Реализация жилищной политики в отношении социально-незащищенных групп населения в Санкт-Петербурге

5.Закон Санкт-Петербурга N 513-101 о Целевой Программе Санкт-Петербурга «Расселение коммунальных квартир в Санкт-Петербурге». Принят законодательным собранием Санкт-Петербурга 17 октября 2007 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2007. - 17 октября (дата обращения: 17.03.2018)

6.Закон Санкт-Петербурга N 648-91 о Целевой Программе Санкт-Петербурга «Жилье Работникам Учреждений Системы Образования, Здравоохранения и Социального Обслуживания Населения». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 ноября 2005 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2005. - 12 декабря (дата обращения: 17.03.2018)

7.Закон Санкт-Петербурга N 695-120 «О внесении изменений в отдельные законы Санкт-Петербурга в сфере жилищной политики». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 01 ноября 2017 // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2017. - 15 ноября (дата обращения: 07.05.2018)

8.Закон Санкт-Петербурга N 707-90 «О целевой программе Санкт-Петербурга «Развитие долгосрочного жилищного кредитования в Санкт-Петербурге». Принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 10 октября 2001 года // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa. - 2001. - 26 октября (дата обращения: 07.05.2018)

9.Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

10.Постановление Правительства РФ от 09.07.2016 N 649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов» (вместе с «Правилами обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме») // сайт «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71344830/. - 2016. - 18 июля (дата обращения: 06.05.2018)

11.Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050 «О федеральной целевой программе "Жилище" на 2015 - 2020 годы» (с изменениями и дополнениями) // Сайт «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_109742/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/ . - 2010. - 17 декабря (дата обращения: 17.03.2018)

12.Указ Президента РФ N 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (с изменениями и дополнениями). Принят Президентом Российской Федерации 5 мая 1992 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12160258/. - 1992. - 5 мая (дата обращения: 17.03.2018)

13.Указ Президента РФ N 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов» (с изменениями и дополнениями). Принят Президентом Российской Федерации 7 мая 2008 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12160258/. - 2008. - 7 мая (дата обращения: 17.03.2018)

14.Федеральный закон N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Принят Государственной Думой 4 декабря 1996 года // сайт «Гарант». URL: http://base.garant.ru/10135206/. - 1996. - 21 декабря (дата обращения: 07.05.2018)

Специальная литература

Книги

15.Автономов В., Ананьин О., Макашева Н. История экономических учений. М., 2002. 784 с.

16.Константинова Л. В. Социальная политика: концепции и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004. 255 с.

17.Левашов В. К. Гражданское общество в современной России // Социологическое измерение. М., 2006. 52 с.

18.Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997. 87 с.

19.Новикова С. С., Соловьев А. В. Социологические и психологические методы исследований в социальной работе. М., 2015. 496 с.

20.Сен А. Развитие как свобода. М., 2004. 425 с.

21. Сидорина Т. Ю. Два века социальной политики. М, 2005. 442 с.

22.Фомина В. Н. Энциклопедический социологический словарь. 488 с.

23.Хайек Ф. Дорога к рабству. М., 2005. 264 с.

24.Ambrosio T. Authoritarian backlash: Russian resistance to democratization in the former Soviet Union. Farnham, 2016. 256 р.

25.Baldock J., Manning N., Vickerstaff S. Social Policy. Oxford, 2011. 722 р.

26.Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, 1993. 248 р.

27.Miller S. The development of Social Policy. N.Y., 1999. 579 р.

28.Moe T. M. The politics of structural choice: toward a theory of public bureaucracy. Organization theory: From Chester Barnard to the present and beyond. N.Y., 1995. 288 p.

Приложение

Программа и дневник наблюдения оформлены в соответствии с методическими материалами, приведенными в работе Новиковой С. С. и Соловьева А. В Новикова С. С., Соловьев А. В. Социологические и психологические методы исследований в социальной работе. М., 2015. С. 42..

Программа наблюдения:

1. Цель: изучить особенности реализации социальной жилищной политики в Санкт-Петербурге в рамках Жилищного комитета. Задачами наблюдения стали: изучение поведения работников комитета, изучение регламента их работы, изучение особенностей их взаимодействия с гражданами и руководителями комитета, изучение внутренних документов, бюджетных планов и протоколов заседаний.

2. Объект: работники Жилищного комитета. Предмет наблюдения: их поведенческие и речевые реакции на взаимодействие с другими работниками и гражданами, отношение к своим прямым обязанностям, реакция и действия в нестандартных ситуациях.

3. Способы наблюдения и регистрации данных: в виду открытости наблюдения (работники знали о моем статусе исследователя) в течение всего времени наблюдения была возможность фиксировать необходимые мне данные в тетрадь.

4. План наблюдения: ежедневное наблюдение за стандартной работой комитета и его сотрудников.

Дневник наблюдения:

В рамках прохождения преддипломной практики с 02.04.2018 по 18.05.2018 в секторе адресных программ Жилищного комитета Санкт-Петербурга мне удалось провести открытое (участники наблюдения знали о моем статусе исследователя) включенное неструктурированное наблюдение.

Категориями анализа выступили особенности работы жилищного комитета и занятых там государственных служащих, их взаимодействия и реализации политического курса. Единицами анализа стали проблемы, возникающие при работе и препятствующие достижению максимальной результативности и качества социальной жилищной политики.

Наблюдаемые: Основными наблюдаемыми стали работники сектора адресных программ. Сектор состоит из трех специалистов, включая начальника отдела. Данный отдел, в основном, занимается вопросами помощи малообеспеченным гражданам, инвалидам, многодетным, а также вопросами реноваций и расселением ветхого и аварийного жилья. Кроме основных наблюдаемых также удалось включить в список наблюдения одного из заместителей председателя жилищного комитета (перед которым отчитывается сектор адресных программ), потому как практически вся работа отдела сводится к выполнению его поручений и подготовке отчетов для него (т.к. он является ответственным лицом за перечисленные ранее направления городской жилищной политики в рамках жилищного комитета). Также с определенной периодичностью удавалось наблюдать взаимодействие работников моего сектора со специалистами других отделов и участвовать в их коммуникации (по поводу предметов их совместного ведения).

Обстановка: Мое рабочее место было в кабинете начальницы отдела. Кроме того, за 1,5 месяца пребывания там у меня был опыт работы за компьютерами обоих специалистов отдела. Это было сделано с целью того, чтобы я могла иметь доступ к специальным внутренним компьютерным программам комитета. С помощью этих программ и внутренней электронной почты я совершала нетрудные операции, частично замещая отсутствующих работников. В основном, в список моих обязанностей входила подготовка документов к заседаниям, формирование архива, а также электронная переписка с представителями других отделов. Периодически обстановка в жилищном комитете напряженная, потому как некоторые вопросы являются сложными и требуют неоднозначного рассмотрения и включения мнения многих специалистов. При этом эти вопросы имеют определенный регламент рассмотрения, обусловленный законодательством. И зачастую работникам приходится задерживаться допоздна, чтобы успеть в срок разрешить все необходимые дела. Кроме того, очень часто работникам приходится работать не только в соответствии с законами, но и учитывать личное мнение и предпочтения председателей комитета и других вышестоящих представителей государственных органов. К примеру, зачастую работникам приходится пересматривать и переписывать ответы на обращения граждан, потому как председателю не понравилась стилистика определенных слов, и он отказывается подписывать документ. Таким образом, очень сильно прослеживается иерархичность данного государственного органа и необходимость подчинения начальству даже в самых незначительных мелочах (которые, скорее, мешают результативности, чем способствуют ей).

Цель действий наблюдаемых: Очевидно, что наблюдаемые действуют, в основном, в соответствии со своими личными интересами, которые заключается в том, чтобы быть трудоустроенными. Соответственно, чтобы быть трудоустроенными, необходимо, во-первых, добросовестно, качественно и вовремя выполнять свои обязанности перед гражданами, во-вторых, выполнять их в соответствии с указаниями вышестоящего начальства. Относительно слаженности работы наблюдаемых можно сказать, что они заинтересованы во взаимопомощи друг другу. Т.к. зачастую ответственным за реализацию определенных проектов назначается весь сектор, таким образом, есть место коллективной ответственности.

Социальное поведение: Основными стимулами для работников являются формальные поощрения на работе (премии) или их отсутствие. Любые незначительные проступки (использование неподходящего шрифта в ответе гражданам по мнению заместителя председателя, или опоздание на работу в 1,5 минуты), как правило, стоят работникам частичного или полного лишения премиальных выплат. Как правило, частые необоснованные негативные отзывы начальства об их работе вызывают у сотрудников негодование. Кроме того, резкое негативное отношение можно проследить относительно тех случаев, когда по неопределенным причинам работников просят рассмотреть дела, которые находятся за пределами их ведения, а передача дела в нужную инстанцию отнимает немало времени (особенно когда не вполне понятно, кто должен рассматривать данное обращение/проект). Психологическая обстановка в самом секторе ненапряженная. Иногда некоторые абсурдные обращения граждан вызывают легкие насмешки работников.

Частота и продолжительность наблюдения: В период с 02.04.2018 по 18.05.2018 я практиковалась в соответствии со штатным расписанием, т.е. с понедельника по пятницу (за исключением праздничных дней) с 9:00, находясь в комитете до ~15:00 и периодически задерживаясь до 19:00 (в течение двух недель с 16.04.2018 по 03.05.2018) для выполнения поручений начальницы отдела в период отпуска одного из работников. В целом, многие ситуации, происходящие в работе комитета уникальны, т.к. многие обращения уникальны и требуют особого рассмотрения. Кроме того, регулярно разрабатываются новые законы и проекты, которые влияют на работу комитета и сектора, и требуют новых подходов в решение схожих вопросов.

Данные о процедурах наблюдения, оценка их эффективности: С общей структурой работы комитета мне удалось ознакомиться еще в 2017 г., во время прохождения учебной практики. Это помогло быстрее адаптироваться при прохождении повторной практики в том же отделе, понять, каким образом лучше оценивать результативность работы специалистов. Кроме того, непосредственное выполнение более серьезных поручений в виду частичного замещения специалистов в отпуске позволило более конкретно ознакомиться с процедурами взаимодействия с гражданами и начальством.

Время заполнения документов наблюдения: Все данные фиксировались непосредственно во время рабочего дня. Частично данные собраны в формате ответов специалистов отдела на вопросы, которые относятся к теме моего исследования. Частично данные фиксировались по итогу ознакомления с внутренними документами, НПА, которые специалисты отдела рекомендовали к ознакомлению, и которые определяют регламент их работы с гражданами. Кроме того, данные фиксировались на основании рефлексии начальника отдела по итогу всех важных совещаний с руководством комитета. Еженедельные совещания проходят каждое утро понедельника, в течение данных совещаний обсуждаются, в основном, технические вопросы и стандартные дела, которые рассматриваются в комитете. Кроме того, практически ежедневно проходят совещания по каким-то нестандартным делам, по новым проектам и законодательным актам. Также с определенной периодичностью начальники отдела обязаны присутствовать на общих собраниях всех комитетов, где обсуждается политический курс и стратегия города в целом. Таким образом, данные фиксировались после каждого подобного совещания, когда сотрудница отдела рефлексировала по поводу значимых для нашего исследования тем.

Выполнение требований программы: В целом, программа исследования была реализована в достаточной степени.

Оценка инструментария: Определенную трудность представило то, что, например, в Годовом жилищном плане, разработанном вместе с Правительством Санкт-Петербурга, не прописаны статьи расходов на каждую из социально-незащищенных категорий, которые выделяются в законах в сфере социальной жилищной политики. Таким образом, впоследствии бюджетный анализ пришлось проводить, основываясь на усредненных показателях. Кроме того, отсутствовал доступ к данным о том, сколько всего обращений поступило в комитет в течение, например, года (эта информация не фиксируется в данном формате, существует только персональная информация о том, на сколько писем ответил каждый специалист отдела), и сколько их было рассмотрено. Это в некоторой степени ограничило возможность выводов о результативности работы.

Оценка включенности: Уровень включенности можно оценить как максимально доступный. Потому как, несмотря на отсутствие реального опыта работы в данной сфере, я была допущена до многих документов, специальных программ и официальных переписок. Кроме того, несмотря на статус исследователя, между мной и работниками отдела сформировались доверительные отношения.

Собственные заметки об эффективности проведенного наблюдения: В целом наблюдение можно расценивать как эффективное и достаточное для сбора данных для ВКР. Однако, безусловно, его эффективность может быть выше при условии более длительного нахождения там и предварительного детального ознакомления со всем спектром законов, с которыми приходится работать специалистам отдела. Это связано с тем, что многие законы являются довольно сложными для понимания, кроме того в некоторой степени противоречат друг другу или повторяют друг друга с некоторыми различиями. В определенной степени это препятствовало пониманию логики взаимодействия с гражданами.

Основные зафиксированные наблюдения по категориям и единицам анализа, значимые в рамках проводимого исследования:

· С 2016 года постановлением Правительства РФ от 09.07.2016 №649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов» введена новая форма работы с гражданами, имеющими ограниченные физические возможности. Утверждается создание специальной комиссии, призванной оценивать пригодность жилья. Кроме того прописана новая процедура работы с подобными обращениями и очередность действий (обращение - проведение осмотра - составление акта - составление заключения - произведение расчетов экономической целесообразности ремонта помещения и приведения его в соответствие с потребностями инвалида - сбор необходимых документов - вынесение решения - включение инвалида в годовой жилищный план на следующий год и имплементация решения).

· Граждане, чье жилье не подлежит ремонту и реконструкции, получают новую жилую площадь вне очереди по договору социального найма из имеющегося вторичного жилья государственного жилищного фонда.

· Законодательство Санкт-Петербурга во многом состоит из НПА, которые просто нацелены на исполнение федерального законодательства.

· В некоторых отделах Жилищного комитета прослеживается отчетливая тенденция к градации писем по приоритетности. Т.е. письма от губернатора, вице-губернатора и т.д. (высших по значимости чиновников и политиков) рассматриваются в первую очередь, а гражданам зачастую приходится долго ждать ответов. Главный председатель ЖК заявил о необходимости устранить данную проблему. Таким образом, мы можем увидеть некоторую проблему ответственности, в первую очередь, перед «начальством» (которое не любит долго ждать ответов) среди рядовых государственных служащих, а не перед гражданами.

· При реализации некоторых федеральных социальных программ существуют особые проблемы. Ответственными за реализацию федеральных жилищных программ назначаются власти и государственные органы города, при этом часть программ реализуется за счет федерального бюджета. Но часть программ, несмотря на свое фактическое существование, на практике никак не могут быть приведены в действие. Граждане пишут гневные обращения президенту РФ, обвиняя государственные органы СПБ в нецелевом расходовании средств. Дословно: «Куда деваются деньги, которые вы выделяете на эту программу?». На самом же деле, никаких средств из федерального бюджета выделено на конкретную программу, о которой шла речь, не было. Таким образом, граждане забрасывают ЖК письмами и требуют ускорения реализации проекта по обеспечению жильем, однако ЖК не в силах сделать что-либо, и не может быть ответственен за не реализацию проекта. Т.е. проблема заключается в том, что ЖК не автономен и не имеет собственных средств для реализации проектов. Все зависит либо от исполнительной власти города, которая утверждает и формирует бюджет, либо от федеральной власти.

· Как выглядит полный цикл реализации помощи: Первоначально гражданин обращается один из государственных органов (городской, районный) со своей проблемой. Если гражданин изначально обратился не туда, его обращение доводиться до нужного представителя государственных органов. После чего (в зависимости от категории нуждающегося гражданина) различными способами проводится проверка на нуждаемость в оказании помощи - комиссии, сборы документов и т.д. После чего работники жилищного комитета оправляют запросы в адрес правительства Санкт-Петербурга о перечне граждан, нуждающихся в помощи, и об основаниях ее оказания, а также о стоимости предоставления помощи. Исполнительная власть (в том числе Губернатор) рассматривает все запросы комитета. После этого (как правило, в сентябре) формируется, по мнению исполнительной власти, достаточный для реализации жилищных программ бюджет и направляется на утверждение в Жилищный комитет. Комитет, на основании отпущенного бюджета, должен написать конкретный план расходования этого бюджета и включения определенных граждан в этот план. После чего план вновь утверждается Правительством Санкт-Петербурга (как правило, в декабре). С января нового года Жилищный комитет приступает к реализации плана и постепенной выдаче квартир тем, кто был занесен в план еще в прошлом году.

· Существуют некоторые недоработки созданной бюрократической цепочки рассмотрения и подписания документов. К примеру: Документ поступает на рассмотрение в отдел. В соответствии с действующим законодательством работники формируют ответ на обращение (граждан или представителей властных органов). После чего ответ направляется одному из заместителей председателя комитета на подписание. Заместитель подписывает его. И только после этого документ отправляется на рассмотрение юридического отдела. После чего может оказаться, что он составлен неверно. Приходится снова направлять его в отдел, переписывать, потом вновь направлять на подписание заместителя председателя, потом снова в юридический отдел. Таким образом, бюрократические процедуры могут усложняться и затягиваться.

· На практике отсутствуют случаи, в которых человек, соответствуя всем критериям нуждаемости, указанным в законодательстве, получает отрицательный ответ на запрос об оказании помощи в обеспечении жильем. Однако огромные очереди даже среди внеочередных граждан способствуют тому, что люди годами ждут положенное жилье (потому как бюджет не позволяет помочь сразу всем обратившимся в течение года гражданам).

· Просматривая папки с обращениями граждан, можно увидеть, что некоторые из них ждут квартиру от государства с конца 70-х годов прошлого столетия. Как правило, это малообеспеченные граждане, ожидающие расселения коммунальных квартир и не имеющие возможности переселиться самостоятельно. При этом, как отмечает один из специалистов отдела, в 80-е эти граждане были, допустим, в очереди на расселение под номером ~16 000е. На сегодняшний день они ~2 000е. Таким образом, более чем за 30 лет, очередь сдвинулась всего лишь на ~14 000 человек. При том, что согласно годовым жилищным планам, ежегодно город выделяет на нужды граждан 3-4 тысячи единиц жилья (то есть ~ 105 000 единиц жилья было выделено за все это время). Причиной тому является большое количество граждан, которые имеют внеочередное право обеспечения жильем. Однако внутри этой проблемы существует еще одна - спекуляции с получением жилья. Так, многие приезжие рабочие из Центральной Азии (Средней Азии) по прошествии нескольких лет проживания здесь имеют право подать документы на вид на жительство. После оформления документов они перевозят сюда своих жен, которые все это время оставались в другой стране, и рожают ребенка. Автоматически ребенок становится гражданином, после чего родители тоже оформляют гражданство. После оформления гражданства они покупают самое дешевое (чаще всего аварийное) жилье, не соответствующее по метражу нормам проживания на человека, а также перевозят в Россию остальных своих детей, которые все это время оставались на родине (после чего также оформляют им гражданство). По итогу они подают документы на оказание помощи в улучшении жилищных условий как многодетная семья. А многодетные семьи имеют внеочередное право на оказание помощи и включаются в годовой план на следующий год. Такая же ситуация не редка с приезжими из других российских городов. Таким образом, городские жители, проживающие в Санкт-Петербурге всю жизнь, уступают квартиры приезжим из других городов и стран.

· По настоянию заместителей председателя Жилищного комитета, главный критерий в работе с гражданами и их обращениями и другими проектами - это сроки. Все документы должны быть предоставлены вовремя. При этом не так принципиально качество подготовки этих документов. Таким образом, получается, что при наличии множества документов, которые необходимо рассмотреть и обработать, вероятно, часть из них останется без должного рассмотрения и осмысления.

· На сегодняшний день на уровне города не производится строительство жилья от государства (т.е. гос. застройка). Государство закупает квартиры у коммерческих строительных компаний на взаимовыгодных условиях (застройщики продают жилье дешевле, город дешевле продает землю под застройку и т.д.). КИО - комитет имущественных отношений. Он взаимодействует, в том числе, с Жилищным комитетом. Одна из задач этого комитета - как раз заключение контрактов с застройщиками для реализации социальных целевых программ. Но чаще всего контракты заключаются с одними из наиболее дешевых застройщиков. В итоге нередко квартиры, которые, в том числе, принадлежат государству и ожидаются нуждающимися гражданами, превращаются в долгострои. Это в значительной степени сказывается на общем уровне результативности обеспечения жильем.

· Вышестоящие органы власти отмечают отчетливую тенденцию Жилищного комитета обеспечивать жильем, в первую очередь, инвалидов (потому что, вообще-то, по общим федеральным законам они, в том числе, имеют право на первоочередное обеспечение), а не трудоспособное население. При этом общая очередь движется очень медленно. Основная часть бюджета уходит на первоочередные группы. Результативность либеральной социальной политики снижается. Подобная тенденция влияет и на экономику (т.к. трудоспособное население живет в неподобающих условиях).

· Реальным препятствием к эффективности работы комитета является соблюдение некоторых формальностей. Каждый из комитетов и других государственных органов имеет несколько отличительный стиль оформления документов (вплоть до типа и размера шрифта, выделения жирным тех или иных элементов документов и т.д.). При этом если какой-то документ должен быть направлен извне Жилищного комитета, он должен соответствовать стандартам того органа, в который направляется. Кроме того, иногда документ должен соответствовать еще и личным предпочтениям человека, который будет его рассматривать. При несоблюдении этих формальностей высока вероятность того, что документ вообще не будет рассмотрен, а будет отправлен назад на доработку. И порой сотрудники ЖК тратят по несколько часов на то, чтобы выяснить, кто из других комитетов уже работал с тем или иным представителем власти, чтобы спросить у него, какой стиль оформления документов этот представитель предпочитает.

· Иногда из-за чрезмерного количества документов сотрудники комитета физически не успевают следить за допустимыми сроками рассмотрения всех документов. По итогу часть документов рассматривается в спешке в последние несколько допустимых часов их рассмотрения. Кроме того, рассмотрение документов не всегда зависит от действующего законодательства. Иногда документ должен быть подписан сотрудником, который, например, уходит в отпуск. Когда сотрудники узнают, что остается совсем мало времени до того, как человек уходит в отпуск (а после его выхода из отпуска документ может быть просрочен), они вынуждены в спешке готовить документы, оставляя при этом все другие документы на рассмотрении. Это также иногда сказывается на глубине и качестве проработке некоторых вопросов.

Размещено на Allbest.ru