2. Закон Санкт-Петербурга «О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан» Закон Санкт-Петербурга N 409-61 «О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 7 июля 2004 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга https://www.gov.spb.ru/norm_baza/npa/. - 2004. - 28 июля (дата обращения: 06.05.2018);

3. Постановление Правительства РФ "О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов" Постановление Правительства РФ от 09.07.2016 N 649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов» (вместе с «Правилами обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме») // сайт «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71344830/. - 2016. - 18 июля (дата обращения: 06.05.2018);

4. Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" Федеральный закон N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Принят Государственной Думой 4 декабря 1996 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/10135206/. - 1996. - 21 декабря (дата обращения: 07.05.2018) ;

5. Указ президента «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной Войны» Указ Президента РФ N 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов». Принят президентом РФ 7 мая 2008 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12160258/. - 2008. - 7 мая (дата обращения: 17.03.2018);

6. Закон Санкт-Петербурга «О целевой программе Санкт-Петербурга «Молодежи - доступное жилье» Закон Санкт-Петербурга N 315-45 «О целевой программе Санкт-Петербурга «Молодежи - доступное жилье». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 11 апреля 2001 года // сайт «Юрист». URL: http://www.juryst.ru/zakonspb315-45.html. - 2001. - 26 апреля (дата обращения: 07.05.2018).

На основании этих законов мы выделяем следующие категории граждан:

a) Инвалидов, а также детей-инвалидов и их семьи (т.е. людей, обладающих расстройствами двигательной функции, слуха, зрения, а также имеющих задержки в развитии и другие нарушения функций организма Постановление Правительства РФ от 09.07.2016 N 649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов» (вместе с «Правилами обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме») // сайт «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71344830/. - 2016. - 18 июля (дата обращения: 06.05.2018));

b) Малообеспеченных граждан (доход которых не превышает двукратный установленный прожиточный минимум Закон Санкт-Петербурга N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 июня 2005 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2005. - 19 июля (дата обращения: 06.05.2018));

c) Многодетные семьи (семьи, в которых 3 ребенка и более Там же. );

d) Молодежь и молодые семьи (молодые люди в возрасте до 35 лет Закон Санкт-Петербурга N 315-45 «О целевой программе Санкт-Петербурга «Молодежи - доступное жилье». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 11 апреля 2001 года // сайт «Юрист». URL: http://www.juryst.ru/zakonspb315-45.html. - 2001. - 26 апреля (дата обращения: 07.05.2018));

e) Ветеранов ВОВ и жителей блокадного Ленинграда (т.е. участники вооруженного конфликта и представители тыла);

f) Детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (родители умерли или лишены права опеки; обеспечение происходит по достижению ими совершеннолетия и по окончанию учебного заведения-пансионата, в котором ранее они могли проживать Федеральный закон N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Принят Государственной Думой 4 декабря 1996 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/10135206/. - 1996. - 21 декабря (дата обращения: 07.05.2018)).

Кроме того, жилищное законодательство предусматривает помощь в улучшении жилищных условий военных. Однако данная категория получает субсидии на квартиры из бюджета Министерства обороны РФ, а не из бюджета города. Кроме того, процедуры обеспечения и признания нуждаемости значительно отличаются от других категорий. Поэтому данная категория не будет рассмотрена в качестве социально-незащищенной группы в рамках нашего исследования.

Необходимым критерием для получения помощи со стороны государства для малообеспеченных, многодетных и молодых семей, а также для ветеранов и детей-сирот является отсутствие зарегистрированной жилой площади или наличие площади, которая не соответствует установленным нормам (минимум 9 квадратных метров на человека в отдельных квартирах и частных домах и 15 метров на человека в коммунальных квартирах) Закон Санкт-Петербурга N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 июня 2005 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2005. - 19 июля (дата обращения: 06.05.2018). Инвалидам помощь оказывается в том случае, если их жилье оказывается не приспособленным для их нормальной жизнедеятельности. Другими словами, когда существует необходимость преодоления высоких порогов при входе в парадную, узкие лифты или их отсутствие, узкие коридоры в квартире, не позволяющие развернуться на кресле-коляске, недостаточное освещение Постановление Правительства РФ от 09.07.2016 N 649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов» (вместе с «Правилами обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме») // сайт «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71344830/. - 2016. - 18 июля (дата обращения: 06.05.2018).

Теперь необходимо обозначить конкретные государственные меры поддержки, которые предусмотрены законодательством. В целом, на сегодняшний день меры поддержки можно разделить на две основные категории:

a. Предоставление различных видов субсидий на приобретение нового жилья (то есть частично жилье должно быть оплачено с помощью личных средств граждан);

b. Непосредственное полноценное обеспечение жилой площадью из государственного жилищного фонда.

До недавнего времени в Санкт-Петербурге существовал еще один формат оказания помощи - аренда государственного жилья. Право арендовать жилье в государственном жилищном фонде по минимальной стоимости (оплачивая при этом самостоятельно коммунальные услуги) имели право все малообеспеченные граждане, проживавшие в недостаточном по площади жилье. Однако в 2017 году эта целевая программа была упразднена Закон Санкт-Петербурга N 695-120 «О внесении изменений в отдельные законы Санкт-Петербурга в сфере жилищной политики». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 01 ноября 2017 // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2017. - 15 ноября (дата обращения: 07.05.2018). Хоть она и продолжает действовать для тех, кто уже заключил договор коммерческого найма ранее, мы не рассматриваем эту меру в рамках нашего исследования, так как она утратила свою актуальность в перспективе.

В целом, для того, чтобы претендовать на государственное обеспечение, гражданин самостоятельно должен подать заявление в районную администрацию о желании встать на городской жилищный учет, а также по требованию сдать все необходимые документы. После чего районная администрация на основании действующего законодательства принимает решение (в соответствии с действующим законодательством) о том, имеет ли гражданин право на оказание содействия в улучшении своих жилищных условий.

Процедура обеспечения инвалидов жильем, которое будет отвечать всем необходимым требованиям, имеет некоторые особенности. В 2016 году Постановлением Правительства РФ было утверждено создание специальной региональной межведомственной комиссии Постановление Правительства РФ от 09.07.2016 N 649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов» (вместе с «Правилами обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме») // сайт «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71344830/. - 2016. - 18 июля (дата обращения: 06.05.2018). В ее состав входят как государственные служащие (работники и председатели комитета), так и независимые эксперты, участники различных НКО, инженеры в сфере строительства и т.д. Главной задачей этой комиссии является проведение обследований жилых помещений инвалидов и вынесение решений относительно пригодности этих помещений для проживания людей с ограниченными физическими возможностями. После утверждения о непригодности жилья производятся расчеты экономической целесообразности приспособления этого жилого помещения под нужды гражданина. Эти расчеты производятся по поводу того, что будет дешевле: произвести переоборудование помещения или же просто обеспечить человека новым жильем, которое уже построено в соответствии с нормами жилых помещений для инвалидов. Как показывает практика, в подавляющем большинстве случаев более дешевым способом оказывается обеспечение инвалида новой квартирой (данный факт отмечен в дневнике наблюдения).

Схема обеспечения малоимущих граждан, многодетных семей, молодежи и молодых семей, а также ветеранов схожа. Она зависит от имеющегося у граждан изначального «капитала». Если человек, относящийся к перечисленным категориям, не имеет собственного жилья и зарабатывает недостаточно для осуществления ежемесячных выплат по кредиту, государство обеспечивает его квартирой соответствии с установленными нормами обеспечения (которые, к слову, отличаются от минимальных норм проживания) - 33 квадратных метра на человека, который живет один, или 18 квадратных метра на каждого члена семьи Закон Санкт-Петербурга N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 июня 2005 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2005. - 19 июля (дата обращения: 06.05.2018). В случае имеющегося зарегистрированного жилья, которое не соответствует нормам проживания (9 метров на человека в отдельной квартире и 15 - в коммунальной), а также отсутствует возможность выплаты кредита, предусмотрены две меры. Либо заключение договора социального найма (по сути - просто передача целой квартиры от государства, которую впоследствии можно приватизировать - и это основная мера обеспечения для ветеранов и «блокадников»), при этом, имеющиеся ранее квадратные метры перейдут в государственный жилой фонд; либо поддержка будет осуществлена в виде субсидии на выкуп освободившихся комнат в коммунальной квартире, если соседи по квартире решили сменить место жительства (данные основаны на дневнике наблюдения). В случае же, если многодетные семьи и молодежь способны осуществлять ежемесячные выплаты за квартиры (которые значительно ниже стандартных рыночных выплат), то схема обеспечения немного меняется. Так молодежь и молодые семьи имеют право приобрести квартиру из вторичного жилого фонда, при этом из бюджета Санкт-Петербурга будет выплачено не менее 70% от стоимости жилья, а из федерального бюджета 5%, а остальную часть граждане выплачивают самостоятельно (с помощью своих доходов, сбережений и т.д.) Закон Санкт-Петербурга N 315-45 «О целевой программе Санкт-Петербурга «Молодежи - доступное жилье». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 11 апреля 2001 года // сайт «Юрист». URL: http://www.juryst.ru/zakonspb315-45.html. - 2001. - 26 апреля (дата обращения: 07.05.2018). Многодетные семьи и малообеспеченные граждане попадают под действие программы долгосрочного жилищного кредитования. В рамках данной программы граждане имеют права приобретать вторичное жилье или первичное (при том, что завершено не менее 70% строительства), при этом из средств бюджета сразу же будет выплачиваться 30% от стоимости квартиры, а остальную сумму граждане должны выплатить самостоятельно Закон Санкт-Петербурга N 707-90 «О целевой программе Санкт-Петербурга «Развитие долгосрочного жилищного кредитования в Санкт-Петербурге». Принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 10 октября 2001 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2001. - 26 октября (дата обращения: 07.05.2018). Однако оставшиеся 70% так же единовременно уплачиваются застройщику из бюджета Санкт-Петербурга, а гражданин, таким образом, выплачивает эту часть кредита государству. При этом стоимость кредита значительно снижается, т.к. по сути, он превращается в долгосрочную беспроцентную рассрочку. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения (родители умерли или не имеют права или возможности воспитывать ребенка), имеют право на получение отдельной квартиры от государства, при условии, что от родителей по завещанию не осталось жилой площади - они становятся на отдельный учет по дате своего рождения еще до достижения 18-летия, чтобы к моменту выпуска из интерната молодой человек был сразу же обеспечен жильем Федеральный закон N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Принят Государственной Думой 4 декабря 1996 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/10135206/. - 1996. - 21 декабря (дата обращения: 07.05.2018). Кроме того, согласно законодательству, первоочередное право на получение жилья имеют многодетные семьи, молодежь и молодые семьи, а также инвалиды и их семьи (для детей сирот существует отдельный список). Однако учитывая количество первоочередных бенефициаров, получается, что для первоочередных граждан также создается очередь, которая базируется на дате постановки на учет. Также важно учитывать, что первоочередность не означает немедленное обеспечение жилым помещением - гражданин сначала должен быть включен в жилищный план на следующий год, и только после согласования плана и получения финансирования Жилищный комитет может обеспечить жилую площадь.

В целом, учитывая то, что политический курс в России довольно либеральный, подобные меры поддержки можно оценивать как достаточно широкие. Однако проблема заключается в том, что значительная часть граждан не знает о своих правах, т.к. в России практически отсутствует практика эффективного информирования.

Теперь необходимо перейти к бюджетному анализу, который произведен в соответствии с основными рекомендациями, указанными в работе Ткачевой Т.Ю. и Афанасьевой Л.В Афанасьева Л. В., Ткачева Т. Ю. Совершенствование бюджетного анализа финансовых потоков на региональном уровне // Известия ЮЗГУ. Серия Экономика. Социология. Менеджмент. 2013. С. 50-52.. Ежегодно Жилищный комитет разрабатывает жилищный план на основании суммы, которая утверждается правительством СПб и выделяется из бюджета города (при этом сумма формируется исходя из запросов отделов Жилищного комитета, а затем корректируется в соответствии с мнением губернатора). Ключевыми элементами этого плана для нашего исследования являются сумма, выделенная из бюджета города на 2018 год для улучшения жилищных условий граждан, а также количество жилых площадей, приобретенных за счет этих средств и выделенных для социально-незащищенных категорий граждан. При этом часть помещений выдана на безвозмездной основе, а обеспечение другой части помещений было реализовано с использованием различных льгот и, в том числе, с использованием средств самих граждан. Итак, всего на 2018 год Правительством Санкт-Петербурга было решено выделить 6 878 180 000 рублей, благодаря которым в состав государственного жилищного фонда было включено 3750 жилых помещений Жилищный план на 2018. Утвержден распоряжением Жилищного Комитета Правительства Санкт-Петербурга N 46-р «О жилищном плане на 2018 год» 23 января 2018 года // Официальный сайт Горжилобмена. URL: http://obmencity.ru/state/623/. - 2018. - 23 января (дата обращения: 05.05.2018) . Ниже приведены таблицы распределения жилых помещений и средств в отношении петербуржцев, нуждающихся в улучшении жилищных условий, основанные на данных годового жилищного плана Там же. :

Определенную трудность для анализа представляет то, что статьи расходов в годовом плане прописаны недостаточно четко. Это происходит из-за того, что значительная часть представителей социальных групп одновременно относится к нескольким категориям. Таким образом, получается, что в плане отсутствуют данные по количеству квартир, выделенных для молодежи, т.к. эта категория учтена, в том числе, в строке малообеспеченных граждан (которые в данном случае не только имеют доход, не превышающий двукратный прожиточный минимум, но и в целом не могут позволить себе приобретение квартиры самостоятельно). По той же причине отсутствуют конкретные данные о выделенных средствах в отношении и других групп (так, например, многодетные семьи могут входить в состав, как молодежной категории, так и в состав малообеспеченной).

Основанием для разделения таблиц по принципу обеспечения из федерального бюджета совместно с петербуржским и из отдельного бюджета Санкт-Петербурга является то, что таким образом мы можем отследить различие приоритетов федеральной и городской жилищной политики.

В целом, соотнеся количество предоставленных жилых помещений и средств, направленных на их предоставление, мы видим, что наиболее приоритетной категорией в рамках городской жилищной политики являются трудоспособные малообеспеченные граждане - всего на них выделено 3 300 000 000 руб. Молодежь и молодые семьи являются следующими по приоритетности (выделено 142 920 000 руб.). Расходы на остальные категории (кроме инвалидов) распределены в годовом плане либо в молодежной группе, либо в группе малообеспеченных. Но если мы сложим указанные средства для молодежи и малообеспеченных граждан и разделим на все упомянутые категории населения (то есть на суммарное количество выделенных для них помещений), получится, что, несмотря на сравнительно небольшое количество квартир, выделенных для инвалидов, они составляют значительную часть расходов. Произведем наглядные расчеты по количеству затраченного бюджета в рублях и разделим их на количество выделенных квартир и жилых помещений (комнат): 734 630 000 руб./ 200 кв. = 3 673 150 руб./человека - для инвалидов; 5 723 780 000 руб./ 1182 жил. пом. = 4 842 453 руб./семью (состоящую из 1-7 человек и больше) - для всех остальных. Безусловно, эти цифры являются приблизительными и показывают среднее значение выделенного бюджета на одного бенефициара (семья или конкретный гражданин). Однако они позволяют отследить тенденцию в целом и объясняются тем, что предоставление жилья для инвалидов происходит на безвозмездной основе (т.е. при полной оплате из государственного бюджета), кроме того, адаптированные под их нужды помещения стоят дороже.

Анализируя использование федеральных средств по количеству выделенных помещений, мы видим, что приоритетом федеральной жилищной политики является обеспечение трудоспособного населения, к числу которых мы можем отнести и многодетные семьи, и молодежь, и детей-сирот, готовых выйти на рынок труда (всего 142 920 000 руб.). Данные категории обеспечиваются как отдельными квартирами, так и нормированными по метражу комнатами, кроме того привлекаются средства самих граждан (для частичной оплаты помещений). При этом также видно, что, несмотря на небольшое количество квартир, выделенных ветеранам, сумма, потребовавшаяся на предоставление им квартир на безвозмездной основе, немногим меньше суммы, которая была направлена на все категории трудоспособного населения (данные значения также являются усредненными):

110 010 000 руб./ 38 кв. = 2 895 000 руб./человека - для ветеранов; 142 920 000 руб./ 972 жил. пом. = 147 037 руб./семью (состоящую из 1-7 человек и больше) - для остальных трудоспособных категорий населения.

Таким образом, мы видим, что фактически в Санкт-Петербурге реализуются основные принципы, присущие социальному государству и описанные выше, которые заключаются в обеспечение доступа всех граждан, неспособных позаботиться о себе самостоятельно, к наиболее значимым благам Лексин В. Н. Пространство власти и мир человека // Мир России. 2005. №3. С. 41. Кроме того, в этом можно узреть тенденцию, присущую многим развитым европейским странам с широким сектором социальной политики, которые стремятся обеспечить все жизненно важные блага всем категориям населения за счет государственных средств Krupka J. All people should have access to the build environment, regardless of their age and capacities // Vital Spaces. 2010. Vol. 3. №3. P. 2.. Однако, подобные тенденции расходования государственного бюджета не вполне соответствуют общей либеральной идеологии социального политического курса (которая формально в наибольшей степени выделяет трудоспособное население), которую пытаются реализовать в России вместе с неолиберальной моделью экономики. Как правило, в государствах с либеральной экономикой многие социально-значимые функции возлагаются, в том числе, на социально-ответственные коммерческие и общественные организации, которые получают от государства определенные преференции (сниженное налогообложение и т.д.) Doh J. P., Guay T. R. Corporate social responsibility, public policy, and NGO activism in Europe and the United States: an institutional?stakeholder perspective // Journal of management studies. 2006. Vol. 43. №. 1. Pp. 51-52.. В России же подобная практика привлечения сторонних организаций практически отсутствует. Поэтому, чтобы достичь достаточного уровня общественного благосостояния, приходится затрачивать значительные средства государственного бюджета.

Таким образом, мы можем подтвердить, что практически Россия находится на этапе консервативно-корпоративистского типа государства благосостояния, в котором используются как рыночные инструменты обеспечения, так и государственные (в значительной степени). Однако в целом государственная политика и политические курсы интерпретируются как либеральные. В подобных особенностях реализации жилищной политики в России можно увидеть несогласованность политического курса и его практической реализации. Это может препятствовать успешности социальной политики и развитию экономики, т.к. анализ и разработка инструментов обеспечения происходят в соответствии с либеральной концепцией, а итоговые бюджетные расходы могут сравниться с расходами корпоративистского или даже социального государства благосостояния.

Однако здесь важен еще один аспект. Благодаря жилищному плану мы можем увидеть, что основная часть средств на жилищные программы расходуется из бюджета города и особенно выделяет инвалидов, а не из федерального бюджета (который уделяет особое внимание ветеранам). Это подтверждает наши гипотезы о том, что жилищная политика в Санкт-Петербурге осуществляется с некоторыми особенностями, а также о том, что она реализуется здесь в более полной мере в сравнении с другими регионами. Потому как во многих городах России около 75% местных расходов состоят из средств, направленных из федерального центра Gel'Man V. The politics of local government in Russia: The neglected side of the story // Perspectives on European Politics and Society. 2002. Vol. 3. №. 3. P. 501.. Санкт-Петербург же является более самостоятельным и автономным в плане бюджета.

2.2 Специфика реализации социальной жилищной политики городской бюрократией

В данной части работы мы анализируем особенности работы городской бюрократии, призванной осуществлять реализацию государственного политического курса в сфере социальной политики. Значимость данного этапа исследования состоит в том, что он позволяет понять, с какими «техническими» препятствиями может столкнуться социальная жилищная политика на более скрытом уровне ее реализации (чем на законодательном). Мы исследуем рядовых бюрократов, осуществляющих непосредственное взаимодействие с гражданами, и основные проблемы, с которыми им приходится встречаться в своей работе (и которые впоследствии могут сказываться на общей результативности социальной жилищной политики). Данные этого этапа исследования базируются на дневнике включенного наблюдения во время работы в Жилищном комитете Санкт-Петербурга. Наблюдение проведено и разработано в соответствии с методологией, приведенной в работе Новиковой С. С. и Соловьева А. В Новикова С. С., Соловьев А. В. Социологические и психологические методы исследований в социальной работе. М., 2015. С. 42.. По итогам наблюдения мы можем сформулировать некоторые выводы об особенностях работы государственных органов. Часть этих выводов является практическим подтверждением изученной теории.

Во-первых, изучив схему взаимодействия рядовых бюрократов с гражданами и вышестоящими представителями исполнительных органов власти, становится очевидным, что подавляющее большинство специалистов Жилищного комитета занимается лишь реализацией указаний, которые приходят «сверху». К полномочиям этих специалистов относится, в том числе, разъяснение гражданам правил оказания помощи в улучшении жилищных условий. Однако сотрудники не вправе принимать решения относительно этих граждан самостоятельно. Все решения (в зависимости от типа рассматриваемого вопроса) подлежат рассмотрению либо многосоставной комиссии, либо заместителями Председателя комитета, либо самим Председателем. При этом каждое дело сопровождается сложной цепочкой бюрократических процедур (прежде, чем решение будет направлено в адрес гражданина, оно должно пройти несколько инстанций - специалисты отдела, председатели, юридический отдел и т.д.), необходимостью оформления официальных служебных записок. При этом нередко созданная бюрократическая цепочка демонстрирует свои недочеты - например, иногда только после утверждения документа председателем, он попадает в юридический отдел. В случае если юристы обнаруживают ошибки в составлении документа, дело вновь перенаправляется в отдел, в котором было разработан, потом снова отправляется на подпись вышестоящего начальства, и снова попадает к юристам. Подобные не всегда логичные схемы замедляют принятие и реализацию решений.

На скорость реализации жилищной политики также влияет персоналистский фактор (т. е. влияние личного мнения на рабочий процесс). В ходе практики не раз было отмечено то, что оформление документов должно приводиться в соответствие с личными предпочтениями начальства и их мнением о необходимой стилистике ответов и заполнения документов. В случае несогласия начальства с какими-то фразами, которые пишут специалисты отделов, документ не может быть подписан и отправляется на доработку. Проблемы оформления документов также выражаются в другом факторе. В Санкт-Петербурге внутри каждого из комитетов и других органов государственной власти существуют некоторые особенности в стилистике оформления документов (шрифт, жирность, курсив, упоминание определенных элементов документа в тех или иных абзацах и т.д.). При этом специалисты, как правило, ознакомлены лишь с правилами оформления документов внутри своего комитета. И когда документы направляются в другие ведомства, их необходимо оформлять в соответствии с правилами того места, куда они отправляются - иначе документ не будет рассмотрен. Кроме того, если документ составляется для какого-то высокопоставленного чиновника, приходится находить специалистов, которые уже работали с ним, чтобы выяснить, каким образом лучше оформить документ для него. Таким образом, мы видим, что иногда значительная часть рабочего дня сотрудников уходит не на рассмотрение обращений граждан и значимых проектов, а на уточнение всех необходимых и незначительных формальностей.

Тот же персоналистский фактор и проблема чрезмерной ответственности перед вышестоящими представителями структур и городской власти обуславливает еще и то, что в некоторых отделах комитета существует отчетливая тенденция к градации писем по приоритетности. При этом наиболее приоритетными письмами являются служебные записки от начальников, вопросы высокопоставленных городских чиновников и т.д., которые считают, что работники должны отвечать им максимально оперативно. Это обуславливает то, что граждане долго ждут ответов на свои обращения (в допустимых пределах, установленных действующим законодательством, однако по факту рассмотрение могло бы происходить быстрее).

Еще одним недостатком реализации социальной жилищной политики является то, что ответственными за реализацию некоторых целевых федеральных программ назначаются государственные органы и власти города. Но в течение долгого времени после утверждения проекта деньги из федерального бюджета могут не выделяться. При этом на федеральном уровне проект анонсируется, к нему привлекается внимание граждан, которые впоследствии присылают множество писем и жалоб (об отсутствии реализации программы) в адрес Жилищного комитета. На каждое подобное письмо сотрудникам приходится пояснять причину невозможности практической реализации проекта, которая никак от них не зависит. Жилищный комитет не автономен и не имеет собственных средств для реализации проектов. Все зависит либо от исполнительной власти города, которая утверждает и формирует бюджет, либо от федеральной власти.

Важным аспектом понимания особенностей реализации помощи в обеспечении жильем является схема взаимодействия между гражданами, специалистами жилищного комитета и высшей исполнительной властью города. Первым этапом является самостоятельное обращение гражданина с просьбой оказания помощи в улучшении жилищных условий. После подтверждения нуждаемости работники комитета оправляют запросы и сведения в адрес правительства Санкт-Петербурга о перечне граждан, нуждающихся в помощи, и об основаниях ее оказания, а также о стоимости предоставления помощи. Исполнительная власть (в том числе губернатор) рассматривает все запросы комитета. После этого (как правило, в сентябре) формируется, по мнению исполнительной власти, достаточный для реализации жилищных программ бюджет и направляется на утверждение в Жилищный комитет. Комитет, на основании отпущенного бюджета, должен написать конкретный план расходования этого бюджета и включения определенных граждан в этот план. После чего план вновь утверждается Правительством Санкт-Петербурга (как правило, в декабре). С января нового года Жилищный комитет приступает к реализации плана и постепенной выдаче квартир тем, кто был занесен в план еще в прошлом году. При этом важно понимать, что далеко не все обратившиеся граждане получат право на получение жилья в следующем году.

На данный момент в Санкт-Петербурге отсутствует практика государственной застройки жилья. Не разработаны специальные механизмы, в виду чего государственное строительство считается экономически не целесообразным. Все новое жилье закупается городом у строительных компаний на взаимовыгодных условиях - к примеру, город продает землю под застройку по сниженной цене, а застройщик продает городу часть квартир ниже рыночной стоимости. Но при этом законами Санкт-Петербурга установлена предельная стоимость, выше которой город закупать квартиры не может. Как правило, это ограничивает выбор застройщика - контракт заключается с теми, кто устанавливает одни из самых низких цен на квартиры. Нередко эти застройщики не обладают достаточными средствами, чтобы вовремя завершить строительство. В итоге дома, часть квартир в которых должна быть отведена под государственные нужды, превращаются в «долгострои». Жилищный план не может быть реализован в срок, но в наибольшей степени негативно данная ситуация сказывается на гражданах, которые ожидают помощи от государства и продолжают проживать в неудовлетворительных жилищных условиях.

В Петербурге на сегодняшний день довольно большую часть жилого фонда все еще составляют коммунальные квартиры Лобановский А. Коммунальная столица останется в Петербурге [Электронный ресурс] // сайт «Общественный контроль». URL: https://ok-inform.ru/stroitelstvo/regional/97623-kommunalnaya-stolitsa-ostanetsya-v-peterburge.html (дата обращения: 07.05.2018). В них, в том числе, проживают граждане, относящиеся к категориям социально незащищенных. Здесь важно, что такая категория как «малообеспеченные граждане» не имеет первоочередного права на расселение. И некоторые из них состоят на жилищном учете на оказание помощи в улучшении жилищных условий с конца 70-х годов, при том, что в очереди перед этими гражданами до сих пор еще более 2000 человек. Не смотря на то, что согласно годовым жилищным планам, ежегодно город выделяет около ~3000-4000 единиц жилья Жилищный план на 2018. Утвержден распоряжением Жилищного Комитета Правительства Санкт-Петербурга N 46-р «О жилищном плане на 2018 год» 23 января 2018 года // Официальный сайт Горжилобмена. URL: http://obmencity.ru/state/623/. - 2018. - 23 января (дата обращения: 05.05.2018). Подобная ситуация обусловлена не только тем, что в городе многие социальные категории граждан относятся к внеочередным (и малообеспеченным гражданам приходится им уступать), но и существованием определенного рода спекуляций в сфере жилищного обеспечения Borisova E., Govorun A., Ivanov D. Social capital and support for the welfare state in Russia // Post-Soviet Affairs. 2017. Vol. 33. №. 5. P. 411.. Так, например, все чаще встречаются случаи, когда граждане государств Средней Азии, приезжающие сюда на заработки и получая вид на жительство, рожают здесь ребенка, который автоматически (согласно действующему законодательству РФ) получает российское гражданство, а благодаря этому гражданство получают и его родители. После чего они перевозят других своих детей, которые все это время находились в другой стране (и которые так же теперь могут стать гражданами РФ). В итоге они имеют право на получение нормированной жилой площади, а как многодетная семья, еще и получают внеочередное право на оказание помощи. Также нередки ситуации, когда подобные граждане (даже не будучи многодетными), намеренно приобретают (на деньги родственников) самую дешевую и маленькую жилую площадь в очевидно аварийных квартирах (предыдущий хозяин которой решил продать жилье, а не ремонтировать его). После чего подают заявления на проверку пригодности жилья для проживания, и в случае признания его непригодным получают качественную и нормированную жилую площадь. Иногда подобные ситуации встречаются и в российских семьях, которые приезжают из других городов. Получается, что жители города, проживающие здесь бомльшую часть своей жизни и нуждающиеся все это время в помощи государства, вынуждены быть ограничены в своих жилищных правах в виду наплыва внутренних и внешних мигрантов.

По настоянию заместителей председателя Жилищного комитета, главный критерий в работе с гражданами и их обращениями и другими проектами - это сроки. Все документы должны быть предоставлены вовремя. При этом получается, что не так принципиально качество подготовки этих документов. Объективно оценивая объем документов и обращений, которые должны рассматривать специалисты (как от других инстанций, так и от граждан), мы можем называть его довольно большим. При этом часто возникают ситуации, когда специалистам также приходится работать с делами, которые не совсем соотносятся с их компетенциями, однако были направлены к ним как к конечной инстанции. Такое случается, когда в виду неоднозначности вопроса, руководство не может решить, какой именно отдел должен работать с обращением. Более того, нередко приходится составлять ответы на обращения, которые точно не совпадают с пределами компетенций специалистов, и разъяснять, куда необходимо обратиться гражданину, или перенаправлять документы самостоятельно. Также нужно учитывать, что зачастую сроки рассмотрения документов ограничены не только законодательством, но и тем, что специалисты или заместители Председателя, которые должны рассмотреть и подписать документ, например, уходят в отпуск. Невозможно заранее знать график отпусков всех сотрудников, поэтому зачастую документы приходится готовить к подписанию в спешке (чтобы не нарушать сроки рассмотрения по выходу специалиста из отпуска). Таким образом, получается, что при наличии множества дел, которые необходимо рассмотреть и обработать, часть из них может остаться без должного рассмотрения.

Некоторые подобные формальные недочеты можно встретить практически в каждой организации и сфере деятельности. Однако они не могут не сказываться на общей результативности работы Жилищного комитета, который занимается реализацией политического курса и социальной жилищной политики. Кроме того, на результативности существенно сказываются законодательные нормы, допускающие злоупотребления социальным обеспечением или спекуляции сфере жилья (которое было обеспечено государством).

Также по результатам данного этапа исследования мы можем сделать выводы о гипотезе, которая предполагает несамостоятельность рядовой бюрократии. Во-первых, они подотчетны вышестоящим руководителям внутри комитета. И кроме их профессионального мнения по всем вопросам необходимо в своей работе учитывать и их личные предпочтения. Кроме того, сотрудники могут лишь давать рекомендации по осуществлению помощи и собирать данные по нуждающимся, но не могут давать ни окончательных решений, ни участвовать в формировании бюджета. Итоговая инстанция - исполнительная власть города и губернатор, которые формируют бюджет не только в соответствии с количеством нуждающихся, но с учетом многих других факторов.

2.3 Необходимые меры по улучшению результативности жилищного обеспечения социально незащищенных категорий населения в Санкт-Петербурге

В целом, в России и в Санкт-Петербурге предусмотрен довольно широкий спектр вариантов предоставления государственной помощи в улучшении жилищных условий для социально незащищенных категорий населения. Однако существующие тенденции и инструменты обеспечения не вполне соотносятся с общим либеральным политическим курсом. Чрезмерные расходы на социальную политику противоречат концепции экономической эффективности, которая способна благотворно влиять и на социальную сферу. Подобные противоречия в итоге неблагоприятно сказываются как на эффективности экономики, так и на эффективности социальной жилищной политики. Кроме того, для повышения результативности работы бюрократии, реализующей жилищную политику, необходимо устранить недочеты в их работе, которые усложняют реализацию политического курса и делают ожидание гражданами выполнения социальных обязательств государства более длительным.

Итак, необходимыми мерами по улучшению результативности жилищного обеспечения должны стать:

· Согласование действующего либерального политического курса и практической реализации социальной политики. Для того чтобы достигнуть экономической эффективности, не нанеся вред благосостоянию и обеспеченности нуждающихся категорий населения, необходимо разрабатывать альтернативные способы обеспечения и приводить законодательство в соответствие с глобальными целями государственной экономики. Для реализации альтернативных способов обеспечения необходимо привлекать к данной сфере коммерческие и общественные организации, вырабатывать совместные стратегии взаимовыгодного сотрудничества. Переложив часть ответственности за обеспечение на коммерческие организации (обеспечив им при этом некоторые привилегии развития), государство могло бы разгрузить бюджет (как на федеральном уровне, так и на городском), перенаправив его в сферу экономических преобразований. Кроме того, особое внимание (особенно относительно бюджета) со стороны государства должно быть на практическом уровне обращено к трудоспособному населению, а не только на формальном. Потому как именно трудоспособные категории граждан являются стратегически более важными для развития государства, а обеспечение их жильем является одним из важных элементов дальнейшего экономического развития Gardiner M. How investment in social housing can boost economic growth // Vital Spaces. Vol. 7. № 1. P. 6. . Для помощи другим категориям населения в рамках страны и города необходимо развивать различные НКО, благотворительные организации, а также стимулировать бизнес к участию в обеспечении Сидорина Т. Ю. Партнерство государства и институтов самоорганизации граждан в реализации социальной политики (теоретический аспект) // Terra Economicus. 2010. №. 1. С. 121-122..

· Предотвращение дальнейшей практики спекуляций и злоупотреблений в сфере жилищного обеспечения. На наш взгляд, необходимо уточнить законодательство таким образом, чтобы социальное обеспечение было преимущественным правом, в первую очередь, российских граждан (особенно тех, которые ждут оказания помощи в получении нормированного и достаточного по метражу жилья уже более 30 лет). Потому как обеспечение жильем увеличившегося потока иммигрантов, будет, во-первых, стимулировать количественный, но не качественный прирост населения, а кроме того, требовать чрезмерных расходов бюджета.

· Упрощение и уточнение бюрократических процедур. Необходимо разработать эффективную цепочку рассмотрения различных обращений и проектов, при которой один и тот же документ не должен по несколько раз проходить через одних и тех же специалистов и инстанции.

· Создание универсальной формы документов и отчетов. Для того чтобы упростить и ускорить формирование межведомственных документов, нужно утвердить универсальную форму, которая была бы актуальная для всех комитетов и государственных органов. Таким образом, специалистам не приходилось бы тратить время на то, чтобы уточнить, каким образом нужно правильно оформить документ, который они собираются направить в другое ведомство.

· Ликвидация персоналистского фактора и преобладания личного мнения руководителей комитета и других высокопоставленных представителей власти. Мы полагаем, что отказы подписывать документы, сформированные специалистами в несоответствии с личным мнением начальства относительно формальностей (а также другие подобные проявление местного волюнтаризма), неблагоприятно сказываются на скорости работы бюрократии.

Заключение

В ходе нашего исследования мы смогли подтвердить гипотезы о том, что социальная жилищная политика Санкт-Петербурга не только осуществляется в более полной мере, чем в целом в стране, но и имеет некоторые особенности. Так, фактическим приоритетом этой политики в городе пользуются граждане с ограниченными физическими возможностями. Из федерального же бюджета больше всего на человека выделяется ветеранам ВОВ и жителям блокадного Ленинграда. Формальным приоритетом, как в стране, так и в городе является молодежь и молодые семьи, однако уровень финансовой поддержки на одну семью или человека, который им оказывается, ниже, чем в отношении ветеранов и инвалидов. Кроме того, нам удалось выяснить, что бюрократический аппарат, призванный реализовывать политический курс, не вполне автономен. Бюрократия, взаимодействующая с гражданами, лишь в незначительной степени влияет на повестку, предоставляя сведения о нуждаемости и имея возможность давать лишь рекомендации в отношении создания новых законопроектов. Жилищный комитет не обладает собственным бюджетом для реализации жилищных программ. Все значимые решения и проекты разрабатываются вместе с высшей исполнительной властью города и утверждаются ей же. Подтверждение данных гипотез, кроме того, является ответом на основной исследовательский вопрос, т.к. в процессе их проверки мы можем увидеть особенности, приоритеты и недостатки социальной жилищной политики в Санкт-Петербурге - т.е. ответить на вопрос, каким образом она реализуется в отношении социально незащищенных групп населения.

Несмотря на общий либеральный политический курс государства, в городе практически отсутствуют эффективные рыночные инструменты обеспечения граждан жильем, которые присущи неолиберальному государству благосостояния. Вместо этого обеспечение практически полностью происходит за счет государственного бюджета. Мы полагаем, что для подобной тенденции есть две основных причины:

1. Советское наследие. На протяжении многих десятилетий в России укоренялась практика полного обеспечения всех социально незащищенных категорий населения государством. Таким образом, во-первых, это повлияло на ожидания граждан относительно действий со стороны власти - среди большинства российского населения преобладает мнение, что государство должно напрямую обеспечивать своих граждан. Во-вторых, по всей видимости, государственной власти привычнее работать по проверенным и устоявшимся схемам, несмотря на формальную направленность общей парадигмы государственной политики.

2. Недемократический политически режим. В обществах с недемократическим политическим режимом, обширные социальные программы считаются одним из способов удержания власти Bottomore T. B., Coats A. W. Welfare Policy and Industrialization in Europe, America, and Russia // Journal of Economic Issues. 1974. Vol. 8. № 1. P. 153. . Соответственно, для сохранения стабильной политической ситуации в России и удовлетворительного уровня благосостояния населения на уровне государства (как и на уровне города) сохраняется тенденция широкого обеспечения жильем потенциального электората.

Частично рациональная бюрократия (неполнота рациональности также обусловлена авторитаризмом), реализующая социальный политический курс и взаимодействующая с гражданами, в основном выполняет чисто техническую функцию исполнения решений вышестоящего руководства и властных органов. Высокий уровень политической и социальной неопределенности в стране влияет, в том числе, на работу бюрократов Rose R. Uses of social capital in Russia: Modern, pre-modern, and anti-modern // Post-Soviet Affairs. 2000. Vol. 16. №. 1. P. 36.. С целью уменьшения персональной неопределенности они, в первую очередь, ставят перед собой задачу не столько качественного выполнения своих обязанностей относительно обеспеченности граждан, сколько воплощения интересов различного уровня «начальства», от которого зависят карьерные перспективы рядовых сотрудников бюрократического аппарата.

Таким образом, социальный политический курс в сфере жилищного обеспечения в России и Санкт-Петербурге можно характеризовать как недостаточно проработанный и не вполне логичный. Несоответствие целей и практической реализации, на наш взгляд, неблагоприятно сказывается и на экономической эффективности, и, в итоге, на эффективности жилищной политики в отношении нуждающихся граждан. Кроме того, при реализации курса бюрократией, он сталкивается с множеством формальных недочетов, устранив которые результативность обеспечения могла бы быть выше. В целом, для того, чтобы сделать социальный политический курс эффективнее и логичнее, необходимы глубокие экономические реформы, направленные на создание современных рыночных инструментов, которые в итоге способствовали бы повышению благосостояния граждан, в том числе, в сфере жилья. Однако на данный момент подобные несоответствия между либеральной направленностью законодательства и нежелание власти делегировать реальные полномочия НКО и свободному бизнесу (развитие которого также требует значительных преобразований) делают перспективы развития социальной сферы неопределенными.

Библиографический список

социальный политика жилищный

Законодательные и иные правовые акты:

1.Жилищный план на 2018. Утвержден распоряжением Жилищного Комитета Правительства Санкт-Петербурга N 46-р «О жилищном плане на 2018 год» 23 января 2018 года // Официальный сайт Горжилобмена. URL: http://obmencity.ru/state/623/. - 2018. - 23 января (дата обращения: 05.05.2018)

2.Закон Санкт-Петербурга N 315-45 «О целевой программе Санкт-Петербурга «Молодежи - доступное жилье». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 11 апреля 2001 года // сайт «Юрист». URL: http://www.juryst.ru/zakonspb315-45.html. - 2001. - 26 апреля (дата обращения: 07.05.2018)

3.Закон Санкт-Петербурга N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 июня 2005 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2005. - 19 июля (дата обращения: 06.05.2018)

4.Закон Санкт-Петербурга N 409-61 «О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 7 июля 2004 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга https://www.gov.spb.ru/norm_baza/npa/. - 2004. - 28 июля (дата обращения: 06.05.2018)