорта, что непосредственно связывается также с физической культурой, охраной и укреплением здоровья населения Ермолаев С.Г. К вопросу о совершенствовании правовых норм в области спорта // Актуальные проблемы российского права. - 2011. - № 1. - С. 198..

Ключевым актом в сфере правового регулирования спорта в России является Федеральный закон от 04.12.2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее - Закон о спорте) Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 50. - Ст. 6242.. Рассмотрим его содержание в контексте темы настоящей работы.

В ст. 5 данного Закона определен круг субъектов физической культуры и спорта, к которым относятся физкультурно-спортивные организации, спортивные клубы, профессиональные спортивные лиги, спортивные федерации и др.

В числе основных принципов законодательства о физической культуре и спорте в ст. 3 Закона определено, что спортивное законодательство основывается, в числе прочего, на сочетании государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами этой области.

Ст. 19.1 указанного Закона определяет особенности регулирования деятельности в области профессионального спорта. К основным субъектам профессионального спорта данной статьей отнесены общероссийские спортивные федерации, профессиональные спортивные клубы, профессиональные спортивные лиги, спортивные судьи, спортивные агенты, спортсмены и тренеры, участвующие в профессиональных спортивных соревнованиях.

Общероссийские спортивные федерации, согласно ст. 16 Закона о спорте, вправе:

- разрабатывать с учетом правил, утвержденных международными спортивными федерациями, правила соответствующих видов спорта, а также утверждать нормы, устанавливающие права, обязанности и спортивные санкции для признающих такие нормы субъектов физической культуры и спорта;

- включать в утверждаемые общероссийскими спортивными федерациями нормы, устанавливающие права и обязанности субъектов физической культуры и спорта.

Разработка определенных нормативных или ненормативных актов является не правом, а обязанностью спортивных федераций, к таковым относятся:

- программы развития соответствующих видов спорта;

- положения (регламенты) о спортивных соревнованиях, организуемых и проводимых федерацией;

- правила вида или видов спорта разрабатываются федерацией и представляются на утверждение в Министерство спорта РФ в порядке и в сроки, которые установлены этим органом Приказ Минспорта России от 01.07.2013 г. № 506 «Об утверждении Порядка разработки общероссийскими спортивными федерациями правил вида спорта или видов спорта и представления их на утверждение» // Российская газета. - № 211. - 20.09.2013..

О правовой сущности данного вида актов пойдет речь ниже, здесь хотелось бы только отметить, что ни в Законе о спорте, ни в актах Минспорта нет норм, определяющих место актов спортивных федераций в системе права или в системе актов саморегулирования, если указанные программы, регламенты, правила не могут быть отнесены к источникам права.

В процессе разработки правил видов спорта, согласно п. 3 указанного Приказа Минспорта России от 01.07.2013 г., общероссийские физкультурно-спортивные общества могут направлять в общероссийские спортивные федерации предложения для их включения в правила соответствующих видов спорта.

Профессиональные спортивные лиги, в соответствии со ст. 19.2 Закона о спорте, обязаны обеспечивать размещение на своих официальных сайтах в сети «Интернет» правила соответствующих видов спорта, положения (регламенты) спортивных соревнований, но их утверждение и изменение спортивными лигами не допускается.

Однако, профессиональная спортивная лига, объединяющая как российские, так и иностранные профессиональные спортивные клубы, организующая международные профессиональные соревнования, в целях проведения таких соревнований вправе разрабатывать и утверждать с соблюдением требований соответствующей международной спортивной федерации и с учетом мнения общероссийской спортивной федерации по соответствующему виду спорта положения (регламенты) таких соревнований, а также иные нормы, устанавливающие:

- права, обязанности и спортивные санкции для признающих данные нормы субъектов профессионального спорта;

- особенности порядка медицинского и антидопингового обеспечения таких соревнований, не противоречащие антидопинговым правилам и законодательству РФ;

- порядок подготовки и аттестации спортивных судей, обслуживающих соответствующие соревнования, а также порядок осуществления контроля за их деятельностью.

Таким образом, в соответствии с Законом о спорте, только общероссийские спортивные федерации и, в определенных случаях, профессиональные спортивные лиги имеют право на принятие указанных актов саморегулирования.

Однако правовую сущность таких актов, их иерархию и соотношение с «признанными» источниками права (законы, акты Правительства РФ, ведомственные акты и др.) законодательство не определяет. Это, по мнению автора настоящей работы, не способствует повышению правового качества актов саморегулирования в спортивной сфере. Поэтому представляется необходимым легальное определение актов саморегулирования в указанных аспектах.

Из числа других нормативных актов в сфере спорта следует отметить Указы Президента РФ Указ Президента РФ от 28.07.2012 г. № 1058 (ред. от 27.12.2017) «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 32. - Ст. 4479., Постановления Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 18.04.2014 г. № 353 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 18 (часть IV). - Ст. 2194.. Из числа последних в литературе обращается особое внимание на программно-целевой метод регулирования отношений в сфере спорта. Отмечается, в частности, большая роль в развитии спорта в России Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы», утвержденной Правительством РФ Постановление Правительства РФ от 21.01.2015 г. № 30 (ред. от 21.12.2017) «О федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы» // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 5. - Ст. 810., которая должна содействовать дальнейшему развитию спорта в России Иванов В.Д., Смирнова В.З., Райн М.А. Проблемы правового регулирования физической культуры и спорта в Российской Федерации // Физическая культура. Спорт. Туризм. Двигательная рекреация. - 2017. - Т. 2. - № 2. - С. 110..

Наконец, следует указать на также многочисленные акты Минспорта России. Они могут иметь общерегулятивный характер, как Приказ от 01.07.2013 г., упомянутый выше, так и касаться отдельных сфер регулирования.

Большой блок нормативных актов Минспорта составляют специфические акты - «правила вида спорта». Они, как и прочие, утверждаются распорядительным актом вида «приказ», но, как следует из вышеизложенного, разрабатываются правила видов спорта общероссийскими спортивными федерациями.

На первый взгляд, правила видов спорта - это акты делегированного нормотворчества федераций, приказами Минспорта им лишь придается «официальный статус» нормативного правового акта (НПА) с его признаками формальной определенности, обязательного характера, обеспеченности принудительной силой государства и др. Однако, некоторые другие признаки НПА, а именно, то, что он создается результате правотворческой деятельности государственных органов, с закрепленной процедурой его создания Малышева И.В. Правовой характер локальных нормативных актов // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2016. - № 2-2., не применимы к правилам видов спорта в силу очевидных вышеуказанных обстоятельств.

Как представляется, правила вида спорта - это корпоративный акт (понятие которого рассматривается ниже) по сути, и только утверждение его приказом Минспорта придает ему форму НПА.

Интересно рассмотреть вводные части таких правил, которые говорят о правовой основе регулирования соответствующих видов спорта.

Так, в соответствии с Правилами вида спорта «автомобильный спорт», соревнования по автомобильному спорту проводятся «в соответствии с настоящими Правилами, Правилами Международной автомобильной федерации (FIA), Кодексом FIA, Положениями и Регламентами соревнований Российской автомобильной федерации» Правила вида спорта «автомобильный спорт»: утв. приказом Минспорттуризма России от 30.09.2010 г. № 1021 // Консультант плюс..

Здесь отчетливо видна «трехчастная» структура правовой базы регулирования отношений в сфере спорта, причем основное место занимают международные акты FIA. Правила, утвержденные Минспортом, хотя и поставлены в этом перечне на первое место, основаны на актах FIA и разработаны автомобильной федерацией, равно как положения и регламенты соревнований.

Иногда все эти моменты отчетливо «прописываются» в правилах. Из значительного числа рассмотренных автором настоящей работы правил, наиболее подробно характеристика нормативной базы вида спорта описана в правилах айкидо.

Во-первых, там прямо указывается, что правила вида спорта «айкидо» разработаны соответствующей общероссийской спортивной федерацией.

Во-вторых, четко определена сфера действия акта в пространстве и по кругу лиц: «Настоящие Правила являются обязательными для всех организаций, проводящих официальные спортивные соревнования по виду спорта «айкидо» на территории Российской Федерации».

В-третьих, указывается источник разработки правил путем оговорки, что «спортивные ситуации, не нашедшие отражения в настоящей редакции Правил трактуются в соответствии с Правилами по айкидо международных федераций».

Следует отметить, что подобная оговорка, отражающая верховенство международно-правовых норм, встречается в правилах видов спорта практически повсеместно Правила вида спорта «Бокс»: утв. приказом Минспорта России от 23.11.2017 г. № 1018 // Консультант плюс; Правила вида спорта «дзюдо»: утв. приказом Минспорта России от 01.06.2017 г. № 482 // Консультант плюс..

Наконец, указанием на то, что «официальные лица (представители команд, тренеры, спортсмены и судьи), принимающие участие в соревнованиях, обязаны в своих действиях руководствоваться настоящими Правилами и Положениями (Регламентами) о проведении официальных спортивных соревнований», определено, что обязательными к применению, наряду с международными и национальными актами, являются акты саморегулирования Правила вида спорта «айкидо»: утв. приказом Минспорта России от 19.02.2018 г. № 154 // Консультант плюс..

Одним из интересных выводов, следующих из изучения правил видов спорта, является то, что в эти правила могут вноситься изменения, но не на регулярной основе, а так сказать, sui generis. Так, в Правилах вида спорта «американский футбол», указано, что они состоят из административных правил и правил поведения. Первые относятся к подготовке соревнования и могут быть изменены по взаимному согласию учебных заведений, команды которых встречаются друг с другом. Правила поведения - это правила, касающиеся игры во время соревнования и они не могут быть изменены даже по взаимному согласию Правила вида спорта «американский футбол»: утв. приказом Минспорттуризма России от 28.04.2010 г. № 410 // Консультант плюс..

В некоторых правилах, наоборот, установлено жесткое условие, что правила вида спорта могут изменяться, дополняться и уточняться только общероссийской спортивной федерацией: «требования пунктов Правил не могут быть отменены или изменены организацией, составляющей Положение о соревнованиях, или судейской коллегией, проводящей соревнование» Правила вида спорта «пулевая стрельба»: утв. приказом Минспорта России от 29.12.2017 г. № 1137 // Консультант плюс..

Как было отмечено выше, некоторые виды спорта являются национальными и в таких случаях отсутствует указание на соответствующие международные нормы. Так, в правилах вида спорта «армейский рукопашный бой» указано, что «спортивные соревнования по армейскому рукопашному бою проводятся в соответствии с настоящими Правилами, а также Положениями и Регламентами соревнований» Приказ Минспорта России от 14.12.2015 г. № 1154 «Об утверждении правил вида спорта «армейский рукопашный бой» // Консультант плюс..

В некоторых правилах видов спорта раскрывается иерархическая правовой базы. Так, Правила вида спорта «Конный спорт» Правила вида спорта «Конный спорт»: утв. приказом Минспорттуризма России от 27.07.2011 г. № 818 // Консультант плюс. определяют:

- сферу действия: международные соревнования проводятся по правилам Международной федерации конного спорта (FEI), российские - в соответствии с указанными Правилами;

- возможность внесения изменений: «настоящие Правила предоставляют наиболее широкие возможности для Организационных Комитетов турниров (ОК) при подготовке и проведении соревнований, в том числе и при разработке их программ»;

- перечень иных актов федерации: общероссийская федерация конного спорта разрабатывает Ветеринарный регламент, Антидопинговый регламент, порядки проведения соревнований по отдельным дисциплинам конного спорта, специальные регламенты;

- компетенцию правоприменения: исполнительный орган общероссийской федерации конного спорта принимает окончательное решение в отношении интерпретации не только своих «собственных» актов, но и норм НПА, а именно Правил вида спорта «Конный спорт», утвержденных приказом Минспорта (ренее - Минспорттуризма).

Наконец, хотелось бы отметить указание на правовую базу соревнований по футболу. В соответствующих правилах четко указано, что «все спортивные соревнования по футболу в мире проводятся в строгом соответствии с едиными Правилами игры, утвержденными Международной федерацией футбола (ФИФА)», а регламенты соревнований утверждаются в зависимости от статуса спортивных соревнований международной, континентальной или национальной федерацией футбола Правила вида спорта «футбол»: утв. приказом Минспорта России от 15.08.2016 г. № 965 // Консультант плюс..

Итак, как уже вполне понятно из вышеизложенного, акты саморегулирования составляют весьма существенную часть правовой базы регулирования спорта в России. О сущности локальных актов пойдет речь ниже, пока же хотелось бы остановиться на третьем блоке источников спортивного права, который выделяет А.А.Соловьев - «lex sportiva».

Это понятие отнюдь не ограничивается локальными актами. Боле того, здесь подразумевается сложная совокупность различных норм, правовых и неправовых.

«Lex sportiva», по словам А.А.Соловьева, - это сложноструктурированный и когерентно взаимодействующий комплекс систем материальных и процессуальных неправовых норм, состоящий из:

- системы документов «мягкого международного права» в области спорта - документов международных (глобальных и региональных) неправительственных (негосударственных некоммерческих) организаций в области спорта, их соглашения с межгосударственными организациями, государствами и между собой, политических и рекомендательных документов международных конференций по спорту;

- комплексов документов национальной (в рамках конкретных стран) неправовой спортивной регламентации - документов и корпоративных норм саморегулируемых и иных организаций в области спорта и спортивных объединений (регламентов, кодексов, правил, соглашений, уставов), а также обычаев (неписаных правил);

- норм нравственности (включая систему «Фэйр Плэй») Соловьев А.А. Указ. соч. - С. 36..

По данному перечню имеется целый ряд возражений. Во-первых, это касается самого понятия «lex sportiva». В зарубежной научной литературе под этим понятием имеется в виду именно «мягкое международное право», но в несколько ином значении, чем обозначает А.А. Соловьев.

Так, по словам Дж.А.Р. Нафцигера, концепция «lex sportiva» относится к ограниченному корпусу новых норм, примерно аналогичных lex mercatoria Lex mercatoria - это, по своей сути, «собрание обычаев» в сфере международной торговли, обычное право. или law merchant в международной коммерческой практике и коммерческом арбитраже. «Lex sportiva» и «lex mercatoria» имеют многочисленные сходства, особенно в их происхождении из общей практики и их развитии арбитражными судами. Они также имеют многочисленные различия, особенно учитывая современное быстрое развитие lex sportiva. Однако обычно термин «lex sportiva» ограничивается определением его как свода правил и принципов, вытекающих из решений Арбитражного суда по спорту (CAS), и других формальных положений общей практики.

CAS, штаб-квартира которого находится в Лозанне, Швейцария, филиалы в Нью-Йорке и Сиднее, рассматривает ежегодно сотни, если уже не тысячи, дел. Его целью является интерпретация норм спортивного права для того, чтобы разрешить широкий спектр спортивных споров. В отличие от судебных разбирательств, преимущества CAS, как и других арбитражей, включают конфиденциальность, экспертизу, гибкость, и простоту процедур, скорость и др. В то же время, арбитраж не решает вопросы, связанные с правилами игр, планированием соревнований и т.п. Nafziger J.A.R. The Principle of Fairness in the Lex Sportiva of CAS Awards and Beyond // The international sports law journal. - 2010. - № 3-4. - P. 3-9.

В российской научной литературе принята иная интерпретация «lex sportiva». И.В. Понкин и А.И. Понкина, как А.А.Соловьев, считают, что это объединение комплексов внеправовой нормативной регламентации Понкин И.В., Понкина, А.И. О корреляции lex sportiva и спортивного права // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия Юридические науки. - 2012. - № 3. - С. 113..

Е.В. Погосян указывает, что «lex sportiva» объединяет в себе позицию наиболее авторитетных международных и национальных спортивных организаций и спортивных арбитражных судов, является теми минимальными стандартами, которыми следует непосредственно руководствоваться при рассмотрении спортивных споров при условии, что такие принципы не противоречат нормам о публичном порядке Погосян Е.В. Формы разрешения спортивных споров: Сравнительно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2009. - С. 6..

Иными словами, под «lex sportiva» понимается либо только обычное право в сфере спорта, формирующиеся под влиянием CAS, либо (плюс к этому) также и локальные акты «авторитетных международных и национальных спортивных организаций».

Указанные выше авторы считают, что такие акты саморегуляции - это документы неправовой спортивной регламентации, с чем никак нельзя согласиться (во всяком случае, применительно к России), учитывая рассмотренные выше нормы российского законодательства.

По мнению автора настоящей работы, под «lex sportiva» можно объединить все иные формы саморегуляции спортивной сферы, которые не относятся к международному и национальному праву.

1.2 Локальные нормативные акты как источники спортивного права и их значение

Рассматривая локальные нормативные акты (ЛНА) как источники спортивного права, целесообразно, в первую очередь, обратиться к прояснению их сущности. Сразу следует оговориться, что этот вопрос является остродискуссионным в научной литературе и что он пока не нашел разрешения даже в своих основных аспектах. Тем более, что ЛНА в сфере спортивного права имеют, дополнительно, собственную специфику, о которой будет сказано ниже.

Под локальными правовыми актами в общей теории права обычно понимаются юридические акты, совершенные уполномоченными органами юридических лиц согласно нормам законодательства, регламентирующих отношения, которые возникают и действуют в пределах этого юридического лица, закрепляют индивидуально-правовой статус и обязательны для исполнения работниками и иными участниками этого юридического лица.

Т.е., если предельно упростить, локальные акты - это акты организаций, они действуют только в пределах данной организации и распространяются только на ее членов. Однако это действительно очень упрощенное понимание.

Так, Н.В. Козлова полагает, что «с точки зрения теории права очевидно, что любые акты, принимаемые органами юридических лиц частного права, нельзя признать ни нормативными, ни даже индивидуальными актами» Цит. по: Кривченков А.С. Юридическая природа локальных актов // Бизнес, менеджмент и право. - 2009. - № 1 (18). - С. 9., что вряд ли можно признать правильным, хотя бы с точки зрения изложенного выше об актах саморегулирования в спортивной сфере.

Другие авторы, которых большинство, считают локальные акты нормативными актами и источниками права, хотя только в определенной сфере общественных отношений.

Так, С.В. Ухина определяет, что локальное нормотворчество - это деятельность управомоченных субъектов, являющаяся частью механизма правового регулирования, осуществляемая на делегированной или компетенционной основе и направленная на разработку, принятие и установление норм (правил) общего характера, регламентирующих разнообразные сферы деятельности организации, а также взаимоотношения, складывающиеся между ее членами.

По ее мнению, локальная норма - это правило поведения, принимаемое в организации ее коллективом (органами его представляющими) для регулирования отношений, складывающихся в пределах данной организации и не противоречащее действующему законодательству.

Первое определение является более общим, второе его конкретизирует, а далее С.В. Ухина определяет, что субъектами локального нормотворчества являются собственник, работодатель, работники и их представители Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наука. - Волгоград, 2005. - С. 8..

Иными словами, речь идет только о локальных актах в сфере трудового права. С этими актами, именно с ними, достигнута наибольшая определенность и она основана на положениях трудового законодательства. Т.е. в трудовом праве, локальные акты работодателей отнесены Трудовым кодексом РФ к трудовому законодательству и вполне определенно являются частью его системы.

То же самое можно сказать о локальных актах в сфере образования - их принятие санкционировано непосредственно законом. В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7598., образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения См. также: Петров М.П. Локальные акты организации высшего образования: правовая природа, виды и основания принятия // Ежегодник российского образовательного законодательства. - 2014. - Т. 9. - С. 7-69..

Таким образом, и в трудовом праве и в образовательном праве локальные акты признаются нормативными актами на основании закона и впредь разночтений по этому поводу быть не может.

Проблема состоит в том, что в общей теории права существует такое понимание локальных актов, в соответствии с которым сфера действия локальных актов намного шире указанных двух областей правоотношений и вряд ли даже возможно хотя бы приблизительно очертить сферу их применения. Поэтому необходимы какие-то общие концептуальные подходы к пониманию сущности локальных актов.

По мнению, Э.А. Рубайло, локальные правовые акты, являются элементом системы правовых актов и поэтому характеризуются общими признаками, присущими всем юридическим документам (формальная определенность; принятие управомоченным субъектом; обеспечение исполнения при помощи соответствующих мер принуждения; и др.).

В то же время, для них свойственны специальные признаки локальных правовых актов, состоящие в том, что они по своей правовой природе являются актами саморегулирования; в предмет регулирования входят вопросы внутриорганизационного значения; сфера действия, по общему правилу, ограничена пределами предприятия, учреждения или организации; в наибольшей степени, чем другие правовые акты, призваны обеспечить баланс публичных и частных интересов; наиболее приближенны к человеку, участвующему во внутриорганизационных отношениях Рубайло Э.А. Юридическая техника локальных актов: понятие и виды : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013. - С. 9..

Со всеми этими признаками можно согласиться, кроме сферы действия. Локальные акты, как уже широко признано в научной литературе, обладают свойством «внешней применимости».

Как отмечает В.В. Яровая, локальные правовые акты выступают в роли программ, определяющих не только правила поведения внутри организации, но и взаимоотношения между организацией и окружающей средой, в связи с чем сфера действия локальных правовых актов не может быть ограничена ни территорией конкретной организации, ни членством в ней Яровая В.В. Локальный правовой акт: подходы к пониманию определения // Современное право. - 2014. - № 9. - С. 30..

По мнению О.С. Вазановой, корпоративные акты могут быть направлены не только на работников организации, принявшей данные нормативы, но и на иные хозяйствующие субъекты, пожелавшие в силу определенных правоотношений попасть в периметр действия «чужих» локальных актов. Для этого необходимо заключить гражданско-правовой договор, в соответствии с которым контрагенты выражают свое согласие соблюдать требования корпоративных нормативных актов заказчика Вазанова О.С. Проблемы «внешней» применимости локальных нормативных актов // Молодой ученый. - 2017. - № 16 (150). - С. 336..

Д.В. Малиенко также отмечает, что локальные правовые акты создают нормативную основу для отношений, складывающихся как внутри организации, так и для лиц, состоящих с этой организацией в юридических отношениях Малиенко Д.В. Локальные нормативно-правовые акты в механизме правового регулирования // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. - 2016. - Т. 16. - № 2. - С. 55..

С.В. Тимофеев приводит пример из банковской сферы, где локальные акты, устанавливающие, например, правила кредитования конкретного банка распространяются на его клиентов, т.е. неограниченный, по сути, круг лиц Тимофеев С.В. Значение локальных корпоративных актов в правовом регулировании предпринимательской деятельности банков // Вестник РГГУ. Серия: Экономика. Управление. Право. - 2011. - № 8 (70). (хотя здесь, опять же, следует оговорка, о которой говорит О.С. Вазанова).

Что касается ЛНА в спортивной сфере, то акты общероссийских федераций и лиг, которые были рассмотрены выше, не вписываются, по мнению автора настоящей работы, в концепцию локальных нормативных актов с внешней применимостью.

Они принимаются организацией (федерацией и лигой), т.е. формально являются локальными актами. Однако их значение, в силу санкционирования этих актов государством, гораздо больше, чем значение обычно понимаемых локальных актов - они составляют значительный блок регулирования отношений в спорте. В отличие даже от признанных всеми локальных актов в сфере трудового права, ЛНА федераций и лиг являются не «дополнительным источником» регулирования соответствующих правоотношений, они составляют существенную часть третьего массива актов регулирования спорта - «lex sportiva» - являясь «равноправными партнерами» актов международного и национального права.

А.А. Бикеев говорит о локальных актах в сфере спорта в общем плане, рассматривая только ЛНА в сфере трудового права. По его мнению, локальные акты принимают, в основном, спортивные клубы-работодатели. То же относится и к федерациям и лигам. Регламенты, положения, статусы игроков и другие акты, принимаемые спортивными федерациями (лигами), по его мнению, являются не локальными актами, а корпоративными См. обзор выступлений различных исследователей: Васькевич В.П. Обзор работы круглого стола на тему «локальные акты спортивных организаций: теория и юридическая практика» // Вестник экономики, права и социологии. - 2010. - № 4. - С. 207..

По словам В.П. Васькевича, участники круглого стола согласились с доводами А.А. Бикеева, что следует признать правильным. Значение ЛНА в сфере спорта ограничивается только сферой трудового права.

...