Принудительная ликвидация юридического лица: публично-правовые аспекты

Некоторые положения законодательства указывают и на полномочия территориальных органов исполнительной власти. Например, согласно ч.1.1 ст.18 Федерального закона «О некоммерческих организациях», заявление о ликвидации НКО может быть подано прокурором субъекта РФ.

В некоторых случаях полномочиями по подаче иска о ликвидации юридического лица наделены и муниципальные органы. Например, согласно п.2 ч.6 ст.20 Жилищного Кодекса РФ, муниципальные жилищные инспекторы уполномоченыпредъявлять иски о ликвидации ТСЖ, жилищных потребительских кооперативов и др.

Поскольку в силу п.3 ст.61 ГК РФ публичный орган должен быть наделён соответствующим полномочием лишь в силу закона, правовая регламентация полномочий органов публичной власти по инициации принудительной ликвидации юридического лица может быть представлена следующим образом. Прежде всего, это нормы Гражданского кодекса, устанавливающие основания принудительной ликвидации и порядок её проведения. При этом, исходя изп.2 ст.3 ГК РФ, другие законы и нормативные акты, регулирующие вопросы ликвидации юридического лица, должны соответствовать положениям Кодекса. Во-вторых, это Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации», устанавливающий право и обязанность органов ФНС РФ в определенных случаях выходить в суд с иском о ликвидации юридического лица. И, в-третьих, это т.н. специальные законы, устанавливающие специальные основания для ликвидации ЮЛнекоторых организационно-правовых форм и (или) специальные полномочия других органов публичной власти по подаче соответствующего иска в суд. В качестве таких законов могут быть названы такие акты, как Закон РФ «О банках и банковской деятельности» (ст.23.1.), Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст.18), Федеральный закон «О защите конкуренции» (ст.34) и др. Следует учитывать, что при наличии специального закона Закон РФ «О налоговых органах» не применяется.

Материально-правовой по своей природе вопрос о полномочиях органов публичной власти инициировать ликвидацию юридического лица становится и вопросом процессуального права, поскольку в арбитражном и административном процессе, в рамках которых рассматриваются дела о принудительной ликвидации, имеют место не полномочия публичного органа, а его процессуальная правоспособность. Процессуальная правоспособность государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц в настоящее время прямо признаётся только в рамках административного процесса (ст.5 КАС РФ). Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ) прямо не указывает на наличие у органов публичной власти процессуальной правоспособности в арбитражном процессе (ст.43) .Однако в юридической науке вопрос о наличии таковой является определённым, поскольку процессуальная правоспособность прямо зависит от материальной, которой публичные органы, вне сомнения, наделены, и которая в рассматриваемом контексте требует обязательного процессуального обеспечения .

Вопрос о публично-правовой природе правоотношений, возникающих в рамках арбитражного и административного процесса, не вызывает сомнений. В свою очередь, такие вопросы как подведомственность и подсудность дел о принудительной ликвидации юридического лица, процессуальный статус органа публичной власти в рамках рассмотрения таких дел регулируются нормами АПК РФ и КАС РФ соответственно.

Еще одним публично-правовым аспектом принудительной ликвидации юридического лица выступают ликвидационные административные процедуры. В рамках осуществления принудительной ликвидации, органы государственной власти реализуют свои полномочия посредством совершения определённых правовых действий, урегулированных нормой права . В частности, в силу п.9 ст.63 ГК РФ, ликвидация юридического лица может считаться завершённой только после проведения государственной регистрации. В соответствие с п.1 Положения о ФНС РФ, регистрационные функции - полномочие ФНС РФи её территориальных органов (в случаях с НКО - Министерство юстиции РФ и его территориальные органы). Осуществление регистрационных процедур при ликвидации юридического лица, в свою очередь, урегулировано положениями Административных регламентов .

Таким образом, можно выделить следующие публично-правовые аспекты принудительной ликвидации юридического лица: государственно-властные полномочия органов публичной власти, которые реализуются в ходе подачи иска о ликвидации юридического лица; процессуальные аспекты рассмотрения дел о принудительной ликвидации юридического лица в арбитражном и административном процессе; административные процедуры принудительной ликвидации юридического лица.

Организационное обеспечение принудительной ликвидации юридического лицаосуществляют публичные органы специальной компетенции (ФНС РФ, Министерство юстиции РФ, ФАС РФ, ЦБ РФ и др.), уполномоченные инициировать процедуру принудительной ликвидации, и их территориальные органы. При этом стоит иметь ввиду, что в некоторых случаях законом предусматривается исключительная компетенция федерального органа государственной власти. В организационную систему принудительной ликвидации юридического лица входят и некоторые органы местного самоуправления, например - муниципальные жилищные инспекторы.

Правовое обеспечение принудительной ликвидации юридического лица, в свою очередь, представлено нормами федерального законодательства (ГК РФ, Закон РФ «О налоговых органах», Федеральный закон «О некоммерческих организациях»), так и подзаконными правовыми актами, среди которых можно выделить Положения органов исполнительной власти, устанавливающие их систему и полномочия в сфере государственного управления (Положение ФНС РФ, Положение ФАС РФ), и Административные регламенты, закрепляющиепорядок осуществления государственными органами отдельных административных процедур в рамках принудительной ликвидации юридического лица.

ГЛАВА II. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИНУДИТЕЛЬНОЙ ЛИКВИДАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА

2.1 Порядок осуществления принудительной ликвидации юридического лица

Осуществление принудительной ликвидации юридического лица по российскому законодательству возможно только в судебном порядке (п.3 ст.61 ГК РФ).При этом публично-правовые аспекты ликвидации ЮЛ опосредуются как тем, что принудительная ликвидация юридического лица инициируется органом публичной власти в рамках своей компетенции, так и тем, что дела о ликвидации некоммерческих организаций рассматриваются в рамках административного судопроизводства по КАС РФ. Участие суда в процедуре ликвидации, в свою очередь, обуславливает наличие процессуально-правовых аспектов ликвидации юридических лиц, таких как подведомственность, подсудность, процессуальная форма рассмотрения дела о ликвидации в суде и др.

На сегодняшний день законодательство предусматривает рассмотрение дел о ликвидации юридических лиц в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции. Нормативное регулирование порядка рассмотрения таких дел определяется арбитражно-процессуальным законодательством и законодательством об административном судопроизводстве соответственно. Споры, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией коммерческих организацийотносятся к категории корпоративных споров и подведомственны арбитражным судам (п.2 ч.6 ст.27, п.1 ч.1 ст.225.1 АПК РФ). Принудительная ликвидация некоммерческих организаций, политических партий, религиозных объединенийосуществляется по решению суда общей юрисдикции в рамках административного судопроизводства (п.1 ч.3 ст.1 КАС РФ).

В рамках арбитражного процесса дело о принудительной ликвидации юридического лица рассматривается в первой инстанции в арбитражном суде субъекта РФ (ч.1 ст.34 АПК РФ), в рамках административного судопроизводства - в районном суде. Исключениями в данном случае являются ликвидация региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений, местных религиозных организаций (суд общей юрисдикции субъекта РФ - п.5 ч.1 ст.20 КАС РФ) и ликвидация политических партий, международных и общероссийских общественных объединений, централизованных религиозных организаций (Верховный Суд РФ - п.5 ч.1 ст.21 КАС РФ).

И в арбитражном и в административном процессе рассмотрение дела о принудительной ликвидации юридического лица осуществляется в рамках искового производства. Подача (подписание) административного искового заявления и представление интересов органа публичной власти в суде осуществляется должностным лицом или руководителем соответствующего публичного органа (п.9 Постановления Пленума ВС РФ №64 от 27.12.2016г.). Несмотря на то, что в настоящий момент отсутствуют соответствующие разъяснения о лицах, уполномоченных подавать исковое заявление и совершать другие процессуальные действия от имени публичного органа в арбитражном процессе, полагаем, что вышеуказанное разъяснение Пленума ВС РФ будет релевантным и в данном случае, поскольку оно не противоречит положениям о представительстве гл.6 АПК РФ.

В рамках административного судопроизводства на ликвидируемое лицо по заявлению органа публичной власти судом могут быть наложены меры предварительной защиты (ст.85 КАС РФ). В качестве возможных мер при принудительной ликвидации некоммерческой организации в ч.2 ст.263 КАС РФ указываются приостановление деятельности юридического лица; наложение ареста на имущество юридического лица; запрещение совершения определённых действий, связанных с характером деятельности юридического лица. Приостановление деятельности юридического лица влечет за собой запрет организации и проведения собраний, демонстраций, пикетирований;запрет участия в выборах (для политических партий), использованиябанковских вкладов и т.д. В то же время при наложении мер предварительной защиты существуют и некоторые ограничения: меры предварительной защиты не распространяются на имущество лица, необходимое для выполнения обязательств по трудовым договорам, иных расчётов юридического лица, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, налоговых и штрафных обязательств и др. (абз.4-7 п.14 Постановления Пленума ВС РФ №64 от 27.12.2016г.).

Что касается вопросов принудительной ликвидации коммерческих организаций в арбитражных судах, в настоящий момент арбитражно-процессуальное законодательство не говорит о возможности обеспечения иска о ликвидации юридического лица, отсутствуют и соответствующие разъяснения высших инстанций. В то же время, судебная практика показывает, что применение обеспечительных мер, указанных в гл.8 АПК РФ, в рамках рассмотрения дела о принудительной ликвидации, возможно .

Решение суда о ликвидации юридического лица выступает основанием для начала ликвидационных процедур. В соответствие с п.5 ст.61 ГК РФ, решениемсуда обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица могут быть возложены на его учредителей (участников), либо на орган, указанный в учредительных документах юридического лица в качестве уполномоченного производить его ликвидацию. Назначая ответственных за осуществление ликвидации лиц, судом устанавливаются сроки проведения ликвидационных процедур (п.7 Информационного письма ВАС РФ №84 от 13.08.2004г.; п.37 Постановления Пленума ВС РФ №64 от 27.12.2016г.).

Вместе с тем А.В. Габов справедливо отмечает тот факт, что из смысла п.5 ст.61 ГК РФ не совсем понятно, какой именно орган юридического лица подразумевается законодателем . Вероятно, что в данном случае суд при наличии прямого указания на конкретный орган в учредительных документах юридического лица должен возложить проведение ликвидационных процедур на такой орган. Вместе с тем, по российскому законодательству в абсолютном большинстве случаев таким органом выступает ликвидационная комиссия. Так, согласно п.3 ст.62 ГК РФ принявший решение о ликвидации ЮЛ орган (в данном случае суд),обязан назначить ликвидационную комиссию (ликвидатора) иустановить порядок и сроки осуществления ликвидации.

С назначением судом ликвидационной комиссии (ликвидатора), к ней переходят полномочия по управлению делами юридического лица, в том числе - она представляет интересы ликвидируемого юридического лица в суде (п.4 ст.62 ГК РФ). Не останавливаясь на частно-правовых по своей правовой природе вопросах защиты прав кредиторов при принудительной ликвидации юридического лица , рассмотрим лишь процедурные вопросы принудительной ликвидации и связанные с ними проблемы.

За исключением инициации и принятия решения о ликвидации юридического лица, вопросов, связанных с рассмотрением дела о принудительной ликвидации организации, в суде и назначения ликвидационной комиссии (ликвидатора), гражданское законодательство предусматривает единый порядок проведения как добровольной, так и принудительной ликвидации.

Роль органов государственной исполнительной власти в ходе ликвидации ЮЛ крайне важна. Они становятся обязательными участниками данного процесса. Так ФНС РФ, как орган осуществляющий ведение ЕГРЮЛ, в обязательном порядке должна внести в ЕГРЮЛ запись о том, что такое лицо находится в процессе ликвидации. В рамках этой процедурыв соответствии с п.1 ст.62 ГК РФ, принявший решение о ликвидации ЮЛорган в трёхдневный срок письменно обязан об этом уведомить ФНС РФ (территориальный орган). Наряду с ФНС об этом уведомляются и кредиторы юридического лица через опубликование соответствующего сообщения в «Вестнике государственной регистрации» (п.1 ст.63 ГК РФ). Заметим, что одним из учредителей этого журнала также является ФНС РФ.

Несмотря на повсеместную критику такоймодели уведомления кредиторов , даже при её концептуальной несостоятельности правовое регулирование не отличается определённостью. Например, законом не установлен срок такогоопубликования. При этом интересен тот факт, что до изменения положения ГК РФ положений о ликвидации в ходе реформы гражданского законодательства, данная норма хотя и не устанавливала чёткие сроки публикации, но указывала на то, что такое уведомление должно направляться незамедлительно .

Тем не менее, даже при отсутствии такого срока в нормах закона «затягивание» публикации в «Вестнике государственной регистрации» в настоящее время не является полем для злоупотребления со стороны ликвидируемых юридических лиц. В силу с пп. «в» п.7 ст.7.1 Закона о регистрации, сведения о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации,также подлежат обязательному опубликованию в Едином федеральном реестре сведений о фактах деятельности юридических лиц (далее - ЕФРСФДЮЛ). Порядок формирования и ведения ЕФРСДЮЛ определяется Министерством экономического развития РФ. Согласно абз.4 п.3.1 Приказа Минэкономразвития РФ № 178, в случае, если сведения, подлежащие опубликованию в ЕФРСДЮЛ, вытекают из судебных актов,такая публикация должна быть совершена в срок не более3-х рабочих дней от получения такого акта . Из этого следует, что даже в случае затягивания ликвидационной комиссией опубликования сообщения в «Вестнике государственной регистрации», данная информация не останется скрытой, благодаря существующей системе государственного контроля. Сведения о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации, все равно будут содержаться в государственных реестрах (ЕГРЮЛ и ЕФРСФДЮЛ), куда их поместит уполномоченный орган исполнительной власти - ФНС РФ.К тому же поскольку срок наступления исполнения обязательств перед кредиторами юридического лица презюмируется наступившим уже с момента принятия решения суда о ликвидации (п.4ст.61 ГК РФ), у кредиторов есть возможность предъявлять свои требования к ликвидируемому лицу и до опубликования сообщения в «Вестнике государственной регистрации». Таким образом, деятельность органов исполнительной власти в определенной степени может дополнить исбалансировать публичный и частный интересы.

Кредиторы юридического лица предъявляют свои требования в сроки, установленные в сообщении о ликвидации, однако такой срок не может составлять менее двух месяцев с даты опубликования сообщения о ликвидации (п.1 ст.63 ГК РФ). По окончании этого срока составляетсяпромежуточный ликвидационный баланс, включающий в себя сведения об имеющемся имуществе юридического лица, перечне предъявленных к нему требований и результатах их рассмотрения, причём удовлетворенные вступившим в законную силу решения суда требования включаются без рассмотрения ликвидационной комиссией (п.2 ст.63 ГК РФ).

На сегодняшний день законодательство не содержит требований к форме и составу промежуточного ликвидационного баланса. Но отдельные указания для ликвидации ЮЛнекоторых организационно-правовых форм можно найти в подзаконных актах. Например, требования к промежуточному ликвидационному балансу кредитной организации установлены Положением Банка России от №588-П от 15.06.2017г. Из содержания Положения мы видим, что промежуточный ликвидационный баланс - это не отдельный документ, а их совокупность, включающая в себя установленные Банком России формы отчётности и документы, подтверждающие сведения об имуществе организации и поступлении к ней требований кредиторов и их удовлетворении (п.1.1.2).

При ликвидации кредитных организаций (ч.16 ст.23 Закона «О банках и банковской деятельности»),негосударственных пенсионныхфондов (п.6 ст.33.2 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» ),жилищныхпотребительских кооперативов (ч.7 ст.14 Федерального закона «О жилищных потребительских кооперативах» ) законом установлена процедура обязательного согласования промежуточного ликвидационного баланса с органом Банка России.

Так, в соответствии с п.1.8 Положения Банка России №588-П, промежуточный ликвидационный баланс согласовывается с территориальным учреждением Банка России с целью установления соответствия промежуточного ликвидационного баланса требованиям, указанным в Положении. Такое согласование проводится в течение тридцати дней с момента поступления промежуточного ликвидационного баланса в территориальный орган Банка России (п.1.8).

Что касается требований к промежуточному ликвидационному балансу при ликвидации ЮЛ других организационных форм, то форму бухгалтерского баланса устанавливает ФНСРФ.В соответствующемПисьме рекомендуется использовать в данном случае форму бухгалтерского баланса, которая содержится в Приказе Минфина РФ «О формах бухгалтерской отчётности организаций» .

Далее в соответствие с п.3 ст.20 Закона о регистрацииорган ФНС РФуведомляется руководителем ликвидационной комиссии (ликвидатором) о составлении промежуточного ликвидационного баланса. В соответствие с промежуточным ликвидационным балансом и в порядке очерёдности, установленной ст.64 ГК РФ, ликвидационная комиссия осуществляет удовлетворение требований кредиторов ликвидируемого юридического лица. Если же денежных средств юридического лица недостаточно для удовлетворения требований кредиторов, его имущество, на которое возможно обратить взыскание, ликвидационная комиссия реализует на торгах. Для объектов, стоимость которых не превышает сто тысяч рублей, проведение торгов не требуется. Если средства, вырученные от реализации имущества, недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная комиссия обращается в арбитражный суд с заявлением о банкротстве организации (п.4 ст.63 ГК РФ).

Ликвидационный баланс составляется после того, как требования кредиторов удовлетворены. В целом эта процедура идентична этапу составления промежуточного ликвидационного баланса. Правовое значение ликвидационного баланса заключается в том, что именно этим документом устанавливаются итоги деятельности ликвидаторов и определяется правовая судьба оставшегося после удовлетворения кредиторов имущества юридического лица. Ликвидационный баланс должен быть представлен в суд в сроки, указанные в решении о ликвидации ЮЛ (п.7 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004г. №84). Заметим, что орган публичной власти, выступающий истцом в деле о ликвидации организации(ФНС РФ, Минюст РФ, ФАС РФ (их территориальные органы) и др.), наделен полномочиями выдвинуть в судебном порядке требования о назначении арбитражного управляющего в том случае, если ликвидационный баланс в указанный срок представлен не будет (п.5 ст.62 ГК РФ).

По общему правилу, установленному п.8 ст.63 ГК РФ, имущество коммерческой организации, которое осталось у нее после того, как требования кредиторов были удовлетворены, должно быть передано ее учредителям (участникам), обладающими вещными (в отношении его имущества) или корпоративными правами, если иное не установлено законом (учредительными документами организации). При наличии спора между учредителями (участниками) относительно того, кому следует передать вещь, она продается ликвидационной комиссией с торгов.

Что же касается некоммерческих организаций, то в силу ст.20 Федерального закона «О некоммерческих организациях», их имущество в соответствие с учредительными документами юридического лица расходуется на цели, ради которых ликвидируемая организация была создана, и (или) на благотворительные цели. Интересно, что если использование имущества ликвидируемой организации в соответствии с ее учредительными документами не представляется возможным, оно обращается в доход государства.

В некоторых случаях при ликвидации юридических лиц прямо предусмотрено обращение имущества организации в собственностьРоссийской Федерации. Конфискация имущества выступает в данном случае гражданско-правовой санкцией, применяемой в отношении юридических лиц, ликвидируемых по основаниям, связанным с причастностью к терроризму (ст.24 Федерального закона «О противодействии терроризму» ) или осуществлению экстремисткой деятельности (ст.9 Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности» ). Решение об обращении имущества ликвидируемой организации в собственность государства также указывается судом в решении о ликвидации юридического лица (п.38 Постановления Пленума ВС РФ №64 от 27.12.2016г.). Порядок конфискации имущества в данном случае производится в порядке, установленным ст.104 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и Постановлением Правительства РФ «О порядке учёта, оценки и распоряжения имуществом, обращённым в собственность государства» .

Последней стадией принудительной ликвидации юридического лица выступает внесение сведений о его прекращении в ЕГРЮЛ (п.9 ст.63 ГК РФ) или государственная регистрация юридического лица в связи с его ликвидацией (ст.21 Закона о регистрации).

Для исключения сведений о юридическом лице из ЕГРЮЛ в ФНС РФ(её территориальный орган) необходимо предоставить следующий пакет документов: заявление о государственной регистрации, подтверждающее соблюдение положений федерального законодательства при осуществлении ликвидационных процедур; ликвидационный баланс; документ об оплате государственной пошлины.Также Приказом ФНС РФ утверждены форма и содержание заявлении о регистрации .

Также Законом о регистрации указывается на необходимость представления в органы ФНСдокумента, подтверждающего направление в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации необходимых сведений, подтверждающих отсутствие задолженности по уплате сборов, в соответствие с законодательством об обязательном пенсионном страховании (пп. «г» п.1 ст.21 Закона о регистрации), однако в случае непредставления таких сведений ФНС РФ (её территориальный орган) получает их самостоятельно в рамках межведомственного запроса . Государственная регистрация осуществляется в срок, не превышающий 5 рабочих дней со дня представления документов (ст.8 Закона о регистрации). После внесения соответствующих изменений в ЕГРЮЛ юридическое лицо считается ликвидированным.

Перечень оснований для отказа в регистрации юридического лица содержится в ст.23 Закона о регистрации. Анализ содержащихся оснований показывает, что в основном органы ФНС РФотказывают в регистрации юридического лица в случае отсутствия всех необходимых документов. Однако также стоит отметить и то, что в соответствие с пп. «х» п.1 ст.23 Закона о регистрации, основанием для отказа в регистрации юридического лица выступает несоблюдение установленного законодательством порядка проведения ликвидации.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Принудительная ликвидация юридического лица осуществляется по решению суда в рамках арбитражного (для коммерческих организаций) или административного (для некоммерческих организаций) процесса. В решении о ликвидации юридического лица суд также назначает ответственных за осуществление ликвидационных процедур лиц (ликвидационную комиссию (ликвидатора)) и устанавливает сроки, в которые ЮЛ должно быть ликвидировано. После этого ликвидационные процедуры производятся ликвидационной комиссией (ликвидатором) самостоятельно в соответствие с порядком и в сроки, установленные гражданским законодательством и законодательством о регистрации ЮЛ.

В процедуре принудительной ликвидации ЮЛ можно выделить следующие стадии: формирование ликвидационной комиссии (ликвидатора); уведомление ФНС РФ (её территориального органа)и кредиторов юридического лица о ликвидации; поступление требований кредиторов и составление промежуточного ликвидационного баланса; удовлетворение требований кредиторов и составление ликвидационного баланса; определение судьбы имущества ликвидируемого юридического лица; государственная регистрация юридического лица в связи с его ликвидацией.

Контроль за соблюдением ликвидационной комиссией (ликвидатором) установленного законного порядка ликвидации юридического лица осуществляется органами государственной власти, что выражается в их обязательном участии во всех стадиях ликвидации юридического лица. В первую очередь, такими органами выступают органы ФНС РФ, которые отслеживают деятельность ликвидационной комиссии (ликвидатора) путём получения от ликвидируемого юридического лица предусмотренных законом уведомлений и документов. Без соблюдения указанного порядка в точном соответствии с законом ликвидация юридического лица невозможна, о чём прямо указывается и в Законе о регистрации (пп. «х» п.1 ст.23).

2.2 Административные процедуры ликвидации юридического лица

На всех стадиях принудительной ликвидации ЮЛ законом предусмотрено обязательное участие органов государственной власти. Такое участие порождает реализацию этими органами отдельных государственно-властных полномочий в указанной сфере. В свою очередь, такая реализация немыслима без осуществления органами государственной власти конкретных административных процедур.

В настоящее время вопрос о правовой природе и правовой регламентации административных процедур, в связи с отсутствием специального закона и устоявшейся доктринальной позиции в науке административного права и процесса стоит довольно остро . Как правило, административные процедуры определяются как «урегулированный нормами права порядок совершения публичным органом определённых действий по разрешениюконкретно-юридического дела» или «порядок реализации административных властных полномочий по разрешению юридического дела или исполнению управленческой функции» .

Иными словами, в рамках осуществления управленческой деятельности в рамках своей компетенции органы публичной власти осуществляет некоторые типичные административно-правовые действия, урегулированные нормой права или, что чаще - административным актом (например, административным регламентом). В рамках принудительной ликвидации юридического лица государственные органы также совершают отдельные административные процедуры. Порядок осуществления каждой из указанных процедур, в свою очередь, урегулирован положениями отдельного административного акта нормативного характера. В качестве таких административных процедур можно выделитьследующие:

* Административные процедуры, связанные с подготовкой и подачей органом государственной власти процессуальных документов в суд в рамках дела о ликвидации юридического лица;

* Административные процедуры, связанные с формированием и ведением органами ФНС РФ ЕФРСДЮЛ в рамках принудительной ликвидации юридического лица ;

* Административные процедуры, связанные с согласованием в органах Банка России промежуточного ликвидационного и ликвидационного балансов ;

* Административные процедуры, направленные на регистрацию юридического лица в связи с его ликвидацией .

За исключением первой указанные административные процедуры относятся к регистрационному производству (соответственно процедурам).В науке административного процесса они традиционно выделяются в отдельную группу регулятивных (позитивных) административных процедур и определяются как «административно-процессуальные действия, обеспечивающие разрешение индивидуального регистрационного дела, осуществляемые органами исполнительной власти и заключающиеся в принятии решения о государственной регистрации, внесении данных в реестр и выдаче свидетельства о государственной регистрации или другого документа (документальной записи)» .

Несмотря на то, что среди выделенных нами групп административных процедур принудительной ликвидации юридического лица, только последняя непосредственно направлена на осуществление регистрации юридического лица, другие указанные группы административных процедур сопутствуют регистрационным производствам, выступая необходимым условием для осуществления последних. Так, внесение регистрирующим органом сведений в ЕФРСДЮЛ о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации, является обязанностью регистрирующего органа в силу п.8 ст.7.1. Закона о регистрации. Отсутствие же согласования ликвидационного баланса с органом Банка России при ликвидации кредитной организации является препятствием для осуществления государственной регистрации при ликвидации.

В теории позитивного административного процесса сложилась следующая модель должной правовой регламентации административных процедур, отражающая их сущность как правового явления. Так, согласно К.В. Давыдову, в нее входят принципы административных процедур; собственно административные процедуры и её стадии; нормы об административных актах как результатахреализации административной процедуры (форма, условия действительности и др.) . Рассмотрим административные процедуры принудительной ликвидации юридического лица через призму указанной модели.

Говоря о принципах административных процедур принудительной ликвидации юридического лица, стоит иметь ввиду, что в настоящий момент в российском законодательстве отсутствует специальный закон, который бы устанавливал общие принципы административных процедур . В доктрине считается, что «эталонной» в указанном отношении выступает концепция «доброго управления» (goodadministration), воспринятая правовыми системами континентальной Европы, которая включает в себя набор принципов, основными из которых являются: право быть выслушанным; на доступ к информации; на правовую помощь и представительство; принцип обоснования административного акта; принцип принятия решения в разумные сроки; гарантии обжалования принятого административного акта . Кроме тогоисследователями указывается на необходимость закрепления в российском законодательстве таких принципов, как запрет злоупотребления формальными требованиями; запрет злоупотребления правом; презумпция достоверности представляемых документов; принцип толкования права в пользу невластных лиц .

При отсутствии в Законе о регистрации точных формулировок и перечня принципов, в соответствии с которыми должна осуществляться регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, некоторые из принципов т.н. «доброго управления» явствуют из содержания норм Закона:

* Принцип принятия решения в разумные сроки (ст.8, п.9 ст.7.1 Закона о регистрации - пятидневный срок осуществления государственной регистрации; внесения сведений о ликвидации в ЕФРСДЮЛ);

* Запрет злоупотребления формальными требованиями (п.4 ст.9 Закона о регистрации устанавливаетисчерпывающий перечень всех необходимых для регистрации документов);

* Презумпция достоверности представляемых документов (вытекает из существа уведомительной системы государственной регистрации, существующей в настоящий момент в России );

* Право быть выслушанным (п.4.2. ст.9 Закона о регистрации - при наличии обоснованныхсомнений в достоверности представляемых документов заявители вправе дать необходимые объяснения регистрирующему органу);

* Принцип обоснования принимаемых решений (п.2 ст.23 Закона о регистрации - решение об отказе в государственной регистрации должно быть мотивировано правовой нормой);

* Гарантии обжалования принимаемых решений (решения регистрирующего органа могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке - ст.25.1-25.2 Закона о регистрации).

Что касается регламентации порядка осуществления административных процедур принудительной ликвидации юридического лица, то, как правило, он содержится в соответствующих административных регламентах. Так, в соответствии с п.73 Административного регламента ФНС РФ №169н от 30.09.2016г., государственная регистрация юридического лица осуществляется посредством «следующих административных процедур»: прием и регистрация представленных документов; формирование и направление межведомственного запроса о предоставлении документов, необходимых для регистрации юридического лица (в частности, путём такого межведомственного запроса могут быть получены документы из Пенсионного фонда РФ, необходимые в силу ст.21 Закона о регистрации); рассмотрение представленных документов и принятие решения о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации); подготовка и оформление документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги регистрации юридического лица; выдача (направление) документов как результат предоставления услуги регистрации ЮЛ.

Анализ положений Административного регламента показывает, что действия, которые в регламенте называются административными процедурами, на самом деле являются стадиями регистрации юридического лица, поскольку носят наиболее общий характер. Регулирование же самих административных процедур как типичных административно-правовых действий содержится в дальнейших положениях регламента. Так, например, это касается приёма и регистрации представленных документов. Пп.74-79 Административного регламента указывают, что «регистрация представленных в инспекцию документов осуществляется путем присвоения указанным документам входящего номера с указанием даты их получения инспекцией»; «максимальный срок приема одного комплекта документов составляет 15 минут» и др.

Схожая с приведённым примером регламентация административных процедур содержится и в Приказе Минэкономразвития РФ от 03.04.2013г. №178 (для административных процедур внесения данных в ЕФРСДЮЛ) и в Положении Банка России от 15.06.2017г. №588-П (для административных процедур, связанных с согласованием ликвидационного баланса с органами Банка России).

По итогам осуществления административно-процедурного производства по государственной регистрации при ликвидации юридического лица оформляется в специальных правоприменительных административных актах. Так,п.95 Административного регламента ФНС РФ №169н от 30.09.2016г. установлено, что таким актом является решение о государственной регистрации юридического лица (или в государственной регистрации отказывается). В пп. 99-103 Административного регламента устанавливается порядок выдачи решения заявителю.

Среди административных процедур ликвидации ЮЛ можно выделить процедуру согласования промежуточного ликвидационного баланса (ликвидационного баланса) ликвидируемой кредитной организации с органом Банка России. Согласно п.1.10 Положения Банка России от 15.06.2017г. №588-П,итогом проведения этой административной процедуры является «гриф согласования», включающий надпись «Согласовано», наименование должности лица, которое согласовывает документ, его инициалы, подпись и гербовую печать Банка России на промежуточном ликвидационном балансе (ликвидационном балансе). На следующий день после согласования один экземпляр согласованного документа направляется органу, осуществляющему ликвидацию кредитной организации, с сопроводительным письмом.

Однако этот момент не урегулирован Приказом Минэкономразвития РФ от 03.04.2013г. №178. Регламентируя порядок внесения изменений ЕФРСДЮЛ, Приказ обходит своим вниманием описания результата внесения сведений, лишь указывая в п.1.3 на то, что сведения ЕФРСДЮЛ содержатся на сайте www.fedresurs.ru в сети «Интернет».

Отдельной группой административных процедур принудительной ликвидации юридического лица выступают административные процедуры, связанные с подготовкой и подачей органом государственной власти процессуальных документов в суд в рамках дела о ликвидации юридического лица. Данные административные процедуры можно отнести к внутриаппаратным административным процедурам .

В соответствие с Приказом ФНС РФ от 29.07.2013г. №ММВ-7-7/261@ , подготовка исковых заявлений и других процессуальных документов, предъявляемых ФНС РФ и её территориальными органами - функция Правового управления ФНС (территориального органа ФНС). В органах Прокуратуры осуществление аналогичных функций - полномочие Главного управления по надзору за соблюдением федерального законодательства Прокуратуры РФ (Управления по надзору за соблюдением федерального законодательства территориального органа Прокуратуры РФ) . Аналогичные процедуры осуществляются в органах Министерства юстиции РФ, ФАС РФ и в других органах государственной власти, уполномоченных на подачу иска о ликвидации юридического лица в суд.

Но в настоящее время отсутствуют какие-либо акты, регламентирующие порядок подготовки исковых заявлений и других процессуальных документов от имени органов государственной власти. Думается, что регламентация указанных процедур осложнена тем обстоятельством, что право подачи соответствующего иска принадлежит множеству как государственных, так и муниципальных органов.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Под административными процедурами ликвидации юридического лица следует понимать типичные административно-процессуальные действия, осуществляемые органами исполнительной власти в рамках ликвидации юридического лица. Онисвязаны с принятием решения о государственной регистрации в связи с ликвидацией юридического лица, внесением данных в Реестр, выдачей свидетельства о государственной регистрации/другого документа (документальной записи), административные процедуры внесения записи в ЕФРСДЮЛ. К административным процедурам относятся процедуры согласования ликвидационного баланса с органом Банка России при ликвидации кредитных организаций, а также - административные процедуры, связанные с подготовкой и подачей органом государственной власти процессуальных документов в суд в рамках дела о ликвидации юридического лица.

Ввиду отсутствия специального законодательства, регулирующего институт административных процедур, некоторые процедурные аспекты ликвидации юридического лица требуют уточнения.

2.3. Направления совершенствования правовой регламентации процедур принудительной ликвидации юридического лица

В процессе рассмотрения вопросов порядка осуществления и административных процедур ликвидации юридического лица мы выявили наличие в существующей правовой регламентации указанного института некоторых пробелов и противоречий. Необходимость устранения отдельных пробелов уже продиктована наличием существующих сегодня проблем правоприменительной практики.В то же время, совершенствование правовой регламентации других процедур принудительной ликвидации юридического лица носит концептуальный характер и необходимо для гармонизации правовой регламентации процедур принудительной ликвидации юридического лица в целом и предотвращения потенциальных проблем в будущем. Можно выделить основные направления совершенствования правовой регламентации процедурных аспектов принудительной ликвидации юридического лица.

Проблемы правовой регламентации порядка назначения ликвидационной комиссии (ликвидатора).В настоящее время ни законодательство, ни судебная практика не определяют, каким образом должна формироваться ликвидационная комиссия: кто представляет кандидатуры для её формирования, по каким критериям суд соглашается (не соглашается) с представленными кандидатурами и др. Из анализа той небольшой массы имеющейся судебной практики по этому вопросу, можно сделать лишь вывод о том, что суд не имеет права возлагать обязанность по проведению ликвидации юридического лица на государственный (муниципальный) орган, обратившийся в суд с соответствующим иском . Также в недавнем Письме от 29.03.2018г.№ГД-4-14/5962@ ФНС РФ разъяснила, что право выбора кандидатур для ликвидационной комиссии (ликвидации) предоставлено юридическому лицу (п.1.4 Письма). ФНС РФ подчеркнула, что данное право вытекает из п.3 ст.62 ГК РФ и не может быть ограничено, в том числе - учредительными документами организации.

Вместе с тем, позволим себе не согласиться с вышеуказанными разъяснениями, поскольку норма п.3 ст.62 ГК РФ носит альтернативный характер и указывает на то, что «учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, назначают ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации в соответствии с законом». Полагаем, что данная норма должна толковаться системно в связи со ст.61 ГК РФ, прямо указывающей на возможность принимать решения о ликвидации как самим юридическим лицом в случае добровольной ликвидации, так и судом, в случае ликвидации принудительной, о чём говорилось в первой главе настоящей работы.

Исходя из этого, считаем неверной и позицию ВАС РФ, выраженную в Письме № С3-7/ОП-71 от 07.02.1995г., согласно которой создание арбитражным судом ликвидационной комиссии и осуществление контроля за ликвидацией юридического лица не предусмотрено АПК РФ . Данная позиция была выражена после принятия Части первой ГК РФ, где уже существовала норма п.3 ст.62 ГК РФ, прямо говорящая об обратном. Указанная позиция ВАС РФ подверглась критике и в науке .

Приходится констатировать, что законодательством и судебной практикой игнорируются вопросы порядка назначения ликвидационной комиссии (ликвидатора) в рамках принудительной ликвидации юридического лица. Пренебрегается законом и требования к ликвидаторам юридических лиц. Единственным исключением здесь выступает нормативно-правовое регулирование ликвидации кредитных организаций. В соответствие со ст.23.2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ликвидатором кредитной организации, имеющей лицензию Банка России, выступает Агентство по страхованию вкладов. В случае же ликвидации кредитной организации без лицензии Банка России суд должен назначить арбитражного управляющего аккредитованного при Банке России .

Поскольку в силу ст.23.2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» на отношения по назначению ликвидатора кредитной организации распространяются положения о порядке назначения конкурсного управляющего в делах о банкротстве, обратимся к положениям банкротного законодательства. Согласно п.1 ст.189.68 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», арбитражный суд обращается в Банк России. Последний представляет кандидатуру арбитражного управляющего в арбитражный суд. Также может быть представлена саморегулируемаяорганизация, посколькуарбитражный управляющий может быть утвержден из числа ее членов. Устанавливается и срок такого назначения - семь дней с момента получения обращения суда .

Та же модель назначения ликвидатора (ликвидационной комиссии), которая в настоящий момент представлена в ГК РФ, не только влечёт за собой массу проблем в силу её пробельности, но и совершенно не отражает публичный интерес в принудительной ликвидации юридического лица, который, вне сомнения, там присутствует. Поскольку органы публичной власти наделены соответствующими полномочиями по инициации принудительной ликвидации юридического лица, логично, что из этого должны следовать и их правомочия по назначению ликвидаторов юридических лиц. С учётом этого, представляются следующие варианты решения этой проблемы.

Первый - установить процедуру аккредитацииликвидаторов юридических лиц по аналогии с банковским законодательством с последующей выдачей соответствующих аттестатов аккредитации . Реализовать этот вариант можно следующим образом. Либо создать систему аккредитации ликвидаторов при всех органах публичной власти, уполномоченных подавать иск о ликвидации юридического лица, что представляется едва ли выполнимым. Другой путь - внедрить и регламентировать процедуру аккредитации ликвидаторов при ФНС РФ, поскольку, во-первых, по общему правилу именно органы ФНС РФ уполномочены подавать иски о ликвидации юридических лиц, и, во-вторых, именно органы ФНС РФ в конечном счёте исключают данные о юридических лицах из ЕГРЮЛ при их ликвидации. Или, например, создать аналогичные системы на базе ФНС РФ для ликвидации коммерческих организаций, на базе Минюста РФ - для ликвидации некоммерческих.

Такое решение проблемы в чём-то схоже с тем, что предлагали авторы законопроекта «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования ликвидации юридического лица)» . В связи с наличием в настоящий момент проблем реализации п.5 ст.61 ГК РФ (в частности, авторами указывается на частые ситуации невозможности исполнения обязанности по осуществлению ликвидационных процедур вследствие корпоративных конфликтов), авторами законопроекта предлагалось реформировать норму п.5 ст.61 ГК РФ в сторону большей императивности (с изначальным назначением судом арбитражного управляющего)

Второй, более компромиссный, вариант - законодательно установить требования к лицам, которые могут быть ликвидаторами организаций; представить ликвидируемому юридическому лицу возможность представить нескольких кандидатур исходя из этих требований, однако оставить право выбора ликвидатора (членов ликвидационной комиссии) за публичным органом. Такое решение нам представляется наиболее сбалансированным в части соблюдения, как частных интересов организации, так и публичных интересов государственного (муниципального) органа.

Схожая модель назначения ликвидационной комиссии, однако, с более выраженным публичным интересом, существует в Италии. Согласно ст.198 Королевского указа Италии «Порядок банкротства и административной ликвидации» 1942 г. , при вынесении решения суда о ликвидации организации, суд назначает комиссара-ликвидатора (сommissarioliquidatore) из числа служащих инициировавшего ликвидацию органа, который впоследствии и руководит ликвидацией. При этом деятельность комиссара контролируется этим же органом совместно с наблюдательным комитетом (сomitatodisorveglianza), формирующимся из кредиторов ликвидируемого лица.

При существующем порядке назначения ликвидатора (ликвидационной комиссии) на практике возникают ситуации принятия судебных решений, которые невозможно исполнить. Например, в случае возложения обязанности по ликвидации юридического лица судом на нетрудоспособное или неуполномоченное на совершение действий от имени организации лицо. Конечно, указанные примеры случались на практике до введения нормы п.5 ст.61 ГК РФ, предусматривающей возложение обязанностей по ликвидации юридического лица на арбитражного управляющего в случае неисполнения такой обязанности в установленный судом срок учредителем (участником) юридического лица. Но решение проблемы путём повторного обращения публичным органом в суд для назначения арбитражного управляющего по истечении указанного в решении суда срока не только является борьбой со следствием, а не с причиной, но и существенно затягивает и без того долгий процесс принудительной ликвидации организации.

Данная проблема тесно связана с другой, более широкой по содержанию, проблемой регламентации полномочий органов публичной власти, участвующих в процедуре принудительной ликвидации юридического лица. Так, ввиду того, что на практике иногда возникают споры, касающиеся полномочий органов публичной власти по подаче исков о ликвидации юридических лиц , было бы оптимальным прямо указать в специальных законах, регулирующих деятельность юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, органы публичной власти, наделённые соответствующим правомочием. В настоящее время же в большей массе законов вместо такого указания содержится словосочетание «уполномоченный орган», а полномочия указанного органа вытекают из статутного закона такого органа (например, Закона «О прокуратуре»).

Проблемы правовой регламентации сроков ликвидационных процедур. Действующие положения ГК РФне содержат каких бы то ни было положений о сроках проведения ликвидационных процедур, которыми бы суды могли руководствоваться при назначении сроков ликвидации юридического лица в решении суда. О сроках осуществления ликвидационных процедур говорит лишь норма п.5 ст.62 ГК РФ, в которой сказано, что при неисполнении обязанностей по ликвидации юридического лица в указанный в решении суда срок, орган публичной власти может повторно обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица арбитражным управляющим за счёт имущества юридического лица, а при отсутствии такового - за счёт его учредителей (участников) в силу п.6 ст.62 ГК РФ.

Решение указанной проблемы также предлагалось в законопроекте «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования ликвидации юридического лица)». Интерес представляет позиция о необходимости законодательногозакрепления сроков осуществления ликвидации юридического лица - от шести месяцев до одного года с возможным продлением этого срока ещё на полгода в судебном порядке.

Однако Министерством экономического развития РФ данный законопроект подвергся критике . В своем Заключении Министерство указало, что в случае принятия такого законопроекта возможно ущемление интересов кредиторов ликвидируемого юридического лица. Это связано с тем, что в соответствие с положениями Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» вознаграждение арбитражного составляющего составляет минимум 30 тыс. руб. в месяц, то за весь срок его вознаграждение будет составлять от 180 до 360 тыс. руб. в месяц и более. Согласившись с доводами, изложенными в Заключении на рассматриваемый законопроект, всё же считаем, что реформирование положения п.5 ст.61 ГК РФ в части установления сроков проведения ликвидации юридического лица в необходимо, тем более что предлагаемые законопроектом сроки вполне адекватны.

Позитивным примером регламентации сроков ликвидации в российском законодательстве может служить п.6 ст.57 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью», где установлен годовой срок ликвидации обществ. В свою очередь, предлагаем распространить эту норму и на ликвидацию юридических лиц других организационных форм, имплементировав её в ткань ГК РФ.