Размещено на http://www.allbest.ru/

Реализация жилищной политики в отношении социально-незащищенных групп населения в Санкт-Петербурге

Введение

социальный политика жилищный

Сегодня, в условиях глобальной урбанизации, когда основная часть населения государства (в том числе и России) переместилась в города, особенно актуален вопрос наличия достаточного и комфортного жилья, что позволяет человеку быть обеспеченным одним из основных благ. И это благо, в свою очередь, позволяет ему удовлетворять свои физические и психические потребности в спокойствии и отдыхе, гармонично развиваться, создавать семью и быть полноценным членом общества, интегрированным в социум и, как следствие, в политику и экономику страны Прокофьев К. Ю. Эволюция законодательства в области формирования и реализации государственной жилищной политики // Жилищные стратегии. 2015. №. 1. С. 30. . Тем не менее, условия жизни в российских городах в недостаточной степени ориентированы на отсутствие равенства возможностей всех категорий населения в приобретении и содержании своего жилья. Кроме того, массовые и шаблонные постройки практически не учитывают отсутствие физических возможностей некоторых граждан без посторонней помощи проживать в данных условиях, неприспособленных к их особенностям (высокая этажность, узкие лифты и пр.). На сегодняшний день, в целом, около 60% российского населения нуждается в улучшении жилищных условий Омарова Ю. А. Методологические основы исследования и реализации государственной политики в жилищной сфере // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2012. №2. С. 256.. В рамках нашего исследования мы проводим анализ социальной жилищной политики, т.е. политики обеспечения, поэтому рассматриваем именно социально-незащищенные категории граждан, которые не в состоянии обеспечить себя комфортным жильем самостоятельно.

В современной России упомянутые выше проблемы, существовавшие со времен Советского Союза и исходившие из массовости и низкого качества гарантированных социальных благ, и их неразрешенность в настоящем времени обусловлены, во многом, тем, что в начале 1990-х в стране начали происходить коренные преобразования, повлекшие за собой широкомасштабную реформистскую деятельность. При этом каждой отдельной сфере не уделялось достаточно внимания. А постепенное и вдумчивое реформирование началось относительно недавно, с середины 2000-х, когда российская экономика восстановилась после кризисов 90-х годов.

Согласно Конституции 1993 года, Россия является социальным государством Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 1993. - 25 декабря., что подразумевает высокую степень его заботы своих гражданах, обеспечение для всех равного доступа к жизненно-необходимым благам и достойного уровня жизни в целом, развитость социальных гарантий (медицина, образование, жилье и т.д.). Т. Ю. Сидорина утверждает, что социальная политика является механизмом, противодействующим преобладанию рыночных и конкурентных отношений во всех сферах общества Сидорина Т. Ю. Два века социальной политики. М, 2005. С. 111-112.. Очевидно, что в новой России ставка была сделана на экономические преобразования и стремление к их эффективности, нежели на достаточное развитие и стабилизацию социальной сферы и ее механизмов. Хотя исследователи отмечают особую важность внимания к реализации права на жилье в странах с переходной экономикой Morosin E. Social housing in supportive environment // Vital Spaces. 2009. Vol. 2. №3. P. 11. (каковой являлась и по определенным критериям до сих пор является Россия). По прошествии более двух десятилетий существования нового государства создавались федеральные и региональные программы, целью которых была помощь (в том числе и в отношении жилья) определенным категориям населения, однако у них не получилось в достаточной степени удовлетворить потребность всех граждан. Частично это объясняется тем, что значительная часть программ предоставляет лишь возможность льготы на приобретение жилой площади. В то время как из-за недостаточной развитости рынка недвижимости цены на квартиры являются несоразмерно высокими, по сравнению с уровнем доходов граждан.

К целевым жилищным программам и законам мы можем отнести: «Расселение коммунальных квартир в Санкт-Петербурге» Закон Санкт-Петербурга N 513-101 о Целевой Программе Санкт-Петербурга «Расселение коммунальных квартир в Санкт-Петербурге». Принят законодательным собранием Санкт-Петербурга 17 октября 2007 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2007. - 17 октября (дата обращения: 17.03.2018), федеральная программа «Жилище» Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050 «О федеральной целевой программе "Жилище" на 2015 - 2020 годы» (с изменениями и дополнениями) // Сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_109742/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/ . - 2010. - 17 декабря (дата обращения: 17.03.2018) и ее региональные подпрограммы, во многом ориентированные на помощь молодым семьям, программу помощи с жильем работникам бюджетных сфер Закон Санкт-Петербурга N 648-91 о Целевой Программе Санкт-Петербурга «Жилье Работникам Учреждений Системы Образования, Здравоохранения и Социального Обслуживания Населения». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 ноября 2005 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2005. - 12 декабря (дата обращения: 17.03.2018) , указ президента "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов" Указ Президента РФ N 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов» (с изменениями и дополнениями). Принят Президентом Российской Федерации 7 мая 2008 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12160258/. - 2008. - 7 мая (дата обращения: 17.03.2018), указ о поддержке многодетных семей Указ Президента РФ N 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (с изменениями и дополнениями). Принят Президентом Российской Федерации 5 мая 1992 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12160258/. - 1992. - 5 мая (дата обращения: 17.03.2018) и другие.

Наше исследование ориентируется на изучение социально-незащищенных категорий населения. В широком смысле к таким категориям относятся люди, которым «не хватает средств для доступа к жизненно-важным ресурсам или если в таких средствах им отказывают и, таким образом, не дают им возможности быть полноценными гражданами общества» Цит. по: Бородкин Ф. М. Социальные эксклюзии // Социологический журнал. 2000. №. 3(4). С. 6.. Кроме того, для создания социальной эксклюзии (т.е. исключения из общих норм жизнедеятельности) достаточно любого другого фактора (в т. ч. физического), который препятствуют нормальной (общепринятой в обществе, в котором он живет) жизнедеятельности человека Achuthan K., Titheridge H., Mackett R. Mapping accessibility differences for the whole journey and for socially excluded groups of people // Journal of Maps. 2010. Vol. 6. №. 1. P. 221.. Говоря более конкретно, в рамках нашего исследования под социально-незащищенными гражданами, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, мы будем понимать:

a) Инвалидов, а также детей-инвалидов и их семьи;

b) Малообеспеченных граждан;

c) Многодетные семьи;

d) Молодежь и молодые семьи;

e) Ветеранов ВОВ и жителей блокадного Ленинграда;

f) Детей-сирот.

Неотъемлемой частью успешной социальной политики является развитое гражданское общество, под которым мы подразумеваем объединения активных граждан, отстаивающих свои права, закрепленные в государственных и международных законодательных актах. Способность граждан отстаивать свои интересы и уровень развитости этой способности определяют политические курсы и делают политику более эффективной и ориентированной на нужды конкретных групп населения (которые нуждаются в поддержке). Также, наряду с деятельностью граждан в отношении государства, важно активное взаимодействие различных неправительственных организаций (например, союзов предпринимателей и работодателей), профсоюзов и так далее. Тем не менее, на основании статистических данных, всего около 10% населения России можно назвать политически активными гражданами, способными лоббировать свои интересы Левашов В. К. Гражданское общество в современной России // Социологическое измерение. М., 2006. С. 52.. Подобные значения могут считаться достаточно низкими, чтобы утверждать, что при проведении российской социальной политики, интересы многих граждан не учтены. Во многом причиной для такого слабого развития гражданственности является существующий в России политический режим. Т. Амбросио называет Россию одним из самых явных примеров авторитарного режима, включающего в себя централизацию власти, разрушение гражданских и политических свобод, приоритетную реализацию властных и государственных интересов, а не гражданских Ambrosio T. Authoritarian backlash: Russian resistance to democratization in the former Soviet Union. Farnham, 2016. P. 4. .

Бесспорно, важными для осуществления социальной политики являются правовые основы государства. Правовое государство - это «государство с развитой правовой системой, которая, в первую очередь, отстаивает гражданские свободы личности, справедливость (то есть «естественные права человека»)» Сидорина Т. Ю. Два века социальной политики. М, 2005. С. 157-158.. Очевидно, что данный аспект также ограничен в государстве с недемократическим политическим режимом, а значит, судебная система не может в полной мере защищать права граждан на жилье и другие блага Solomon P. H. Judicial Power in Authoritarian States: The Russian Experience // Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes. 2008. Pp. 261-279. .

Жилищная политика регионов России может значительно отличаться, что, в основном, зависит от размера их бюджета. Для более детального и глубоко анализа особенностей жилищной политики мы решили выбрать конкретный случай Санкт-Петербурга, где основы государства благосостояния могут реализовываться наиболее полно. Этот случай является в некотором роде уникальным, в виду чего представляет обширный исследовательский интерес. Уникальность объясняется, во-первых, тем, что Санкт-Петербург, наряду со столицей России, является городом федерального значения, что определяет бульшие финансовые возможности (в сравнении со многими другими регионами и городами) для реализации федеральных целевых программ, а также для разработки своих собственных. Кроме того, архитектурные особенности Санкт-Петербурга таковы, что в городе (особенно в его центральном районе) существует множество жилых домов, построенных более века назад. В основном, это крупногабаритные квартиры, до 1917 года принадлежавшие представителям высших слоев населения, позднее превратившиеся в коммунальные квартиры, из которых в период СССР ремонту подлежало только 25% Корнев Н. Р. Жилищная стратификация в центре Санкт-Петербурга // Социологические исследования. 2005. №. 6. С. 77.. Это обуславливает широко распространенную ветхость и аварийность данного жилья. Однако спрос на комнаты в таких квартирах до сих пор довольно высок за счет относительно низкой стоимости жилплощади. Как раз низкая стоимость этих помещений определяет их доступность для населения с низкими доходами (к которым относится большинство представителей выше перечисленных категорий). Таким образом, значительная часть социально-незащищенных категорий населения жителей Санкт-Петербурга проживает в чрезвычайно низких по качеству жилищных условиях. Кроме того, в Санкт-Петербурге существует особая категория социально-незащищенных граждан, выделенных на уровне федерального законодательства - жители блокадного Ленинграда. Некоторые представители этой льготной категории уже не проживают в Санкт-Петербурге, однако основная часть все же осталась здесь.

Проблемой также является то, что жилищная политика в России привлекает, на наш взгляд, недостаточно внимания в исследовательской сфере. Нам не удалось пока обнаружить достаточно специальной академической литературы в России, которая рассматривает эксклюзивные категории граждан и уровень их благосостояния относительно жилья. Как отмечает И. Соколов, формирование курса жилищной политики происходит при отсутствии единой и детально проработанной модели ее анализа Соколов И. В. Анализ рынка жилой недвижимости Санкт-Петербурга и основные тенденции его развития // Автореф. дис. … канд. эконом. наук / Санкт- Петербургский государственный архитектурно-строительный университет. СПб, 2008. С. 3. . Т. е. без внимания остается разработка альтернативных методов обеспечения граждан жильем и методологий оценки эффективности ее реализации, что не позволяет социальной российской жилищной политике качественно развиваться.

Именно поэтому представляется важным исследовать область социальной жилищной политики. Определить все ее особенности и недостатки и, возможно, на основе глубокой детализации ее принципов, предложить некоторые рекомендации по ее улучшению.

В соответствии с обозначенной актуальностью, исследовательский вопрос может быть сформулирован следующим образом: Каким образом реализуется жилищная политика в Санкт-Петербурге в отношении социально-незащищенных групп населения? Ответ на данный вопрос будет подразумевать рассмотрение всех особенностей и принципов реализации этой политики на законодательном и практическом уровне.

Объектом исследования выступает социальная политика в адрес незащищенных категорий населения в России, а предметом - реализация жилищных прав незащищенных категорий населения в Санкт-Петербурге. Это объясняется тем, что жилищная политика в отношении социально-незащищенных граждан представляет собой, по сути, один из инструментов социальной политики, спектр мер которой очень широк (особые условия образования, транспортной доступности и т.д.).

Под реализацией жилищной политики в нашем исследовании понимается, прежде всего, воплощение решений политиков, которые создают общий политический курс и разрабатывают специальное законодательство, регулирующее сферу. И воплощается этот политический курс бюрократическим аппаратом в сфере жилищной политики, который взаимодействуют с гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий. При этом, рассматривая и оценивая реализацию, необходимо учитывать особенности и результативность взаимодействия бюрократии с бенефициарами (целевой группой социальной жилищной политики). Под результативностью мы понимаем уровень успешности воплощения жилищных планов и обеспечения жилыми помещениями (при этом учитываем соблюдение формальных процедур, проблемы, с которыми сталкивается городская бюрократия и т.д.). Результативность является лишь частью эффективности. Мы намеренно не оцениваем эффективность социальной жилищной политики, т.к. оценка эффективности требует отдельного исследования и разработки ее критериев с их последующим измерением.

Теоретическая рамка исследования строится вокруг концепций эгалитарного и либерального государства (и их противостояния), моделей социального государства и концепции социальной справедливости, которые обусловили развитие концепции государства всеобщего благосостояния и его режимов (типов). Кроме того, будут проанализированы основные теории, описывающие современную российскую бюрократию - теория М. Вебера, а также модернизационная и цивилизационная теории, способствующие пониманию особенностей государственно-правовых институтов (в т. ч. бюрократии).

Основной целью работы является глубокое изучение методов, форм и инструментов реализации жилищной политики, а также действий бюрократии в отношении социально-незащищенных слоев населения с позиции определения результативности этих инструментов и действий.

В соответствии с этим, в качестве задач исследования можно обозначить:

1. Ознакомиться со специальной литературой, раскрывающей суть социальной жилищной политики, концептуализирующей социально незащищенные группы населения в рамках социальной политики, и на основании этой литературы создать модель анализа эмпирических данных;

2. Собрать эмпирические материалы о работе бюрократического аппарата в процессе прохождения практики в жилищном комитете Санкт-Петербурга, а также российское законодательство в сфере социальной жилищной политики;

3. Проанализировать собранный эмпирический материал в соответствии с разработанной моделью анализа и сделать выводы о результативности работы бюрократии в сфере социальной жилищной политики;

4. Разработать рекомендаций по повышению результативности социальной жилищной политики в Санкт-Петербурге.

Основные гипотетические предположения, проверке которых будет посвящено исследование, состоят в том, что:

1. В жилищной политике Санкт-Петербурга существуют определенные особенности ее реализации;

2. Социальная поддержка в сфере прав на жилье в Санкт-Петербурге реализуется в более полной мере, чем в ряде других регионов страны;

3. Бюрократы в сфере жилищной политики не автономны в своих решениях относительно реализации политического курса и действует в соответствии с указаниями властных органов.

Поясняя третью гипотезу, мы имеем в виду, что успешность социальной жилищной политики лишь в незначительной степени зависит от работы рядовых бюрократов, которые напрямую взаимодействуют с гражданами. Несмотря на то, что они призваны реализовывать политический курс и влиять на него, получается, что за все несоответствия и недостатки в его реализации, в основном, ответственны высокопоставленные чиновники и властные органы. А значит, и рекомендации по улучшению результативности жилищной политики в отношении социально незащищенных граждан должны быть, в основном, обращены к ним.

Стратегией исследования является кейс-стади, направленное на изучение конкретного случая - петербуржской социальной жилищной политики. Методами сбора и анализа данных станет нормативный анализ жилищной и социальной сферы в России и Санкт-Петербурге, классический анализ текстов по данной теме, прикладной бюджетный анализ (распределение средств Санкт-Петербурга в отношении социальной жилищной политики), а также нестандартизированное открытое включенное наблюдение (основанное на опыте работы в Жилищном комитете Санкт-Петербурга).

Чтобы понять причину определенных неудач социальной политики в целом и жилищной политики России в частности, необходимо детально изучить существующие концепции и принципы социального государства, соотносящиеся с ним механизмы помощи гражданам, определить, какие из них соотносятся с политикой России и конкретно Санкт-Петербурга. Кроме того, также важно определить существующие плюсы отечественной социальной политики, ее перспективы, возможно, найти, основываясь на изученной теории, альтернативные пути ее развития.

1. Теоретические основы социальной политики и государственной бюрократии

Жилищная политика является важным направлением социальной политики, и успехи в обеспечении граждан жильем определяются успешностью реализации социальной политики государства в целом. Так, исследуя тему жилищной политики в отношении социально незащищенных категорий населения на конкретном примере Санкт-Петербурга, прежде всего, необходимо углубиться в исследование социальной политики государства в целом.

При написании работы на тему жилищной политики как части социальной политики, необходимо учитывать, что история и формировавшиеся принципы социальной политики, по сути, являются историей и принципами экономических учений, потому как социальная сфера всегда зависела от господствующих экономических идей внутри государства и реализуемой им внутренней политики.

Истоки российской социальной политики уходят корнями в XIV- XV века, когда функцию социальной защиты нуждающихся граждан осуществляли монастыри и церкви, активная же стадия развития социальной сферы началась при Петре I, во время правления которого начали создаваться различные благотворительные и социальные организации - больницы, дома престарелых, родильные дома для малоимущих и т. д Сидорина Т. Ю. Два века социальной политики. М., 2005. С. 336-337..

1.1 Теоретические основы социального государства и типы государств благосостояния

Социальная политика, согласно А. Сену, исходит из того, что базовой свободой личности является возможность жить лучше Сен А. Развитие как свобода. М., 2004. С. 35-36.. Таким образом, государство, провозглашающее себя демократическим, или, как минимум, признающее основополагающие права человека и свободы личности, признанные мировым сообществом еще после второй мировой войны, в первую очередь должно стремиться обеспечить лучшую жизнь для своих граждан.

Согласно учению Бентама, «существует четыре основных блага, обеспечение которых является неотъемлемой функцией современного социального государства:

1. Обеспечение минимального размера средств, достаточного для проживания в этом государстве;

2. Обеспечение безопасности каждого гражданина в частности и государства в целом;

3. Обеспечение достатка всех граждан государства;

4. Равенство всех граждан как перед законом, так и относительно доступа ко всем важным благам» Цит. по: Автономов В., Ананьин О., Макашева Н. История экономических учений. М., 2002. С. 101. .

Кроме того, В.Н. Лексин утверждает, что «социальное государство непременно должно:

1. Быть приверженным Всеобщей декларации прав человека;

2. На законодательном уровне формулировать социальные обязательства перед своими гражданами;

3. Финансировать выполнение этих обязательств различными властными структурами или привлекать другие общественные ресурсы для финансирования;

4. Персонифицировать эти обязательства для каждого отельного гражданина в соответствии с его возможностью или невозможностью обеспечивать себя самостоятельно» Лексин В. Н. Пространство власти и мир человека // Мир России. 2005. №3. С. 41.

История социального государства в его современном понимании начинается в XVIII - XIX веках. В то время начинается активный рост промышленности и городов, которые в корне меняют формировавшийся веками уклад жизни. Расширялись города, их население стремительно увеличивалось, при этом так же стремительно ухудшалось качество жизни городского населения. Многие крестьяне лишились своих земель, мелкие ремесленники - средств существования, так как их деятельность перестала быть востребованной. Все это вело к глобальному обострению проблемы бедности, снижению уровня удовлетворенности жизнью и к политической нестабильности. До этого момента ни в одной стране мира не существовало специальной системы налогообложения, средства из которой могли бы перенаправляться в социальные сферы Miller S. The development of Social Policy. N.Y., 1999. Pp. 6-7.. Первоочередной задачей государств в этом контексте стало решение этой проблемы и разработка механизмов обеспечения своего населения необходимыми благами.

Одно из определений социального государства было разработано Л. В. Константиновой, которая подчеркивает, что «данный тип предполагает активное вмешательство государства в социально-экономические процессы с целью социального регулирования» Константинова Л. В. Социальная политика: концепции и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004. С. 105. . Подобная концепция балансирует общество, удерживает его в рамках определенной социальной структуры, которая исключает расслоение и неравенство в обществе; это достигается за счет перераспределения общественных благ с целью обеспечения высокого уровня жизни среди всех категорий населения Там же. .

Центральным понятием социального государства является справедливость. Справедливость в социальном государстве может быть рассмотрена в соответствии с теорией Дж. Ролза и иметь «два определяющих критерия:

1. Равенство максимальных личных свобод граждан;

2. Равенство доступности всех необходимых для человека благ - то есть все, что может считаться благом, должно быть в равной степени доступно всем гражданам государства» Цит. по: Сидорина Т. Ю. Два века социальной политики. М, 2005. С. 261-262..

Для анализа успешности жилищной политики необходимо детально рассмотреть функции социального государства, но более подробно они уже были рассмотрены в работе ранее в рамках обозначения исследовательской проблемы. Однако необходимо также обозначить «подходы к пониманию социального государства:

1. Гражданская концепция, разработанная Т. Х. Маршаллом, в которой государство гарантирует минимальный уровень социальных благ с целью поддержания благосостояния каждого гражданина в свободном и демократическом обществе;

2. Функционалистская перспектива Т. Парсонса, которая видит государство в роли регулятора всех конфликтов с помощью именно социальной политики;

3. Марксистская концепция подразумевает идеализацию капиталистических отношений, которое принимаются обществом, которое верит в то, что свободный рынок приведет их к всеобщему благосостоянию» Ярская В. Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблема анализа // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. С 12. .

В конце XIX и начале XX веков развивались два основных ответвления понимания концепции социального государства - эгалитарная и либеральная. Либеральная концепция подразумевает максимальное развитие свобод, невмешательства государства и равенство населения относительно доступа к социальным благам за счет своих собственных сил в рамках конкурентного общества, в то время как эгалитарное государство, напротив, провозглашает необходимость увеличения государственного регулирования в сфере обеспечения благ, что ведет к порядку и справедливому перераспределению ресурсов между бедными и богатыми Сидорина Т. Ю. Операция «Welfare State»: решило ли государство всеобщего благосостояния проблемы идеального государства? // Terra Economicus. 2012. №. 3. С. 85..

Одним из первых примеров современного эгалитарного социального государства стала Германия в период деятельности Отто Фон Бисмарка. Он провел множество социальных реформ, предполагавших развитие социального страхования и социальных гарантий, в фокусе которых, в основном, были рабочие промышленных предприятий, для активного развития которых (предприятий) требовалось увеличения уровня благосостояния их рабочих и их работоспособности Там же. С. 89. . Реализация подобных принципов значительно увеличила экономический потенциал Германии и во многом решила местные социальные проблемы.

Увеличению популярности такой концепции государственности способствовал американский кризис 30-х годов. Его решением стал «новый курс» президента Ф. Рузвельта, направленный на жесткое государственное регулирование и уравновешивание социальной и экономической сфер, а также разработанная британским экономистом Дж. М. Кейнсом доктрина, провозглашавшая необходимость государственного регулирования, интегрированная в политику Великобритании Там же. С. 90..

Доктрина Кейнса обрела небывалую популярность и, по сути, положила начало новому типу государства благосостояния.

В отличие от концепции социального государства и его понимания на момент начала XX века, государство всеобщего благосостояния подразумевало не просто поддержку нуждающихся граждан, а выстраивание экономической политики государства таким образом, чтобы увеличить совокупное благосостояние государства за счет развития рынка, и тем самым суметь обеспечить все слои населения Фомина В. Н. Энциклопедический социологический словарь. С. 142..

Г.Эспинг-Андерсен, являясь одним из главных теоретиков государства всеобщего благосостояния, выделил три основных типа таких государств:

1. Неолиберальный, где существует высокая степень расслоения в обществе, а государственное регулирование осуществляется с помощью регулирования экономики и обеспечению нуждающихся, которые не могут обеспечить себя самостоятельно, по «остаточному принципу»;

2. Социально-демократический, где степень разрыва между бедными и богатыми максимально сокращена, а регулирование государства выражается в прямом финансовом обеспечении граждан и финансировании различных программ и общественных организаций, которые оказывают консолидированную помощь населению;

3. Консервативно-корпоративистский с высокой степенью расслоения в обществе, представляющий собой совмещение предыдущих двух типов - то есть регулирование рынка совмещено с прямым финансированием Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, 1993. Pp. 35-148..

Жилищную и социальную политику во многом определяет общий политический режим и государственное устройство, степень возможного влияния на нее со стороны общества. Н. Мэннинг в своей работе описал четыре типа управления социальной политикой, основанные на общих политических тенденциях:

1. Плюралистическая модель - демократический политический режим определяет открытость политической системы для влияния со стороны гражданского общества, а свободные выборы политических лидеров определяют высокую степень их озабоченности удовлетворением граждан;

2. Элитарная модель - политику реализует ограниченное число деятелей, в основном, попадая в нее по определенным «каналам» - друзья, знакомые чиновников, выпускники определенных учебных заведений; соответственно, социальная политика реализуется по модели, которую эти элиты считают уместной, при этом уровень заинтересованности этих элит в удовлетворении потребностей граждан может быть как высоким, так и низким;

3. Корпоративная модель - социальная политика определяется профсоюзами, государством и бизнес сообществом; положительной стороной данной модели можно считать весьма расходящиеся мнения этих групп, что позволяет учитывать интересы максимального количество населения благодаря нахождению компромисса;

4. Марксистская модель - социальная политика определяется бизнесом, что делает ее структурой, в основном подстроенной под интересы преуспевающих и обеспеченных групп населения Baldock J., Manning N., Vickerstaff S. Social Policy. Oxford, 2011. Pp. 58-72. .

Несмотря на очевидные преимущества социального государства, многие исследователи и экономисты считают, что подобная модель государственности ведет к развитию культуры иждивенчества, снижению самостоятельности граждан в заботе о себе, а также к разорению экономики государства.

Одним из главных теоретиков, выступавших против такой модели государственности, был Ф. фон Хайек, описавший в своем труде «Дорога к рабству» все недостатки патерналистской государственной политики: он утверждал, что подобная политика не только ведет к снижению самостоятельности общества, но и к его зависимости от действующей власти, что позволяет манипулировать гражданским обществом, снижая уровень политических и личных свобод, и, в конечном счете, ведет к развитию тоталитарных и авторитарных режимов, в которых, как правило, уровень благосостояния значительного числа граждан находится на очень низком уровне Хайек Ф. Дорога к рабству. М., 2005. С. 226-228. .

Частично доводы о несостоятельности социального государства подтверждаются примером развитых стран и их действий в 70-е годы XX века. Реализация социально-демократического типа государства всеобщего благосостояния привела США и Великобританию к значительному экономическому спаду, в связи с чем все социальные реформы были свернуты, и на смену им пришел свободный рынок, который в конечном итоге смог обеспечить, в том числе, и социальные сферы.

Однако в данном случае речь идет о развитой и сильной экономике, способной обеспечить разработку социальных механизмов через бизнес-структуры. Случай России сильно отличается от опыта США и других ведущих стран.

На сегодняшний день государство не в состоянии обеспечить всем нуждающимся гражданам доступ к жизненно важным благам за счет федеральных ресурсов. Тем не менее, обеспечение их за счет развития свободного рынка и конкуренции, а также механизмов, которые могут быть развиты социально ответственным бизнесом, также представляется недостаточно возможным из-за авторитарного политического режима и стремления государства к масштабному контролю всех сфер деятельности Khmelnitskaya M. The tools of government for the development of the Russian housing sphere // Public Administration Issues. 2014. Vol. 32. №. 5. P. 103.. Именно поэтому мы будем рассматривать Россию как государство, реализующее консерватино-корпоративистский тип государства всеобщего благосостояния. Т.к. этот тип подразумевает в себе совмещение рыночных инструментов обеспечения благосостояния граждан и прямое обеспечение граждан со стороны государства в ряде случаев.

1.2 Роль современной государственной бюрократии в реализации социальной жилищной политики

В целом, согласно теории общественной бюрократии, реализация социальной политики (как и любой другой) будет зависеть от трех типов акторов:

1. Группы интересов, которые пытаются решить свои проблемы (в нашем случае под группой интересов мы будем подразумевать бенефициаров, на которых направлена реализация социальной жилищной политики);

2. Политики, которые призваны эти проблемы решать, отдавая приоритет тем или иным сферам, которые являются наиболее значимыми для максимального количества граждан, при этом решение проблем со стороны политиков, в основном, находится на уровне формирования политического курса;

3. Бюрократы, которым политики делегируют свои полномочия, а они технично выполняют свои обязанности в соответствии с правилами и существующими законами (опять же, в рамках нашего исследования нас интересует та категория бюрократии, которая осуществляет непосредственное взаимодействие с бенефициарами и рассматривает обращения, проводит консультации, доносит решения до граждан - то есть бюрократия нижнего уровня или рядовые бюрократы) Moe T. M. The politics of structural choice: toward a theory of public bureaucracy. Organization theory: From Chester Barnard to the present and beyond. N.Y., 1995. Pp. 131-143..

Таким образом, реализация политики в наибольшей степени возлагается на бюрократию, которая занимается именно технической стороной и взаимодействием с гражданами, на которых направлена политика. Полномочия бюрократам делегированы сверху, и они, очевидно, призваны выполнять политический курс, составленный высшей властью.

Самая большая проблема для бюрократов - это политическая неопределенность Ibid. P. 143. . Если политический режим рухнет или произойдут какие-то коренные преобразования, которые могут повлиять на административную структуру, госслужащие могут потерять свои места. Поэтому они (должны быть) заинтересованы не только в выполнении своей работы, но и в ее качестве. Чтобы поддерживать достаточный уровень удовлетворенности граждан своей жизнью, сохраняя при этом политическую стабильность и уменьшая уровень неопределенности, прежде всего, для самих себя.

В целом, уровень заинтересованности бюрократии в решении проблем населения зависит от типа этой самой бюрократии, который, во многом определяется политическим режимом и степенью приоритетности интересов центральной власти.

Одним из основных теоретиков бюрократии является М. Вебер. Он выделял три основных стадии становления бюрократии, развитие которых обуславливалось эволюционными процессами, модернизацией экономики и государственно-правовых институтов, которые, в свою очередь, влияли на особенности бюрократического аппарата:

1. Патримониальное господство;

2. Патримониальная бюрократия;

3. Классическая легально-рациональная бюрократия Ваганов А. М. Теоретико-методологические аспекты в изучении российской бюрократии // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2015. №. 1 (30). С. 5-6..

Патримониальное господство характеризуется тем, что бюрократический аппарат правителя состоит преимущественно из преданных ему слуг, межличностные отношения преобладают над правовыми, а места за чиновниками закрепляются практически пожизненно Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997. С. 77-78.. Рациональная бюрократия является признаком развитого правого государства, свободной и конкурентной экономики, четкой юридизации административных структур; государственные служащие должны обладать высокими профессиональными компетенциями (как единственный критерий попадания в структуру) и руководствоваться исключительно установленными неизменными нормами, а не меняющимися интересами вышестоящей власти Pintner W., Rowney D. Officialdom and bureaucratization: an introduction // Russian officialdom. L, 1980. P. 10.. Как уже было сказано ранее, рациональные бюрократы руководствуются, прежде всего, своими интересами, которые защищены в наибольшей степени при их качественной работе и политической стабильности в обществе (которая зависит от уровня удовлетворенности граждан). Патримониальная же бюрократия является переходной стадией между названными концепциями и объединяет их черты - развитие рынка вместе со значимостью интересов верховной власти, а не правовых норм Ваганов А. М. Теоретико-методологические аспекты в изучении российской бюрократии // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2015. №. 1 (30). С. 5-6..

Очевидно, что патримониальные бюрократии характерны для персоналистских и недемократических политических режимов, в то время как развитие рациональной бюрократии требует коренных изменений в обществе, в том числе демократизации и либерализации политики.

В своих работах Вебер говорит об универсальных и «чистых» типах бюрократий, в то время как, согласно модернизационной и цивилизационной теориям, нельзя не учитывать индивидуальные факторы в каждом государстве, влияющие на государственно-правовую систему. Таким образом, эти теории могут стать логичным продолжением классической веберовской теории на пути к понимаю особенностей реализации социальной жилищной политики в России.

Так, модернизационная теория говорит о неизбежности эволюции всех сфер общества. Однако, несмотря на модернизацию, так же неизбежно сохраняются традиционные черты, которые создают множество уникальных государственно-правовых систем, которые нельзя однозначно соотнести с конкретным типом (стадией развития) бюрократии Torstendahl R. Modernization and loss of governability. European trends in state development in the 20th century // Уральский исторический вестник. 2000. №. 5. С. 57.. Дополнением в понимании особенностей бюрократической системы в России становится цивилизационная теория, которая утверждает, что помимо прочих факторов на становление бюрократии в значительной степени влияют традиции, менталитет, культура, религия Ваганов А. М. Теоретико-методологические аспекты в изучении российской бюрократии // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2015. №. 1 (30). С. 4..

Россия явно испытывает некоторые трудности в становлении правового государства, что подтверждается низкой степенью политических свобод, легко изменяемым законодательством, влиянием исполнительной власти на законодательную и судебную, отсутствием реальной политической конкуренции. Таким образом, авторитаризм, о котором уже было упомянуто ранее, и «догоняющая» экономика не позволяют говорить о полноценной легально-рациональной бюрократии в России. В ней, очевидно, присутствуют черты децентрализованной веберовской патримониальной бюрократии (исключая непосредственное господство, но подразумевая значительное влияние лидера страны, распространяющееся по вертикали на всю систему государственной власти).

Кроме того, согласно модернизационной и цивилизационной теориям, влияние на российскую бюрократию оказывает, в том числе, ее историческое прошлое. Отдельные территории и ведомства всегда зависели от центральной власти и имели низкую степени автономии и «маневренности», вынужденные приводить свою деятельность в полное соответствие с интересами и установками центра Gel'Man V. The politics of local government in Russia: The neglected side of the story // Perspectives on European Politics and Society. 2002. Vol. 3. №. 3. Pp. 498-499.. Логично, что на сегодняшний день эта тенденция в некоторой степени сохранена. Даже при стремлении к реализации какого-либо принципа или типа государственности, в значительной степени будет сказываться историческая обусловленность, которая может не позволить до конца реализовать формальные цели. То есть в городах и регионах при реализации социальной жилищной политики будут, прежде всего, преобладать интересы верховной власти (которая в условиях авторитарного режима преследует, прежде всего, собственные цели).

1.3 Социальная идеология в современной России

Для оценки результативности принимаемых мер жилищной политики в отношении социально-незащищенных категорий населения необходимо анализировать их в рамках существующего курса социальной политики, который базируется на определенной идеологии.

В целом, как уже было сказано ранее, с самого начала существования «новой» России политический курс был ориентирован на либерализацию экономики и других сфер. Если Советский Союз считался одним из наиболее эгалитарных государств, который стремился уравнивать все слои населения, то на сегодняшний день уровень социального расслоения в России приравнивается к США и даже превышает его Borisova E., Govorun A., Ivanov D. Social capital and support for the welfare state in Russia // Post-Soviet Affairs. 2017. Vol. 33. №. 5. P. 412.. При этом, в отличие от западных стран, в которых переход к неолиберальной модели экономики был постепенным, Россия довольно резко перешла к новой политике, что сказалось на качестве ее реализации Yurchak A. Russian neoliberal: the entrepreneurial ethic and the spirit of “true careerism” // The Russian Review. 2003. Vol. 62. №. 1. Pp. 72-90.. Таким образом, мы могли бы говорить о либеральной идеологии социальной политики в современной России и анализировать ее результативность с этой точки зрения. В рамках такой идеологии социальная сфера особое внимание уделяет трудоспособному населению и молодежи, на которых возлагается задача развития экономики. Основная часть целевых программ (жилищных в том числе) должна быть ориентирована на помощь молодым и многодетным семьям, кроме того, должны существовать законы, четко регламентирующие целевые группы и меры поддержки.

Однако, учитывая резкий переход к новым экономическим принципам, Россия не успела в достаточной степени проработать неолиберальные механизмы и избавиться от советских традиций и принципов социальной политики Rose R. Uses of social capital in Russia: Modern, pre-modern, and anti-modern // Post-Soviet Affairs. 2000. Vol. 16. №. 1. P. 38., которые до сих пор оказывают влияние на политический курс. В целом, российское законодательство во многом соответствует принципам неолиберализма, отдавая предпочтение социальному обеспечению трудоспособного населения. Несмотря на это, фактическая реализация социальной жилищной политики демонстрирует заметные отклонения от установленного политического курса. Здесь необходимо повториться, что на данный момент Россия застыла на этапе перехода от социал-демократического типа государства благосостояния к неолиберальному, фактически находясь на этапе консервативно-корпоративистской модели, которая подразумевает высокую степень социального расслоения в обществе, и при этом совмещает рыночные механизмы с прямым обеспечением граждан.

Из всего спектра типов управления социальной политикой, представленной Н. Мэннингом, наиболее уместно говорить о реализации элитарной модели, которая подразумевает отправление политики довольно узким кругом лиц, составляющих политическую элиту страны Baldock J., Manning N., Vickerstaff S. Social Policy. Oxford, 2011. Pp. 58-72.. Эта модель обусловлена авторитарным политическим режимом и созданной вертикалью власти, при которой все наиболее значимые посты (в подчинении которых находятся государственные служащие), как в федеральных государственных органах, так и в региональных, заняты лояльными верховной власти представителями Gel'man V., Ryzhenkov S. Local regimes, sub-national governance and the `power vertical' in contemporary Russia // Europe-Asia Studies. 2011. Vol. 63. №. 3. P. 451.. Названные характеристики российской государственности говорят о том, что наиболее близкий подход к пониманию социального государства в России был описан Т. Парсонсом - одна из основных задач социальной политики заключается в сглаживании конфликтов между населением и властью Цит. по: Сидорина Т. Ю. Два века социальной политики. М, 2005. С. 261-262.. Т.е. чем больше привилегий будут иметь социально незащищенные категории граждан (процент которых в России в сравнении с остальной частью населения довольно высок), тем более привлекательной и надежной для них будет казаться действующая власть. Подобная модель порождает несамостоятельность бюрократии, которая реализует политический курс. То есть инициативность государственных служащих сведена к минимуму. Их задачей является четкое выполнение поручений в соответствии с регламентом и с интересами вышестоящих должностных лиц и политиков (которые стремятся сохранять стабильность и иметь возможность переизбираться). Кроме того, на реализацию подобной модели влияет историческая обусловленность - как уже было сказано, в России всегда сохранялась тенденция зависимости различных государственных ведомств от центральной власти и ее интересов (как в царские, так и в советские времена) Gel'Man V. The politics of local government in Russia: The neglected side of the story // Perspectives on European Politics and Society. 2002. Vol. 3. №. 3. Pp. 498-499..

Таким образом, мы исследуем довольно централизованный политический курс, который представляет собой гибридный тип социального государства, реализуемый зависимыми техническими бюрократами, которые заинтересованы в исполнении указов «сверху», в первую очередь, для сохранения своих должностей. Однако это не может говорить о том, что подобные тенденции социальной политики обязательно должны препятствовать ее успешности и хорошей результативности. В следствии этого, мы исследуем, насколько результативной (т.е. насколько хорошо выполняются все функции социального государства) может быть социальная жилищная политика в подобных условиях, и что может ей препятствовать, кроме того, мы анализируем, насколько реализация социальной политики соответствует общему политическому курсу в этой сфере.

2. Социальная жилищная политика в Санкт-Петербурге

Прежде, чем перейти к описанию аналитической модели, в соответствии с которой мы будем анализировать приоритеты социальной жилищной политики в Санкт-Петербурге, необходимо еще раз остановиться на обосновании выбора случая Санкт-Петербурга для анализа социальной жилищной политики.

Ветхость и аварийность значительной части жилого фонда, существование особой категории льготной категории граждан (жители блокадного Ленинграда), неприспособленность построек прошлых и позапрошлых столетий к потребностям инвалидов, федеральная значимость города и привлекательность для туризма (что обуславливает расширенные бюджетные возможности) делают Санкт-Петербург в некотором роде уникальным случаем для анализа. Также определенную актуальность исследования данной сферы обуславливает тот факт, что согласно данным социологических опросов, около 70% населения в Петербурге не удовлетворены своими жилищными условиями Малеева Т. В., Селютина Л. Г. Современные направления и методы изучения спроса на услуги жилищной сферы // Европейский журнал соц. наук. 2013. № 4 (32). С. 438.. Это говорит о том, что в городе (как и в стране, в целом) существуют некоторые препятствия к успешности реализации жилищной политики. Кроме того, город привлекает большое количество внутренних иммигрантов - молодежи, которая едет за самореализацией и более высоким уровнем доходов (в отличие от многих провинциальных российских городов). Это означает, что здесь широко представлена одна из групп бенефициаров социальной жилищной политики. Для работы с молодежью в Санкт-Петербурге существуют отдельные городские программы (помимо федеральных), кроме того молодежь составляет значительную часть бюджетных расходов. Также одним из критериев обоснования является доступ к исследуемому полю. В процессе прохождения практики в Жилищном комитете Санкт-Петербурга и проведения включенного наблюдения удалось углубиться в особенности и проблематику реализации жилищной политики государственными служащими, принципы их взаимодействия с гражданами.

2.1 Аналитическая модель реализации социального политического курса

Обоснование нашей аналитической модели исходит из используемых в исследовании методов. Нормативный анализ жилищной и социальной сферы в России и Санкт-Петербурге позволяет выделить и определить характеристики всех основных категорий граждан, которые имеют право получать поддержку государства в улучшении своих жилищных условий. Метод включенного наблюдения в рамках нашего исследования позволяет оценить особенности реализации федеральных и городских законов и программ, оформляющих политический курс, Жилищным комитетом и занятыми в нем государственными служащими. Прикладной бюджетный анализ годового жилищного плана Санкт-Петербурга позволяет оценить реальные приоритеты городской жилищной политики и понять, и на поддержку какую из категорий граждан направлена большая часть городского жилищного бюджета.

Итак, к нормативно-правовым актам, которые выделяют отдельные категории нуждающихся граждан и описывают процедуры взаимодействия с ними, и к которым мы обратились в ходе исследования, относятся:

1. Закон Санкт-Петербурга «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге» Закон Санкт-Петербурга N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 июня 2005 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2005. - 19 июля (дата обращения: 06.05.2018);