Размещено на http://www.Allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Факультет права

Выпускная квалификационная работа - бакалаврская работа

по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»

Тема:

Агентство по страхованию вкладов: правовой статус и функции

Выполнила Гнутова А.В.

Научный руководитель

д.ю.н. Курбатов А.Я.

Москва - 2018



Оглавление

• Введение
• Глава 1. Концепция Агентства по страхованию вкладов
• 1.1 Предпосылки к созданию
• 1.2 Последующие модификации
• Глава 2. Правовой статус Агентства по страхованию вкладов
• 2.1 Содержание правового статуса Агентства
• 2.2 Проблемы правового статуса Агентства
• Глава 3. Функции Агентства по страхованию вкладов
• 3.1 Страховщик
• 3.2 Ликвидатор
• 3.3 Осуществление мер по предупреждению банкротства
• 3.4 Меры по повышению капитализации банков
• Заключение
• Список используемой литературы



Введение

Достижение общего блага, а именно - стабилизация финансовой системы и увеличение кредитного потенциала банковской системы в сочетании с удовлетворением актуальнейших социальных потребностей и защитой финансовых потоков населения страны «Защита финансовых интересов граждан сбережений населения, размещаемых во вкладах и на счетах в российских банках на территории РФ> является одной из важных социальных задач государства» - выдержка с Официального сайта Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» - одна из главнейших конституционно-правовых обязанностей Российской Федерации.

Во исполнение этой антикризисной По мнению Д.В. Кравченко, нынешняя деятельность государства в области банковской системы сводится к деятельности антикризисной: (1) преодоление последствий текущих спадов и недопущение возможных будущих финансовых кризисов, (2) установление защитных механизмов в случае проявления неблагоприятных внутренних и (или) внешних финансовых факторов. В контексте обеспечения надежности кредитных организаций существует: (а) практика предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций (финансовое оздоровление, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией, реорганизация), (б) надзор за кредитными организациями, а также (в) непосредственно ликвидация и несостоятельность (банкротство). // Кравченко Д.В. Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект: монография. М., 2015. С. 14-15. функции в финансовом секторе страны была специально учреждена система обязательного страхования банковских вкладов, а в качестве одной из обеспечивающих организаций, призванных перманентно обеспечивать надлежащую защиту вкладчиков и иных кредиторов неплатежеспособных банков, косвенно побуждая финансовых организаций к ответственному ведению бизнеса (соблюдению пруденциальных требований), является государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» Официальный сайт ГК АСВ: https://www.asv.org.ru/ (дата обращения: 12.04.2018). (далее по тексту - Агентство, ГК АСВ).

Учрежденная в начале 2004 года на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 года №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23.12.2003 №177-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2018)// СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 12.04.2018). , государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» призвана защищать права и интересы вкладчиков банков, укреплять доверие к банковской системе и стимулировать привлечения сбережений населения в банковскую систему РФ.

Что характерно, цели и задачи деятельности Агентства по страхованию вкладов - обеспечение сбалансированности в социальной сфере и недопущение существенного ухудшения жизни населения страны в сфере банковских услуг - вытекают из широкой конституционно-правовой обязанности Ст. 71 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 12.04.2018). социального государства создавать «условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека» Ст. 7. См. там же. , а также закрепленной дискреции Российской Федерации в установлении основ федеральной политики в сфере экономического развития, правовых основ единого рынка, а также финансового, валютного, кредитного регулирований и функционирования федеральных экономических служб Ст. 71. См. там же. .

Из чего следует, что учреждение подобной Агентству организации по осуществлению отдельных полномочий в области внутренней экономической политики полностью согласуется с конституционными положениями. Так, Агентство, будучи многофункциональным некоммерческим юридическим лицом Вопрос о принадлежности госкорпораций к некоммерческим юридическим лицам в доктрине ставится достаточно остро, большая часть исследователей поддерживают мнение, что госкорпорации - юридические лица публичного права. , наделено широкими полномочиями в сразу нескольких плоскостях-контекстах публичных интересов страны.

Первым таким контекстом является поддержание системы страхования вкладовП.2 ст.14 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». . В рамках этого направления Агентство осуществляет выплаты вкладчикам возмещений по вкладам при наступлении страховых случаев; ведет реестр банков-участников системы страхования вкладов; контролирует формирование фонда страхования вкладов, в том числе за счет взносов банков; управление средствами фонда страхования вкладов.

Создание в январе 2014 г. системы гарантирования прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования на основании Федерального закона от 28.12.2013 года №422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений», также устанавливает страховую деятельность госкорпорации (ведение реестра негосударственных пенсионных фондов ? участников системы гарантирования; формирование и инвестирование средств фонда гарантирования пенсионных накоплений; контроль полноты и своевременности поступлений гарантийных взносов в фонд гарантирования пенсионных накоплений; при наступлении гарантийного случая - осуществление выплат гарантийного возмещения фондам-участникам или Пенсионному фонду Российской Федерации.

Второй контекст, возникший в связи с введением института корпоративного конкурсного управляющего несостоятельных банков Федеральным законом от 20 августа 2004 года №121-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» - несостоятельность банков. Здесь Агентство уполномочено исполнять роль конкурсного управляющего (ликвидатора) несостоятельными банками К примеру, Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 11 апреля 2017 г. по делу №А65-5821/2017 о признании ПАО «Татфондбанк» несостоятельным (банкротом), и об утверждении конкурсным управляющим Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». // Картотека арбитражных дел (дата обращения: 02.04.2018). .

С декабря 2016 года Агентству было поручено осуществление полномочий ликвидатора при банкротстве страховых организаций Федеральный закон от 23.06.2016 г. №222 -ФЗ «О внесении измеений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2017). // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018)., что для целей настоящего исследования также относится ко второму контексту.

Федеральный закон №175-Ф3 «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года», принятый в 2008 году, образовал третий контекст - осуществление мер по предупреждению банкротства банков, расширив компетенцию госкорпорации и наделив её функциями по реализации мер, направленных на защиту интересов вкладчиков и кредиторов банков.

К примеру, в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22 декабря 2014 г. Агентство по страхованию вкладов приняло участие в финансовом оздоровлении ОАО НБ «ТРАСТ» «Предоставленный Банком России Агентству кредит в размере до 30 млрд. рублей был использован для оказания ОАО НБ «ТРАСТ» финансовую помощи - поддержания ликвидности». См. О мерах по финансовому оздоровлению ОАО НБ «ТРАСТ» с целью:

а) получить оперативный контроль над деятельностью кредитной организации;

б) обеспечить бесперебойную деятельность по обслуживанию клиентов;

в) провести оценку финансового положения банка, а также по ее результатам разработать мероприятия дальнейшей деятельности кредитной организации.

Вместе с тем, видится значимым здесь сразу отметить, что в мае 2017 года функции Агентства по части финансового оздоровления ряда кредитных организаций были частично урезаны новым механизмом санации Материалы Центрального Банка РФ о новом механизме финансового оздоровления кредитных организаций.. Если ранее финансовое оздоровление российских кредитных организаций осуществлялось либо Агентством самостоятельно, либо банками-санаторами за счет кредитного финансирования Банка России через Агентство по страхованию вкладов , то по новой схеме, действующей с июня 2017 года оздоровление ряда финансово-кредитных структур передано Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 01.05.2017 №84-ФЗ (последняя редакция). // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018). специально учрежденной Ст. 76.10 Федерального закона от 10.07.2002 №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в последней редакции). // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018). для этой цели Управляющей компании «Фонд консолидации банковского сектора» (УК ФКБС, ФКБС) ФКБС не является юридическим лицом: проведение мер по оздоровлению проблемных банков осуществляет коммерческая организация - ООО «Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора», полностью подконтрольная единственному учредителю - Банку России. Из чего следует, что фактически всю политику ФКБС и контроль участия «в осуществлении мер по предупреждению банкротства кредитных организаций с использованием денежных средств, составляющих Фонд консолидации банковского сектора» осуществляет ЦБ РФ напрямую. // См. Официальный сайт ФКБС.

Неэффективность старой схемы санации заключалась в том, что некоторые банки-санаторы вместо проведения рекапитализации проблемных кредитных организаций использовали их «как мусорные ведра для своих проблемных активов» Еремина, Н., Комарова, А. Санация станет быстрее и дешевле: механизм санации с участием ЦБ может заработать в июле. Газета.ru, 12.06.2017, а «удобные» льготные займы (под 0,5% годовых на 10-15 лет) у Агентства (полученные госкорпорацией, в свою очередь, в кредит от Центробанка РФ) в своих порочных интересах.

Подобное нововведение не лишило функций Агентства по предупреждению банкротства кредитных организаций, госкорпорация, как и прежде, «принимает участие в финансовом оздоровлении 25 банков, санация которых осуществляется с привлечением инвесторов» Материалы, размещенные на официальном сайте Агентства по страхованию вкладов. // Режим доступа: https://www.asv.org.ru/sanation/ (дата обращения: 02.05.2018). .

Четвертый контекст был образован деятельностью в области повышения капитализации банков путем размещения облигаций федерального займа, внесенных Российской Федерацией в имущество Агентства (далее -- ОФЗ), в субординированные обязательства и привилегированные акции банков Федеральный закон от 29 декабря 2014 года №451-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и статью 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». //СПС ГАРАНТ .

Однако подробнее изменения законодательства в отношении наделения и исполнения Агентством этой и других двух функций, а также коррелирующие с этим практические вопросы, будут рассмотрены в главе III.

На настоящий момент при активном участии Агентства обсуждается и дальнейшее расширение полномочий Агентства в сфере страхования - (1) распространение страхования вкладов в банках для малых предприятий хозяйственной деятельности Березина, Е. К бизнесу по-людски: Законопроект о страховании вкладов юрлиц могут принять уже в марте. // Российская газета. №7494 (31) и (2) возможное Ситуация неоднозначна: Правительство Российской Федерации подготовило свой отзыв, в котором «предлагаемое законопроектом наделение государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (ГК «АСВ») функциями и полномочиями в сфере страхования инвестиций не поддерживает, поскольку это может привести к ложному восприятию застрахованными лицами сути предоставляемых гарантий». // Об официальном отзыве Правительства на законопроект о страховании инвестиций физических лиц на индивидуальных инвестиционных счетах от 09 июня 2017 создание в Российской Федерации системы страхования инвестиций, размещённых гражданами на индивидуальных инвестиционных счетах, открываемых в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» Проект Федерального закона №76910-7 "О страховании инвестиций физических лиц на индивидуальных инвестиционных счетах" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.06.2017). // СПС КонсультантПлюс. . Эти два потенциальных нововведения, будучи крайне актуальными для российской экономики, направлены на повышение уровня доверия как среди малых предприятий, так и физических лиц, практику устойчивости банковской системы и роста среднего процента удовлетворения требований кредиторов кредитных организаций По данным статистического обзора Центрального Банка РФ, за 2017 год были признаны банкротами 55 кредитных организаций, задолжавших кредиторам третьей очереди в общей сложности 128,05 миллиарда рублей. При этом, среднее значение удовлетворения требований кредиторов (третьей очереди) кредитных организаций, в которых в 2017 году завершены ликвидационные процедуры составляет 16,5 процентов. // Статистический обзор ЦБ РФ за 2017 год.

Таким образом, актуальность в изучении правового статуса и функций Агентства обусловлена не только размытостью очертаний правового статуса «Правовой статус Агентства представляется несколько «размытым», т.к. фактически регулируется не только и не столько законами, но и многочисленными подзаконными актами (распоряжениями Правительства РФ, приказами Банка России). На сегодняшний день нормы, посвященные правовому статусу Агентства, содержатся в более, чем 95 приказах Банка России, а также 10 распоряжений Правительства РФ», что требует незамедлительного принятия отдельного федерального закона. // См. Самохвалова, А.Ю. Механизм правового регулирования финансового оздоровления как мера предупреждения банкротства кредитной организации. М., 2018. С.63-63. или масштабом деятельности Агентства, а и продолжающейся эволюцией субъекта финансово-правовых отношений Кравченко Д.В. Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект: монография. М., 2015. С. 27. , при которых Агентство по страхованию вкладов приобретает все большую значимость и даже некоторую самостоятельность.

Соответственно, объектом настоящего исследования является правовой статус, функции Агентства по страхованию вкладов, а также правовые отношения, возникающие в процессе реализации Агентством возложенных задач.

Предметом исследования послужили нормативная база российского и зарубежного законодательства, некоторая доля судебной практики, научная литература, посвященная обозначенной проблематике, а также аналитические статьи и материалы Банка России и Агентства по страхованию вкладов.

Настоящая работа нацелена на (1) изучение доктринального и законодательного наполнения правого статуса госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов» (в т.ч. вопросов об обоснованности выбора (эффективности) организационно-правовой формы госкорпорации и необходимости единого унифицированного нормативно-правового акта для целей упорядочивания норм-прав и норм-обязанностей Агентства) и (2) анализ макро-и микроэкономических функции (с детализацией отличий Агентства по страхованию вкладов от Агентства по реструктуризации кредитных организаций и основных взглядов на расширение полномочий Агентства).

В достижение указанных целей поставлены следующие задачи:

- обозначить характерные предпосылки к учреждению Агентства в хронологическом порядке;

- вычленить особенности организационно-правовой формы Агентства;

- изучить структуру Агентства и полномочия его органов;

- определить ответственность Агентства и его органов;

- выявить цели и задачи деятельности Агентства;

- проанализировать связку прав и обязанностей Агентства;

- описать правовую роль (функции) Агентства в системе экономических отношений;

- сравнить с деятельностью Агентства по реструктуризации кредитных организаций;

- изучить актуальную практику российских судов, касательно исполнения функций Агентством.

Для реализации поставленных задач используется диалектический, сравнительно-правовой, интерпретативный (описательный), социологический методы, а также метод конституционной экономики.

Нормативные правовые акты интерпретируются при помощи логического, функционального и систематического методов, особое внимание уделяется и телеологическому способу толкования права, когда в первую очередь выясняются факторы и условия, в которых действует и применяется толкуемая норма права, а затем выявляются цели, ради которых принимались толкуемая норма права и содержащий её нормативный правовой акт Кузьмин И.А. Правоприменение и толкование права: учебное пособие в 2-х частях. И., 2017. С. 37- 44..

Изложенные методы достижения целей предполагают привлечение широкого круга источников по конституционному, финансовому, банковскому, предпринимательскому, гражданскому праву. Информационную базу для проведения исследования составляют не только учебники, учебные пособия по вышеперечисленным учебным дисциплинам, но и монографии, периодические издания, российское и зарубежное законодательство, практика российских судов, электронные ресурсы и материалы сайтов главных финансовых новостных агентств.

Так, существенный вклад в разработку теоретических основ и методологии исследования проблемы внесли Баренбойм, П.Д., Бацура, М.С., Винницкий, А.В., Гаджиев Г.А., Гузнов, А.Г., Долинская, В.В., Захаров А.В., Константинов, А.В., Кораева, К.Б., Кравченко, Д.В., Курбатов, А.Я., Лафитский В.И., Мазаев В.Д., Мау В.А., Рождественская, Т.Э., Самохвалова, А.Ю., Свириденко, О.М., Сырунина Т.М, Тарасенко, О.А., Хоменко, Е.Г., Цинделиани И.А., Шишмарева, Т.П. и др.

С учетом вышеизложенного, научная новизна исследования состоит, во-первых, в изучении экономико-правового развития идеи государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (генезис), процесса реализации этого концепта в России; во-вторых, в структурированном обобщении правового наполнения статуса Агентства (организационно-правовой формы, прав и обязанностей, компетенции руководящих органов, полномочий госкорпорации и т.д.); в-третьих, в анализе ее макроэкономическая и микроэкономическая роли, т.е. ряда функций.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников литературы.

В первой главе дается механические предпосылки Агентства по страхованию вкладов, экономическая роль и процесс наделения госкорпорации функциями в хронологическом порядке, а также обзор грядущих законодательных изменений касательно деятельности Агентства.

Вторая глава сосредоточена на определении правового статуса госкорпорации, а именно: устанавливается содержание правового статуса, организационно-правовая форма, цели и задачи деятельности госкорпорации, имущественный режим, внутренняя структура, полномочия органов, права и обязанности, а также ответственность (подотчетность).

Третья глава включает изучение макро-и микроэкономических функций АСВ в системе страхования вкладов (ССВ), осуществляемых мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, а также по защите прав кредиторов в процессах несостоятельности (банкротства) банков (косвенно касаясь страховых организаций и негосударственных пенсионных фондов).



Глава 1. Концепция Агентства по страхованию вкладов

1.1 Предпосылки к созданию

Здесь видится важным обозначить, что правовая и экономическая конъюнктура, в которой зародилась госкорпорация, формировалась в России хаотично и непоследовательно: институциональные и функциональные преобразования несмотря на то, что многие из них были эмулированы с вполне успешного американского образца Иными словами, внедрение институтов происходило с учетом богатого опыта законодательного регулирования отношений с неплатежеспособными, несостоятельными субъектами в США в период Великой Депрессии 1933 г. «В общем числе, около 150 отдельных положений к вопросу о страховании вкладов было совершено Конгрессом в период между 1886 г. и учреждением Федеральной Корпорации по страхованию вкладов (ФКСВ) в 1933 году». (Перевод мой - А.Г.). См. P.188. Golembe, Carter, H. The Deposit Insurance Legislation of 1933: A№Examinatio№of Its Antecedents and its Purposes. Political Science Quarterly. V.75, №2. June 1960. P. 181-200. JSTOR: А также: Federal Reserve Bank of St. Louis: Federal Reserve Bulletin, March 1932. p. 180-182, United States Code, 2006, Suppl. 5, Title 12, Ch. 3, sec. 227 - Banking Act of 9 March of 1933, внедрялись срочно, неупорядоченно и под огромным давлением ряда негативных социально-экономических факторов Во избежание роста экономического и социального напряжения, вызванного падением валютного рынка, обвалом рынка ценных бумаг, распространением суррогатов по типу "билетов МММ", усилением роли номенклатурных финансово-промышленных групп, близким к теневым структурам («семибанкирщина» как основной и единственный детерминант аллокации ресурсов), монополизацией производства, разрушением старого государственного контроля за корпорациями при слабости нового, обесцениванием банковского депозита, сокращением товарности сельского хозяйства, бартеризацией, натурализацией зарплаты, диффузией институтов, распространением фальшивых авизо.// См. А. Бузгалина, А. Колганова, П. Шульце. От кризиса к модернизации: теория и опыт переходных экономик. Ч. 1. М., 1998..

По этой причине в настоящем исследовании без учета (а) совокупности экономико-политических факторов и событий, предварявших идею передачи властных полномочий самостоятельному юридическому лицу публичного права для осуществления специальных экономических целей и основных законодательных правок и реформ с 1992 г. по 2003 г., поступательно подводящих правовую базу под учреждение госкорпорации «Агентства по страхованию вкладов» вычленить общую линию правотворческой деятельности законодателя и осмыслить потребности экономики и общества в объекте настоящего исследования, не представляется возможным.

В дополнение отмечу, когда мы говорим об идее (принципе) госкорпорации, осуществляющей страхование банковских вкладов, важно понимать, что для любой логически завершенной мысленной концепции возможно найти практическое выражение только при наличии (б) механических предпосылок реализации.

Итак, «первичный бульон» рыночной экономики появился еще в 1987 году (процесс разгосударствления банковской деятельности Закон СССР от 26.05.1988 №8998-XI (ред. от 07.03.1991, с изм. от 15.04.1998) "О кооперации в СССР". Утратил силу. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018)., учреждение Центрального Банка РСФСР Федеральный закон от 02.12.1990 №394-1 (ред. от 21.03.2002) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10.07.2002 №86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". //СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018)., становление института частной собственности), но отправной точкой возрождения института несостоятельности в контексте отечественного права, положившей начало вопросам ликвидации несостоятельных кредитных организаций, является Закон №3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» Закон РФ от 19.11.1992 №3929-1 "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". Утратил силу с 1 марта 1998 года (Федеральный закон от 08.01.1998 №6-ФЗ). // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018). , принятый 19 ноября 1992 года.

Что характерно, закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 1992 г. содержал 51 статью об институте банкротства предприятий, из которых ст.2, ст. 12-14, ст.15-38 содержали положения касательно двух реорганизационных процедур (внешнего управления имуществом должника и санации). Безусловно, на тот период времени «закон представлял собой попытку объединить чисто эклектическим образом элементы различных систем несостоятельности (банкротства)»Мочальников, И.В. Институт банкротства в России: проблемы формирования и направления совершенствования: дис. ... кандидата экономических наук. М., 2000, скопировать правовое регулирование института банкротства частных предприятий с правопорядков зарубежных стран.

Однако отдельного замечания требует положение, устанавливающее особенности реорганизационных процедур для предприятий, в имуществе которых имеется вклад государства или местного Совета народных депутатов, а также получающих дотации из бюджетов соответствующих уровней: «в случае, если орган, уполномоченный государством или местным Советом народных депутатов управлять имуществом должника, или финансовый орган соответствующего уровня вносит предложение о проведении санации или о предоставлении предприятию дополнительной дотации из соответствующего бюджета, он обязан гарантировать удовлетворение имущественных требований всех кредиторов и возмещение арбитражных расходов» Там же. Ст. 14..

Исходя из индуктивного анализа можно сделать вывод, что первые механизмы передачи публичному органу проведения реорганизационных мер - процесса управления имуществом или санации предприятия (хоть и с долей государственного участия) - были законодательно заложены именно во вышеприведенном положении.

Основным вектором реформистской деятельности государственных органов с 1992 г. по 1998 г. являлось возрождение предпринимательской инициативы, налаживание инвестиционного климата Бородулин, Владислав. От РБС до РФБС за полтора года. // Газета "Коммерсантъ", №168 от 13.09.1995. С.2, форсирование банковского сектора и создание специальных уполномоченных государством банков-агентов, ориентированных на кредитование инвестиционных проектов, что в правовом измерении отразилось в Указе Президента Российской Федерации №930 от 9 сентября 1995 г. «О создании Российского финансово-банковского союза» (РФБС) Указ Президента РФ №930 от 09.09.1995 г. «О создании Российского финансово-банковского союза». // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 12.04.2018)..

Однако государственное дозволение банкам использовать бюджетные и внебюджетные средства страны по причине слабого правового исполнения привело к «прокрутке казенных денег через краткосрочные коммерческие операции, что лишь спустя некоторое время было пресечено: был установлен контроль за сроками прохождения платежей, ограничивающий безудержную коммерческую фантазию по части использования государственных ресурсов в качестве бесплатного кредита» А. Бузгалина, А. Колганова, П. Шульце. От кризиса к модернизации: теория и опыт переходных экономик. Ч.1. М., 1998. С. 257. .

В январе 1998 года в срочном порядке был принят Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 08.01.1998 №6-ФЗ (в ред. от 21.03.2002, с изм. от 01.10.2002). Утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 26.10.2002 №127-ФЗ (Федеральный закон от 26.10.2002 №127-ФЗ). // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018). , внедрявший новую для правопорядка и экономики процедуру банкротства - наблюдение в целях выявления финансового состояния должника и сохранности его имущества Там же. Ст. 56-67. . Однако уже в мае в крупнейшем банке «Токобанк», имевшем задолженность свыше 500 млн. долларов перед западными банками, без процедуры наблюдения было введено сразу внешнее управление Бычкова, Ю., Галустян, А., Мироненко, П. Мы проснулись в другой стране. Как развивался кризис 1998 года, и кто в нем виноват? Хроника «Ъ» газеты Коммерсантъ .

На тот момент не на шутку разыгравшиеся факторы «азиатского синдрома» Речь управляющего директора Международного Валютного Фонда (МВФ) Михаэля Камдессю на Европейско-Американском Деловом Совете, состоявшемся 15 сентября 1998 года. См. Camdessus, Michel. Crisis i Emerging Market Economies: the Road to Recovery. Speech o European-America Business Council, NY, 1998. , такие как технический дефолт, слабая фискальная политика в банковском секторе и повсеместный «кумовской бизнес» Там же. были фактической причиной малоэффективности новых законодательных преобразований и номенклатурных обогащений.

После финансового кризиса 1998 г. был принят специальный по отношению к банкам Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. №40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» Федеральный закон от 25.02.1999 №40-ФЗ (ред. от 14.10.2014) "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (с изм. и доп., вступ. в силу с 20.11.2014). Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22.12.2014 №432-ФЗ. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018). , а затем и Федеральный закон от 8 июля 1999 г. №144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" от 08.07.1999 №144-ФЗ (в ред. от 08.12.2003). Утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 28.07.2004 №87-ФЗ. // ГАРАНТ (дата обращения: 02.05.2018). , в соответствии с которым была создана первая в стране государственная корпорация Агентство по реструктуризации кредитных организаций (далее по тексту - АРКО), под управление которой переходили неплатежеспособные кредитные организации.

Стратегической целью АРКО было преодоление последствий системного банковского кризиса 1998 года, а именно - санирование (реструктуризация с целью восстановления их платежеспособности) пострадавших в результате кризиса кредитных организаций.

Здесь видится важным отметить и немалый вклад международного экономического дискурса, подтолкнувшего развитие в соответствующем направлении. Так, в 2001 г. «по просьбе международного сообщества, по горячим следам финансового кризиса на развивающихся рынках конца 1990-х годов» Введение к Докладу Всемирного Банка. Принципы и рекомендации по эффективным системам несостоятельности и защиты прав кредиторов (русский) советом директоров Всемирного банка были приняты разработанные и апробированные на пяти региональных конференциях с участием официальных лиц и экспертов из свыше 75 стран Принципы построения эффективных систем несостоятельности и защиты прав кредиторов Там же, т.е. были проанализированы и сведены в единый стандарт отдельные удачные попытки ряда стран, сумевших удовлетворить потребности своих экономик в антикризисном порядке, с учетом различий правопорядков, а также социальные ожидания в отношении справедливости, непредвзятости, прозрачности и подотчетности.

Что характерно, среди одного из системообразующих принципов, по мнению Всемирного банка (ВБ) и экспертов Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНИСИТРАЛ), уменьшавших риск возможных кризисов и обеспечивающих надежную систему защиты прав кредиторов, указывалось функционирование органов регулирования и надзора «Principle D7 - Role of Regulatory or Supervisory Bodies» - англ. версия. «Таким регулирующим или надзорным органом может быть государственное агентство, специально созданный орган, профессиональная организация (организации) или их комбинация при условии, что роль, обязанности и функции каждого органа четко регламентированы» - рус. версия. //См. там же. С. 142-145. // Там же. С. 148. П. 5. в банковских секторах стран.

Под соответствующими органами подразумевалось учреждение и наделение властными полномочиями организаций-агентов государства, осуществляющих пруденциальный надзор за деятельностью кредитных организаций и управляющих их банкротством (несостоятельностью) с целью «не допустить паники в случае финансового кризиса и обеспечить сохранность вкладов в банках» Там же. . Всемирный Банк рекомендовал большинству стран, претерпевающих истощающий рынки и общество кризис, обогатить национальную законодательную базу новыми принципами, имплементировать предлагаемые антикризисные процедуры и определить в профессиональной организации соответствующий аппарат управления.

Представляется, что утверждение указанных Принципов косвенно повлияло на приоритеты законодателя в его антикризисной политике, и произошло смещение внимания законодателя с исключительно санации неплатежеспособных кредитных организаций на добавление тенденциозного, предлагаемого Всемирным Банком, гарантийного инструмента - стабилизации банковской системы с помощью учреждения в стране системы страховании банковских вкладов во избежание еще большего понижения общественного доверия.

Это привело к тому, что для защиты прав и законных интересов вкладчиков банков страны, укрепления доверия к банковской системе и стимулирования привлечения сбережений населения в 2003 г. был принят Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее по тексту - ФЗ «О страховании вкладов»), в соответствии с которым создавалась система страхования вкладов и денежный фонд, закладывались основы государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов Федеральный закон от 23.12.2003 №177-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018).

Логическое толкование ст.14-15 ФЗ «О страховании вкладов» объясняет, что с возникновением системы страхования вкладов населения (ССВ) сопряжено и возникновение Агентства по страхованию вкладов.

Таким образом, синтез 1) идеи наделения публичными функциями постоянного организации-агента государства, поддерживающего систему страхования вкладов, 2) успешного опыта функционирования Агентства по реструктуризации кредитных организаций привел к тому, что по достижении своей цели в 2004 г. АРКО было ликвидировано, а Агентство по страхованию вкладов вновь создано на кадровой и материальной основе предшественника, однако с абсолютно новой структурой и назначением, принципиально иным функционалом и новым целевым наполнением - преодоление кризиса доверия вкладчиков к банковской системе, т.е. «формирование и поддержание функционирования системы страхования вкладов, «соответствующей наилучшей мировой практике» Годовой отчет Агентства по страхованию вкладов за 2004 год.

Не менее значим и тот факт, что на тот период крайне высокие риски осуществления страхования вкладов граждан затрудняли осуществление страхования какими-либо коммерческими страховыми организациями, «поэтому при создании действующей системы страхования вкладов, носящей некоммерческий характер, банки допускались в нее только после проверки их финансовой устойчивости» Курбатов, А.Я. О судьбе госкорпораций в России// Сборник статей «Очерки конституционной экономики. 10.12.2010: госкорпорации - юридические лица публичного права». М., 2010. .

1.2 Последующие модификации

Итак, Агентство по страхованию вкладов изначально было учреждено с целью обеспечивать функционирование системы страхования вкладов

В этом же году (2004 г.) были внесены ряд поправок в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", в соответствие с которым на Агентство была возложена функция конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций, привлекавших денежные средства физических лиц.

«Первые шаги» Агентства состояли в «организационном и нормативно-методическом обеспечении реализации положений указанных законов во исполнение двух взаимосвязанных общественно-значимых функций, направленных на формирование комплексной системы защиты интересов кредиторов банков» Годовой отчет Агентства по страхованию вкладов за 2004 год.

Агентство сконцентрировалось на включении банков в ССВ, направлении средств АРКО по мере их освобождения в фонд страхования вкладов, осуществлении мероприятий по ликвидации несостоятельных банков, управлении ликвидационными процедурами, формировании конкурсной массы для расчетов с кредиторами, выявлении и оспаривании сомнительных сделок с привлечением к субсидиарной ответственности виновных лиц. Вместе с тем, на этом правотворческая деятельность в отношении Агентства по страхованию вкладов на этом не закончилась.

В 2008 году, когда отголоски ипотечного кризиса США преобразовались в мировой финансовый кризис Шишкин, М. Кризис признан мировым. 09 октября 2010 и начавшийся во второй половине 2008 года кризис ликвидности банковской системы России Лекция 9.7. Кризис 2008-2010 гг. и перспективы экономической науки [видеозапись лекции Н.А. Макашевой] // Курс Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» История экономической мысли (History of Economic Thought) на платформе Coursera , тогда Федеральным законом от 27 октября 2008 №175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» Агентство по страхованию вкладов было наделено функцией финансового оздоровления, т.е. наделено полномочиями по осуществлению ряда мер, комплексно направленных на восстановление ликвидности должника, возобновление прибыльной деятельности с обязательным соблюдением требований банковского законодательства и установленных Банком России нормативов. При этом, закон применялся только в отношении тех кредитных организаций, что входили в систему страхования вкладов.

Здесь видится необходимым пояснить, что в отношении отдельных кредитных организаций мероприятия по финансовой реабилитации с использованием государственного финансирования до этого уже проводились (Внешэкономбанк предпринимал попытки предупредить падение банков «ГЛОБЭКС» и Связь-Банк, Национальный резервный банк предупреждал банкротство банка «Российский капитал» при помощи средств Центрального Банка РФ Финансовое оздоровление банков. Интервью директора департамента реструктуризации банков Агентства по страхованию вкладов Георгия Агапцева журналу "Долговой Эксперт" от 30 августа 2010 г.).

Таким образом, законодательное закрепление цепочки вопросов в отношении санации кредитных организаций явилось систематизированной «решительной мерой по предотвращению цепной реакции и паники среди кредиторов» См. там же. .

В 2014 году, крайне плодотворном на новые направления деятельности, Агентству поручили полномочия по осуществлению мер по повышению капитализации банков путем размещения облигаций федерального займа, внесенных Российской Федерацией в имущество Агентства в субординированные обязательства и привилегированные акции банков Годовой отчет Агентства по страхованию вкладов за 2014 год , а также функции конкурсного управляющего негосударственными пенсионными фондами, осуществляющими деятельность по обязательному пенсионному страхованию См. там же..

На настоящее время, по подсчетам внутренних экспертов Агентства на 26 апреля 2018 г. около 774 банков являются участниками системы страхования вкладов, из которых «действующих банков, имеющих лицензию на работу с физическими лицами -- 448» Данные взяты с официального сайта Агентства по страхованию вкладов .

Статистика показывает, что Агентство осуществляет функции конкурсного управляющего (ликвидатора) в отношении 323 кредитных организаций, общее количество кредиторов которых составляет 401 728, а общий объем требований - 2 692 833,81 млн. рублей (на 27 апреля 2018 г.) Данные взяты с официального сайта Агентства по страхованию вкладов.

По состоянию на 1 марта 2018 г. Агентство принимает участие в финансовом оздоровлении 25 кредитных организаций (санация осуществляется с привлечением средств инвесторов) и для целей их реабилитации с учетом погашения основного долга располагает общим объемом финансирования 1 333,18 млрд. рублей Данные взяты с официального сайта Агентства по страхованию вкладов..

Что касается грядущих изменений, то как выше уже было отмечено, в поле зрения настоящего исследования попадают сразу два законодательных изменения, на прямую касающихся экономико-правовой роли Агентства по страхованию вкладов: (1) распространение системы страхования вкладов в банках для малых предприятий хозяйственной деятельности Проект Федерального закона №194162-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 07.06.2017); (2) создание в Российской Федерации системы страхования инвестиций, размещённых гражданами на индивидуальных инвестиционных счетах, открываемых в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» Проект Федерального закона №76910-7 "О страховании инвестиций физических лиц на индивидуальных инвестиционных счетах" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.06.2017). // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018). . Оба изменения прямым образом касаются Агентства по страхованию вкладов, поскольку передача полномочий предполагается именно этой госкорпорации.

В отношении первой правотворческие инициативы - распространения системы страхования банковских вкладов на малые предприятия - можно отметить, что таким образом увеличивается объем деятельности Агентства.

Так, в Законопроекте №76910-7 Депутаты предлагают распространить систему страхования вкладов на микропредприятия и малые предприятия устанавливается:

а) страхование денежных средств (как в рублях, так и в иностранной валюте), размещаемых микропредприятиями и малыми предприятиями или в их пользу в банках (с базовой, универсальной лицензиями) на основании договора банковского вклада (депозита) или договора банковского счета, включая капитализированные проценты на сумму вклада;

б) компетенция Агентства по страхованию вкладов в отношении страховых выплат;

в) включение в состав требований кредиторов третьей очереди перешедших к АСВ требований по договорам банковского вклада или счета, стороной по которым являются микропредприятия или малые предприятия.

Что характерно, пояснительная записка к законопроекту апеллирует к незащищённости и неизбежности глубоких финансовых проблем субъектов малого предпринимательства, зачастую ограничивающихся «одним расчетным счетом с несколькими сотнями тысяч рублей на нем в небольшом банке» Пояснительная записка к Проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». А статистические данные говорят больше в пользу правила «too big to fail» Too big to fail (с англ. слишком большие, чтобы обанкротиться) - выражение, ставшее крылатым в финансовой сфере благодаря экономисту Хайману Мински, а также одноименной книге журналиста Эндрю Росса Соркина «Too Big to Fail», обозначающее прямо пропорциональную зависимость между размером финансовых учреждений (с огромным количеством экономических связей, капиталом и широким территориальным охватом) и иммунитетом для пристального наблюдения ЦБ РФ (отзывом лицензий). Банкротство подобных гигантов влечет катастрофические последствия для экономики в целом. , несмотря на несколько недавних исключений Падение крупномеров банковской системы - ФК «Открытие», «Бинбанк» и Шамина О., Козловский С. Санация банка "Открытие": к чему она приведет и будет ли кризис, 2017. Зубков И., Маркелов Р. О, «Бин». В поле не воин. Бинбанк запросился у ЦБ на санацию. Что это значит для вкладчиков? // Российская газета, Федеральный выпуск №7378 (212). , а именно у небольших по размеру банков лицензии отзываются чаще всего. Из чего выводится разумное обоснование, что отсутствие страхования денежных средств малого предпринимательства серьезно тормозит развитие последнего и «влечет нарастание социальной напряженности» См. Пояснительная записка к Законопроекту №194162-7. .

По части реализации этой законодательной инициативы предполагается сотрудничество Агентства по страхованию вкладов с Федеральной налоговой службой РФ по части формирования реестров выплат, с Центральным Банком - по части перерасчетов с целью выявления максимально возможного объема кредитов АСВ, не подрывающего его финансовую устойчивость Еремина, Н., Копалкина, Е. Бизнес получил шанс на страховку: ы Центробанке приступили к оценке введения страхования счетов малого бизнеса. Газета.ру, март 2017 (по данным Центрального Банка, общий объем денежных средств всех юридических лиц, размещенных на счетах в банках, составляет около 26,4 трлн рублей (данные на 1 апреля)) Статистика Центрального Банка РФ: средства организаций, банковские депозиты (вклады) и другие привлеченные средства юридических и физических лиц в рублях, иностранной валюте и драгоценных металлах.

Прогностическая деятельность в рамках настоящей работы не предусмотрена, но обзор финансово-правовой аналитики позволяет по первому грядущему нововведению сделать следующие выводы: с одной стороны, это позволит расчистить банковский сектор от нежизнеспособных банков (дополнительное получение кредитного рейтинга по российской шкале) Питалев, И. РИА Рейтинг: обзор банковских тенденций в I квартале 2018 года. Статья от 12.04.2018 и повысит уровень доверия бизнеса к банковскому сектору Березина, Е. К бизнесу по-людски: Законопроект о страховании вкладов юрлиц могут принять уже в марте. // Российская газета. №7494 (31), с другой - развяжет руки недобросовестным вкладчикам, применяющим схему дробления вкладов «для спасения денег из банка перед его крахом, когда при страховании средств предприятий компании переводят деньги на счета других юрлиц - из числа малого бизнеса» Борисяк, Д., Медведева, Д. Путин дал пять месяцев на страхование денег малого бизнеса в банках. Ведомости, март 2018.

Касательно второго акта правотворческой деятельности - создания системы страхования инвестиций, размещенных гражданами на индивидуальных инвестиционных счетах в соответствии с ФЗ «О рынке ценных бумаг» - невозможно сказать, каковы шансы Агентства на получение полномочий по поддержанию системы страхования инвестиций населения, поскольку Центробанк предлагает создание отдельного фонда страхования инвестиций, не связанный с государством Проект Федерального закона №76910-7 "О страховании инвестиций физических лиц на индивидуальных инвестиционных счетах" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.06.2017). // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 02.05.2018).. Поэтому рассмотрение этой потенциальной роли Агентства пока преждевременно.



Глава 2. Правовой статус Агентства по страхованию вкладов

Для того, чтобы раскрыть правовой статус Агентства по страхованию вкладов в полной мере, прежде всего необходимо определить понятие и содержание правового статуса как собирательной научной категории, уникальные свойства госкорпорации как организационно-правовой структуры в логике российского правопорядка, а затем непосредственно исследовать особенности правового положения Агентства по страхованию вкладов в сравнении с иными аналогичными структурами.

2.1 Содержание правового статуса Агентства

Итак, правовой статус (с лат. status -- состояние, положение) - это собирательная категория, отражающая «юридически закрепленные взаимоотношения и положение субъекта в обществе» Ст. 7, 8, 9, 34, 71, 72 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 05.05.2018)., т.е. установленный статус-кво, обрамляемый комплексом прав и обязанностей, правовыми принципами, целями и задачами деятельности, правоспособностью, внутренней структурой, имущественным режимом, подотчетностью, юридической ответственностью субъекта за неисполнение обязанностей.

Иными словами, в самом общем смысле, правовой статус - то, как правопорядок видит и определяет субъект и его действия (бездействия) в рамках самого себя.

Содержание правового положения Агентства по страхованию вкладов в российском правовом порядке формируется также: из организационно-правовой формы, общеотраслевых и специальных принципов функционирования, целей создания, задач деятельности (миссии) и вытекающих из нее прав и обязанностей, внутренней структуры (органов и их полномочий), а также ответственности (подотчетности).

«Статус, цель деятельности, функции и полномочия Агентства определяются:

1) Федеральным законом от 23 декабря 2003 года «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»,

...