Принудительная ликвидация юридического лица: публично-правовые аспекты

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки030900: Юриспруденция

образовательная программа «Юриспруденция»

Принудительная ликвидация юридического лица: публично-правовые аспекты

Макшеев Кирилл Александрович

Научный руководитель:

д.ю.н., профессор, заведующая

кафедрой конституционного и административного права

И.В. Михеева

Нижний Новгород, 2018

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Оптимальным в правовой науке, как правило, считается подход, который позволяет изучать правовые явления, относящиеся к предмету гражданско-правового регулирования, с позиций не только гражданского права и его методологии, но и других отраслей права. Существуют институты, исследуемые в контексте, как отраслей частного, так и отраслей публичного права. Это, например, институт государственной регистрации, лицензирования, государственной службы и пр.К таким правовым явлениям в науке относится и принудительная ликвидация юридического лица.

Участие в процедуре принудительной ликвидации юридического лица органов государственной власти и органов местного самоуправления обуславливает существование обособленной группы правовых норм (административно-правовых, муниципально-правовых), регулирующих общественные отношения принудительной ликвидации юридического лица наряду с положениями гражданского законодательства. Вместе с тем, имеющиеся исследования в указанной области, как правило, носят цивилистический характер и не охватывают публично-правовых аспектов принудительной ликвидации, таких как полномочия органов публичной власти по ликвидации юридического лица, административные процедуры, осуществляемые органами публичной власти в ходе принудительной ликвидации юридического лица и др. В свою очередь, публично-правовые аспекты указанной темы не лишены коллизий, неточностей правового регулирования, что требует как теоретической, так и практической проработки. К таким проблемам, в частности, можно отнести некоторую несоотнесенность регламентации полномочий органов исполнительной (муниципальной) власти и положений гражданского законодательства;отсутствие чёткой регламентации порядка назначения ликвидационной комиссии (ликвидатора); отсутствие законодательного регулирования оснований недействительности государственной регистрации юридического лица (что является основанием для его ликвидации) и др.Данные факты обуславливают актуальность выбранной темы исследования. юридический административный правовой ликвидация

Объектом исследования выступают общественные отношения, которые складываются в ходе принудительной ликвидации юридического лица.

Предмет исследования - полномочия органов публичной власти и порядок их реализация в ходе осуществления административных процедур принудительной ликвидации юридического лица.

Цель исследования -выявление и анализ публично-правовых аспектов принудительной ликвидации юридических лиц.

Для достижения указанной цели необходимо выполнить следующие задачи исследования:

1) Представить подходы к определению содержания и природы ликвидации юридического лица;

2) Выявить способы и основания принудительной ликвидации юридического лица;

3) Обозначить органы публичной власти, инициирующие процедуру принудительной ликвидации юридического лица, определить их полномочия;

4) Установить последовательность административных процедур принудительной ликвидации юридического лицакак алгоритм действий органов публичной (государственной и муниципальной)власти в ликвидации юридического лица и правовую регламентацию их проведения;

5) Показать направления совершенствования правовой регламентации осуществления процедур ликвидации юридического лица органами публичной власти.

Научная разработанность темы. Принудительная ликвидация или отдельные её аспекты, как правило,являются предметом гражданско-правовых исследований и анализируются через призму общего учения о юридических лицах. Можно выделить работы В.В.Долинской, Д.И.Степанова, И.С.Шиткиной и др. При этом, вопрос о публично-правовых аспектах принудительной ликвидации в настоящее время в науке остаётся малоизученным. Среди той небольшой группыисследований, в которых затрагиваются публично-правовые аспекты принудительной ликвидации можно отметить некоторые труды А.В.Габова и А.А.Саргсяна. В исследованиях по административному праву, как правило, деятельность государственных органов исполнительной власти по осуществлению регистрационно-легализующих и др. административно-правовых режимов (к которым можно в определенной мере отнести и принудительную ликвидацию), рассматривается в контексте административных процедур позитивного административного процесса. Можно выделить труды Ю.Н. Старилова, Ю.П. Соловья, К.В. Давыдова, И.В. Михеевой и др.

Методологическую основу работы составляют формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Также используются общенаучные методы, такие как формально-логические: анализ, синтез, индукция, дедукция, диалектический; системный и структурный методы.

Нормативная база исследования состоит из Гражданского Кодекса РФ, где представлен перечень оснований принудительной ликвидации, нормативно закреплён порядок её осуществления. Также проведен анализ федеральных законов, регулирующих те или иные аспекты принудительной ликвидации юридических лиц(«О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «Об Обществах с ограниченной ответственностью», «О некоммерческих организациях» и др.), подзаконных правовых актов федеральных органов исполнительной властипо вопросам осуществления административных процедур ликвидации юридического лица (Постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ, Приказы министерств и служб, в т.ч. утверждающие Административные регламенты, обладающие нормативными свойствами письма федеральных служб и т.д.); актовдругихпублично-правовых структур (Положения Банка России) и др.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка. Первая глава работы посвящена исследованию правовой природы принудительной ликвидации юридического лица, её оснований и полномочий органов государственной (муниципальной) власти по подаче исков о ликвидации юридических лиц по этим основаниям. Во второй главе исследуются вопросы участия органов публичной власти в процедуре ликвидации юридического лица, показываются проблемы правового регулирования публично-правовых аспектов принудительной ликвидации, предлагаются пути их решения.

ГЛАВА I. ИНСТИТУТ ЛИКВИДАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА: ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ И ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ К СОДЕРЖАНИЮ

1.1 Понятие и способы ликвидации юридического лица

В настоящий момент можно утверждать, что в российском законодательстве существует сложившийся институт ликвидации юридического лица (далее - ЮЛ) . Данный институт включает в себя как нормы Гражданского Кодекса РФ (далее - ГК РФ), которые регулируют вопросы ликвидации юридического лица в общем виде (основания ликвидации, порядок её проведения), так и нормы специальных федеральных законов, регламентирующих общественные отношения, складывающиеся при ликвидации юридических лиц разных организационно-правовых форм (примерами таких федеральных законов могут выступать, в частности, Федеральныезаконы «Об общественных объединениях» , «О политических партиях» и др.).

В п.1 ст.61 ГК РФ законодательно закрепленосодержание понятияликвидации юридического лица как акта, предполагающегопрекращениеего деятельностибез перехода прав и обязанностей к другим лицамв порядке универсального правопреемства . Данная позиция была воспринята законодательством под влиянием цивилистической доктрины, где понимание ликвидации предполагало выявление отличия ликвидации от другого, известного ещё римской традиции способа прекращения юридического лица- реорганизации .

В российском законодательствеакцент на различии форм прекращения юридического лица появился в ныне действующем Гражданском кодексе 1994г. Законодательство дореволюционного и советского периодов вообще не обозначало качественных отличий между реорганизацией и ликвидацией:правовое регулированиеделало акцентна процедурных вопросах реорганизации и ликвидации соответственно .

Внаукегражданского права понимание ликвидации юридического лица в настоящий момент является устоявшимся и, в целом, является идентичным легальной дефиниции. Ликвидацию юридического лица разные исследователирассматривают как способ прекращения деятельности (существования) юридического лица, когда его права и обязанности не переходят к другим лицам в порядке универсального правопреемства . Данный подход основан на отличии ликвидации юридического лица от его реорганизации. В качестве признака, позволяющего разграничить эти два вида прекращения юридического лица,выступает наличие при прекращении функционирования организации правопреемства. Сложившимся является и понимание правопреемствав качестве перехода юридических прав и обязанностей от одного субъекта права к другому . Данный переход прав может осуществляться в одном или нескольких правоотношениях - тогда мы имеем дело с сингулярным правопреемством, либо во всех правоотношениях (причём - в неизменном виде и единовременно ) в случае универсального правопреемства . Право знает всего два случая, при которых возможно наличие универсального правопреемства(на них также указывает и законодатель в п.1 ст.129 ГК РФ): реорганизация юридического лица, наследование.

В этом контексте представляет интерес утверждение В.В. Долинской о том, что если реорганизация есть относительное прекращение юридического лица, так как при реорганизации имущественная масса продолжает сохраняться в гражданском обороте, то ликвидация - это абсолютное прекращение деятельности организации (правопреемство отсутствует) .

Существует несколько способов (видов, форм) ликвидации.Присутствует традиционная дихотомия ликвидации юридического лица на добровольную и принудительную. Действующая редакция ГК РФ не называет конкретно такие формы ликвидации как «добровольная» и «принудительная», хотя такие термины в законодательстве все же встречаются . Кроме того, существующее нормативное разграничение ликвидации юридического лица «по решению его [юридического лица] учредителей (участников) или органа» (п.2 ст.61) и ликвидацию «по решению суда» (п.3 ст.61)также подразумевает формы добровольной и принудительной ликвидации юридического лица. Законодатель,таким образом, ставит данную дихотомию в зависимость от того, кто принимает решение о прекращении организации. Наданное основание разграничения указываетцелый ряд исследователей:Б.М. Гонгало, И.С.Шиткина, Т.П.Шишмарёва .

Другая группа учёных- А.В.Габов, М.Ю.Челышев, А.Ш.Хабибуллина -в качестве основания деления принимаетхарактер складывающихся при ликвидации юридического лица правоотношений , подчёркивая «санкционность» принудительной ликвидации. Данная точка зрения стала широко распространённой в цивилистической доктрине после выхода Постановления Конституционного Суда РФ №14-П от 18.07.2003г., гдеКонституционный суд указывает, что принудительная ликвидация является ничем иным как санкцией, применяемой по отношению к организации за нарушение законодательства РФ .

По нашему мнению, отличие этих двух видов ликвидации следует из самой правовой природы ликвидации юридического лица и определяется тем, кто инициирует процедуру ликвидации - его учредители (участники), органы, выступающие от имени юридического лица или органы публичной власти, обращающиеся в суд с требованием о ликвидации юридического лица.Так, по п.3 ст.61 ГК РФ юридическое лицо ликвидируется в соответствии с решением суда по иску органа государственной власти или органа местного самоуправления (пп.1-4). В другом случае решение о ликвидации юридического лица суд выносит по иску учредителя (пп.5).

Если рассматривать принудительную ликвидацию как санкцию, применяемую по инициативеоргана государственной (муниципальной) власти, можно утверждать, что принудительная ликвидация юридического лица представляет собой меру публичного принуждения. В то же время ликвидация в случае невозможности достижения уставных целей организации (пп.5 п.3 ст.61 ГК РФ) не основывается на нарушении правовой нормы ивыступает в качестве способа разрешения корпоративного конфликта, когда все иные меры (например, исключение участника из юридического лица) исчерпаны или их применение невозможно. На это указывается в п.29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №25 от 23.06.2015г.

Исходя из того, что некоторые возможные способы ликвидации не встраиваются в привычную дихотомию добровольной и принудительной ликвидации, ряд цивилистов указывает на существование третьей формы ликвидации юридического лица - так называемой вынужденной ликвидации. Раскрывая понятие вынужденной ликвидации, А.В.Габов указывает на то, что прекращение юридического лица в данном случае является следствием наступления некоторого условия, после которого у участников юридического лица уже отсутствуют иные альтернативы, кроме инициацииликвидации .

Примером можетвыступать ликвидация, вызванная истечением срока деятельности юридического лица, о которой упоминается в п.2 ст.61 ГК РФ. Других положений о ликвидации юридического лица по подобному основанию ГК РФ не содержит.Другой пример нормативной регламентации подобного порядка ликвидации юридического лица можно встретить вст.25 Федерального Закона №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в которой говорится, что Фонд должен быть ликвидирован в связи с использованием его средств в полном объёме . Закон устанавливает обязательную процедуру уведомления (в течение месяца с момента наступления указанной даты)ФондомФедеральной Налоговой Службы РФ (далее - ФНС РФ) о ликвидации Фонда. При этом должна быть сформирована ликвидационная комиссия Фонда, определен порядок её деятельности, утверждена смета расходов на осуществление ликвидационных мероприятий и т.д.

Из приведённых примеров следует, что, несмотря на участие в некоторых отдельных случаях ликвидации органа публичной власти (суда или органа исполнительной власти), ликвидация юридического лица приобретает принудительный характер лишь в том случае, когда уполномоченный орган публичной власти сам обращается в суд, инициируя процедуру ликвидации. В этом случае реализуются полномочия органагосударственной (муниципальной) власти, который ставит перед судом вопрос о применении к отдельно взятой организации меры публичного принуждения. Возможность же самого применения данной меры зависит не от хозяйственно-управленческих факторов внутри самой организации, что мы видим на примере ликвидации юридического лица по решению суда вследствие корпоративного конфликта, и не от наступления отдельных юридических фактов (вынужденная ликвидация), а лишь от конкретного, определяемого в законе, нарушения юридическим лицом законодательства РФ.

Итак, можно сделать некоторые выводы. Под ликвидацией юридического лица понимается прекращение юридического лица без перехода его прав и обязанностей к другим лицам в порядке универсального правопреемства. В зависимости от того, кто инициирует процедуру ликвидации - само юридическое лицо или орган публичной власти - выделяются такие формы ликвидации юридического лица как добровольная и принудительная. В соответствии с характером правоотношений, складывающихся при ликвидации юридического лица, можно выделить также вынужденную ликвидацию.Принудительную ликвидацию юридического лица можно определить какформу ликвидации фактически действующего юридического лица, проходящую в судебном порядке, при которой прекращение юридического лица инициируется органом публичной власти в рамках своей компетенции и в установленных законом случаях нарушения юридическим лицом законодательства РФ.

1.2 Основания принудительной ликвидации юридического лица

Под основанием ликвидации юридического лица традиционно понимается юридический факт, с которым законодатель связывает начало, «запуск» процедуры ликвидации юридического лица . Посколькупринудительная ликвидация юридического лица возможна лишь по инициативе органа публичной власти, то можно уточнитьформулировку данногопонятия: основание принудительной ликвидации юридического лица - это прямо предусмотренный законом юридический факт, с наступлением которого орган публичной власти наделяется правомобращения с иском о ликвидации юридического лица в суд. На это указываюткак нормы о ликвидации, содержащиеся в ГК РФ, так и процессуальные нормы, обеспечивающее административное судопроизводство. Например, в ч.1 ст.262 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) предусмотрено, что административное исковое заявление о ликвидации политической партии, религиозной организации, общественной и иной некоммерческой организации может быть подано органами государственной (муниципальной) власти(их должностными лицами), уполномоченными на это федеральным законом .

В действующем законодательстве о ликвидации юридических лиц можно выделить две группы оснований его принудительной ликвидации: общие и специальные. Общие основания содержатся в п.3 ст.61 ГК РФ и применимы к юридическим лицам любых организационно-правовых форм. Специальные же содержатся в законах, которые регулируют деятельность юридических лиц конкретных организационно-правовых форм и, соответственно, применимы только по отношению к ним.

Несмотря на то, что, как правило, положения специальных законов о ликвидации дублируют основания, предусмотренные ГК РФ, мы можем встретить и обратное. Например, п.12 ст.35 Федерального закона «Об акционерных обществах» предусматривает возможность подачи иска о ликвидации общества органом публичной власти в случае, если стоимость чистых активов общества оказывается меньше его уставного капитала по окончании третьего и каждого последующего финансового года, и лицо не ликвидируется самостоятельно в установленные законом сроки .

Возможность существования специальных оснований предусмотрена самим ГК РФ, где в пп.6 п.3 ст.61 указывается, что принудительная ликвидация возможна и «в иных случаях, установленным законом».Несмотря на критику некоторых исследователей, указывающих на необходимость реформирования ГК РФ в сторону определения закрытого перечня оснований принудительной ликвидации , существование открытого перечня в положениях гражданского законодательства представляется неизбежностью. Как справедливо замечал И.А. Покровский, «соединения лиц для совместной деятельности имеют различные цели и характер, вследствие чего задача гражданского права - найти подходящие формы для этого многообразия» . Институт ликвидации в данном случае не является исключением, поскольку наличие в законодательстве специальных оснований принудительной ликвидации продиктованоспецификойцелей и характера деятельности лиц отдельных организационно-правовых форм, а имплементация всех специальных оснований принудительной ликвидации в ткань Гражданского кодекса, так или иначе,не решила бы существующих в настоящий момент в этой области проблем праворегулирования.

Первым основанием принудительной ликвидации в перечне, данном в п.3 ст.61 ГК РФ, выступает признание государственной регистрации юридического лица недействительной, в том числе в связи с тем, что приего создании допущены грубые нарушения, носящие неустранимый характер. В Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - Закон о регистрации)отсутствуют критерии, при наличии которых государственную регистрацию можно было бы признать недействительной. Закон лишь делегирует соответствующее право на обжалование решения регистрирующего органа любому заинтересованному лицу, если такое нарушение нарушает его права (п.1 ст.25.1.) и говорит о том, что обжалование может осуществляться в административном или в судебном порядке (п.1 ст.25.2.) .

В административном порядке решение может быть обжаловано как в вышестоящем регистрирующем органе, в качестве которого, как правило, выступают территориальные органы Федеральной налоговой службы РФ (абз.2 п.1 Положения о ФНС РФ ), так и напрямую в Федеральную налоговую службу (п.1 ст.25.1 Закона о регистрации).Из смысла ст.25.1 Закона о регистрации следует, что соблюдение досудебного порядка обжалования решения о признании государственной регистрации недействительной необязательно (обязательный досудебный порядок предусмотрен лишь для обжалований решений регистрирующих органов об отказе в государственной регистрации).

Российское законодательство предусматривает возможность обжалования лишь техрешений о государственной регистрации, которые приняты органом ФНС РФ.Для решений о регистрации органов Минюста РФ, в силу ст.13.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» обязательных для государственной регистрации некоммерческих организаций, такой процедуры не предусмотрено. Также не указывается на возможность обжалования решения уполномоченного органа государственной власти о государственной регистрации ЮЛвАдминистративном регламенте предоставления Минюстом РФ государственной услуги по принятию решения о регистрации в качестве некоммерческой организации (далее - Административный регламент №455), которым предусмотрен лишь порядок обжалования действий (бездействия) органов Минюста РФ в сфере регистрационной деятельности самим заявителем (некоммерческой организацией) (п.114) .

Такая избирательность не совсем оправдана. Конечно, решения органов Минюста РФ о регистрации (отказе в регистрации) некоммерческой организации могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке в силу ч.2 ст.46 Конституции РФ. Однако такая исключительность в данном случае выглядит явной недоработкой, поскольку использование административного порядка обжалования всегда выглядит более оптимальным решением как для обжалующих, так и для самих государственных органов. Такие преимущества административного обжалования как быстрота реагирования, разгрузка судебной системы и др. неоднократно отмечались в контексте досудебного обжалования решений налоговых органов.

В судебном порядке может быть обжаловано как само решение ФНС РФ (её территориального органа) о регистрации, так и соответствующее решение по поданной жалобе. Требования, указанные в иске по данной категории дел, могут быть совершенно разнообразны. Так, анализируя судебную практику, Т.В. Мельникова выделяетследующие виды исков: иск о признании записи в ЕГРЮЛ недействительной, иск об аннулировании записи о регистрации в ЕГРЮЛ, иск о признании решения регистрирующего органа незаконным (недействительным) и т.д.

При отсутствии нормативного регулирования, единственными документами, которыепозволяют определить критерии признания регистрации юридического лица недействительной, в настоящий момент являются Письма ФНС РФ «О направлении судебной практики по спорам с участием регистрирующих органов». В рамках рассмотрения данной темы наибольший интерес представляют Письма от 08.10.2015г. №ГД-4-14/17525@ и от 04.07.2016г. № ГД-4-14/11938@ , посвящённые обзору практики ликвидационных споров с участием налоговых органов.Исходя из положений Писем, для признания государственной регистрации недействительной необходимо соблюдение одного из следующих условий:

* признание решения о создании юридического лица недействительным (такое решение, согласно п. «б» ст.12 Закона о регистрации, необходимо для регистрации юридического лица) (п.2.1. Письма № ГД-4-14/17525@);

* наличие раннего факта регистрации юридического лица с тем же наименованием, юридическим адресом, на основании того же решения (п.2.4. Письма № ГД-4-14/17525@);

* непредставление в регистрирующий орган всех необходимых для регистрации документов (п.2.5. Письма № ГД-4-14/17525@).

Возможность подачи соответствующего искаставится и в зависимость от наличия у подающего в суд иск с соответствующим требованием материально-правового интереса (п.2.3. Письма № ГД-4-14/11938@). В связи с этим, любопытно, что под таким интересом следует понимать и публичный интерес регистрирующего органа. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

В настоящее время в науке выделяется два типа регистрационных систем юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Первый из них - разрешительный - базируется на том принципе, что публичный орган при решении вопроса о регистрации принимает во внимание соответствие документов, необходимых для регистрации, нормам законодательства. При отсутствии такого соответствия регистрация не представляется возможной. Другой характерной чертой разрешительной системы регистрации является санкционирование государственным органом создания юридического лица, выдача соответствующего решения для его регистрации .

Примером такой регистрационной модели в российском праве может служить правовая регламентация регистрации некоммерческих организаций. Во-первых, что следует из положения п.50 Административного регламента №455, Минюст РФ наделён правом (но не обязанностью)правовой экспертизы представляемых документов на предмет соответствия законодательству РФ. И, во-вторых, внесение сведений о некоммерческой организации в ЕГРЮЛ органом ФНС РФ невозможно без получения соответствующего решения о регистрации в органе Минюста РФ (ст.13.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Другой тип регистрационной системы, воспринятый, в том числе, и российским законодательством -уведомительный - базируется на принципе предоставлении для регистрации юридического лица всех необходимых документов, причём регистрирующий орган не наделён правом проведения их правовой экспертизы . На это указывается и в абз.2 п.23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №25 от 23.06.2015г.. Согласно п.4.1 ст.9, ст.23 Закона о регистрации, ФНС РФ и её территориальные органы не вправе проверять представленные документы на предмет соответствия нормам права, за исключением случаев, предусмотренных законом. В частности, они не наделены правом на проверку содержания учредительных документов юридического лица на предмет соответствия их закону при его создании. Исходя из этого, мы можем говорить о том, что в современной российской регистрационной системе юридических лиц существует презумпция соответствия представляемых документов нормам права.

В связи с этим, у регистрирующего органа отсутствуют полномочия по признанию состоявшейся регистрации организации недействительной postfactum. Следовательно, административный порядок обжалования решений регистрирующего органа, предусмотренный ст.25.2 Закона о регистрации, в данном случае неприменим и для других заинтересованных лиц.Для признания регистрации юридического лица недействительной как регистрирующий орган, так и другие заинтересованные лицадолжны обратиться в суд с соответствующим иском. И если материально-правовой интерес заинтересованных лиц может быть обусловлен различными факторами (например, для признания сделки, совершённой с таким лицом, недействительной), материально-правой интерес регистрирующего органа в данном случае же будет обусловлен самим наличием у него публично-правовых функцийпо регистрации юридических лиц.

В то же время, полагаем, что исходя из сложившейся в России регистрационной модели некоммерческих организаций, следует наделить органы Минюста РФ именно обязанностью проведения правовой экспертизы представляемых для регистрации документов. Подобные суждения, в частности, навеяны судебной практикой Верховного Суда РФ, в которой при обращении органа Минюста РФ с иском о признании регистрации юридического лица недействительной, суд, несмотря на допущенныеюридическим лицом в процессе регистрации нарушения законодательства РФ, отказывает органу Минюста РФ в удовлетворении иска. Аргументируется это невозможностью признания регистрации некоммерческой организации недействительной после принятия соответствующего решения органом Минюста РФ .Такой подход Верховного Суда представляется верным, поскольку иное решение не соответствовало бы конституционному принципу разделения властей.

Ситуация бы изменилась с делегированием органам Минюста РФ соответствующих обязанностей, а также - полномочий по признанию государственной регистрации некоммерческих организаций недействительным в административном порядке postfactum, которые впоследствии могут быть обжалованы некоммерческой организацией в суд. Сегодня же ситуация складывается таким образом, что некоммерческие организации, допустившие грубые нарушения в процессе регистрации, попросту не могут быть ликвидированы ни в административном порядке, поскольку у государственных органов нет соответствующих полномочий, ни в судебном, поскольку суды не могут выполнять функции, возложенные законом на иные государственные органы.

Формулировка пп.1 п.3 ст.61 ГК РФ также содержит уточнение оснований (условий) признания государственной регистрациейЮЛ недействительной «в связи с допущенными при его создании грубыми нарушениями, носящими неустранимый характер». Однако анализ судебной практики показывает, что другие нарушения, не указанные в рассмотренных Письмах ФНС РФ, не влекут за собой недействительность регистрации. Например, предоставление в регистрирующий орган недостоверных сведений или неоплата государственной пошлины за регистрацию не являются основаниями для признания регистрации организации недействительной в силу устранимости нарушения.

Исходя из этого, можно заметить, что такая формулировка в тексте закона не имеет правового содержания. Для оптимизации правового регулирования, прежде всего, необходимо закрепить конкретные основания для признания государственной регистрации юридического лица недействительной в Законе о регистрации. В то же время предлагаем пп.1 п.3 ст.61 ГК РФ представить в следующем виде: «по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае признания государственной регистрации юридического лица недействительной».

Согласно позиции ВАС РФ, выраженной в п.4 Информационного письма №4 от 13.08.2004г., при подаче соответствующего иска о ликвидации юридического лица отдельного решения о признании его регистрации недействительной не требуется. Здесь стоит добавить то, что если признание государственной регистрации ЮЛ недействительной возможно по иску любого лица, обладающегоматериально-правовым интересом в отношении такого признания, то иск о ликвидации ЮЛ, чья регистрация была признана недействительной, возможен лишь по иску уполномоченных органов публичной власти:

* Федеральной налоговой службы РФ (п.2 ст.25 Закона о регистрации);

* Органа государственного (муниципального) жилищного надзора о ликвидации товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива (п.2 ч.6 ст.20 Жилищного кодекса РФ ).Согласно Постановлению Правительства РФ №493, функции государственного жилищного надзора осуществляют Главный государственный инспектор РФ, государственные жилищные инспектора субъектов РФ . На муниципальном уровне данные функции осуществляют муниципальные жилищные инспекторы;

* Федеральной антимонопольной службы РФ (далее - ФАС РФ). В соответствии с ч.1 ст.34 Федерального закона «О защите конкуренции» созданная коммерческая организация, не получившая предварительного согласия антимонопольного органа (в случае, если такое согласие необходимо в соответствие с законом), может быть ликвидирована по иску ФАС РФ .

Следующим основанием принудительной ликвидации юридического лица, в соответствие с пп.2 п.3 ст.61 ГК РФ, является деятельность юридического лица без лицензии, если такая деятельность является лицензируемой, а также -отсутствие обязательного членства в саморегулируемой организации (далее - СРО) или необходимого в силу закона свидетельства о допуске к определённому виду работ, выданного СРО.

Перечень лицензируемых видов деятельности в настоящий момент определён в ст.12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и является закрытым . Перечень органов государственной власти, осуществляющих лицензионные функции, содержится в Постановлении Правительства РФ «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» и включает в себя достаточно широкий круг органов публичной власти, таких как Федеральная служба безопасности РФ, ФНС РФ, Министерство внутренних дел РФ и др. В то же время, наличие лицензионных функций у указанных органов не всегда предусматривает их полномочия по инициации ликвидации юридических лиц, осуществляющих свою деятельность без лицензии. На такие полномочия не указывается ни Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», ни статутными Положениями перечисленных органов государственной власти .

Анализируя судебную практику, А.В. Габов указывает, что в данном случае полномочия по инициации ликвидации юридического лица будут принадлежать ФНС РФ, Министерству юстиции РФ и Прокуратуре РФ .

В установленных законом случаях лицензирование может осуществляться и органами государственной власти субъектов РФ. В частности, п.2 ч.1 ст.7 Федерального закона «Об образовании» установлено, что лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих функционированиев территориальных границах субъекта РФ - полномочие органов государственной власти субъекта РФ . Так, например, Положением о Министерстве образования Нижегородской области закреплены не только соответствующие полномочия по лицензированию образовательных учреждений, но и полномочия по участию в их ликвидации (п.3.5). Такие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования, в свою очередь, вытекают из п.2 ч.1 ст.8 Федерального закона «Об образовании».

Другим основанием принудительной ликвидации по п.3 ст.61 ГК РФ выступает отсутствие обязательного членства организации в СРО. В настоящий момент в России сложилось две формы саморегулирования субъектов предпринимательской деятельности: добровольное и делегированное. По общему правилу членство в СРО является добровольным, что также вытекает из закрепленного в ст.2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» понятия саморегулирования как инициативной и самостоятельной деятельности .

Однако нередко законодатель предусматривает и обязательное членство организаций, осуществляющих тот или иной вид деятельности, в СРО как обязательное условие их допуска на рынок. В данном случае такиегосударственно-властные функции, как выдача разрешений, осуществление контроля и надзора и т.п. делегируется законодателем СРО. Исследователи отмечают, что в такой ситуации мы можем говорить о том, что СРО наделяется функциями органа публичной власти, обладающего в силу закона властными полномочиями .

При отсутствии в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях» перечня видов деятельности, осуществление которых предполагает обязательное членство в СРО, выделим некоторые виды такой деятельности из специальных законов. Это деятельность в сфере строительства (более подробно - в ст.55.6. Градостроительного кодекса РФ ); организация азартных игр (ст.6 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» ) и др.

На основании делегированных полномочий СРО наделены правом выдавать свидетельства о допуске к определённому виду работ. Исследователями в области публичного права деятельность СРО по предоставлению допусков, наряду с лицензированием, относится к разрешительным административным процедурам . В каждой сфере экономической деятельности, где присутствует элемент саморегулирования, отдельными нормативно-правовыми актами предусматриваются определённые перечни работ, для осуществления которых необходимо получение свидетельства о допуске от СРО. Например, в сфере строительства следует руководствоваться Приказом Министерства регионального развития РФ от 30.12.2009г. №624, который устанавливает такие виды деятельности, как геодезические работы в процессе строительства, опалубочные работы, монтаж фундаментов и конструкций зданий и сооружений и др.

Исходя из характеристики деятельности СРО в сфере управления предпринимательской деятельностью, видим, что, несмотря на то, что они формально не наделены государственно-властными полномочиями, в отличие от органов государственной власти, осуществляющих лицензирование, им делегировано право осуществлять некоторые разрешительные функции, в связи с чем, их деятельность приобретает публично-правовой характер. Несмотря на это, российское законодательство о саморегулировании не предусматривает возможности СРО обращаться в суд с соответствующим иском о ликвидации организации. Информационное письмо Президиума ВАС РФ №23 от 05.12.1997г. указывает, что с иском о ликвидации организации на основании п.2 ст.61 ГК РФ в суд могут обратиться налоговые органы, Банк России и прокурор .

Полномочия налоговых органов и Банка России по подаче соответствующего иска, в свою очередь, следуют из положений п.11 ст.7 Закона «О налоговых органах Российской Федерации» , ст.23.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» . Однако что касается полномочий прокурора, полагаем, что в данном случае они отсутствуют, поскольку отсутствует их соответствующее закрепление на уровне федерального законодательства, и не могут быть реализованы на основании вышеуказанных разъяснений ВАС РФ как обобщающего правоприменительного акта в указанной области правоотношений.

Наиболее распространённым основанием для ликвидации ЮЛ выступает пп.3 п.3 ст.61 ГК РФ. В соответствие с данной нормойЮЛ может быть ликвидировано в случае реализации запрещённой законом деятельности, отступления от норм Конституции РФ, либо с другими неоднократными и грубыми нарушениями закона или иных правовых норм. Данное положение вытекает из самой правовой природы принудительной ликвидации, выступающей в любом развитом правопорядке в качестве санкции, применяемой вследствие нарушения организацией законности как одного из основополагающих правовых принципов.

Раскрывая конституционно-правовой смысл ст.61 ГК РФ, КС РФ в своем Постановлении от 18.07.2003г. №14-П отметил, что ликвидация организации по данному основанию возможна только с учётом характера нарушений, их продолжительностии существенности нарушения закона, которая оценивается судом с учётом всех обстоятельств дела и вызванных данным нарушением последствий. Аналогичное положение содержится и в п.28 Постановления Пленума ВС РФ №25 от 23.06.2015г.

Верховным Судом РФ в Постановлении Пленума №64 от 24.12.2016г. существенность правонарушения определяется через невозможность его устранения законным способом. В частности, для некоммерческих организаций в п.26 Постановления в качестве грубых нарушений законодательства РФ называется нарушение юридическим лицом запрета на использование в своём наименовании наименований органов государственной (муниципальной) власти и несоответствие заявленной территориальной сфере деятельности общественного объединения .

Здесь,однако, стоит отметить, что критерий существенности нарушения не должен выступать инструментом злоупотребления правом. Часто для определения существенности нарушения судами используется критерий последующего поведения организации. Так, например, неисполнение юридическим лицом обязанности по исполнению административного штрафа не является основанием принудительной ликвидации, однако в связи с неоднократностью подобных нарушений юридическое лицо всё же может быть ликвидировано .

Указанный факт тесно связан с другим критерием, необходимым для ликвидации юридического лица по основанию, предусмотренного пп.3 п.3 ст.61 ГК РФ - критерием неоднократности нарушения. В настоящий момент критерий неоднократности раскрыт лишь в отношении некоммерческих организаций: под неоднократностью нарушения в п.27 Постановления Пленума №64 ВС РФ от 24.12.2016г. понимается совершение юридическим лицом после вынесения в его адрес предупреждения (представления) об устранении нарушения закона аналогичного правонарушения. Однако полагаем, что подобная трактовка может применяться по аналогии и к коммерческим организациям, хотя подобной судебной практики ещё не сформировалось.

Еще одно основание принудительной ликвидации, содержащееся в пп.4 п.3 ст.61 ГК РФ - систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям организации -является специальным и применяется лишь в отношении общественных организаций, общественных движений, фондов и религиозных организаций. Данное основание вызывает некоторые вопросы, связанные с коллизией ГК РФ и ФЗ «Об общественных объединениях». Суть данной коллизии в несовпадении перечня организационно-правовых форм общественных объединений, перечисленных в специальном законе «Об общественных объединениях», и тех, что даны в ст. 50 ГК РФ.В соответствие со ст.7 Федерального закона «Об общественных объединениях» общественные организации и общественные движения выступают наряду с другими (общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия) организационно-правовыми формами общественных объединений. В пп.4 п.3 ст.61 ГК РФ говорится о возможности представления в суд иска о ликвидации лишь таких некоммерческих организаций, как «...общественная организация, общественное движение, благотворительный и иные фонды, религиозная организация...». Получается, что к другим видам общественных объединений, предусмотренных ст.7 Федерального закона «Об общественных объединениях» (общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия) данное основание не применяется. Возникает вопрос: чем обусловлен выбор законодателем и упоминание в ГК РФ такого ограниченного перечняорганизационно-правовых форм общественных объединений?

Верховным Судом РФ под систематической неуставной деятельностью понимается действие, повторяющееся более двух раз, совершённое вопреки целям, указанным в уставе организации, и выявленное в результате осуществления контрольно-надзорных полномочий (п.28 Постановления Пленума №64 ВС РФ от 24.12.2016г.). Пленум ВС РФ прямо не расшифровывает, что в данном случае следует пониматьпод «контрольно-надзорными полномочиями». Однако очевидно, что Верховный суд связывает возможность применения пп.4 п.3 ст.61 ГК РФ с соблюдением публичными органами сроков, установленных для проведения плановых проверок в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» №294-ФЗ (три года).

В этой связи, поскольку норма о применении сроков проверок в рамках названного Федерального закона является общей, полагаем, что под осуществлением контрольно-надзорных полномочий в данном случае следует понимать любые виды деятельности уполномоченных органов публичной власти, направленные на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений юридическими лицами, подпадающую под сферу действия настоящего Федерального закона (ст.1) .

В то же времяч.3 ст.44 Федерального закона «Об общественных объединениях» (для общественных организаций (движений)) и ч.3 ст.14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» (для религиозных организаций) установлен исчерпывающий перечень публичных органов, наделёнными полномочиями подачи соответствующего иска о ликвидации ЮЛ в суд по этому основанию. Для общественных ассоциаций (движений) такими органами выступают: для международных и общероссийских ассоциаций (движений) - Генеральный прокурор РФ или регистрационный орган (ФНС РФ); для межрегиональных, региональных и местных ассоциаций (движений) - прокурор соответствующего субъекта РФ или соответствующий территориальный орган ФНС РФ. Названные органы (должностные лица) наделены, наряду с муниципальными органами, правом подавать соответствующие иски о ликвидации религиозных организаций. Исходя из этого, следует, что если наличие факта нецелевой деятельности юридического лица может быть установлено широким кругом административных органов, то подача соответствующего иска о ликвидации юридического лица в суд по этому основанию - установленная законом прерогатива лишь органов прокуратуры и ФНС РФ.

Итак, перечень оснований принудительной ликвидации в современной редакции ГК РФ является открытым (пп.6 п.3 ст.61 ГК РФ). Однако анализ специальных федеральных законов показывает, что для некоторыхвидов юридических лиц названы те же основания ликвидации, которые предусмотрены ГК РФ. В иных случаях они могут быть поглощены наиболее общим основанием, существующим в российском законодательстве - осуществление юридическим лицом деятельности, запрещённой законом (пп.3 п.3 ст.61 ГК РФ).

Таким образом, можно сделать ряд выводов. Под основаниями принудительной ликвидации следует понимать предусмотренные законом юридические факты, по наступлению которых соответствующий орган публичной власти наделяется правом обращаться в суд с иском о ликвидации юридического лица. В каждом конкретном случае таким правом в силу закона наделены определённые государственные (муниципальные) органы. Другие публичные органы или организации с отдельными государственными полномочиями (например, СРО) таким правом не наделены. Традиционно основания принудительной ликвидации юридического лица могут быть поделены на общие (пп.1-3 п.3 ст.61 ГК РФ), применяющиеся в отношении юридических лиц любых организационно-правовых форм, и специальные (пп.4 п.3 ст.61 ГК РФ; основания, предусмотренные специальными законами), применяющиеся в отношении лиц отдельных организационно-правовых форм. В самом общем виде основанием принудительной ликвидации всегда выступает нарушение организацией законодательства РФ (пп.3 п.3 ст.61 ГК РФ).

1.3 Организационно-правовое обеспечение принудительной ликвидации юридического лица.

Разделение правоотношений на публично-правовые и частно-правовые, существующее в правовой науке ещё со времён римского права, прежде всего, обусловлено критерием равенства участников рассматриваемых нами правоотношений . Так, говоря о частно-правовых отношениях, к которым относятся гражданско-правовые, семейно-правовые и т.п., положение участников всегда основано на принципе равенства (п.1 ст.1 ГК РФ).Отношения же в сфере публичного права в силу их общественной значимости реализуются через властно-управленческие полномочия, следствием чего является их иерархичность, субординация .

Из положения субъектов частно-правовых и публично-правовых отношений, обусловленного их правовой природой, вытекают и методы правового регулирования указанных отношений. Так, основой частно-правового метода регулирования выступает метод согласования воль участников, диспозитивность. Например, в п.2 ст.1 ГК РФ сказано, что граждане, юридические лица приобретают, осуществляют и исполняют гражданские права своей волей и в рамках своих интересов. Публично-правовой метод, наоборот, отличается императивностью. Ю.А.Тихомиров называет такие его отличительные особенности, как позитивное обязывание, запрещение, принуждение, прямое и косвенное воздействие .

Как было установлено ранее, принудительная ликвидация юридического лица всегда инициируется по иску органа публичной власти. Основанием же принудительной ликвидации всегда будет являться нарушение юридическим лицом тех или иных положений законодательства. В этом заключается важнейший публично-правовой аспект принудительной ликвидации, который можно рассмотреть с двух сторон: с точки зрения материальных и процессуальных полномочий органа публичной власти как участника процедур принудительной ликвидации юридического лица.

Органом специальной компетенции в области ликвидации юридических лиц можно назвать ФНС РФ и её территориальные органы. В силу п.11 ст.7 Федерального закона «О налоговых органах Российской Федерации», налоговые органы уполномочены предъявлять иски о ликвидации ЮЛлюбой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством РФ.

Среди других государственных органов, обладающих такими полномочиями, необходимо также выделить:

* Органы Прокуратуры РФ (в силу п.1.1. ст.18 Федерального закона «О некоммерческих организациях» уполномочена подавать иск о ликвидации некоммерческих организаций(далее - НКО));

* Банк России (уполномочен подавать иск о ликвидации кредитных организаций - ст.23.1. Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Помимо указанных с иском о принудительной ликвидации юридического лица, в зависимости от основания ликвидации могут обращаться органы ФАС РФ, Министерства образования РФ и др.

Стоит учитывать, что норма о полномочиях налоговых органов подавать иски о ликвидации организаций любых организационно-правовых форм является «рабочей» лишь в контексте принципа lexspecialiderogatgenerali . Иными словами, налоговый орган не обладает компетенцией на подачу соответствующего иска, если специальный закон прямо указывает на полномочие иного государственного органа.

Говоря о разграничении полномочий органов государственной власти по подаче иска о ликвидации ЮЛ, следует иметь ввиду, что в ряде случаев соответствующий иск может быть предъявлен только федеральным органом исполнительной власти. К таким случаям относятся, например, ликвидация международного или общероссийского общественного объединения - полномочие Генерального прокурора РФ или Министерства юстиции РФ (ст.44 Федерального закона «Об общественных объединениях»); ликвидация кредитных организаций - полномочие Банка России и др.

В организационную структуру государственных органов, осуществляющих функции по принудительной ликвидации юридических лиц, входят и территориальные органы государственной власти, осуществляющие свои полномочия на территориях субъектов РФ. Порядок создания и функционирования территориальных органов государственной власти в настоящее время регулируется Постановлением Правительства РФ №491 от 27.05.1993г. , соответствующими Положениями органов государственной власти (ФНС РФ , ФАС РФ , Министерство юстиции РФ ) и отдельными федеральными законами, например, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» , где установлена система и полномочия территориальных органов прокуратуры.

Структура конкретных органов, осуществляющихвластные полномочия в области принудительной ликвидации юридического лица, как правило, отражается в статутных документах (специальный закон или Положение об органе). Так, например, в соответствие с п.4 Положения о ФНС РФ, в систему налоговых органов входят Управления ФНС РФ в субъектах РФ (УФНС), Инспекции ФНС РФ в районах, городских районах, городах без районного деления (ИФНС). Все они, в зависимости от территориальной подведомственности органа, уполномочены подавать соответствующие иски о ликвидации юридического лица.